Derecho
Tribunal Fiscal de la Federación
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN
CAPÍTULO I ANTECEDENTES HISTÓRICOS DEL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN.
Constitución de 1824 1
Constitución de 1857 1
Situación Prevaleciente en el año de 199 3
Proyecto de 1935 5
Acontecimientos en el año de 1936 6
CAPÍTULO II PROYECTOS PARA LA CREACION DE UN TRIBUNAL FEDERAL DE JURISDICCIÓN ADMINISTRATIVA
El anteproyecto de 1964 7
Estructura 7
Competencia 8
Los Actos que deben ser Revisados Administrativamente
de Oficio 8
Proceso 9
Partes en el Proceso 9
Procedimiento 11
Recursos 12
Providencias Precautorias 12
El anteproyecto de 1973 13
El anteproyecto de 1981 13
Competencia 14
En la Contestación de la demanda 14
Efectos de la Sentencia 14
El Tribunal Fiscal de la Federación Centralizado 15
CAPÍTULO III EL PROCESO ADMINISTRATIVO FEDERAL EN EL JUICIO DE NULIDAD
Requerimentos para Demandar 17
La Personería del Promovente 17
La Capacidad para Actuar en Juicio 18
Los Plazos para Interponer la Demanda 18
Medios Preparatorios 18
La Presentación de la demanda 18
Admisión de la Demanda 19
La Contestación de Demanda 19
Casos en que se Admite la Ampliación de la Demanda 20
Providencia Precautorias 20
Pruebas 21
La Carga de la Prueba 24
Objeto de la Prueba 26
El Procedimiento Probatorio 26
Ofrecimiento de Pruebas 26
Admisión de Pruebas 27
La Prueba Confesional y su Clasificación 28
La Prueba Documental y su Clasificación 29
La Prueba Pericial y su Clasificación 30
La Prueba Testimonial y su Clasificación 31
La Prueba de Inspección Judicial 32
La Prueba Presuncional y su Clasificación 32
Preparación de Pruebas 33
Desahogo de Pruebas 33
Desahogo de la Prueba Testimonial 34
Desahogo de la prueba de Inspección Judicial 36
Desahogo de la prueba Presuncional 37
Sistemas de Apreciación Probatoria 37
Valoración de Pruebas 38
El Cierre de la Instrucción 38
Incidentes 39
El Incidente de Acumulación de Autos 39
Sentencia Definitiva 41
CAPÍTULO IV PROCDENCIA DEL JUICIO DE NULIDAD
Causas de Nulidad en el Juicio ante el Tribunal Fiscal de la Federación 43
CAPÍTULO V IMPROCEDENCIA EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Falta de Interés Jurídico 45
Incompetencia del Tribunal 47
Cosa Juzgada 49
Consentimiento 50
Litispendencia 50
Falta de Definitividad 51
Conexidad 51
Ausencia de Agravios 52
Falta del Acto Demandado 52
CAPÍTULO VI RECURSOS PROCESALES
Causales par la Procedencia del Recurso e Revisión 57
Plazo que tiene la Autoridad para Interponer el
Recurso de Revisión 59
El Recurso de Reclamación 59
Conclusiones 61
INTRODUCCION
El presente trabajo explica los antecedentes del Tribunal Fiscal de la Federación, desde la Constitución Federal de 1824, pasando por la Constitución de 1857 y finalmente por la Constitución de 1917.
Partimos de la base de que el Estado tiene la obligación de garantizar el apego a la legalidad en las relaciones entre gobierno y gobernado y es al Tribunal Fiscal de la Federación a quien se le faculta para garantizar que este arden normativo se cumpla en el ámbito Fiscal Federal. De esta manera se provee a los particulares, quienes podrán recurrir en una instancia proporcionada por el Poder Ejecutivo para defender sus intereses y es el Tribunal Fiscal de la Federación, quien de manera imparcial y autónoma dictará sus fallos declarando la validez o nulidad del acto impugnado. Es así corno hasta el momento se satisfacen las garantías de Seguridad Jurídica y de Igualdad en las relaciones y controversias entre gobernados y autoridades Fiscales Federales; sin embargo en este estudio subrayamos la importancia de que la justicia administrativa federal continúe su evolución y el Tribunal Fiscal de la Federación que paulatinamente ha ido aumentando su competencia y desarrollando una compleja estructura, evolucione hacia un Tribunal Federal de Justicia Administrativa el cual conozca de todos aquellos conflictos suscitados entre la administración pública federal y los particulares.
En primer término apuntamos la problemática de constitucionalidad alrededor de la cual surge el Tribunal Fiscal de la Federación, haciendo mención de los antecedentes de la justicia administrativa en nuestro pele así cano de la doctrina y sentir de la época.
CAPITULO I ANTECEDENTES HISTÓRICOS DEL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACION
CONSTITUCIÓN DE 1824
En la Constitución Federal de 1824 el sistema jurídico mexicano es derivado de la tradición española plasmada en la Constitución de Cádiz, con lo que se adopta el sistema político del federalismo, y en cuanto a la impartición de justicia queda encomendada al Poder Judicial en todos los niveles y materias sin aceptar excepción, por medio de esta forma judicial se garantiza la seguridad jurídica ya que se implanta un sistema definido el cual permanece conservador y afín a la teoría de la época relativa a la división de poderes corno forma de gobierno.
Como antecedentes legislativos para la adopción de tribunales administrativos, llamados también de lo contencioso administrativo, podemos citar la Ley y su Reglamento para el arreglo de lo contencioso administrativo, expedida por el gobierno de la República Central el 25 de mayo en el año de 1853, cuyas características encontramos consignada la independencia de la administración frente al Poder Judicial.
Dicha Ley declaraba el principio de la separación de la autoridad administrativa de la judicial, estableciendo que no correspondía a esta última el conocimiento del principio de legalidad que todo acto de autoridad debe cumplir.
CONSTITUCIÓN DE 1857
El artículo 97 fracción I de la Constitución Federal de 5 de Febrero de 1857, que otorgó competencia a los tribunales de la Federación para conocer de las controversias suscitadas sobre el cumplimiento y aplicación de las leyes federales; fue considerado por un sector importante de los doctrinarios como el apoyo constitucional de dichos tribunales para conocer y decidir sobre conflictos entre particulares y la administración pública federal.
Pero otro sector de los juristas dudaron de la constitucionalidad del establecimiento del sistema de lo contencioso-administrativo, basándose substancialmente en :
Que dicho sistema de lo contencioso-administrativo, viola el principio de la división de poderes que consagra el articulo 50 de la mencionada Constitución, ya que si el Ejecutivo juzga, violaría el principio de separación adoptado.
Derivado de lo anterior, sugirió que el Poder Judicial de la Federación es el competente para juzgar de las controversias que se susciten por actos de Administración Pública.
En este aspecto, el distinguido Jurista Don Ignacio L. Vallarta, impugnador del contencioso formal sostuvo en su tesis que: "Aún sin reglamentación es posible tramitar en juicio ordinario una controversia encaminada a impugnar un acto de la administración que contraríe la legislación federal”.1
Otra tesis importante en contra de la constitucionalidad del establecimiento del sistema de lo contencioso-administrativo, fue la expuesta por el maestro Jacinto Pallares en su obra El Poder Judicial, el cual sostiene que: "Estando, pues, perfectamente definidos los límites que haya entre el Poder Judicial y los otros poderes y marcadas sus atribuciones exclusivas, no hay motivo de confusión ni conflictos entre dichos Poderes y, por lo mismo, entre nosotros no hay lugar al juicio contencioso-administrativo.”2
Estas opiniones sobre la interpretación del articulo 97, fracción 1. de la Constitución de 1857, que nos interesan no sólo como antecedentes, sino por la persistencia del precepto en la Constitución de 1917, han sido examinadas por el maestro Gabino Fraga en su libro Derecho Administrativo, afirma en conclusión lo siguiente:
"Conforme a los términos literales del repetido número, la competencia otorgada se refiere sólo a las controversias de orden contencioso-administrativo, cuando la controversia surge con motivo de un acto administrativo del Poder Público”.3
Sin embargo, al expedirse la Constitución de 1917, esta Ley fundamental reprodujo el texto del articulo 97 antes referido; en su articulo 104; planteando una vez mas el problema de la constitucionalidad de los tribunales administrativos, formulándose también tesis de alta calidad jurídica como la ya mencionada del maestro Gabino Fraga.
SITUACIÓN PREVALECIENTE EN EL AÑO DE 1929
En su creación, el Tribunal Fiscal es inspirado en el Consejo de Estado Francés que es el modelo para los tribunales de jurisdicción administrativa, sin embargo, en el caso de nuestro país, está influenciado por el juicio de amparo y se tuvo que amoldar dentro del marco constitucional. Al respecto Antonio Carrillo Flores relata en su libro El tribunal Fiscal de la Federación:
"Que la Suprema Corte había declarado en 1929, que no se puede ir al amparo si hay un recurso, consecuentemente podía establecer un recurso, pero no habla perjuicio para nadie que este recurso, en lugar de que se tramitara ante la misma autoridad que conocía del asunto, la que obviamente debía tener ya un juicio formado, pudiera llevarse ante un órgano independiente, siempre que la última palabra la dijera la Suprema Corte o los Tribunales Federales a través del juicio de amparo". (Palabras Pronunciadas en la mesa redonda televisada sobre la historia del Tribunal Fiscal de la Federación realizada con el patrocinio de la UNAM y de la Fundación Cultural Televisa, celebrada en el año 1983)'.
Esta interpretación es apoyada en la exposición de motivos de la Ley de Justicia Fiscal en el sentido de que no será un Tribunal administrativo independiente en absoluto, ya que sus fallos estarán sujetos mediante el juicio de amparo a los tribunales federales y con la interpretación del articulo 14 de la Constitución en el sentido de que no es necesario que ese juicio se tramite precisamente ante las autoridades judiciales como intrínsecamente se reconoce la legalidad de los procedimientos contenciosos administrativos, seguidos ante el Tribunal Fiscal de la Federación.
Con anterioridad a la creación del Tribunal Fiscal de la Federación existía un Juicio Sumario de Oposición, regulado en la Ley Orgánica de la Tesorería de la Federación, el cual se tramitaba ante los Tribunales Federales. Cabe mencionar que para el año de 1929 su funcionamiento fue nulo debido a que no era requisito hasta ese entonces agotar el principio de defínitividad para llegar al amparo; de esta manera los particulares podían acudir al juicio de amparo atacando los actos administrativos sin necesidad de agotar los juicios o recursos establecidos para la impugnación de aquellos actos; sin embargo en ese año la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció por medio de jurisprudencia que se tenia que agotar todos los recursos y medios de defensa previos al amparo, so pena de sobreseer, en el mismo; es así que se tiene que retomar aquél juicio de oposición en materia fiscal, con el Inconveniente apuntador por Carrillo Flores, en el sentido de que:
“ era un juicio prejudicial por ser un procedimiento largo y deficiente, en el cual no se obtenía expeditamente la ejecución de los fallos" .4
El problema de constitucionalidad de los tribunales administrativos radicaba en el criterio que venia sustentando la Suprema Corte de Justicia de la Nación, basado en la tesis del eminente jurista del siglo pasado, Don Ignacio Vallarta, en el sentido de que no existiría excepción al principio de división de poderes consagrado en el artículo 50 de la Constitución de 1857 y su correlativo al 49 de la Constitución de 1917... "no podrán reunirse dos o más poderes el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial en una sola persona o corporación. En efecto, la creación del Tribunal Fiscal de la federación suponía que seria un órgano del Poder Ejecutivo, el cual tendría jurisdicción para resolver de las controversias derivadas de las actuaciones de las autoridades fiscales dependientes del Ejecutivo. y que por tanto este poder estaría invadiendo la esfera del Poder Judicial, sin embargo del estudio de las nuevas tendencias del derecho administrativo, aportadas por la escuela Kelseniana se llega a diferenciar.... la función administrativa, como su rasgo característico que está a cargo de funcionarios independientes, a diferencia de la función administrativa que cumplen autoridades eslabonadas dentro de una organización jerarquizada”.5
Efectivamente la problemática radicaba en esa diferenciación; en el caso de que los funcionarios estuviesen ligados jerárquicamente a las decisiones de altos funcionarios del mismo poder Ejecutivo, se estaría en presencia de la justicia retenida y en el caso de los juzgadores administrativos del Ejecutivo Federal, pero sin sujeción a ninguna autoridad del Ejecutivo, se estaría aplicando la justicia delegada. Ahora bien tenemos que indiscutiblemente en la primera figura se reúnen los poderes Ejecutivos y judicial en una sola corporación al acatarse las decisiones de las autoridades superiores lo cual seria suponer que la autoridad es juez y parte. Sin embargo en la institución de la justicia delegada, se establece que el Tribunal Administrativo será autónomo y no estará sometido al Ejecutivo ni a sus autoridades, será especializado y dictará sus fallos con entera libertad sin más apego que al derecho y a la constitucionalidad; para asegurar lo cual, sus fallos podrán ser sometidos al Poder Judicial Federal en vía de amparo a y así se respetará el principio Constitucional de la división de poderes.
PROYECTO DE 1935
Con base en estas ideas la comisión encargada de formular el proyecto, trabajó en él durante los primeros meses de 1935 hasta terminarlo en el mes de mayo y se le presentó al Secretario de Hacienda, el cual lo sometió a la consideración del Procurador General de la República, quien lo tacho de inconstitucional y por este motivo se tuvo que esperar hasta que el ministro Eduardo Suárez es convencido por Manuel Sánchez Cuén y el presidente Lázaro Cárdenas promulga la respectiva ley en agosto de 1935.
De esta manera, el Tribunal Fiscal de la Federación marca la pauta a seguir en materia de justicia administrativa; a decir del ilustre autor Antonio Carrillo Flores en su libro El Tribunal de la Federación.
“Tanto los juristas que elaboraron la iniciativa de aquella Ley de Justicia Fiscal como el Presidente Cárdenas. que le dio vida jurídica en uso de sus facultades extraordinarias, tuvieron que romper los viejos moldes de quienes no concebían más justicia que nuestro sistema jurídico se desenvuelva".6
ACONTECIMIENTOS EN EL AÑO 1936
La constitucionalidad del Tribunal Fiscal de la Federación estaba dada en la Ley de Justicia Fiscal de 1936 al establecer un procedimiento contencioso administrativo en una materia específica en el cual existían las garantías de audiencia, de debido proceso legal y de igualdad de las partes, reuniendo así con la seguridad jurídica y toda vez que las sentencias serian dictadas con autonomía e imparcialidad. Sin embargo el vinculo con el Poder Judicial Federal a través del cual este podría revisar la legalidad de los procedimientos de aquél, permite que no se viole el articulo 49 de la Constitución de 17 que abandere el principio de división de poderes caro base del Estado de Derecho.
Doctrinariamente quedó resuelta dicha cuestión en favor de la constitucionalidad de los tribunales administrativos, pues se consideró que la existencia de los mismos no rompía los principios de nuestra estructura político-jurídica y que por lo mismo su existencia era valedera y procedente conforme al moderno desarrollo de la administración pública, como se puede advertir de la propia exposición de motivos de la Ley de Justicia Fiscal que entró en vigor el primero de enero de 1937, y que en lo conducente, por su importancia, se transcribe a continuación:
“ En cuanto al problema de la validez constitucional de la ley que crea un Tribunal administrativo en sentido formal ha de resolverse afirmativamente, pues si bien unánimemente se reconoce en la doctrina mexicana, no pueden crearse tribunales administrativos independientes en absoluto, esto es, con capacidad para emitir fallos no sujetos ya al examen de ninguna autoridad, dado que existe la sujeción, ya apuntada, a los tribunales federales en vía de amparo, nada se opone, en cambio, a la creación de tribunales administrativos que aunque independientes de la Administración activa, no lo sean del Poder Judicial, por lo demás es innegable que la jurisprudencia mexicana, a partir sobre todo de 1929, ha consagrado de una manera definitiva que las leyes federales, y en general todas las leyes, pueden conceder un recurso o medio de defensa para el particular perjudicado, cuyo conocimiento atribuyan a una autoridad distinta de la autoridad judicial y, naturalmente, en un procedimiento diverso del juicio de amparo.... Cuando dichas controversias sólo afecten intereses particulares podrán conocer también de ellas a elección del orden común de los Estados. Las sentencias de primera instancia serán apelables ante el superior inmediato del juez que conozca del asunto en primer grado. En los asuntos en que la Federación esté interesada, las leyes podrán establecer recursos ante la Suprema Corte de Justicia contra las sentencias de Tribunales Administrativos Creados por Ley Federal, siempre que dichos tribunales estén dotados de plena autonomía para dictar sus fallos".
Con lo anterior se sentaban las bases constitucionales para la existencia de Tribunales Administrativos independientes del Poder Judicial.
CAPITULO II PROYECTOS PARA LA CREACIÓN DE UN TRIBUNAL FEDERAL DE JURISDICCIÓN ADMINISTRATIVA
EL ANTEPROYECTO DE 1964
“ Como es sabido, se han elaborado cinco anteproyectos en los cuales se propone la transformación del Tribunal Fiscal de la Federación en un Tribunal Federal de Jurisdicción Administrativa. El primero de ellos fue elaborado en 1964 por una comisión formada por los magistrados del propio Tribunal Fiscal de la Federación: Rubén Aguirre Elquezábal, Margarita Lomeli Cerezo y Dolores Heduán Virúes, de acuerdo con el cual, el Tribunal Fiscal de la Federación se convertiría en un Tribunal Federal de Justicia Administrativa con una amplia competencia jurisdiccional.”7
El citado proyecto constituye la base de los elaborados con posterioridad, y aunque no fue llevado a la práctica en su totalidad, algunas de sus sugerencias han sido aplicadas en forma paulatina.
Conforme al citado proyecto, el nuevo tribunal se ubicaría en la esfera competencial del Poder Ejecutivo y gozaría de plena autonomía e independencia para emitir sus fallos. Estaba facultado para juzgar los actos de cualquier autoridad dependiente del Poder Ejecutivo.”
