TEMA 1

“LA CORONA”

1. La Monarquía Parlamentaria en la Constitución Española.

2. La ordenación constitucional de la Corona.

3. El refrendo de los actos del Rey.

4. Las funciones del Rey.

5. La sucesión en la Corona.

6. La Regencia y Tutela del Rey menor.

LA MONARQUÍA PARLAMENTARIA EN LA CE

El artículo 1.3 CEestablece que la forma política del estado es la Monarquía parlamentaria. Esta definición constituye una fórmula innovadora en el constitucionalismo español, y al ser innovadora, requiere explicaciones, ya que resulta algo confuso.

Y es que la Monarquía parlamentaria no es una forma de Estado. Por forma de Estado se entiende, en la teoría constitucional, que son la estructura y los principios esenciales del Estado, aludiendo a su naturaleza.

Por ejemplo, la Monarquía Absoluta del Antiguo Régimen sí que definía un Estado, ya que el Rey era el único titular de la Soberanía estatal, donde todos los órganos del Estado dependían de él, definiendo un tipo de Estado. También son formas de Estado, Estado de derecho o el Estado federal o unitario.

Pero la Monarquía parlamentaria noes una forma de estado. Es la monarquía durante el siglo XIX y parte del XX una forma de gobierno, ya que había una reciprocidad de posiciones donde se encontraban los diversos órganos constitucionales del Estado. Se le considera forma de gobierno ya que la monarquía constitucional poseía en esa etapa el poder ejecutivo.

Sin embargo, actualmente, la monarquía parlamentaria no es forma de gobierno. Pero si la nombra el artículo 1.3 es porque la forma de gobierno no es la Monarquía por sí sola, sino la Monarquía parlamentaria, donde el adjetivo determina el significado. La forma de gobierno viene dado por los rasgos del parlamentarismo.

La monarquía parlamentaria es una forma parlamentaria donde el parlamento ocupa la posición central. El gobierno es un órgano autónomo que ejerce el poder ejecutivo de forma independiente de la Corona. El Ejecutivo depende de la confianza del parlamento, convirtiéndose la Monarquía en una institución simbólica, honorífica y representativa.

En España, nuestra Monarquía Parlamentaria presenta los siguientes rasgos:

• La Corona es la Jefatura del Estado. Es un órgano que no participa en el proceso político, pero arbitra y modera el funcionamiento del resto de los poderes. Así se establece en el artículo 56.1CE¹.

• El Parlamento Español tiene un papel de protagonismo evidente y predominante, ya que tiene el monopolio de la representación del pueblo español (Art. 66.1²), ya que es el único órgano del Estado que procede directamente de éste. El rey representa al Estado, pero no al pueblo; y el Gobierno, aunque tiene legitimidad democrática, ésta es indirecta, a través de las Cortes Generales. Las Cortes Generales también tienen importancia, ya que sus funciones se hallan en una supremacía política por la Constitución (Art. 66.2³), atribuyéndole la función legislativa del Estado a las dos cámaras (Congreso y Senado). .
  El Congreso de los Diputados es quién designa al Presidente del Gobierno. Las Cortes Generales son las que tienen el control político sobre el Gobierno, ya que pueden retirarle su confianza. También intervienen en la designación de los 8 miembros del Tribunal Constitucional, participan en la creación, aprobación y reforma de las CCAA, y son el órgano central y decisivo, ya que si surgiese un conflicto entre el Gobierno y las Cortes, prima la voluntad de las Cortes, por lo que se produciría la sustitución del Jefe del Ejecutivo a través de una moción de censura.

• El gobierno es el órgano impulsor y dinámico del sistema parlamentario, ya que asume la dirección política, y su legitimidad democrática es indirecta, ya que depende de la confianza de las Cortes. El Gobierno es un órgano constitucional autónomo, con poderes propios, donde destaca la figura del Presidente del Gobierno por dos motivos:

• Porque sólo él recibe la investidura parlamentaria.

• Porque las funciones constitucionales que le dan, le proporciona el papel de liderazgo.