ESTRUCTURA:
“ Se planteaba aumentar el número de salas a manera de que, en función de las necesidades del tribunal, fueran creadas otras.
El Tribunal podía sesionar en pleno o en salas:
a) El Pleno lo integraban: el presidente del tribunal, los presidentes de sala, el magistrado ponente en la apelación y el magistrado instructor de primera instancia
b) Las Salas del Tribunal, nueve en total, conocerían de los juicios promovidos contra los actos de autoridades del Poder Ejecutivo Federal y las del Distrito Federal, emitidos en materia administrativa, por todo aquel que se estimara agraviado. Debemos recordar que en aquel entonces aún no habla sido creado el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, además de que aún existían territorios federales.”8
COMPETENCIA:
La competencia del citado órgano jurisdiccional se determinaba de acuerdo con el principio de cláusula general (la Ley de Justicia Fiscal y el Código Fiscal de 1938 utilizaban el principio enumerativo).
En aras de un tratamiento más técnico del procedimiento fueron separadas las causales de incompetencia de las causas de improcedencia procesales. Se excluían de la competencia del Tribunal:
a) Los actos políticos; como los que se originan en materia do relaciones exteriores, tratados internacionales, defensa del territorio nacional, cuestiones electorales, relaciones entre los poderes constitucionales y otros similares;
b) También se exceptuaban aquellas materias que en el texto constitucional se señalan como excluidas de la jurisdicción;
c) Los actos relacionados con la negativa o revocación de las autorizaciones a que se refiere la fracción II del artículo tercero de la Constitución Federal;
d) Los actos derivados de la aplicación de leyes en materia agraria (artículo 27 constitucional);
e) Los actos que en ejercicio de la facultad conferida por el articulo 33 constitucional ejecute el Ejecutivo de la Unión;
f) Actos concernientes a la aplicación del artículo 123 constitucional y de leyes y reglamentos derivados de dicho artículo que, por disposición legal expresa, sean de la competencia de otros tribunales;
g) Actos relativos a la organización y disciplina del ejército, la armada, la fuerza aérea, servido militar obligatorio, escuelas militares navales, así como los actos de las autoridades del fuero militar, y aquellos cuyo regulamiento ha sido conferido a jurisdicciones especiales como son la agraria, militar y laboral; finalmente
h) Las resoluciones de autoridades administrativas que impusieran multas menores de quinientos pesos.
Además de los supuestos anteriores, el proyecto disponía que el juicio administrativo era improcedente tratándose de:
LOS ACTOS QUE DEBIAN SER REVISADOS ADMINISTRATIVAMENTE DE OFICIO:
a) Los actos que sean materia de un recurso o medio de defensa que se encuentra pendiente de resolución de una autoridad administrativa. Todo recurso legalmente establecido era de agotamiento optativo, y cuando no existía recurso y la inconformidad era presentada a la autoridad, ésta debía turnaría en calidad de demanda al Tribunal, lo que significaba que, para la interposición de la demanda, se suprimía el requisito del previo agotamiento de la vía administrativa interna "que en la mayoría de los casos complica y retarda inútilmente la defensa de los particulares.
b) Los actos consentidos expresa o tácitamente y los que fueran su consecuencia;
c) Los actos que debían ser materia de juicio, recurso o medio legal de defensa que pudiera dejarlos inexistentes
PROCESO:
“ La impugnación de los actos administrativos se sujetaba a dos requisitos: el agravio inferido al demandante y que fueran mencionadas como causas de ilegalidad, y no de mera anulación, las que hasta entonces aparecían en el Código Fiscal de Federación como causales para iniciar el procedimiento.
El concepto de desvío de poder adoptado en el Código Fiscal de 1938 sólo se refería a la imposición de sanciones por infracciones cometidas a las leyes fiscales. En el citado proyecto recibe un nuevo contenido; y se adoptó lo que en Francia comprende tanto al desvío como al exceso de poder. El concepto de desvío de poder, generalmente limitado al género de los actos discrecionales, fue extendido en el proyecto a un numero significativo de actos delegados.
En el proyecto, se utilizo un léxico accesible a la población, se incluyeron nuevas causales de ilegalidad tales como arbitrariedad, des proporción, aplicación desigual de la ley u otros principios generales de derecho, injusticia manifiesta, o cualquier otra causa que haga inadecuado el acto conforme al fin que debe perseguir.
La dirección de la primera instancia del procedimiento se encargaba a un magistrado instructor, lo cual representaba una pronta expedición de la sentencia y conservación la garantía de la unidad de criterio.”9
PARTES EN EL PROCESO:
Podían ser partes en el proceso tanto los particulares como las autoridades administrativas, Como actores o como demandados, cuando se impugnara un acto de una autoridad administrativa. También se consideraba como demandado al titular de la Secretaría o departamento administrativo del cual dependía la autoridad que dictó el acto o resolución impugnados. No se mencionaba la posibilidad de que en el proceso ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa figurasen como demandados los organismos descentralizados que ejecutaran actos de autoridad.
Por cuanto a los terceros, podían serlo tanto quien tuviera un derecho incompatible con el que pretendiera el actor, como aquel que tuviera interés directo en que prosperara la demanda interpuesta por la secretaría o departamento de Estado.
La Secretaría de Hacienda seguía participando en los juicios en que se discutían ingresos o egresos del erario federal. En cumplimiento del artículo 102 constitucional se daba participación a la Procuraduría General de la República, puesto que a dicha dependencia corresponde representar a la Federación en los juicios en que ésta sea parte. Los autores del proyecto consideraban que, dada la amplitud de la competencia del nuevo tribunal, no sólo se demandaría al órgano administrativo que emitió el acto sino a la Federación misma.
La no contestación de la demanda o la no remisión de los expedientes producía los siguientes efectos:
a) La presunción de ser ciertos, salvo prueba en contrario, los hechos que de manera precisa se imputaban a la autoridad demandada.
b) La obligación inexcusable de la autoridad demandada de remitir el expediente respectivo dentro del plazo señalado a tal efecto.
c) El proceso en contumacia debería apegarse a la técnica de la "vía de prueba";
d) Para evitar la caducidad procesal, el Tribunal dictaría sus sentencias con apoyo en las constancias de autos, concluidos los plazos para probar o concluir;
e) El sistema de estimación de la prueba debía combinar el valor legal de documentos e instrumentos públicos con el arbitrio judicial de la sana crítica;
f) El cumplimiento de la sentencia debía quedar a cargo de la administración pública. En el caso de condena patrimonial, la Secretaria de Hacienda debía incluir el crédito correspondiente a la partida presupuestaria de egresos. Tratándose de actos constitutivos podría obtenerse del Tribunal su realización por vía de queja;
g) Debería evitarse el reenvío en todo caso. Si el conflicto comprendía vicios de procedimiento al lado de violaciones de fondo, debían ser resueltas éstas;
h) Los fallos del tribunal serían definitivos e inmodificables. Tanto las autoridades como los miembros del Tribunal incurrirían en responsabilidad en los casos determinados por la ley;
i) La agilidad del procedimiento estaría en función de la facilidad para solucionar incidentes o accidentes;
j) Si bien las diligencias para mejor proveer atentaban contra la igualdad procesal de las partes, su finalidad esencialmente ligada a la adquisición de pruebas podía obtenerse a instancia de los accionantes, cuando el juzgador señalara la insuficiencia de los medios presentados;
k) La prueba pericial era el medio de prueba más idóneo en cuestiones técnicas. Debía desalentarse la pericial de partes para constituir al dictaminador como auxiliar del juez;
l) La inmodificabilidad del fallo exigía la mayor seguridad en la regularidad procesal y la imparcialidad del juzgador; por tanto, la potestad jurisdiccional debía ser plena, ya que el juzgador podía anular, modificar o revocar sus determinaciones procesales sin más límite que la preclusión de grado. Todo proveído debía ser impugnable en plazos no mayores de tres días, debiendo limitarse la sustanciación a un escrito de cada parte;
m) Respecto de la sentencia final, cabría pensar en un recurso ordinario ante el mismo tribunal (sala de apelaciones), pero una vez que causara estado el procedimiento, no sería modificable.
La sanción respectiva consistía en tener por confesada a la autoridad demandada el pronunciamiento de una sentencia favorable al actor y la imposición de una sanción pecuniaria a la autoridad remisa.
En materia probatoria regía el principio inquisitivo, pues, con independencia de los datos aportados por las partes, el Tribunal estaba en plena libertad de ordenar las pruebas que considerase pertinentes para llegar a establecer la verdad de los hechos. Se entendía que el tribunal era un contralor de la legalidad de los actos, con independencia de los alegatos de las partes, fueren particulares o autoridades.
La presunción de la validez de los actos de las autoridades administrativas demandadas no surtía efecto en el caso de que el juicio fuera de derecho y en aquellos casos en los que la carga de la prueba recayese en la autoridad.
PROCEDIMIENTO:
Se mantenía el procedimiento abreviado, es decir, plazos perentorios; incidentes de previo y especial pronunciamiento reducidos al de nulidad de notificaciones y al de acumulación de actuaciones, libre apreciación de la prueba, etcétera; sin embargo, el proyecto abandonó la tendencia a la oralidad y se inclinó por un procedimiento escrito.
Se introdujo la caducidad de la instancia por inactividad del demandante en primera instancia. En el segundo grado, se propuso la caducidad de la apelación, que se tramitaba ante el Pleno del Tribunal, de manera que quedaba firme el fallo dictado en primera instancia.
RECURSOS:
“ Se suprimió la queja por violación de la jurisprudencia fijada por el pleno y la queja por cualquier otro agravio. Se estableció el recurso de apelación ante el Pleno del Tribunal configurando así una segunda instancia.
Mientras el particular podía utilizar el juicio de amparo, para la autoridad se suprimió el recurso de revisión fiscal. En caso de que la autoridad se considerase agraviada con el fallo dictado en primera instancia, podía, en igualdad procesal con los particulares interponer el recurso de apelación ante el Pleno del Tribunal.
También se propuso en el citado proyecto la introducción de un atenuado principio de ejecutoriedad de las sentencias dictadas por el nuevo tribunal. A fin de evitar que se siguiera utilizando el juicio da amparo con el objetivo de cumplimentar los fallos del citado tribunal administrativo, la Secretaría de la Presidencia estaba facultada para tomar las providencias necesarias para el debido cumplimiento de las sentencias que pusieran fin a un juicio.”10
PROVIDENCIAS PRECAUTORIAS (LA SUSPENSIÓN DEL ACTO RECLAMADO):
La suspensión del procedimiento administrativo de ejecución se aproximaba al sistema que utiliza el juicio de amparo. La suspensión de la ejecución del acto impugnado podía obtenerse mediante la garantía del cumplimiento de la obligación que el acto impusiera al particular demandante, salvo el caso de insolvencia. Una vez decretada la suspensión surtía efectos hasta que el juicio concluyera definitivamente; y así la autoridad quedaba obligada a reponer el procedimiento administrativo o a emitir un nuevo acto, la suspensión subsistiría mientras no se cumpliese la sentencia.
Dejaba de surtir efectos cuando la garantía se tomara insuficiente o cuando el tercero otorgara "contra garantía" para resarcir al actor (si éste era un particular) de los daños y perjucios que le provocara la ejecución, en caso de que prosperara su acción. La suspensión se gestionaba ante la autoridad responsable de. la ejecución, pero todas las decisiones que ella dictare al respecto, eran recurribles en queja ante el órgano jurisdiccional que estaba conociendo del asunto.
No se suspendía la ejecución de los actos impugnados tendientes a preservar o conservar la salud pública; a combatir la producción y comercio clandestino de drogas y bebidas alcohólicas; la adulteración de alimentos y otras sustancias comestibles; a contener el alza de los precios do los artículos de consumo necesario; a impedir la operación de centros de vicio y lenocinio; a prevenir actividades delictuosas e impedir su consumación; y en general a evitar que de manera grave se lesionase el interés social o se trastornara el orden público.
El Tribunal dejaba de ser un órgano de simple anulación y se convertía en un órgano dotado de plena jurisdicción. El sentido de sus sentencias no se limitaba a declarar nulidad o a reconocer validez; la reposición del procedimiento administrativo se ordenaba cuando su violación, además de ser esencial, no hubiese sido subsanada dentro del juicio. La condena, en su caso, era el resultado práctico de los juicios.
EL ANTEPROYECTO DE 1973
“ Este anteproyecto del Tribunal Fiscal de la Federación era estructurado de conformidad con el principio de desconcentración que, en esa época, puso en marcha la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.”11
Debemos recordar que la desconcentración del Tribunal Fiscal de la Federación ya habla sido planteada, décadas antes, por Antonio Carrillo Flores. Además es preciso recordar que en el derecho comparado esta tendencia fue iniciada por el Consejo de Estado francés en 1953 y posteriormente por la jurisdicción administrativa italiana en 1971.
En el citado anteproyecto, en forma concreta, se propuso la creación de nueve salas regionales distribuidas en igual número de zonas geográficas y de acuerdo al esquema de desconcentración de la Secretaría' de Hacienda y Crédito Público. Se propuso la creación de una Sala Superior con objeto de garantizar la unidad de criterios y de coordinar las actividades de las salas regionales. Dicha Sala Superior, con sede en la ciudad de México, se integraría por un presidente y nueve magistrados. La Sala Superior conocería del recurso de revisión interpuesto contra los fallos de sus inferiores, lo cual unificaría los criterios aplicables.
En el año de 1978, el anteproyecto de 1973 del cual nos ocupamos, se convirtió en la nueva Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación
EL ANTEPROYECTO DE 1981
El cuarto anteproyecto dirigido a la conversión del Tribunal Fiscal de la Federación en un Tribunal Fiscal de Justicia Administrativa de competencia genérica fue presentado en forma personal por un funcionario hacendario, ante la comisión de justicia administrativa. El anteproyecto en cuestión presenta las siguientes características:
COMPETENCIA:
La competencia comprendería los juicios promovidos en contra de cualquier acto administrativo de las autoridades del Poder Ejecutivo Federal o de sus organismos descentralizados.
En el anteproyecto que comentamos se propusieron mecanismos diferentes a los procedimientos seguidos ante el Tribunal Fiscal, con lo que se tuvo la idea de dotar de plena jurisdicción.
EN LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA:
Se propuso la posibilidad de que en la contestación de la demanda la autoridad pudiera modificar, ampliar o incorporar elementos para a fortalecer la fundamentación y la motivación del acto impugnado.
Tratándose del desvío de poder podía expresar aquellos objetivos que inspiraron el ejercicio de facultades discresionales.
EFECTOS DE LA SENTENCIA:
La sentencia dictada por el tribunal administrativo federal podía producir una multiplicidad de efectos:
a) Sobreseer total o parcialmente, aun de oficio el juicio;
b) Reconocer la validez del acto impugnado;
c) Ordenar la reposición del procedimiento administrativo;
d) Declarar la nulidad del acto impugnado o la nulidad para efectos;
e) Modificar el acto impugnado o precisar los términos en que debe producirse el nuevo acto que lo sustituya y
f) Condenar al cumplimiento de una obligación.
También se incluyó la regulación de la responsabilidad administrativa por daños y perjuicios causados a los particulares por actos de la administración pública federal, tanto la centralizada como la descentralizada.
De forma similar que en el anteproyecto de 1973 se planteó una organización territorial del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, tomando como base la organización regional de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público la cual coincidía con la zonificación de las del dicho Tribunal.
EL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN CENTRALIZADO
El Tribunal Fiscal de la Federación queda instaurado el 1 de enero de 1937, mediante la entrada en vigor de la Ley de Justicia Fiscal, señalándose que seria autónomo para dictar sus fallos los cuales serían en representación del Ejecutivo, de esta manera se establece la figura de la justicia delegada y se da lugar a la jurisdicción de anulación la cual supone un acto administrativo del cual se juzga su legalidad. Siguiendo esta idea podemos concluir que al mencionado órgano administrativo jurisdiccional se le dota de autonomía tanto del Poder Ejecutivo al cual pertenece como el Poder Judicial respecto del cual no estará subordinado, sin embargo existirá una vía a través del juicio de amparo para que la Corte y los Tribunales Federales resuelvan y mantengan el orden Constitucional en los actos de autoridad en las leyes y en los procesos en este caso de los seguidos ante el Tribunal Fiscal de la Federación.
Considerarnos que la creación del Tribunal Fiscal de la Federación fue acertada al fundar un órgano especializado e integrado por Magistrados sometidos sólo a la Ley y no a las decisiones y criterios de las autoridades administrativas; y que además se avocara al estudio de asuntos contenciosos administrativos. Fue de gran trascendencia el brindar a los particulares un procedimiento en el cual se respetaban los principios de legalidad, cano la seguridad jurídica y se daban los elementos para combatir la esfera administrativa. Esta figura jurídica se pudo concebir al margen del Poder Judicial y la esencia que fundamenta este hecho es precisamente que el Tribunal seria especializado, y en él la administración rectificarla sus actos hasta lograr el apego a la Ley.
De tal suerte tenemos que este órgano jurisdiccional especializado, tiene la facultad de sentar jurisprudencia y para dilucidar cómo ha llevado a cabo esta tarea.
De acuerdo con el artículo 2 de aquella innovadora Ley, se establece que el Tribunal queda integrado por quince magistrados los cuales conforman el pleno, e igualmente cinco salas, de tres magistrados cada una; tendrá un presidente que será elegido dentro del pleno anualmente y podrá ser reelecto, además cabe aclarar que sigue integrando sala.
En cuanto a la competencia el Tribunal Fiscal de la Federación en sus orígenes como órgano jurisdiccional especializado se encontraba facultado para resolver asuntos de orden fiscal; así en el articulo 14 de la Ley de Justicia Fiscal se enumeraban los tipos de resoluciones respecto de las cuales conocería el Tribunal a saber: contra resoluciones que determinaran fijaran en cantidad líquida o dieran las bases para la liquidación de créditos fiscales contra las que constituyeran responsabilidades administrativas en materia fiscal contra las que impusieran sanciones por infracción a las leyes fiscales; contra las dictaminadas en el ejercicio de la facultad económica~coactiva; contra las negativas de evolución de impuestos derechos o aprovechamientos ilegales percibidos; y también acerca de los juicios promovidos por la Secretaria de Hacienda en los cuales se pretendiera la anulación de una resolución favorable a un particular sin embargo sólo procedía el juicio cuando se hubiere cumplido con el principio de definitividad; en este caso que no existiera o no fuese obligatorio el interponer algún recurso administrativo o medio de defensa con el que se pudiera solucionar la controversia.
En sus inicios dentro del Tribunal Fiscal de la Federación surge la disyuntiva, si existía la competencia para conocer y dejar de aplicar las leyes fiscales que considerase inconstitucionales, y el pleno adopta por mayoría el criterio de considerarse competente, lo cual es sancionado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el sentido de que el Tribunal Fiscal de la Federación como órgano del Poder ejecutivo no tiene esa delicada facultad, ya que la Constitución establece que los órganos del Poder Judicial Federal serán los encargados para resolver de la constitucionalidad de leyes.
Dentro de esa tesitura, el maestro Alfonso Noriega Cantú en su magistral conferencia titulada Los Tribunales Administrativos y el Poder Judicial Federal, expuesta con motivo de los 45 años del Tribunal Fiscal de la Federación, haciendo un somero estudio de la cuestión concluye de la siguiente manera:
“Cierto es y no rehuyo de la objeción que la jurisprudencia de la Suprema Corte y la del propio Tribunal Fiscal, postulan que este último carece de facultades para reconocer y resolver sobre problemas de constitucionalidad de Ley; pero, sin concederle total validez a dicha jurisprudencia, aunque respetando su valor obligatorio conforme a la ley, me atrevo a afirmar que dicha tesis no se pretende negar facultades al Tribunal Fiscal para que, con legal competencia, pueda conocer y resol ver si un acto o un procedimiento administrativo es o no, constitucional, por estar en contradicción con la Ley Fundamental; acto o procedimiento que, por otra parte, no tiene los caracteres de una Ley".
Como podemos observar del análisis del articulo 14 de la Ley de Justicia Fiscal, se desprende que el Tribunal Fiscal de la Federación, en su inicio, tiene competencia exclusiva a asuntos del orden fiscal, la cual es ampliada con el Código Fiscal de la Federación de 30 de diciembre de 1938”11 en el que se establece la posibilidad de que una ley especial pueda otorgar competencia en otras materias.
CAPITUL0 III EL PROCESO ADMINISTRATIVO FEDERAL EN EL JUICIO DE NULIDAD.
El proceso predominante de los que tramita el Tribunal Fiscal de la Federación es el juicio de nulidad fiscal pero también procesos de plena jurisdicción: pensiones civiles y militares con cargo a las instituciones federales de seguridad social o al erario federal, la interpretación y el cumplimiento de contratos de obra pública celebrados por la administración pública centralizada y los casos de responsabilidad civil de funcionarios y empleados federales. Estos procesos, en ausencia de un procedimiento regulado en forma específica deben tramitarse siguiendo los lineamientos del Código Federal de Procedimientos Civiles.
REQUERIMENTOS PARA DEMANDAR:
“ Para poder interponer una demanda ante el Tribunal Fiscal de la Federación es necesario, salvo el caso de que exista negativa ficta, que haya una decisión previa de la autoridad que sea contraria a la pretensión del promovente.
Es necesario que el acto que se pretende impugnar reúna tres condiciones:
a) Debe ser una decisión ejecutoria pronunciada, por una autoridad federal. Esto significa que no se puede impugnar ante esta jurisdicción ningún acto realizado por los gobiernos y autoridades locales.
b) Que sea un acto definitivo.
c) Que cause un perjuicio al promovente del juicio quien debe acreditar que el acto que se impugna afecta se esfera jurídica”.12
LA PERSONERÍA DEL PROMOVENTE:
“ Para que la demanda pueda ser declarada admisible, es necesario también que el promovente justifique, por una parte, un interés para actuar ante el tribunal y, por otra parte, su capacidad para actuar en juicio.
El interés para actuar se justifica por el un interés que se desprenda del hecho que el acto impugnado le cause un daño directo. Esto significa que provoque en el demandante un perjuicio o que le niegue la reparación de un derecho al cual pretende acceder legítimamente.
Por otra parte, no basta con que el promovente invoque la lesión de interés personal y legítimo tutelado por la ley, sino que además debe acreditar que él es el destinatario directo de la decisión impugnada y que esta le causa un daño directo.” 13
LA CAPACIDAD PARA ACTUAR EN JUICIO:
“ El promovente debe también reunir las condiciones generales para poder actuar en juicio, es decir, que cuente con los requerimientos necesarios para poder iniciar e impulsar el proceso tales como ser licenciado en derecho, estar registrado ante el Tribunal Fiscal de la Federación etc.”14
LOS PLAZOS PARA INTERPONER LA DEMANDA:
Para poder interponer los recursos que el recurrente considere le son necesarios para su defensa y mejor resolución del asunto, debe interponerlos en el plazo fijado por la ley, pues en caso contrario su derecho de acción precluirá y su demanda será declarada inadmisible. Entonces se configurará una causa de improcedencia que podrá ser invocada, ya sea de oficio por el tribunal, o ya sea por las autoridades demandadas al momento de la contestación de la demanda.
MEDIOS PREPARATORIOS:
En el procedimiento administrativo la norma general consiste en el requisito del agotamiento previo de los recursos o procedimientos administrativos internos, que se siguen ante la administración activa.
Esta regla admite excepciones en las que aún cuando las leyes administrativas regían la citada vía administrativa interna, es posible iniciar, de inmediato, el juicio de nulidad ante el Tribunal Fiscal de la Federación.
LA PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA:
“ Es con la presentación de la demanda que se inicia el contencioso administrativo y tiene las siguientes características
Formales:
a) La demanda debe ser presentada por escrito y debe acompañarse de copias para cada una de las partes. En dicha demanda se deben mencionar: El nombre, la dirección del promovente y su clave del registro federal de causantes (RFC).
b) En caso de existir un representante, mencionar el nombre de éste y su dirección; si el promovente es un mandatario, deberá acreditar dicha calidad.
c) El promovente deberá precisar, en su caso, el nombre y la dirección del tercero interesado.
d) Además, se debe precisar con claridad la resolución, el acto o el procedimiento que se ataca y la autoridad o las autoridades que hayan pronunciado, tramitado, o ejecutado, el acto o procedimiento atacados.
e) La demanda deberá ser acompañada de las piezas probatorias, y particularmente, del documento que contenga la decisión impugnada, a menos que se trate de una demanda formulada contra una decisión implícita de rechazo (negativa ficta).
f) Es necesario, finalmente, que la demanda contenga claramente la exposición de los hechos y de los agravios invocados, así como una lista de las pruebas que el promovente se propone desahogar.
g) En el caso de los litigios financieros existe la exigencia de constituir una garantía del pago del importe del crédito fiscal, en la hipótesis que el actor solicite en su escrito inicial la suspensión del acto.” 15
ADMISIÓN DE LA DEMANDA:
Una vez que ésta ha sido presentada, corresponde al tribunal estudiarla. Si la demanda reúne los requisitos exigidos, el tribunal declarará su admisibilidad.
Si ella se encuentra afectada de algún vicio u omisión, el tribunal no puede desecharla en forma definitiva, pues deberá prevenir al actor para que la aclare o la complete en el plazo de cinco días a partir de la fecha en que se hizo la notificación correspondiente. En caso de que la irregularidad no sea corregida, el tribunal tendrá que desechar la demanda.
LA CONTESTACIÓN DE DEMANDA:
Una vez que la demanda es admitida por el tribunal y que el actor ha sido notificado de ello, se correrá traslado a la autoridad demandada para que presente su informe con justificación
La autoridad demandada debe hacer referencia en su contestación a los hechos invocados por el actor en su demanda, así como a los agravios que éste hubiere formulado. Si la autoridad no contesta la demanda o la contesta en forma insuficiente, se tendrán por ciertos los hechos afirmados por el actor en el ocurso correspondiente.
También deberá (la autoridad demandada) informar al tribunal cuando exista alguna causa de improcedencia. Para ello deberá expresar las razones de hecho o de derecho que puedan impedir que el tribunal se pronuncie sobre el fondo del asunto.
Una vez que la autoridad haya contestado la demanda, los límites del proceso habrán sido fijados. Excepcionalmente el actor podrá argumentar nuevos agravios y la autoridad demandada, a su vez, podrá agregar un nuevo informe con justificación. De cualquier forma una vez contestada la demanda o la ampliación de la misma, se encontrarán definidas para el juzgador las situaciones de hecho y de derecho que deberá considerar al momento de dictar sentencia.
CASOS EN QUE SE ADMITE LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA:
La ampliación de la demanda está autorizada, a manera de réplica, a fin de que pueda fijarse la litis en ausencia de motivos y fundamentos de la resolución impugnada, sólo en dos casos:
a) Cuando se demanda la nulidad de una negativa ficta que se produce, por el silencio de las autoridades demandadas durante el término siendo evidente que en ese caso la negativa carece de fundamentación expresa, el particular a quien afecta no puede conocerla sino a través de la justificación que dicha autoridad pretenda al contestar la demanda. Ahora bien, la ampliación constituye un derecho para el demandante, derecho que deberá ejercitarse dentro del término concedido para ello.
b) Cuando, tratándose de una resolución expresa, el actor no conozca los fundamentos de la resolución impugnada, sino hasta que la demanda sea contestada.
PROVIDENCIAS PRECAUTORIAS:
En el proceso administrativo federal mexicano la providencia precautoria más importante que la suspensión de la ejecución del acto reclamado. La suspensión es un instrumento predominantemente preservativo o conservador encaminado a mantener las cosas en el estado en que se encuentren en tanto se pronuncia sentencia.
En el caso del proceso administrativo ante el Tribunal Fiscal de la Federación, la suspensión se limita a paralizar el procedimiento por parte de las autoridades administrativas y tributarias, previo el otorgamiento de la garantía del interés fiscal por parte del reclamante.
PRUEBAS
“ Dentro del campo del derecho procesal, el tema de la prueba ha sido escabroso, dada la ambigüedad de la palabra.
Así, desde el punto de vista etimológico, los procesalistas no se han puesto de acuerdo acerca de su origen ya que para algunos deriva de adverbio probe, que significa honradamente, y por esto se dice que obra con honradez el que prueba o que pretende; sin embargo, para otros deriva de la palabra probandum, que significa recomendar, proveer, experimentar patentizar, hacer fe.
Tal situación también se presenta en el momento en que se pretende conceptualizar el término prueba, pues en este renglón se presentan, entre los procesalistas, diversas acepciones.
Así, algunas veces se habla de prueba como la actividad, como los medios, como el procedimiento, como el resultado o efecto, y como el fin.
Como actividad consiste en la acción de probar; es decir, el conjunto de actos de las partes, e incluso del juzgador, de hacer o producir las pruebas; en otras palabras, a la actividad de demostración de la certeza de la afirmación o negación de los hechos invocados en el proceso.
Como medio, la prueba consiste en los diversos instrumentos o mecanismos utilizados para proporcionar al juzgador el cercioramiento de los puntos controvertidos.
La prueba como procedimiento implica al conjunto de actos a través de los cuales sé desarrolla formalmente el procedimiento probatorio.
La prueba como fin consiste en la razón, motivo, o argumento que determina la necesidad de las partes de probar; es decir, por qué se debe probar en el proceso.
Por último, como resultado, por prueba se ha entendido el grado de convicción que se ha logrado en el juzgador con los medios probatorios.
No obstante la multiplicidad de acepciones del vocablo prueba, o cierto es que tal palabra, tanto jurídica como gramaticalmente, significa la acción y efecto de probar, así como la razón, los argumentos e instrumentos y el procedimiento, que son necesarios para lograr el esclarecimiento de los hechos controvertidos.
Como actividad, la prueba se orienta hacia el juez y no a la parte, pues de él hay que obtener el cercioramiento de los hechos controvertidos, a través de los distintos medios probatorios, que permitirán a las partes, según el grado de convicción que logren, obtener el reconocimiento de sus pretensiones.”16
Por esta razón, la prueba procesal constituye uno de los actos de parte más importantes dentro de proceso, puesto que de la eficacia de los medios de prueba dependerá el acreditamiento de sus afirmaciones, y> en consecuencia, la justificación de su pretensión.
Así, si la prueba no es eficaz o si se carece de ella, difícilmente podrá obtenerse una sentencia favorable, pues para acreditar la existencia de un derecho o la lesión de él, es menester contar con los medios probatorios que lo acrediten. Por tal razón se ha dicho, como máxima jurídica, que quien tiene un derecho y carece de pruebas para hacerlas valer ante tos tribunales, no tiene más que la sombra de un derecho.
Al respecto el autor Cipriano Gómez Lara señala: "La correcta utilización de los medios de prueba, es algo sumamente importante en el proceso, porque, téngase muy en cuenta que las partes y sus abogados muchas veces están convencidos de que tienen la razón de su lado. Una parte va y relata a su abogado con toda pasión y buena fe la problemática de su asunto. El abogado lo primero que le debe preguntar, ya que debe actuar primero como juez, es: ¿qué pruebas tiene usted? No basta con tener el derecho, hay que acreditar que se le tiene. Y esto no solamente es difícil, sino en algunas ocasiones imposible."
En materia probatoria el Código Fiscal de la Federación contiene disposiciones similares a las de los códigos de procedimientos civiles, ordenamientos que en general otorgan a los jueces amplias atribuciones para ordenar, de oficio, la práctica de los medios de prueba no ofrecidos por las partes y la ampliación de los ofrecidos y proporcionados por éstas a efecto de obtener un mejor conocimiento de los hechos materia del juicio.
El Código Fiscal de la Federación faculta al juzgador para valerse de cualquier persona, sea parte o tercero, y de cualquier cosa o documento, ya sea que pertenezcan a las partes o a un tercero, sin más limites que los de las pruebas que no estén prohibidas por la ley ni sean contrarias a la moral, con objeto de conocer la verdad sobre los puntos controvertidos.
También puede ordenar la práctica o ampliación de cualquier diligencia probatoria, siempre que sea conducente para el conocimiento de la verdad sobre los puntos controvertidos. Para tal fin, el magistrado instructor obrará como estime procedente, sin lesionar los derechos do las partes, y procurando su igualdad procesal.
LA CARGA DE LA PRUEBA:
La carga de la prueba constituye una de las cargas procesales. Otras, de acuerdo con Carnelutti, son la carga del impulso procesal, la carga de la impugnación, la carga de la demanda, la carga de la defensa, la carga de la afirmación, etc.
Por cargas procesales se entiende la facultad que tienen las panes para ejecutar ciertos actos procesales, a fin de obtener determinados efectos legales. En consecuencia, la carga de la prueba consistirá en la facultad que tienen las partes de aportar al juzgador los medios probatorios necesarios a fin de poder formular su convicción sobre las argumentaciones esgrimidas, por cada una de ellas.
Tal carga no constituye una obligación, en tanto que las panes no tienen la obligación de probar los hechos controvertidos, en cuanto que no existe un acreedor que pueda exigir legalmente su cumplimiento; a lo más que existe es un interés en probar, pero la parte se encuentra en libertad de hacerlo o no, todo depende de su deseo de obtener un resultado favorable a sus intereses.
Por otro lado, se duda si ¡a carga procesal constituye el ejercicio de un derecho subjetivo, a lo cual el doctrinario Eduardo Pallares señala: "En mi opinión, sólo mediante razonamientos sutiles puede distinguirse la carga del ejercicio de los derechos que tienen las partes para realizar determinados actos, de tal manera que carga y facultad, son la misma cosa. Si el actor quiere obtener justicia debe presentar su demanda, pero la presentación constituye el ejercicio del derecho de acción. Si quiere obtener una sentencia favorable, ha de rendir pruebas idóneas, pero esto último constituye el ejercicio del derecho de probar. Si se quiere sutilizar, fácil es llegar a extremos como éste: el acreedor de una suma de dinero tiene la carga de cobrarla. Si no la cobra no la obtendrá de su deudor, pero en este caso, es evidente, que el acto de cobrar no es sino el ejercicio de un derecho, por lo cual la teoría de la carga conduce al siguiente paralogismo: el titular de un derecho tiene la carga de su ejercicio."17
"Para que la Administración pública proceda a la ejecución de un acto administrativo sin intervención del órgano judicial, es necesario que el mismo cuente a su favor con la presunción de legitimidad, ya que resulta obvio que en caso de no existir la misma, la administración carece de potestad de hacerla cumplir, y el particular o administrado puede correlativamente a oponer se a su ejecución en sede administrativa o judicial" Juan Carlos Cassagne. La Ejecutoriedad del Acto Administrativo, pág. 86).
Ahora bien, por lo que respecta a los actos administrativos diferentes de los emanados de las autoridades fiscales, en el sistema jurídico mexicano no existe precepto legal alguno que establezca tal presunción, sin embargo esta situación no implica que dichos actos carezcan de ella, en razón de que la presunción de legalidad es de tipo humana por derivar de hechos comprobados, como son los relativos a que para la emisión de los actos administrativos las autoridades lo hacen imparcialmente y siguen un procedimiento; constituyen, además, un expediente, en el cual se consignan los elementos necesarios para su formulación, en la inteligencia de que si al juzgador no se le demuestra la existencia de tales hechos el acto respectivo carecerá de tal presunción.