LA ORDENACIÓN CONSTITUCIONAL DE LA CORONA

La Corona está regulada en el TÍTULO II de la Constitución Española como un órgano más del Estado, cuyo titular es el Rey, al que se le atribuye la Jefatura del Estado.

La Corona, en la Constitución de 1978 es sólo la denominación específica de un órgano del Estado, distinguiéndose del concepto de Corona que hay en el constitucionalismo británico y en las Monarquías nórdicas.

En el ReinoUnido, la Corona se rige por unos usos y costumbres tradicionales, donde la Corona se identifica con la persona jurídica del Estado. Aquí, la reina se distingue como persona física del concepto de Corona, siendo titular temporal de la Corona. En la práctica, la reina carece del poder ejecutivo y legislativo (donde lo posee el Primer Ministro), aunque se habla de Corona en Parlamento.

En las monarquías nórdicas, la Corona sigue siendo, formalmente, la titular del poder ejecutivo, ya que las Constituciones nórdicas están creadas después de la II Guerra Mundial, de ahí que la regulación de la Corona sea arcaica, aunque lo cierto es que en la realidad, el poder del ejecutivo lo posee el Gobierno.

Pero nuestra Monarquía es distinta, ya que al estar regulada por un texto moderno, es una institución profundamente racionalizada, donde la Corona está regulada por unas normas jurídicas expresas, es decir, que está sometida al Derecho.

Además, la Monarquía española tiene poderes tasados. En el artículo 56.1 CEnos encontramos que el monarca sólo ejerce las funciones atribuidas expresamente por la CE y las leyes, por lo que no se puede hablar en nuestra monarquía de la existencia de reservas implícitas de poder, ya que éstas no existen. También, decir que la Corona no es titular de la Soberanía, no es soberano como en el Antiguo régimen, o co-soberano como en la Monarquía limitada constitucional del XIX y parte del siglo XX.

La soberanía nacional reside en el Pueblo Español, del que emanan todos los poderes del Estado(Art. 1.2CE), incluido el órgano de la Jefatura del Estado, la Monarquía.

La Corona representa a la persona jurídica del Estado; como dice el artículo 56.1CE, el Jefe del Estado es el símbolo de la unidad y permanencia del Estado. Por tanto, la Corona no representa al pueblo, como si lo hacen, sin embargo, los presidentes de las Repúblicas modernas.

Por otra parte, la Monarquía no es una institución electiva, sino hereditaria. Y es la propia CE la que reconoce el derecho a ser Rey, no existiendo un derecho previo a ella. La CE regula lo que se llama IUS AD OFFICIUMde Rey. Nuestro Monarca actual dispone de este ius porque nuestra CE así le reconoce como legítimo heredero de la Monarquía histórica, poseyendo también ese iussus sucesores, ya que así se estableció a través de una línea sucesoria ese derecho de oficio. En otros términos, que la legitimidad de la Corona deriva de su reconocimiento constitucional.

La CE regula también un ESTATUTO JURÍDICO PERSONALal titular de la Corona, que consiste en la atribución de ciertos títulos, como:

• PRINCIPIO DE IRRESPONSABILIDAD.

• PRINCIPIO DE INVIOLABILIDAD.

• CIERTAS PRERROGATIVAS ECONÓMICAS.

• LA CREACIÓN DE UN APARATO BUROCRÁTICO A SU SERVICIO.

Pues bien, la CE establece, además, la atribución al Monarca del título de Rey de España, y le permite, según el artículo 56.2CE, utilizar los demás Títulos que le correspondan tradicionalmente a la Corona.

El artículo 57.2CE también nos dice que el Príncipe heredero tendrá la dignidad de Príncipe de Asturias, y los demás títulos que tradicionalmente se han vinculado al sucesor de la Corona.

La irresponsabilidadse refiere a las funciones ejercidas en su cargo, y la inviolabilidad es la inmunidad penal frente a las leyes penales. La irresponsabilidad es política y jurídica, y se justifica por su carácter de unidad y símbolo de permanencia del estado. Como es irresponsable, alguien refrendará sus actos. Pues bien, el artículo 64.2CEindica que de los actos del Rey serán responsables las personas que las refrenden. El refrendo de los actos del Rey supone el traspaso de la responsabilidad.