Así lo ha estimado el Tribunal Fiscal de la Federación, en la tesis que a continuación se cita, que en su parte conducente señala:
"PRESUNCIÓN DE VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATRIVO. . . está fundado en las consideraciones de orden general de que las autoridades administrativas dictan ordinariamente sus resoluciones imparcialmente y después de haber instruido su expediente en el que se allegan las pruebas necesarias. En consecuencia, tal presunción sólo existe cuando aparece que la autoridad ha emitido su resolución, teniendo medios suficientes para fundarla. Las opciones son optar entre interponer el recurso de revocación o promover el juicio de nulidad ante el Tribunal Fiscal de la Federación, pero deberá intentar la misma vía cuando se trate de créditos conexos. Para la recta interpretación y aplicación de dichos artículos, deben distinguirse las siguientes situaciones: la. El particular afectado 0pta por interponer el recurso de revocación, por lo que si se le notifica un crédito conexo antes de que se le haya dado a conocer la resolución del recurso, deberá agotar la misma vía. 2a. Cuando el primer recurso ya fue resuelto y en contra de esa resolución el particular entablar juicio de nulidad o promueva éste contra la negativa ficta recaída al recurso, la impugnación del crédito conexo deberá hacerse directamente ante este Tribunal, sin necesidad de promover previamente el recurso de revocación; por tanto, si se intenta éste, la autoridad podrá desecharlo, por no haberse agotado la vía idónea para lograr la conexidad. En el caso de que no estando aún resuelto el recurso de revocación intentado contra el crédito principal, ni impugnada la negativa ficta correspondiente, el particular acuda directamente ante el Tribunal Fiscal demandando la nulidad del crédito conexo, el juicio deberá ser sobreseído, por no haberse promovido previamente el recurso de revocación. Lo anterior deriva de que el espíritu del legislador al crear la figura de la conexidad fue lograr que los créditos vinculados entre sí se resuelvan conjuntamente en la misma vía, evitando así resoluciones contradictoras." Exp. 5376/939, mayo 20/940 (R.T.F.)
Sin embargo la presunción de legalidad de los actos administrativos no es absoluta, sino relativa, es decir, que admite prueba en contrarío.
Así el autor Alfonso Cortina Gutiérrez señala: “.. .no se trata de una presunción que de una manera radical, absoluta, cortante, se establezca en favor de la Administración Pública para que no pruebe con los elementos de hecho necesarios la legalidad de su resolución, sino tan sólo de su sistema concebido por la ley apara que el contribuyente interesado en demostrar la ilegalidad del acuerdo destruya la presunción legal, pero que admite prueba en contrario, que tiene la Administración Pública a su favor". (Ciencia Financiera y Derecho Tributario, pág. 206).
Así, la presunción de referencia deja de operar cuando el demandante niega la existencia de los hechos en que apoya la autoridad para la emisión del acto, revirtiendo de esta manera la carga de la prueba a' la demandada a fin de que demuestre la existencia de esos hechos.
Al respecto, el Tribunal Fiscal de la Federación ha sostenido:
"CARGA DE LA PRUEBA CASO EN QUE CORRESPONDE A LA AUTORIDAD DEMOSTRAR LOS HECHOS EN QUE FUNDA SU RESOLUCIÓN.-Cuando en una resolución la autoridad se basa en la existencia de determinados documentos que en el acta que se levante se haga constar que la propia autoridad los recogió, si el afectado niega que tales documentos existan, corresponderá a la autoridad la carga de la prueba." (R.T.F. Año II N0 11, marzo-abril de 1980, pág. 51) y Tribunal Fiscal de la Federación Cuarenta y Cinco Años T. III, pág. 295).
"CARGA DE LA PRUEBA. De lo dispuesto en el artículo 201 del 05-digo Fiscal de la Federación (se refiere al de 1967), no puede concluirse, en forma absoluta, en el sentido de que, en todos los juicios que se siguen ante el Tribunal Fiscal de la Federación, la carga de la prueba corresponda al actor. Advirtiéndose desde luego, por la redacción del precepto, que no se refiere al caso simplista en que se trata de un solo acto o resolución impugnada ante el Tribunal, sino al caso complejo de que existen varios actos que pudieran ser materia de análisis o examen en la sentencia. En esa situación, el Tribunal deberá tener por válidos aquellos actos que no han sido impugnados expresamente por el actor, así como los que, impugnados no hayan sido desvirtuados con pruebas allegadas al mismo. Las distintas Salas del Tribunal Fiscal de la Federación, en multitud de casos se han apartado de una aplicación escueta del principio de la presunción de validez de los actos administrativos, que las hubiere conducido a absurdos jurídicos. Por ejemplo, cuando el actor funda su demanda en hechos negativos que, conforme a la doctrina, no está obligado a probar, ninguna de las Salas le ha exigido la prueba del hecho negativo, sino que por el contrario se ha considerado que incumbe a la autoridad fiscalía demostración de que no incurrió en la omisión que le imputa el actor. Y así como éste existen otros casos que conducen a sostener que la presunción de validez de los actos administrativos admite diversos matices y moderaciones y aún excepciones" (C.S. entre 3692 y 4668,'40 Resuelta el 12 de marzo de 1941, por 10 contra 4. 'R.T.F. Año 1937-1948, pág. 282) Tribunal Fiscal de la Federación y Cuarenta y Cinco Años. T. III, pág. 298).
Sin embargo, no siempre la negativa del actor trae consigo la reversión de la carga de la prueba al demandado, ya que conforme a lo dispuesto por la norma aplicables a las resoluciones fiscales y a las administrativas respectivamente, el que niegue esta obligado a probar, cuando su negativa implique la afirmación de un hecho. Empero hay que tomar en cuenta que no existen reglas precisas para determinar cuándo la negativa de un hecho implica su afirmación, ya que como lo señala el doctrinario Cipriano Gómez Lara . "En cuanto al carácter positivo o negativo de un hecho o acto, no parece haber ninguna base, ni racional ni científica que permita la distinción que depende, en todo caso, de la estructura gramatical de la frase u oración en que se haga la postulación del hecho. En otras palabras, el hecho jurídico en sí, es neutral en cuanto a una calificación de la expresión significativa a través de la cual la persona, el ser pensante, sostiene la existencia o no del hecho jurídico. Además, en las formas de decir las cosas, cuando se hace expreso lo negativo puede haber aspectos positivos implícitos y viceversa. La regla tradicional imperante ha pretendido ser la de que quien afirma debe probar y de quien niega no debe probar creemos necesario atemperar la radicalidad de estos postulados. Nuestro sistema procesal lo ha intentado al establecer que el actor debe probar los hechos constitutivos de su demanda (pretensión) y el reo las de sus excepciones (defensas), porque en todo caso la pura estructura gramatical de una frase no podrá por sí sola establecer la regla de la carga de la prueba."18
OBJETO DE LA PRUEBA:
Se limita a los hechos discutidos y a los discutibles, razón por la cual son excluidos los hechos notorios. Los hechos presumidos por la ley, los imposibles o notoriamente inverosímiles y los irrelevantes tampoco constituyen objeto de prueba.
La carga de la prueba, tanto para el actor como para el demandado recae en aquellos hechos que funden su pretensión o su excepción, y no así los hechos negados. Originalmente los hechos afirmados imponen la carga de la prueba; los hechos negados sólo la imponen excepcionalmente.
El PROCEDIMIENTO PROBATORIO:
El procedimiento probatorio consistente las diferentes fases y formalidades establecidas por la ley para la formación de los medios probatorios. Este procedimiento está integrado por cuatro fases que son: a) ofrecimiento de pruebas; b) admisión de pruebas; c) preparación de pruebas y d) desahogo de pruebas.
OFRECIMIENTO DE PRUEBAS:
En la fase de ofrecimiento de pruebas las partes contendientes en el proceso, ofrecen al juzgador los diferentes medios de prueba con las que pretenden demostrar sus pretensiones.
En el contencioso administrativo no existe en forma tajante la división de fases que integran el procedimiento probatorio, como acontece en otros procesos (civil, laboral, penal), por lo cual la fase de ofrecimiento con base en el principio de celeridad que rige tal proceso, en el Código Fiscal se ha dispuesto que el actor al formular su demanda, como requisito de la misma, deberá ofrecer en ella sus pruebas, y el demandado deberá hacer lo propio al formular su contestación.
Tal regla tiene una excepción, tratándose de las pruebas documentales supervenientes, las cuales podrán ofrecerse en cualquier momento, siempre y cuando no se haya dictado sentencia.
Se entiende por prueba superveniente, en los términos del artículo 324 del Código Federal de Procedimientos Civiles, aquella de la que no se tenía conocimiento de su existencia, bien sea porque se haya formulado con posterioridad a la presentación de la demanda o de la contestación, según sea el caso o que siendo de fecha anterior, bajo protesta de decir verdad, se manifiesta que no se tenía conocimiento de ella.
El ofrecimiento de pruebas documentales no representa problema alguno, ya que cuando éstas obran en poder de las partes deberán exhibirse con la demanda o con la contestación, según corresponda. En caso de no tenerlas las partes o cuando no hubieran podido obtenerlas a pesar de tratarse de documentos que legalmente se encuentran a su disposición, porque la ley les permite obtener copia certificada de ellos, deberán señalar el archivo o lugar en que se encuentren para que a su costa se mande expedir copia de ellos o se requiera su remisión.
Para esto último, el oferente, en caso de que por disposición de la ley no pueda obtenerlas, deberá identificar con toda precisión los documentos, sin mayor requisito. Pero si se trata le las que legalmente pueda obtener, deberá acompañar copia le la solicitud previamente presentada, en la cual haya identificado con toda precisión tales documentos tanto por sus características como por su contenido.
Por cuanto hace a la prueba pericial o testimonial también deberán ofrecerse en la demanda o en la contestación, y además en dicho escrito deberán precisarse los hechos sobre los que deben versar y señalarán los nombres y domicilios de los peritos o de los testigos.
ADMISIÓN DE PRUEBAS:
“ En la fase de admisión de pruebas el juzgador va a decir cuáles medios de prueba que las partes hayan ofrecido van a admitir o a desechar.
Conforme al Código Fiscal de la Federación en el contencioso administrativo ante el Tribunal Fiscal de la Federación serán admisibles todo tipo de pruebas, con excepción de la confesional de las autoridades mediante absolución directa de posiciones.
No obstante el objeto de la prueba lo constituyen los hechos controvertidos, por tal motivo, no es posible entender en forma tan genérica la disposición en comento, como lo han hecho las Salas del Tribunal Fiscal de la Federación al admitir todo tipo de pruebas, aun aquellas que no tienen relación con los hechos controvertidos.
El que en el contencioso administrativo sean admisibles todo tipo de pruebas debe entenderse en función al objeto de la prueba, por lo que si deberán admitirse toda clase de pruebas pero siempre que tengan relación inmediata con los hechos controvertidos, pues el juzgador sólo debe admitir las que sean pertinentes, idóneas y congruentes con tales hechos, ya que de admiten pruebas que no reúnan tales características traerla como consecuencia una pérdida de tiempo para el propio juzgador, así como para las partes, pues podría ocasionar que los procesos se hicieran interminables.”19
Por otro lado, las pruebas que se admitan deben ser aquéllas reconocidas por la ley, aunque el Código Fiscal de la Federación no lo señale. En este caso resulta aplicable supletoriamente el artículo 93 del Código Federal de Procedimientos Civiles, que establece las diferentes clases de prueba; además, para que puedan ser admitidas las pruebas, éstas no deben ser contrarias a la moral ni a las buenas costumbres.
La admisión de las pruebas la hace el magistrado instructor, normalmente en el auto que admite la demanda o en el que se admite su contestación, aunque no existe prohibición de que pueda hacerse un auto diferente.
Independientemente de que el magistrado instructor admita las pruebas que las partes hayan ofrecido, para el esclarecimiento de los hechos controvertidos puede ordenar la exhibición de cualquier documento o la práctica de cualquier diligencia que tengan relación con tales hechos.
A tal obra del juzgador se le ha denominado "diligencias para mejor proveer", y consisten en todas aquellas actuaciones que realiza de oficio el órgano jurisdiccional con el propósito de formar su convicción sobre los hechos controvertidos.
Estas diligencias para mejor proveer constituyen una facultad discrecional para el juzgador, por lo tanto, no es obligatorio que la ejerza; por otro lado, junto con la invocación del hecho notorio, constituye una excepción al principio de que el juez debe resolver conforme a lo probado por las partes, ya que como se ha mencionado, tal facultad se ejerce aunque las partes no hayan ofrecido las pruebas que requiere el juzgador.
Además, con tales diligencias se busca que el tribunal resuelva conforme a la verdad material y no sólo a la formal.
La verdad formal implica que el juzgador resolverá la controversia de acuerdo con lo alegado y lo probado por las partes; en cambio, la verdad material implica que el órgano jurisdiccional realize una serie de actividades a fin de lograr el esclarecimiento de los hechos en pugna, aun cuando las partes no lo hayan alegado ni probado.Atento a lo anterior las pruebas que pueden recibirse son:
LA PRUEBA CONFESIONAL Y SU CLASIFICACION:
“ En el derecho procesal la confesión es el reconocimiento que una de las partes hace en su perjuicio, de los hechos litigiosos que le son propios.
La confesión puede ser expresa y tácita. Es expresa la que se hace clara y terminantemente, sin ambigüedades, bien sea al formular o al contestar la demanda, absolviendo posiciones en forma directa o en cualquier otro acto del proceso. La tácita, es aquella que se presume en los casos señalados por la ley: cuando el demandado no contesta la demanda; cuando la autoridad demandada no remite las pruebas del actor que le fueran requeridas cuando el que tenga que absolver posiciones no comparezca o haciéndolo se niegue a contestar los hechos o diga ignorarlos.
Además de la clasificación anterior la confesión se clasifica en . judicial o extrajudicial, espontánea o provocada, simple y cualificada, que a su vez se divide en dividida e individual.
La confesión judicial es aquella que se ante un juez competente con todas las formalidades procesales establecidas para ello. La extrajudicial es la que se hace fuera de juicio o ante juez incompetente.
La espontánea es la que las partes hacen por mutuo propio y la provocada es la que se efectúa a requerimiento de la contra parte o de un juez.
La simples es aquella que se hace lisa y llanamente, sin agregar nada alo confesado. La cualificada es aquella que después de haberse confesado un hecho, se añade una negación o afirmación que modifique lo antes mencionado.
La dividida es la que cuando la modificación que se hace puede separarse del hecho confesado, y la indivisible se da cuando son inseparables.”20
LA PRUEBA DOCUMENTAL Y SU CLASIFICACION:
“Para algunos procesalistas es cualquier representación material que pueda proporcionar algún conocimiento para la solución de los puntos litigiosos. Para otros tiene una connotación más restringida y sólo comprende las cosas que tenga algo escrito de manera intelegible.
El Código Federal de Procedimientos Civiles clasifica a esta prueba en: Documentos públicos y privados, siendo los primeros aquellos cuya formación está encomendada por la ley, dentro de los límites de su competencia, a un funcionario público revestido de fe pública, así como los expedidos por funcionarios públicos expedidos en el ejercicio de sus funciones. Los segundos, son los que provienen de personas que no son funcionarios públicos o bien siéndolo no lo hacen en el ejercicio de sus funciones.”21
LA PRUEBA PERICIAL Y SU CLASIFICACION:
“En el contencioso administrativo la pericial judicial es la que tiene aplicación puesto que en virtud de la incumbencia o carga de la prueba, corresponde a las partes acreditar los hechos que apoyan su pretensión; o bien, en uso de las facultades para mejor proveer, el magistrado instructor puede ordenar de oficio el desahogo de tal probanza.
Por tal motivo, la limitación establecida por la ley no se encuentra referida respecto de la situación personal del testigo sino acerca de la imparcialidad y de la veracidad de su testimonio, motivo por el cual el Código Procesal Federal regula la tacha del dicho y no del testigo, y aunque tal dicho puede verse afectado por las circunstancias personales del declarante, como pueden ser el parentesco, la amistad o enemistad, la dependencia económica, u otras relacionadas con los litigantes, tales circunstancias por si solas no demuestran la parcialidad del testimonio, en cuanto sólo constituyen meras presunciones que es necesario reforzar con otros aspectos que se pueden desprender de la contestación de las preguntas que la contraparte de la oferente le formule.
A través de las repreguntas hábilmente formuladas es posible descubrir si el testigo rindió sus declaraciones iniciales, respecto a las preguntas formuladas por quien lo presentó, con veracidad, así como hacerlo caer en contradicciones, para desvirtuar el valor de su testimonio.
Aunque la ley establece impedimento a la obligación de las partes para declarar como testigos, si establece una limitación acerca del número que las partes pueden presentar, puesto que el articulo 166 del Código Federal de Procedimientos Civiles preceptúa que sólo se tiene derecho a cinco testigos sobre cada hecho.
Por último, las partes pueden atacar el dicho de los testigos, bien sea en el momento del examen o dentro de los tres días siguientes al de la celebración de la diligencia respectiva, según lo establece el artículo 186 del Código Federal de Procedimientos Civiles.
La prueba pericial se ha clasificado en judicial, extrajudicial. y legal.
Es judicial en los casos en que se decrete por el juzgador, bien sea a petición de parte o de oficio.
La extrajudicial es la que se realiza hiera del proceso por alguna de las partes para presentarla y hacerla valer con posterioridad en él.
Por su parte la legal es la que expresamente ordena la ley.”22
LA PRUEBA TESTIMONIAL Y SU CLASIFICACIÓN:
“ Esta prueba es el instrumento a través del cual el juzgador se allega de noticias acerca de los hechos o acontecimientos pasados que al testigo le constan por haberlos presenciado, y que constituyen los puntos contravertidos. El testigo es un coadyuvante en el proceso ya que no es parte del mismo.
La doctrina ha clasificado a los testigos en: instrumentales y procesales o judiciales; presencial o de vista y auricular o de oídas; idóneos; abonados, y falsos.
El testigo instrumental es aquel que interviene como un elemento formal en la realización de ciertos actos jurídicos, a fin de darles validez a los mismos; su participación no es procesal, sino que atestiguan la formulación del acto.
El testigo procesal o judicial, por el contrario, es el que rinde su declaración en el proceso.
Testigo presencial o de vista es aquél al cual le constan los hechos por haberlos conocido directamente a través de sus sentidos. En cambio, el testigo auricular o de oídas es aquél que no conoce personalmente los hechos, sino que le fueron transmitidos por otras personas.
El testigo de vista es el más importante, por tener mayor trascendencia su testimonio; en cambio, debe desecharse la intervención del de oídas por no constarle personalmente los hechos.
Sin embargo, la Suprema Corte de Justicia ha resuelto en innumerables fallos que el juzgador no debe desechar al testigo de oídas porque el sistema de libre apreciación de la prueba, recogido por nuestro sistema jurídico, da la posibilidad de su admisión, y al efecto ha emitido las siguientes tesis:
“ TESTIGOS DE OIDAS DEBEN TOMARSE EN CUENTA CUANDO DECLAREN SOBRE HECHOS ANTIGUOS. No son testigos de oídas los que declaran o que les consta no de ciencia propia sino por referencia directa de los autores de los hechos. Su valoración debe hacerse conforme a las normas de la sana crítica. La autoridad responsable estimó que los testigos no fueron de oídas y concedió crédito a lo que declararon sobre los hechos debatidos depusieron..." (1ercera Sala. Boletín 1960, pág. 572).
Testigo idóneo es aquél que en razón de sus condiciones personales y por el conocimiento que de los hechos controvertidos tiene, es digno de fe en su declaración.
Testigo abonado es el que no tiene tacha legal.
Testigo falso es aquél que maliciosamente falta a la verdad en su testimonio.”23
LA PRUEBA DE INSPECCIÓN O RECONOCIMIENTO JUDICIAL Y SU CLASIFICACION:
“ La inspección o reconocimiento judicial es un medio de prueba que consiste en el examen o comprobación directa del juzgador ya sea de personas, cosas u objetos, que le permitan aclarar o interpretar los hechos que no requieren conocimientos técnicos especiales
También se le conoce con el nombre de "inspeccionalidad" término que resulta impropio ya que la misma norma establece la observación de la materia sobre la cual recae el examen por el sentido de la vista, sino que su campo de aplicación se extiende a todos los sentidos. El juez de este modo percibirá por si mismo todo lo relacionado con dicha prueba.
En los términos del Código Federal de Procedimientos Civiles, la inspección judicial es de dos tipos: a petición de parte y de oficio.
A petición dé parte es cuando alguna de las partes contendientes lo solicita.
b) Es de oficio cuando el propio juzgador, sin que las partes la hayan ofrecido, ordena su des ahogo.
En la exposición de motivos del Código Procesal aludido se señalan los razonamientos que tuvo el legislador para clasificar la inspección judicial de esta forma, la cual en su parte conducente establece; "a pertinencia de la prueba es conveniente dejarla tanto a discreción de las partes como de los jueces, porque, si aquéllas tienen interés en que se conozca la verdadera situación debatida, igual lo tienen los segundos, para poder cumplir su cometido, con el mínimo peligro de error; y precisamente puede un tribunal observar que se disiparían sus dudas con sólo practicar un simple reconocimiento, en el que tal vez las partes no hubiesen pensado..."24
LA PRUEBA PRESUNCIONAL Y SU CLASIFICACION:La presunciones se clasifican en legales y humanas. las primeras son las establecidas expresamente en la ley; las segundas son las que se 4educen de los hechos comprobados en el proceso.A su vez, las presunciones legales se subdividen en absolutas, es decir que no admiten prueba en contrario y que en todo caso lo único que puede ser contradicho es el supuesto de la misma; y relativas, aquellas que admiten prueba en contrario. las presunciones humanas sólo son relativas1 pues los supuestos en las que se apoyan. siempre pueden ser desvirtuados.
PREPARACIÓN DE PRUEBAS:
La fase de preparación de pruebas consiste en los diferentes actos del juzgador, de las partes, y de los auxiliares, a fin de estar en posibilidad de desahogar las pruebas que hayan sido admitidas, o bien ordenadas con base en las diligencias para mejor proveer. Así, dentro de esta fase en el contencioso administrativo, el magistrado instructor requerirá a las autoridades, sean parte o no, la exhibición de las documentales que sin causa justificada no hayan sido expedidas oportunamente a la parte interesada.
Tratándose de la pericial dicho magistrado requerirá a las partes, para que dentro de un plazo de diez días presenten a sus peritos, a fin de que acrediten que reúnen los requisitos que demuestren se encuentran capacitados técnicamente en la ciencia o arte materia de la pericial a su cargo, para que acepten el cargo y protesten su leal desempeño, apercibiéndolos que si no lo hacen sin justa causa, o el perito propuesto no acepta el cargo o no reúne los requisitos de ley, sólo se considerará el peritaje de quien haya cumplimentado el requerimiento; también señalará fecha y hora para el desahogo de tal prueba, si así lo estima conveniente, o bien concederá un plazo de quince días para que rinda su dictamen.
En caso de prueba testimonial, el magistrado instructor requerirá al oferente para que presente a su testigo en el día y hora previamente establecidos, o bien, en caso de que no sea posible su presentación lo mandará citar.
Tratándose de confesional a cargo de los particulares, procederá a citarlos para que se presenten en el día y hora previamente señalados. Si es a cargo de la autoridad, le requerirá a ésta rinda el informe correspondiente dentro del plazo que se le conceda.
En fin, los casos descritos constituyen algunos de los ejemplos que el magistrado instructor puede realizar dentro de la fase de preparación de pruebas, sin que ellos sean los únicos, puesto que dentro de tal fase se comprenden todas aquellas diligencias ordenadas por el juzgador para la preparación de las probanzas.
DESAHOGO DE PRUEBAS:
Esta última fase del procedimiento probatorio consiste en el perfeccionamiento, desarrollo o descargo de las pruebas, el cual entraña una diversidad de procedimientos, algunos sencillos y otros complejos, todo dependiendo del tipo de prueba a desahogarse. Así tenemos que tratándose de las pruebas documentales no existe mayor problema para su desahogo, pues éstas se desahogan por su propia naturaleza, en virtud de obrar agregadas a los autos del juicio, y, por lo tanto, no hay trámite alguno que efectuar.
En cambio, de los otros medios probatorios, como son: la confesional, la testimonial, la pericial y la inspección, su desahogo sí requiere de un procedimiento especial que determina la manera, la forma, el tiempo y el lugar en que habrá de efectuarse, a los cuales aludiremos más adelante.
Así, dicha valoración se hace, no dentro del procedimiento probatorio, sino fuera de él, al momento de dictarse la sentencia.
Por último, también tienen pleno valor probatorio los actos de comprobación de las autoridades administrativas, respecto de los hechos que consten en los actos respectivos.
Otro requisito que a nivel doctrinal se ha establecido para el perito es la imparcialidad con la que debe comportarse al rendir su dictamen lo cual desgraciadamente en la práctica no se cumple, toda vez que la experiencia ha demostrado que los peritos se convierten en defensores de la parte que los nombró, puesto que les emiten dictámenes favorables sin apoyo alguno.
Sin embargo, tal imparcialidad no es del todo incumplida, ya que por lo que respecta a los peritos oficiales, es decir los que forman parte del personal del Tribunal Fiscal de la Federación, que son nombrados en rebeldía de la parte que no nombró el suyo, o como terceros en discordia, el Código Fiscal de la Federación y el Reglamento de Peritos del Tribunal Fiscal de la Federación, permiten a las partes la recusación cuando dichos peritos se vean impedidos para fungir como tales en los casos establecidos por los referidos ordenamientos.
DESAHOGO DE LA PRUEBA TESTIMONIAL:
Para el desahogo de la prueba testimonial, se requerirá al oferente para que presente a los testigos y cuando éste manifieste no poder presentarlos, el magistrado instructor los citará para que comparezcan el día y hora que al efecto señale.
Antes de empezar el interrogatorio debe tomarse al testigo la protesta de conducirse con verdad y ser advertido de las penas en que incurre el que se produce con falsedad. Acto seguido se procederá a tomar las generales del testigo y además se le preguntará si es pariente consanguíneo o afín de alguna de las partes y en qué grado, si tiene interés directo en el pleito o en otro semejante, y si es amigo Intimo o enemigo de los litigantes.
A continuación se procederá al interrogatorio respectivo. Cuando sea más de un testigo, se examinarán por separado y sucesivamente, sin que unos puedan presenciar el de los otros.
Para el examen de los testigos no es necesario que el oferente presente el interrogatorio por escrito. Las preguntas se formulan oralmente por el magistrado instructor, por las partes o sus abogados. Sólo deberá presentarse en forma escrita cuando se pida testimonio a las autoridades, las cuales lo rendirán por escrito sin comparecer a la audiencia respectiva, y, también, cuando el testigo o los testigos residan fuera de la sede de la sala regional respectiva. Para el examen de estos testigos se librará exhorto al tribunal o a la sala que ha practicar la diligencia, acompañando copia de los interrogatorios, de la oferente y de su contraparte, en pliego cerrado, previa la calificación correspondiente.
En todos los casos, para que sean legales, las preguntas y repreguntas que han de formularse a los testigos, han de estar concebidas en términos claros y precisos, deberán estar relacionadas directamente con los hechos controvertidos, procurando que en una sola pregunta no se contemple más de un hecho o circunstancias diferentes, y además deberán estar formuladas en forma afirmativa; las que no cumplan tales requisitos serán desechadas de plano.
Las respuestas del testigo se harán constar en autos, en forma que, al mismo tiempo, se comprenda en ella el sentido o términos de la pregunta formulada; sólo en casos especiales el tribunal puede autorizar que primero se escriba textualmente la pregunta y, a continuación, la respuesta.
Cuando el testigo no hable castellano, rendirá su declaración por medio de intérprete, nombrado por el tribunal. El testigo puede solicitar que además de asentarse su declaración en español, se haga en su propio idioma.
En el caso de que el testigo deje de contestar algún punto, haya incurrido en contradicción, o se haya expresado con ambigüedad, pueden las partes llamar la atención del juzgador para que, silo estima conveniente, exija a aquél las respuestas y aclaraciones que procedan.
El tribunal tendrá la más amplia facultad para hacer, a los testigos y a las partes, las preguntas que estime conducentes a la investigación de la verdad de los hechos litigiosos, así como para cerciorarse de la idoneidad de los testigos.
Los testigos están obligados a dar la razón de su dicho, es decir, explicar el porqué les consta lo que están declarando; respecto de las respuestas que no le lleven en si, el tribunal deberá exigirla.
Una vez concluida la declaración deberá, al pie de ella y al margen de las hojas que la contengan, firmarse por el testigo, después de habérsele leído o de que la lea por sí mismo. Pero si no quiere o no sabe o no puede leer, la declaración será leída por el secretario, y si no quiere, no sabe o no puede firmar, imprimirá su huella digital si puede y quiere hacerlo, de todo lo cual se hará relación motivada en autos.
Una vez firmada la declaración no podrá variarse ni en la sustancia ni en la redacción.
Respecto de la forma del interrogatorio, el autor Cipriano Gómez Lara nos dice: "Si en la prueba confesional..., la forma para absolver las posiciones es que haya una respuesta categórica sobre el hecho sobre el cual se interroga, con un sí o un no respecto de la misma, en la prueba de testigos esto no es así. No se le pide al testigo que diga a o no respecto de algo, sino más bien si le consta, si sabe algo. Debe ponerse atención en la diferencia de la forma de la pregunta en la prueba confesional y en la prueba de testigos. En la confesional se le dirá al absolvente: "diga usted si es cierto, cómo lo es, que conoce' a Juan Pérez", la respuesta puede ser sí o no. En la prueba testimonial, la pregunta respecto de un hecho similar será: ¿es cierto que usted conoce al señor Juan Pérez?" "En el interrogatorio al testigo, inclusive hay más libertad al formular las preguntas7 es más abierto, se pueden pregunta;,, más cosas. Porque no necesariamente son hechos propios que declara, como en la prueba confesional, sino simplemente deben ser cualesquiera hechos que le consten al testigo."
DESAHOGO DE LA PRUEBA DE INSPECCIÓN JUDICIAL:
En el desahogo de la inspección judicial, son dos las garantías de las partes que el juzgador debe observar: la publicidad y la discusión, para que la misma sea válida.
Conforme a la primera, el magistrado instructor deberá citar a las partes para que comparezcan el día, en la hora y el lugar designado para la realización de la diligencia de inspección.
La segunda, es una consecuencia de la publicidad, implica que las partes que asistan a la inspección, por si mismas o por medio de sus abogados, puedan hacer las observaciones que estimen convenientes.
De no cumplirse con tales formalidades, la doctrina ha considerado que la prueba en comento se convierte en conocimientos privados del juzgador, los cuales carecen de eficacia jurídica puesto que no es suficiente que aquél adquiera un conocimiento exacto de los hechos controvertidos, como lo pueden hacer las partes, sino que es menester que esa convicción se realice con las formalidades y procedimientos establecidos por la ley.
Sin embargo, la comparecencia de las partes no es indispensable para la validez de la inspección siempre y cuando se les hubiera citado legalmente, ya que el artículo 163 del Código Federal de Procedimientos Civiles establece que en la diligencia se levantará acta circunstanciada, que firmarán los que a ella concurran.
En dicha acta deberá hacerse constar la fecha, hora y lugar en donde se actúe, así como los objetos, cosas o personas que hayan sido observadas, las personas que hayan comparecido a la diligencia, y la descripción pormenorizada de lo observado por el juzgador.
En cuanto al lugar en donde deberá efectuarse la inspección, el Código Procesal Federal de referencia no precisa dónde debe efectuarse, ya que como se asentó en la exposición dé motivos de tal ordenamiento "...porque existen objetos que pueden llevarse sin dificultad y sin daños al tribunal, en tanto que otros, por su volumen o las condiciones de su especial naturaleza, no es prudente o es imposible trasladarlos a la presencia judicial; por esto, son los tribunales quienes deben decidir si el objeto les ha de ser llevado para su examen, o si ha de trasladarse el personal al lugar en que se encuentren,, para la práctica de la diligencia".
En cuanto a quién deberá realizar la inspección, la ley no establece que sean los magistrados que integran la sala regional los que deben efectuarla, sino que, en caso de que la diligencia tenga que realizarse en el local de la sala respectiva, corresponderá al magistrado instructor su realización, pero si la diligencia ha de efectuarse fuera del local aludido, el magistrado instructor podrá encomendar al secretario o al actuario de la sala la efectúe, según lo disponen los ordenamientos correspondientes.
Pero en caso de que la diligencia correspondiente tenga que realizarse fuera del lugar de la residencia de la sala regional respectiva podría encomendarse su realización con base en el principio de cooperación judicial por medio de exhorto, a otra Sala del Tribunal Fiscal o bien al Juez de Distrito, dependiendo de cuál de ellos se encuentre mas cercano al lugar designado para la diligencia.
No obstante que la inspección, por regla general, se encamina a la fijación de hechos que no requieren conocimientos técnicos especiales, es posible que en ocasiones sea necesaria la asistencia de algún especialista que auxilie al juzgador al conocimiento de la verdad sobre los puntos litigiosos, para lo cual será indispensable que en forma anexa a la inspección, el magistrado instructor ordene el desahogo de la pericial respectiva aunque las partes no la hayan ofrecido, nombramiento que recaerá entre los peritos que se encuentran adscritos a la sala respectiva.
DESAHOGO DE LA PRUEBA PRESUNCIONAL:En virtud de que las presunciones sólo se alegan, pero no pueden presentarse por no materializarse, su substanciación no se efectúa dentro del procedimiento probatorio, sino en la fase. decisoria del proceso, que es cuando el juzgador reflexiona; analiza los autos y en fin, cuando a través de un razonamiento lógico jurídico llega a una conclusión.
SISTEMAS DE APRECIACIÓN PROBATORIA:El Código Fiscal de la Federación en su artículo 234 establece una postura intermedia entre la prueba tasada y la libre apreciación de la prueba. Tasa en principio algunos medios de prueba, pero deja a la libre apreciación el resto
VALORACIÓN DE PRUEBAS:Conforme al Código Fiscal de la Federación la valoración de las pruebas se hará a través de un sistema mixto. Así mismo establece un valor determinado por la ley para las probanzas que en ella se mencionan y se deja a la prudente apreciación de la sala juzgadora las probanzas a que se refiere.La primera manera se conoce en la doctrina como prueba tasada, conforme a la cual es la ley la que determina el grado de eficacia de la prueba. En el segundo, que la ley llama prudente arbitrio del juez, también conocido como de la "sana crítica", o de la prueba razonada, el juzgador determina el grado de eficacia, ya que conforme a este sistema.El autor Gómez Lara afirma que "El juez tiene una enorme libertad para calificar o para valorar la prueba, pero 'esa libertad se le concede dentro de las reglas de la lógica y con la obligación, porque es necesario que el juez razone la prueba o razone la circunstancia que hace que esa prueba sea para él definitiva o tenga determinado sentido. El juez debe razonar, tiene libertad para apreciar la prueba, pero dentro de ciertas reglas de lógica. Es decir no con arbitrariedades ni mucho menos tampoco con lo que se ha llamado la prueba o apreciación de la prueba en conciencia que aunque se postula en sistemas como el de la justicia. La jurisprudencia ha determinado que la prueba en conciencia no puede entenderse en el sentido de que el juez calle y guarde para silos argumentos de valoración, los cuales de acuerdo con nuestro sistema jurídico no está legitimado para callar u ocultar. El juez debe exponer, debe expresar y debe estructurar dentro de la más rigurosa esfera jurídica todos los argumentos y todos los razonamientos para cumplir con la regla del prudente arbitrio, de la sana crítica o de la prueba razonada, que además llevan al juzgador a cumplir con el precepto constitucional ya citado de fundar y de motivar todas sus resoluciones".
EL CIERRE DE LA INSTRUCCIÓN:Originalmente el Código fiscal preveía la celebración de una "audiencia" inspirada en la audiencia constitucional que se realiza en el juicio de amparo, en la que se exponían los puntos importantes de la demanda y de la contestación; a continuación el tribunal se pronunciaba sobre la admisibilidad de la misma; se revisaban, en su caso, los incidentes procesales, se desahogaban las pruebas ofrecidas por las partes y si escuchaban los alegatos de las mismas. La audiencia se cerraba con la declaración del presidente de la Sala de que el asunto estaba en estado de ser juzgado.Actualmente, después de que ha sido declarado en estado de resolución la Sala respectiva emitirá su sentencia definitiva en el plazo concedido para ello. Durante este periodo, el magistrado ponente en el asunto deberá preparar el proyecto de sentencia, el cual será discutido por los magistrados antes de ser sometido a votación Una vez pronunciada la resolución se ordenará que la misma sea notifique a las partes.Las sentencias del tribunal que versen sobre el fondo del litigio deben hacer referencia a todos los puntos controvertidos. El tribunal debe apreciar la situación tal y como ella le fue presentada limitándose en estricto derecho y a decidir todos los puntos de la controversia. El efecto de las sentencias de los tribunales administrativos no es absoluto, pues aunque adquieran la autoridad de la cosa juzgada, sólo surtirán sus efectos respecto de las partes del proceso. Ello significa que las sentencias no producen efectos erga omnes.El proceso administrativo puede terminar por sobreseimiento (terminación anormal) que consiste en la terminación del proceso, por una resolución que declare la imposibilidad o la existencia de un obstáculo que impida examinar el fondo del asunto, o bien puede concluir de manera regular, por medio de la sentencia definitiva.Por otra parte, la sentencia puede ser estimatoria de las pretensiones del actor en forma total o parcial. Así por ejemplo, se puede constatar la existencia de un derecho en forma parcial, que dado el caso provocara la anulación parcial del acto atacado.
INCIDENTES
La regla general es que en los juicios que se tramiten ante el Tribunal no se dará entrada a ningún incidente de previo y especial pronunciamiento; pero esta regla no quedó clara ya que en la audiencia de pruebas y alegatos, inmediatamente después de la lectura de la demanda, la contestación y el escrito del tercero interesado, la Sala dictará los sobreseimientos que procedan y resolverá cualquier otra cuestión incidental que se presente, recibiéndose previamente las pruebas y escuchándose las alegaciones que sobre el particular formulen las partes. Consideramos pues, que la regla pretendida es la de que antes de dicha audiencia no se resolverá ningún incidente, o lo que es más correcto, que toda cuestión incidental propuesta por las partes o advertida por la Sala, se resolverá en la audiencia final.EL INCIDENTE DE ACUMULACIÓN DE AUTOS:Se tramita a petición de parte y de oficio, de la siguiente manera:a) La petición notoriamente infundada, se desechará de plano. Esto lo hace el Magistrado Semanero, salvo que se dé cuenta de la promoción a la Sala en audiencia.b) La petición o el trámite de oficio se fundan ante todo en que los juicios acumulables estén pendientes de resolución; y además; en que:- Las partes sean las mismas y se invoquen idénticas violaciones legales. Ambas identidades deben concurrir, de manera que una sola de ellas no constituye causa de acumulación;- Siendo diferentes las partes e invocándose distintos conceptos de violación, el acto o resolución que se impugne sea uno mismo;- Siendo también diferentes las partes y los conceptos de violación, se impugnen varios puntos decisorios de una misma resolución; o- Independientemente de que las partes y los conceptos de violación sean diversos, se impugnen actos que guarden entre sí relación de antecedencia a consecuencia.c) Por pronta expedición, tan pronto en un juicio se advierta de oficio o se denuncie causa de acumulación a otro u otros juicios, se dictará un auto suspendiendo desde luego el procedimiento para seguir una de estas dos vías:- Si el juicio en el que se actúa es el más antiguo y, por tanto, el atrayente, para lo cual se tendrá en cuenta el número del propio expediente y del relativo al juicio o juicios que deban ser atraídos, se acordará asimismo girar oficio a la Sala o Salas que conozcan de ellos para que sean remitidos; si radica o radican en la propia sala, se ordenará también la correspondiente suspensión del procedimiento; y en todo caso se señalará día y hora para la audiencia de acumulación; y- Sí el juicio en el que se actúa no es el más antiguo de los acumulables, se ordenará su remisión a la Sala que conozca de éste para que ella resuelva sobre la acumulación planteada.c) Si antes de que el juicio atraído sea enviado, y antes también de la fecha señalada para la audiencia de acumulación, se tiene conocimiento en la Sala de radicación del juicio atrayente de que en aquél ya se dictó resolución, se dictará auto desechando la acumulación, dejando sin efecto el señalamiento de la audiencia, mandando reanudar el procedimiento, proveyendo lo necesario para agotar el trámite y fijando día y hora para la audiencia de pruebas y alegatos; todo lo cual debe hacerse porque, primero, tal auto tiene la misma trascendencia que desechar de plano la solicitud de acumulación cuando es infundada y ya decimos que esto favorece la pronta expedición, y segundo, el señalamiento de la audiencia final tendrá cabida más próxima en la agenda correspondiente.En la audiencia que al efecto se señale, si hubiera de celebrarse, pueden presentarse varias situaciones:- Que el juicio atraído no haya sido enviado por la Sala de su radicación inicial ni se haya manifestado el motivo de abstención, en cuyo caso la audiencia se diferirá y habrá de insistirse en la remisión oportuna;- Que la Sala de radicación inicial del juicio atraído, manifieste que está pendiente de resolución pero que ha sido enviado a otra Sala; y entonces, la audiencia se diferirá para alguno de dos efectos: girar oficio a esa otra Sala solicitándole que lo remita y señalar nueva audiencia; o bien, si dicha Sala conoce de su acumulación o ya lo ha acumulado a un juicio más antiguo remitirle como atraído, el que se consideraba atrayente;d) Que se tenga noticia de que el juicio atraído ya no se encuentra pendiente de resolución, caso en el cual la Sala declarará que no ha lugar a decretar la acumulación, reanudará el procedimiento en el juicio que se consideraba atrayente, dictará los acuerdos tendientes a continuar su tramitación y señalará día y hora para la celebración de la audiencia de pruebas y alegatos;e) Que el juicio atraído y oportunamente enviado, se encuentre fallado o que, estando pendiente de resolución, no se satisfagan los extremos de procedencia de la acumulación señalados en el párrafo 2o. de este apartado y, por tanto, las providencias a tomar son las mismas que se indican en el inciso anterior; yf) Que el juicio atraído y oportunamente enviado, satisfaga dichos extremos, en cuyo caso se decretará la acumulación para los efectos de que la Sala actuante en el juicio atrayente reanude.
SENTENCIA DEFINITIVA
Es costumbre de las Salas del Tribunal Fiscal de la Federación hacer aparecer dictada la sentencia a continuación del acta de. La verdad es que, con muy contadas excepciones que se contraen a los juicios en que se ventilan cuestiones muy exploradas o de fácil decisión, entre la fecha de la audiencia y la en que se pronuncia el fallo, transcurre algún tiempo breve o prolongado que no puede precisarse porque depende de la capacidad de trabajo de los funcionarios de la Sala, de la acuciosidad misma que exija el negocio y del ritmo que permite el número de audiencias celebradas cada día. Sin embargo, el Ponente debe formular proyecto dentro de un término específico y los otros Magistrados deben formular sus observaciones dentro del período autorizado para ello, o firmar de conformidad.Para el caso de que transcurrido el término la autoridad no haya dictado la resolución correspondiente, las partes tienen el derecho de solicitar la excitativa de justicia a fin de que se formule el fallo correspondiente.La sentencia definitiva pone fin al proceso, salvo en los casos en los que, procede el recurso de revisión ante los tribunales colegiados de circuito.La sentencia es un documento judicial, aunque no deberá guardar forma específica, deberá dividirse en tres partes: la relación de los hechos (resultandos), las consideraciones y fundamentos legales (considerandos y resolutivos). Como requisito de fondo las sentencias deberán ser claras y congruentes, debiendo resolver todos los aspectos planteados en el proceso correspondiente.
CAPÍTULO IV PROCEDENCIA DEL JUICIO DE NULIDAD
En este juicio se ventilan principalmente los vicios o defectos que afectan los actos administrativos que se impugnan ante el tribunal y que pueden entrañar la anulación de los mismos.
CAUSAS DE NULIDAD EN EL JUICIO ANTE EL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN:Nos limitaremos a describir los casos en los que procede la acción contenciosa destinada a que el tribunal anule una decisión conforme a las hipótesis de competencia contenidas en el Código Fiscal, en la Ley orgánica respectiva y en las leyes especiales que dan competencia al Tribunal fiscal.a) La incompetencia de la autoridad que tomó la decisión o que siguió el procedimiento atacado. Esta competencia debe encontrarse prevista en una ley.En el derecho mexicano el principio general de la competencia se encuentra establecido en el articulo 16 de la Constitución; ya que señala que todo acto emitido o ejecutado por órganos o autoridades a los que la ley no les confiere competencia en la materia deberá ser considerado nulo.b) La omisión o el incumplimiento de las formalidades que debe revestir el acto o el procedimiento incriminados. El vicio de forma produce la nulidad del acto administrativo o, en su caso, del procedimiento administrativo de ejecución.Para arribar a ello deben satisfacerse dos condiciones; por una parte, debe tratarse de la violación de una formalidad prevista por la ley. Por otra parte, debe tratarse de una formalidad sustancial. Para definir la naturaleza de estas formalidades, se parte del criterio de considerar como: "sustancial" toda formalidad cuya violación provoque una modificación de la decisión tomada por la administración.c) El desvío de poder en el caso de sanciones impuestas por infracción a las leyes fiscales.Esta causa de nulidad merece dos señalamientos: el desvío de poder se limita en México, exclusivamente a la imposición de sanciones por infracción a las leyes fiscales, lo que significa que no se trata de una causa de anulación válida respecto de actos fiscales.En segundo lugar, en el derecho público mexicano la noción de desvío de poder reviste un sentido concreto y particular que se aleja demasiado del sentido adjudicado a esta noción por la doctrina francesa. En efecto, en Francia existe desvío de poder cuando: "una autoridad administrativa ejecuta regularmente un acto de su competencia pero con un fin distinto que aquel para el cual el acto podía legalmente ser ejecutado
CAPITULO V IMPROCEDENCIA DEL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOPor improcedencia del juicio debe entenderse la imposibilidad jurídica que tiene el juzgador para abocarse al análisis del asunto por cuestiones de hecho o de derecho, que hace que el órgano jurisdiccional no pueda admitir y resolver la pretensión de la parte actora. El doctrinario Ignacio Burgoa manifiesta, en su libro El Juicio de Amparo manifiesta que“En el ámbito de la abstracción, la improcedencia de la acción se traduce en la imposibilidad de que ésta, en su concepción genérica, logre su objeto, es decir, la dirección del derecho sobre la cuestión de fondo o substancial que su imaginario ejercicio plantea. En la realidad jurídica, empero, la improcedencia de cualquier acción específica se manifiesta en que ésta no consigna su objeto propio, o sea, en que no obtenga la pretensión del que la ejercita y precisa-mente por existir un impedimento para que el órgano jurisdiccional competente analice y resuelva dicha cuestión.Idéntico criterio tiene el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito en el precedente que aparece publicado en el Semanario Judicial de la Federación. Octava Época. Tomo VIII. Noviembre de 1991, pág. 185, que dice:CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, IMPROCEDENCIA DEL JUICIO, ANTE EL TRIBUNAL FISCAL.- Las causas de improcedencia que determina la ley de la materia, ven o se refieren a la procedencia del juicio mismo, esto es, los motivos de improcedencia son en cuanto a que la acción en sí misma considerada no procede por las causas específicas consignadas en la ley; es verdad que las causas de improcedencia dan lugar al sobreseimiento, pero no necesariamente este sobreviene por alguna de esas causas, pues por ejemplo, de acuerdo con la fracción I del artículo 203 del Código Fiscal de la Federación, procede el sobreseimiento por desistimiento del demandante, lo anterior, no significa que el juicio sea improcedente; el juicio si procede y lo que acontece en ese caso es que la actora por propia voluntad desiste de su acción y ello hace que se sobresea el juicio, mas no significa que la acción en si misina sea improcedente.El autor Morcie establece que “la improcedencia de la acción se traduce en la imposibilidad de que ata, en su concepción genérica, logre su objeto, es decir, la dicción del derecho sobre la cuestión de fondo o sustancial que su ejercicio plantea; tal improcedencia se manifiesta en que la acción no consiga su objeto propio, o sea, en que no se obtenga la pretensión del que la ejercita y principalmente por existir un impedimento para que el órgano jurisdiccional competente analice y resuelva sobre la cuestión debatida.”En resumen, la improcedencia de la acción se traduce en la imposibilidad jurídica de que el órgano jurisdiccional estudie y decida dicha cuestión, absteniéndose obligatoriamente a resolver sobre el fondo de la controversia.El Código Fiscal de la Federación establece la improcedencia del juicio, por las causales y contra los actos siguientes:I. Que no afecten los intereses jurídicos del demandante.
II. Cuya impugnación no corresponda conocer a dicho Tribunal.III. Que haya sido materia de sentencia pronunciada por el Tribunal Fiscal, siempre que hubiere identidad de partes y se trate del mismo acto impugnado, aunque las violaciones alegadas sean diversas.IV. Respecto de las cuales hubiera consentimiento, entendiéndose que hay consentimiento únicamente cuando no se promovió algún medio de defensa en los términos de las leyes respectivas o juicio ante el Tribunal Fiscal en los plazos que señale este código.V. Que sean materia de un recurso o juicio que se encuentre pendiente de resolución ante una autoridad administrativa o ante el propio Tribunal.VI. Que puedan impugnarse por medio de algún recurso o medio de defensa, con excepción de aquellos cuya interposición sea optativa.VII. Conexos a otro que haya sido impugnado por medio de algún recurso o medio de defensa diferente.VIII. Que hayan sido impugnados por un procedimiento judicial. IX. Contra ordenamientos que den normas o instrucciones de carácter general y abstracto, sin haber sido aplicados concretamente al promovente.X. Cuando no se haga valer agravio alguno.XI. Cuando de las constancias de autos apareciere claramente que no existe el acto reclamado.XII. Que puedan impugnarse en los términos del artículo 97 de la Ley de Comercio Exterior, cuando no haya transcurrido el plazo para el ejercicio de la opción o cuando la opción ya haya sido ejercida.XIII. Dictados por la autoridad administrativa para dar cumplimiento a la decisión que emane de los mecanismos alternativos de solución de controversias a que se refiere el artículo 97 de la Ley de Comercio Exterior.XIV. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de este Código o de las leyes fiscales especiales.FALTA DE INTERÉS JURÍDICO:La fracción I del precepto aludido señala la improcedencia del juicio cuando el acto impugnado no afecta los intereses jurídicos del demandante.El interés jurídico a que se alude es lo que une al derecho reconocido con el derecho subjetivo tal como 10 ha sostenido la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Tesis visible en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1975, Primera Parte, Pleno, pág. 153, que en la parte conducente establece:"INTERÉS JURÍDICO. INTERÉS SIMPLE Y MERA FACULTAD. CUANDOEXISTEN. El interés jurídico, reputado como un derecho reconocido por la ley, no es sino lo que la doctrina jurídica conoce con el nombre de derecho subjetivo, es decir, como facultad o potestad de exigencia, cuya institución consigna la norma objetiva del derecho...".En consecuencia, para que sea procedente el juicio es menester que el acto impugnado afecte el interés del demandante y no sólo un interés legítimo. Por otro lado, no cualquiera afectación a un derecho subjetivo da lugar a la acción contencioso administrativo, sino que de aquellas que se deriven de un acto de índole administrativo y no civil ni de otro orden de lo contrario no se vería lesionado su derecho, como sucede con los actos que son revisables de oficio por las autoridades administrativas y que son aquellos que la doctrina denomina simple acto de la administración, lo que constituye una declaración unilateral o interorgánica realizada en ejercicio de la función administrativa, pero que los efectos que produzcan, no obstante ser individuales, son indirectos, pues para que lleguen a producir sus efectos en forma inmediata necesitan de otros actos que les de definitividad, es decir, que resuelva de fondo la cuestión planteada y cierre la instancia administrativa.Por ello, el juicio será promovido contra actos que sean definitivos y que afecten los intereses jurídicos del demandante, puesto que el acto administrativo puede no afectarlo.Al respecto cabe citar el criterio del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, el cual establece:RESOLUCIONES ADMINISTRATIVVAS IMPUGNABLES A TRAVÉS DEL JUICIO DE NULIDAD, CARACTERISTICAS DE LAS. Las resoluciones definitivas que pueden impugnarse ante las Salas Regionales del Tribunal Fiscal de la Federación, en términos del artículo 23 de su Ley Orgánica, son aquéllas mediante las cuales la autoridad administrativa define o da certeza a una situación legal o administrativa; de tal forma que quedan filera de esa posibilidad aquellos otros actos a través de los cuales la autoridad administrativa solamente opina o solicita opinión, consulta o propone7 investiga, constata o verifica hechos o situaciones sin decidir ni resolver la cuestión suscitada. No es óbice para lo anterior que el artículo 220 del Código Federal de Procedimientos Civiles, establezca que son resoluciones todos los decretos, autos y sentencias, pues dicha disposición se refiere nada más a las de carácter judicial, que son de naturaleza distinta a la de las resoluciones administrativas. Amparo en revisión 3122/90. Refaccionaria Nacional, SA. 30 de enero de 1991. Unanimidad de votos. Semanario Judicial. Octava época. Tomo VII. marzo 1991. Tribunales Colegiados. pag. 206.Al respecto, el doctrinario Argañarás, señala que: “la vulneración del derecho subjetivo debe ser actual, lo que: "Quiere decir, que ha de ser un derecho existente en su plenitud: un derecho adquirido, y no un derecho en expectativa; un derecho en vigor y no un derecho extinguido por caducidad o prescripción; un derecho preexistente, y no un derecho sobreviniente al acto administrativo impugnado..."
INCOMPETENCIA DEL TRIBUNAL:La fracción II del precepto en comento establece la improcedencia del juicio contra actos que no sean de la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación.Como fue señalado, la competencia del Tribunal se encuentra establecida en el articulo 23 de su Ley Orgánica, así. como en las leyes especiales antes aludidas; en consecuencia no procederá el juicio cuando se estos ordenamientos.El autor Laferriére, señala que: "Administrar y gobernar son nociones distintas. Administrar es asegurar la aplicación diaria de las leyes; de atender a las relaciones de los ciudadanos con la Administración central o local y de las diversas administraciones entre ellas. Gobernar es proveer a las necesidades de la sociedad política por entero: velar por la observancia de la Constitución por el funcionamiento de los poderes públicos, por las relaciones del Estado con las potencias extranjeras, por la seguridad interior y exterior.”Por tal motivo se ha sostenido que la acción gubernativa política es de dirección, de impulsión, de asistencia; por lo que siempre procede a la acción administrativa, razón que ha motivado a Margáin Manautou a señalar: "Concretando en el examen del acto político o de gobierno a los actos del Pode Ejecutivo en materia tributaria, encontramos buen número dc ejemplos de dichos actos, que aun cuando pueden ser califica dos como erróneos, no pueden ser impugnados ante un órgano jurisdiccional, hasta en tanto se materialice dicha función en actos administrativos" Lo Contencioso Administrativo de Anulación de Ilegitimiadad, pág. 56Por otro lado, tampoco constituyen materia del contencioso administrativo los actos de la actividad de la administración derivada del derecho privado, en virtud de que en estos casos, la administración actúa como lo haría cualquier particular, y, por lo tanto, la controversia que existiera deberá ser sometida a conocimiento de los tribunales ordinarios.El autor Arganarás determina que "En suma: para determinar cuándo la cuestión suscitada en contencioso administrativa y cuándo contencioso civil, ha de seguirse el siguiente criterio: para que exista el juicio contencioso administrativo es necesario que la Administración haya actuado en ejercicio de su potestad pública; y que de esa actividad se haya vulnerado un derecho subjetivo que se encuentre protegido por una norma administrativa. Faltando alguna de esas condiciones, o sea, si la Administración ha actuado despojándose de la veste del Poder público para asumir la de la persona jurídica del derecho privado; o si, en el ejercicio de la actividad administrativa la autoridad pública ha lesionado un derecho regido por la ley común y no por el derecho administrativo la decisión de la contienda incumbiría a los tribunales ordinarios.".
En consecuencia, como regla general se establece que el Tribunal Fiscal de la Federación tiene competencia para conocer de actos emitidos por órganos de la Administración Pública que formal y materialmente constituyan actos jurídicos derivados de la función administrativa, por lo que no tendrá competencia para conocer de los distintos actos que emitan los otros poderes: legislativo y judicial aún cuando materialmente puedan considerarse administrativos.Sirve de apoyo el criterio se pronunciado por el Tribunal Fiscal de la Federación en la Tesis que a continuación se señala:"COMPETENCIA DEL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN. EL EXAMEN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD JUDICIAL. NO ES COMPETENCIA DE. se argumenta, al pedir la nulidad del proveído, violaciones de procedimiento cometido por una autoridad judicial (Magistrado del Tribunal Unitario de Circuito), la Sala debe declararse incompetente y en tal virtud es procedente decretar el sobreseimiento del juicio para que la actora agote los recursos legales a que tiene derecho" (Revista del Tribunal Fiscal, abril a junio de 1960, exp. 4793/56. México, D. Y., a 19 de mayo de 1959, pág. 297, citado por José Mauricio Fernández y Cuevas. Jurisprudencia en Materia Fiscal, pág. 30).Así mismo lo anterior tiene su apoyo en lo dispuesto por el artículo 73, fracción XXXIX-H, constitucional, en cuanto que la creación de Tribunales Administrativos a través de las leyes que expida el Congreso de la Unión, únicamente resuelven las controversias que se suscitan entre la Administración Pública Federal y los particulares.Por otro lado, el juicio también será improcedente cuando se impugne la constitucionalidad de leyes, reglamentos, y de actos administrativos, en virtud de que el Tribunal Fiscal de la Federación es el órgano jurisdiccional del control de legalidad y no un tribunal de control de constitucionalidad, porque tal materia está reservada a los tribunales judiciales, conforme a lo establecido por los artículos 103 y 107 constitucionales.La tesis jurisprudencial N0 115 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, establece que;"El Tribunal Fiscal de la Federación carece de competencia para ¡ estudiar y resolver sobre la inconstitucionalidad de una ley ya que tal facultad corresponde al Poder Judicial de la Federación a través del juicio de amparo." (Apéndice al Semanario Judicial de la Federación, Primera Parte, Pleno, pág. 252.)No obstante lo anterior, tratándose de la inconstitucionalidad de los actos administrativos, la improcedencia sólo sería procedente cuando la inconstitucionalidad se plantee directamente, y no en aquellos Casos en que tal situación se haga en forma indirecta, ya que las causales de anulación previstas en el artículo 238 del Código Fiscal de la Federación se relacionan indirectamente con aspectos previstos en la constitución.También al respecto, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado el siguiente criterio;
COSA JUZGADA:Es improcedente el juicio cuando el acto impugnado haya sido materia de sentencia pronunciada por el Tribunal Fiscal, siempre que hubiere identidad de partes y se trate del mismo acto impugnado, aun cuando las violaciones alegadas sean diversas, así también cuando haya sido impugnado en un procedimiento judicial, respectivamente.La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido la siguiente tesis:"COSA JUZGADA, REQUISUOS PARA LA CONFIGURACIÓN DE LA EXCEPCIÓN DE. Para que se configure la excepción de cosa juzgada es menester no sólo la identidad de las partes, sino también de la materia del juicio y la identidad de la causa en que se apoyan las dos demandas, requisitos éstos, indispensables para la procedencia de la excepción en comentario". Informe de 1979. Segunda Parte, tesis 70, pág. 54.Las principios que siguen esta improcedencia son: la economía procesal y la seguridad jurídica, los que sólo se logran impidiendo que un mismo acto vuelva a ser materia de otra controversia, entre las mismas partes, pues si ya hubo un fallo en un sentido determinado, que quedó firme, éste ha adquirido el carácter de verdad legal.De esta situación podemos desprender que el juicio también sería improcedente cuando se entablara en contra de una resolución administrativa que se emitiera en cumplimiento de una sentencia, siempre y cuando en aquélla no se expresen circunstancias que no fueron aducidas en la resolución anterior, ya que de lo contrario, si la nueva resolución se emite en los justos términos del fallo respectivo, no puede pronunciarse el Tribunal sobre cuestiones que fueron juzgadas con anterioridad.Otra cuestión que hay que tomar en cuenta para que opere esta improcedencia, consiste en que el fallo respectivo haya sido de fondo, pues sólo así estaremos en presencia de un caso de verdad legal o cosa juzgada, siempre y cuando no haya precluido el derecho del actor para intentar la acción, o bien, no existan otras razones o causas que hagan improcedente el nuevo juicio. CONSENTIMIENTO:El juicio es improcedente por consentimiento de la resolución impugnada. Este consentimiento sólo se produce en dos aspectos: a) Cuando el actor no promueva algún medio ordinario de defensa que prevean las leyes especiales respectivas. Se entiende por medios ordinarios de defensa los diferentes recursos o instancias administrativas que sea obligatorio agotar previamente a la interposición del juicio de nulidad; b) Por presentación extemporánea de la demanda de nulidad, lo que en este caso se da cuando es presentada fuera de los términos previstos por el artículo 207, que para los particulares es de 45 días, contados a partir del día siguiente en que surta sus efectos la notificación del acto impugnado; para las autoridades dicho plazo es dentro de los cinco años siguientes a la fecha en que sea emitida la resolución favorable al particular. Tratándose de la materia de fianzas, administrativas y penales el plazo es de 30 días naturales.En el primer caso, por lo que respecta a los días que hay que tomar en cuenta para realizar el cómputo para la interposición de la demanda, sólo deberán tomarse en cuenta los días hábiles, entendiéndose como tales aquellos en que se encuentran abiertas al público las oficinas de las Salas del Tribunal durante el horario normal de labores, sin que la existencia de guardias en los días en que se suspendan las labores habiliten los días inhábilesLa finalidad de esta improcedencia es establecer una seguridad jurídica de los actos administrativos, sujetando a un término los casos que pueden ser impugnados, ya que de no existir dicho término, ocasionaría que nadie supiera a qué atenerse, pues en cualquier tiempo se estaría en posibilidad de 3 lograr la revocación, modificación o anulación de los actos administrativos definitivos.Por esta razón, el legislador dio a la inactividad del particular el carácter de consentimiento tácito, independiente de ¡ cualquiera que haya sido la causa que la originó, y se estableció la reclusión del derecho para hacerlo con posterioridad.La preclusión es una característica del proceso moderno, a ya que mediante ella se logra que aquél se desarrolle en un orden determinado, impidiendo a las partes que ejerzan facultades o derechos procesales cuando les venga en gana, sin apegarse a principio temporal alguno. (Eduardo Pallares. Diccionario de Derecho Procesal Civil, pág. 606)LITISPENDENCIA:Otra causal de improcedencia del juicio es por litispendencia. El autor Ignacio Burgoa señala que "La litispendencia entraña un fenómeno procesal que se traduce en la simultánea tramitación de dos o más juicios en que los elementos esenciales de las acciones respectivas son los mismos." Para que tal figura procesal opere es necesaria la existencia de identidad de partes (actor y demandado) y de la resolución impugnada.De no existir la identidad aludida no daría lugar a la litispendencia, sino a la conexidad, que no tendría como consecuencia la improcedencia del juicio, sino la acumulación de autos, y de no ser posible esto por encontrarse en diferentes instancias, operaría la suspensión del procedimiento del juicio interpuesto en segundo término.
FALTA DE DEFINITIVIDAD:Se considerarán resoluciones definitivas aquellas que no puedan ser recurridas por algún medio de defensa por parte del agraviado, y que sólo puedan impugnarse a través del juicioEn esta medida, para promover el juicio contencioso administrativo es menester que el afectado ejerza previamente las acciones de impugnación, previstas en las leyes especiales que regulan los diferentes actos administrativos, relativos a las materias sobre las que versa la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación, salvo que su ejercicio sea optativo; es decir, que la ley relativa establezca la libertad del afectado para escoger la vía que va a ejercer: administrativa o contenciosa.Por esto, no constituyen resoluciones definitivas aquellas que se emiten en una fase del procedimiento, y que tengan que ser revisadas de oficio por otra autoridad.CONEXIDAD:La conexidad obedece a la necesidad de impedir que para sólo asunto litigioso haya más de un proceso, y su finalidad es la de evitar que existan sentencias contradictorias sobre la misma controversia, lo que sólo se evita acumulando en un sólo expediente tales controversias para que sea un solo juzgador con el mismo criterio, el que resuelva el fondo del asunto, para que se mantenga la causa, es decir, la unidad que debe de haber en todo juicio para que sea una la acción principal, uno el juez y unas las personas que los siguen hasta la sentencia.Para que exista conexidad, deberán cumplirse las reglas de la acumulación; sin embargo aún cuando pareciera que se establece claramente tal conexidad, es necesario hacer una debida interpretación de la norma regulatoria a fin de no caer en absurdos formalismos.La conexidad se da cuando:a) Los actos impugnados sean unos antecedentes o consecuencia de otros.b) El acto que se impugne primero se encuentre aún pendiente de resolución. Lo anterior es indispensable porque en caso de que ya se hubiera resuelto en la vía administrativa la impugnación de un acto determinado, el principio de conexidad ya no operaría pues ya no habría el riesgo de que se pronunciaran resoluciones contradictorias al no impugnarse en la misma vía el acto que es antecedente o consecuente de aquél sobre el que ya se emitió algún fallo.c) Las partes sean las mismas y se invoquen idénticos agravios. Este requisito también es indispensable, pues si un acto determina situaciones jurídicas concretas a más de dos personas, no se les podrían exigir que eligieran las mismas vías para la impugnación.
AUSENCIA DE AGRAVIOS:Se entiende por agravio toda lesión que ocasiona la autoridad en la esfera jurídica del gobernado. El agravio, en consecuencia, debe ser personal y directo; es decir, que se cause a una persona determinada y que su realización sea presente, pasada o inminentemente futura.Para demostrar la existencia de un agravio es menester que se den los siguientes elementos:a) La cita del precepto violado;b) La parte de la resolución en la que se contenga el agravio, yc) La justificación conceptual de la violación alegada.La Sala Superior del Tribunal Fiscal de la Federación, siguiendo los lineamientos del Poder Judicial Federal, ha establecido la tesis que a continuación se transcribe, y que se encuentra visible en la Revista N0 621, pág. 648 de ese Tribunal."CONTENE DE AGRAVIO. REQUISITO QUE DEBE REUNIR. Para considerar que la demandante ha manifestado un concepto de agravio en contra de la resolución impugnada, debe señalar con precisión la parte de la resolución que lesione alguno de sus derechos, debiendo mencionar el precepto o los preceptos jurídicos que a su juicio dejó de aplicar o aplicó indebidamente la autoridad demandada, expresando asimismo los razonamientos lógico-jurídicos por los que se llegue a la conclusión de que efectivamente existe omisión o indebida aplicación de los preceptos jurídicos aplicables al caso concreto. .."FALTA DEL ACTO DEMANDADO:La justificación de esta causal obedece a que la acción de nulidad siempre debe encausarse en contra de un acto concreto y particular que afecte los intereses del gobernado, por lo cual, si no existe dicho acto, la acción carecerá de materia sobre la cual las Salas del Tribunal Fiscal de la Federación puedan pronunciarse. en forma exacta, o a través de señales. Lo normal es que los actos administrativos se realicen en forma escrita, sin embargo, también es posible que existan actos verbales, por ejemplo, las órdenes de los agentes de policía, o las instrucciones que los funcionarios públicos superiores dan a los inferiores, relativas al desempeño de sus funciones públicas diarias. Así de igual manera, se prevén actos administrativos a través de signos o mímica.Según el autor Rafael Entrena Cuesta: "El acto mímico es, sin duda, el más frecuente en nuestra época. Cada día acaso cada minuto la Administración dicta miles de actos de esta naturaleza a través de quienes tienen a su cargo en forma inmediata la dirección del tráfico".Por su parte, la forma tácita se presenta en aquellos supuestos que por vía de interpretación se permita deducir el sentido de la voluntad administrativa, y éstos se clasifican en:a) Actos tácitos, es decir, manifestación tácita de la voluntad.Son actos tácitos aquellos que "...como consecuencia de la emisión de un acto expreso, surjan efectos jurídicos que presuponen la existencia de otro acto. Se señala que estos pueden suceder en la administración, luego de haber ocurrido al procedimiento de licitación pública mediante decisión legalmente fundada, dispusiera la contratación directa. Este acto expreso de la administración, que, al darse alguno de los presupuestos en la norma aplicable, dispone contratar directamente la obra pública, lleva implícita la existencia de un acto tácito, mediante el cual se nulifican los efectos el acto a la licitación". (Manuel María Diez, Manual de Derecho Administrativo, T. 1. pág. 214.)b) Actos presuntos.Los actos presuntos, son aquellos en los que a la conducta administrativa el ordenamiento jurídico le asigna un efecto determinado. En ellos no existe ni una manifestación de voluntad ni una conducta a la que racionalmente y en vía de interpretación tenga que dársele algún efecto, sino que se trata de una presunción legal que determina la existencia de un acto administrativo. Dentro de esta forma se incluye el silencio administrativo.El silencio administrativo puede tener ciertos efectos jurídicos, siempre y cuando la ley lo considere así, como en el conocimiento de la negativa ficta, que conforme al Código Fiscal de la Federación, se estima que transcurrido el término previsto en tal ordenamiento para que la autoridad administrativa resuelva alguna instancia o petición promovida por el particular acerca de cuestiones reales y concretas, sin que el órgano respectivo emita la resolución expresa y por escrito, se presume que lo ha resuelto en forma adversa a los intereses del promovente.En algunos casos, los efectos otorgados por la ley son positivos al gobernado o entes públicos, en estos casos, se da la figura de la afirmativa ficta, la cual en nuestro sistema jurídico federal la encontramos distintas legislaciones como: la Ley Federal del Trabajo, Ley General de Bienes Nacionales, Ley de Aguas Nacionales, Ley de Inversión Extranjera, entre otras, conforme a las cuales transcurrido el plazo establecido se establece se entenderá que la petición o instancia sea resuelto en sentido afirmativo.De los actos administrativos antes descritos, los únicos que podrán ser impugnados en la vía contencioso administrativa serán los expresos en forma escrita, y la negativa ficta, tratándose de la negativa ficta, cuando no hubiera transcurrido el término establecido por la ley, para que la autoridad resuelva por escrito, o cuando se ha dictado la resolución y se ha notificado el actor.Como parte de las reformas que se realizaron a diversas leyes "relacionadas con el Tratado de Libre Comercio, publicadas en el Diario Oficial de la Federación del 22 de diciembre de 1994, se modificó la regulación del procedimiento contencioso administrativo, al adicionar dos fracciones al artículo 202 del Código Fiscal de la Federación, a fin de añadir las causales específicas de improcedencia del juicio en materia de comercio exterior; fracciones que quedaron identificadas como XII y XIII, de tal forma que la "fracción genérica", que anteriormente era la número XII, ahora quedó como la XIV.Del análisis de las nuevas fracciones y causales de improcedencia podemos hacer, fundamentalmente, dos consideraciones: La primera es en el sentido de que, como lo señala el título del Decreto en que consta esta reforma, el propósito de ella es incluir en diversos ordenamientos algunos aspectos relacionados con el Tratado de Libre Comercio, de tal forma que se cumple con los compromisos contraídos con la firma de dicho tratado; la segunda consideración es que en materia de improcedencia del juicio contencioso administrativo no era necesaria la inclusión de los casos a que dichas fracciones se refiere, tal como lo veremos a continuación.La primera de las fracciones adicionada señala la improcedencia del juicio cuando, pudiendo ser impugnada la resolución en materia de Comercio Exterior, mediante un mecanismo alternativo de solución de la controversia (panel):a) No haya transcurrido el plazo para el ejercicio de la opción (30 días), ob) La opción fuere oportunamente ejercida.Como podemos observar, esta fracción resulta del todo innecesaria, ya que en los términos del artículo 95, tercer párrafo, de la Ley de Comercio Exterior el juicio ante el Tribunal Fiscal de la Federación sólo es procedente en contra de la resolución que recaiga al recurso administrativo de revocación que se haya interpuesto en contra de los actos administrativos que señala el artículo 94 del mismo ordenamiento, por lo que, si la opción de la defensa jurisdiccional sólo puede darse en contra del acto final del recurso indicado, resulta ocioso señalar que el juicio será improcedente si no ha transcurrido el plazo para ejercer la opción o si dicha opción ya se ejerció.La realidad es que si se combate directamente ante el Tribunal Fiscal de la Federación una resolución administrativa, en esta materia, será improcedente por propia naturaleza, al señalarlo así el tercer párrafo del artículo 95 de la Ley de Comercio Exterior, y con base en las fracciones II y VI del artículo 202 en comento, es decir, por incompetencia del tribunal y por falta de definitividad.Respecto de la siguiente. fracción adicionada (XIII), en la propia Ley de Comercio Exterior se establece la improcedencia derivada de la propia ley especial, en cuyo artículo 97, fracción I, prevé que cuando la parte interesada opte por los mecanismos alternativos de solución de controversias en materia de prácticas desleales contenidas en los tratados internacionales de los que México sea parte, no procederá el recurso de revocación ni el juicio ante la Sala Superior del Tribunal Fiscal de la Federación, contra las resoluciones que sean, materia de los paneles respectivos ni contra la resolución de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial dictada como consecuencia de la decisión que emane de dicho mecanismos alternativos de solución, y se entenderá que la parte interesada que ejerza la opción acepta . la resolución que resulte del mecanismo de referencia.En esta medida aquí también resulta aplicable lo manifestado en relación con la fracción anterior (XI) pues de igual manera la improcedencia ya se encontraba regulada en la fracción II del citado artículo 202 del Código Fiscal de la Federación, por incompetencia del tribunal.La fracción XIV contempla las demás causas de improcedencia, distintas a las señaladas en las fracciones anteriores, y que deriven de las disposiciones de este código o de otras leyes fiscales.A este tipo de fracción ha sido denominada en la jerga jurídica como la "mochilita de pobre", o el "cajón de sastre", porque en ella se incluyen todos los aspectos que el legislador no previó de manera expresa, y que la establece para no dejar fuera de la regulación jurídica otra situación similar.Algunas de las causas de improcedencia no contempladas en las fracciones precedentes, y que se desprenden de este código, pueden ser, entre otras, las siguientes:
a) La falta de firma del promovente (art. 199).b) La falta o indebida acreditación de la personalidad del promovente o del actor (art. 200).c)La falta de manifestación bajo protesta de decir verdad que el actor no recibió la constancia de notificación de la resolución impugnada, o cuando tal notificación se realizó por correo. (art. 209).d) En el caso de que la autoridad demandada no haya dictado la resolución que erróneamente le atribuyó el actor. En este caso, sólo sería improcedente el juicio respecto de esa autoridad que no reúne el carácter de demandado conforme a lo dispuesto por la fracción II, inciso a) del artículo 198.e) Demanda promovida por dos o más personas, cuando la impugnación no sea de resoluciones conexas que afecten los intereses jurídicos de dos o más personas (art. 198).Cuando se omita señalar en la demanda el nombre, domicilio fiscal, la clave en el registro federal de contribuyentes, el domicilio para recibir notificaciones del demandante; la resolución que se impugna, (art. 208).La improcedencia del juicio, por ser una cuestión de orden público, no es necesario que la hagan valer las partes, pues la sala se encuentra obligada a examinarla de oficio.
CAPITULO VI RECURSOS PROCESALES
El Código Fiscal de la Federación prevé medios impugnativos, que pueden promover las partes, en contra de resoluciones jurisdiccionales dictadas por las Salas del Tribunal Fiscal de la Federación dentro del proceso contencioso administrativo. Los medios impugnativos son instancias a favor de los contendientes para impugnar las resoluciones de los tribunales, cuando éstas no se encuentran apegadas a derecho.Al ser ejercida la función jurisdiccional por seres humanos, se sujeta a la imperfección, de ahí que en diferentes actos jurídicos se establezcan diferentes medios impugnación con el objeto de que sean revisados, por el propio juzgador otros tribunales, los diversos actos que se emiten en la secuela procesal, incluyendo la sentencia definitiva fin de que de no haberse emitido conforme a derecho sean revocados o modificados.
CAUSALES PARA LA PROCEDENCIA DEL RECURSO DE REVISION:
El recurso de revisión puede interponerse cuando se alegue:a) Violaciones procesales cometidas durante el juicio, siempre que afecten las defensas del recurrente y trasciendan al sentido de fallo.b) Por violaciones cometidas en las propias resoluciones o sentencias.c) Cuando la cuantía del asunto exceda de tres mil quinientas veces el salado mínimo general del área geográfica Correspondiente al Distrito Federal, vigente en el momento de su emisión.En el primer caso quedan comprendidas como violaciones procesales el no haber resuelto la Sala previamente un incidente de previo y especial pronunciamiento, o no haberse desahogado el incidente de falsedad de documentos o haber declarado el cierre de la instrucción sin previamente haber otorgado a las partes el plazo para presentar sus alegatos.En el segundo caso deberá la autoridad demostrar que indebidamente la Sala decretó o negó el sobreseimiento del juicio, sea cuando actúe como actora o demandada, o bien que cometió o incurrió en graves violaciones en cuanto al fondo del asunto. En el tercer caso, la autoridad sólo deberá demostrar que el crédito que determinó la resolución impugnada excede de la cantidad que se precisa. En este último caso, tratándose dc contribuciones que de han determinarse o cubrirse por periodos menores de doce meses, la cuantía del asunto se precisará dividiendo el importe de la contribución entre el número de meses comprendidos en el período que corresponda y mutiplicar el cociente por doce.Si la cuantía resulta inferior a tres mil quinientas veces el salario mínimo general diario dcl área geográfica del Distrito Federal, vigente en el momento de su emisión, el recurso podrá hacerse" valer cuando el negocio sea de importancia y trascendencia, debiéndose por parte del recurrente razonar esa circunstancia para que sea admitido.Al agotarse el recurso de revisión no puede la autoridad cambiar los fundamentos de la resolución impugnada en el juicio de nulidad.“ RECURSO DE REVISION. NO SE PUEDEN CAMNAR LOS FUNDAMENTOS DE LA RESOLUCION DE LA AUTORIDAD. Es incorrecto que al formular la autoridad su escrito para interponer el recurso de revisión exprese diversos fundamentos para justificar su actuación y. fundamentar el acto impugnado, si dichos argumentos no fueron expresados con anterioridad al formular su resolución, ya que si el articulo 204 del Código Fiscal de la Federación prohíbe que en la contestación de la demanda se cambien los fundamentos de derecho de la mencionada resolución, con mayor razón la autoridad se encuentra impedida para cambiarlos o suplirlos al interponer el recurso de revisión y tampoco puede fundar el acto nulificado con tal agravio”. Juicio 452/76/6941/75, resolución del Pleno del TFF visible en el Informe de Labores rendido por el TFF, al terminar el año de 1977.FUNDAMENTACION DEL ACTO RECLAMADO. NO ESTÁ PERMITIDO A LA AUTORIDAD RESPONSABLE EXPONERLA EN EL ESCRITO EN QUE INTERPOÑE EL RECURSO DE REVISION. La circunstancia de que la autoridad responsable cite en el escrito mediante el cual hace valer la revisión, el artículo de la ley en que funda el acto reclamado no es obstáculo para la validez de la consideración de que el acto en que consiste no se encuentra fundado ni motivado, al bastar la lectura del oficio que lo contiene para percatarse de que la autoridad responsable omite la cita o referencia de tal precepto que de cualquiera otro con la pretensión de fundar su contenido y resolución, toda vez que de acuerdo con el artículo 16 de la Constitución Federal, todo acto de autoridad debe de estar adecuado y sustancialmente fundado y motivado. “ Amparo en revisión '7862/87, visible en el Informe rendido a la 5CJN por su Presidente, al terminar el año de 1983, Segunda Parte, p. SO.Cuando al interponer la autoridad el recurso de revisión acusa a la Sala de que actuó en forma dolosa al dictar su sentencia, debe de ser objeto de una corrección disciplinaria.CORRECCION DISCIPLINARIA. ES PROCEDENTE CUANDO LOS LITIGANTES FALTAN AL RESPETO AL TRIBUNAL. Con fundamento en los artículos 54 y 55 del Código Federal de Procedimientos Civiles,. aplicables supletoriamente al fiscal, procede imponer correcciones disciplinarias a los litigantes que en sus escritos o conductos no respeten debidamente al Tribunal o a sus funcionarios, pues ello atenta contra la disciplina y buen orden que debe imponerse para cumplir con sus funciones”. Revisión núm. 687177, visible en la RTFF correspondiente al mes de febrero de 1982.Se considera que hay falta de interés jurídico cuando hace valer el recurso de revisión, no obstante que en cuanto, al fondo se reconoce que le asiste el derecho al demandante.'RECURSO DE REVISIÓN. FALTA DE INTERÉS JURÍDICO DEL RECURRENTE PARA INTERPONERLO. Si la autoridad recurrente pretende interponer el recurso de revisión en contra de una sentencia que niegue el sobreseimiento del juicio solicitado por aquélla, pero en cuanto al fondo reconoce la legalidad y validez de la resolución impugnada, debe considerarse que no se lesiona el interés jurídico de la autoridad recurrente y por consecuencia procede confirmar la sentencia recurrida.
PLAZO QUE TIENE LA AUTORIDAD PARA INTERPONER EL RECURSO DE REVISION:
La unidad administrativa encargada de la defensa jurídica tiene el plazo de quince días siguientes a aquel en que surta efectos la notificación de la resolución o sentencia para hacer valer el recurso de revisión mediante escrito que presente ante la Sala responsable. REVISIÓN. DEBE DESECHARSE ESE RECURSO CUANDO NO ES AUTORAFA LA FIRMA QUE LO CALZA. Si el escrito de expresión de agravios mediante el cual se hace valer el recurso de revisión no contiene firma autógrafa, debe desecharse, en virtud de que la misma constituye el conjunto de signos manuscritos con los cuales las partes en un procedimiento judicial, expresan su voluntad de realizar el acto procesal correspondiente, y con ella se acredita la autenticidad del documento que se suscribe, y se logra la eficacia prevista en la ley. El documento en que hace valer el recurso de revisión constituye una promoción que debe hacerse por escrito de conformidad con lo que establece el artículo 88 de la Ley de Amparo, y es requisito indispensable que contenga la firma autógrafa del promovente, ya que de lo contrario debe estimarse que en dicho escrito no se incorporó expresión de voluntad alguna, al no reunir el requisito que establece el articulo 1834 del Código Civil para el Distrito Federal en materia común y para toda la República en materia federal, aplicado por analogía, porque se trata de una formalidad que debe constar por escrito. En consecuencia, si el referido escrito de expresión de agravios es calzada por una firma facsimilar, cuya naturaleza de meza reproducción de su original no es suficiente para acreditar la manifestación de voluntad, el mismo debe desecharse. Reclamación en el amparo en revisión 2619/88, visible en el Semanario Judicial de la Federación, julio-diciembre de 1990. Pleno y Salas.
EL RECURSO DE RECLAMACIÓN:Conforme al Código Fiscal de la Federación el recurso de reclamación procederá ante la Sala Regional en donde se haya radicado el juicio y en contra de las resoluciones del magistrado instructor que.:a) Desechen la demanda.b) Desechen la contestación de la demanda.c) Desechen alguna prueba.d) Decreten el sobreseimiento del juicio.e) Rechacen la intervención del tercero interesado.Este medio impugnativo se interpone por escrito, dentro de los quince días siguientes a aquél en que surta efectos la notificación del auto que se impugne. Interpuesta tal instancia, el magistrado instructor, de admitirla, ordenará correr, traslado del mismo a la contraparte, por el término de quince días, para que manifieste lo que a su derecho convenga. Cuando la reclamación se interponga en contra del acuerdo que sobresea el juicio, por desistimiento del actor, no será necesario dar vista a la contraparte.Una vez transcurrido el plazo otorgado a la contraparte, el Magistrado Instructor, sin más trámites, dará cuenta a la sala del recurso; a fin de que emita la resolución respectiva.Este tipo de recurso no es procedente en contra del acuerdo del Magistrado Instructor que tenga por no presentada la demanda, no obstante que por analogía se pretenda interponerlo por el hecho de proceder en contra de los acuerdos desechatorios de demanda, ya que no obstante que las figuras de por no presentada una demanda y la de desecharla, jurídicamente puedan tener el mismo efecto de no admitirla, ello no serviría de base para la procedencia de esta instancia impugnativa, que tuviera por objeto el estudio de el acuerdo que tuviera por no presentada la demanda, pues el citado recurso establece claramente las materias que serán objeto impugnación y no es posible que tenga otras que la ley no determina.
CONCLUSIONES
El Tribunal Fiscal de la Federación, es indudablemente un Tribunal administrativo, reconocido constitucionalmente, cuyo fin es establecer la armonía entre las relaciones de los gobernados con los gobernantes, mediante la solución de las controversias que se susciten entre ellos.
Atento a lo anterior, se cuenta con una amplia legislación y jurisprudencia, mediante la cual se ponen a disposición, tanto del gobernado como de la autoridad, medios de defensa, recurso, formas y métodos por los cuales pueden acudir ante el Tribunal a efecto de que aplique su función jurisdiccional con estricto apego al derecho, es decir, la justicia administrativa es el medio idóneo para mantener el control de la legalidad de los actos administrativos, dando a la autoridad de autocorregirse o ratificar sus determinaciones no sin otorgar al agraviado los derechos subjetivos por medio de los cuales pueda acceder a la justicia con el fin de impugnar tales determinaciones.
Queda claro que hay un determinación específica para la justicia administrativa así como un campo único de acción, en el que se utiliza los medios e instrumentos tutelares con que cuentan los agraviados.
Como pudimos observar en el desarrollo del presente trabajo, el Tribunal Fiscal de la Federación es una institución plenamente establecida, regulada y reconocida por nuestro sistema jurídico así como por los ilustres doctrinarios. Cabe mencionar que el actual funcionamiento y estructura de dicho Tribunal es una evolución permanente de los organismos jurisdiccionales de nuestro país, los cuales en su inicio y en muchas ocasiones son fieles copias de organismos extranjeros, pero que con el paso del tiempo y la aplicación dela normatividad mexicana adquieren características únicas y especiales.
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1 Vallarta L. Ignacio, citado por Andrés Serra Rojas, Derecho Administrativo. Ed. Porrúa, tercera edición, p.1107
2 Pallares Jacinto citado por Gabino Fraga. Derecho Administrativo. Ed. Porrúa, décimo cuarta edición, p.469
3 Fraga Gabino, Derecho Administrativo, Ed. Porrúa, décimo cuarta edición, p. 469
4 Carrillo Flores Antonio, El Tribunal Fiscal de la Federación Un Testimonio, Ed. Manuel Casas, p. 9
5 Carillo Flores Antonio, op.cit., p. 20 y 21
6 Armienta Calderón Gonzalo, El Tribunal Fiscal de la Federación su Ubicación dentro del Marco Constitucional. RTFF, 2ª época, Año VII, No. 88, abril de 1987, p. 871
7 Cfr. Hedúan Virúes Dolores. Cuarta Década del Tribunal Fiscal de la Federación, México, Asociación Nacional de Abogados.
8 Vázques Alfaro José L. Evolución y Perspectiva de los Organos de Jurisdicción Administrativa en el Ordenamiento Mexicano, Ed. UNAM, 1991, p.p.179-180
9 Vázquez Alfaro José L. Evolución y Perspectiva de los Organos de Jurisdicción Administrativa en el Ordenamiento Mexicano, Ed. UNAM, 1991, p. 182
10 Vázques Alfaro José L., ob.cit., p.p.183-184
11 Armienta Calderón Gonzalo, El Proceso Tributario en el Derecho Mexicano, Textos Univesitaios, 1977, p.p. 354
11 Publicado en el Diario Oficial de la Federación del 31 de Diciembre de 1938 y vigente del 1 de enero de 1939 al 31 de marzo de 1967
12 Vázque Alfaro José L. El Control de la Administración Pública en México, Ed. UNAM, 1996, p.197
13 Vázquez Alfaro, ob.cit.,p.198
14 Vázquez Alfaro José L., ob.cit., p. 198
15 Vázquez Alfaro José L., ob.cit, p.204
16 Lucero Espinosa Manuel, Teoría y Práctica del Contencioso Administrativo Ante el Tribunal Fiscal de la Federación, Ed. Porrúa, 3ª ed., México 1995, p.p. 131-132
17 Pallares Eduadro, Diccionario de Derecho Procesal Civil, Ed. Porrúa, Undécima ed. México 1978, p. 145
18 Gómez Lara Cipriano, Derecho Procesal Civil, Ed. Trillas, Segunda Ed., México 1984, p.p. 80-81
19 Lucero Espinosa Manuel, Ob.cit, p. 150
20 Lucero Espinosa Manuel, ob.cit, p.p. 153-154
21 idem, p.p. 157-158
22 Lucero Espinosa Manuel, ob. cit.,, p.p.160-161
23 Lucero Espinosa Manuel, ob.cit., p.p. 165-167
24 Lucero Espinosa Manuel, ob.cit., p.p.170-171
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