La inviolabilidadpenal no supone licencia absoluta para violar la Ley. Si el rey llevara a cabo un acto delictivo y tipificado, cabría aplicar el artículo 59.2CE⁴, que posibilita a las Cortes Generales la inhabilitación del Rey para ejercer su cargo.

La Corona es un órgano unipersonal, y tan sólo a su titular se atribuyen funciones constitucionales. El resto de los integrantes de la Familia Real no realizan ninguna función constitucional. Es decir, la reina consorte, como se conoce técnicamente a la mujer del rey, no realiza funciones constitucionales, y el Consorte de la reina, es decir, el marido del rey, titular de la Corona, tampoco; y el Príncipe de Asturias, tampoco tiene funciones constitucionales, salvo las que se le encomiendan representando al Jefe del Estado mediante un Real Decreto aprobado por el Consejo de Ministros.

Con el deseo de evitar influencias familiares para el desprestigio de la Corona, el artículo 57.4CE⁵permite, a las CORTES CONEL REY (hay que aplicarlo enel sentido literal “CON”), prohibir expresamente que personas con derecho a suceder contraigan matrimonio con ciertas personas. De producirse esta solución, supone la prohibición del derecho a la sucesión y de sus descendientes.

Otra de las características es la atribución de una dotación económicaal Rey para el sostenimiento de su familia y de la Casa Real, así lo previene el artículo 65CE. Y en la administración de ese dinero, el rey es libre y está exento de refrendo. El único límite en esta dotación es que dirige estos recursos al sostenimiento de la familia y de su casa. La dotación se incluye en los Presupuestos Generales del Estado, y su aprobación depende sólo de las Cortes Generales, pudiendo modificar su cuantía, aunque no su existencia.

Por último, el Monarca tiene un aparato burocráticobásico, que es la casa del Rey, creándose mediante Decreto 25 de Noviembre de 1975, y tras la CE, se regula una nueva estructura mediante Decreto 13 de Febrero de 1979. El Rey puede cesar y nombrar libremente según ese artículo 65CE a los miembros civiles y militares de su casa.

La Casa Real está formada por varios órganos, a saber:

• JEFE DE LA CASA: Que es quien dirige y coordina a todos los servicios y empleados.

• LA SECRETARÍA GENERAL: que se encarga de la actividad administrativa de la Casa.

• CUARTO MILITAR: son los ayudantes de campo del Rey. Es decir, ayudantes de área. Son militares.

• GUARDIA REAL: que también son militares.

• SERVICIO DE SEGURIDAD.

• OFICINA DE PRENSA.

EL REFRENDO DE LOS ACTOS DEL REY

El Refrendo es una institución de origen monárquico, fruto del desarrollo y la evolución de la Monarquía, hasta llegar a la actual monarquía parlamentaria. El refrendo, sin embargo, también ha sido acogido en las Repúblicas.

Durante la Monarquía Absoluta, el rey no tenía limitado sus poderes, ya que en el residía la soberanía, siendo el titular de ella, por lo que no rendía cuentas a nadie de sus actos; era irresponsable absolutamente.

Sin embargo, tras la Revolución Francesa, triunfa la idea del estado de derecho, en el que deben reducirse las inmunidades del poder. Para ello, se establece la división de poderes y se atribuye al Rey la titularidad del poder ejecutivo.

Pues bien, en un Estado de Derecho también el Ejecutivo es responsable. El problema está en que el Rey no es responsable. En la Monarquía Constitucional limitada, el Rey no puede asumir la responsabilidad de sus actos, y para esto surge el refrendo.

En la Monarquía Constitucional limitada, la responsabilidad de los actos del Rey la asumen sus ministros, que contrafirman la firma del Rey. Los actos del Rey en esta etapa eran actos complejos, en el que se exigen el acto el acto de dos voluntades para que se exijan. Y en efecto, para los actos del Rey se precisan ambas voluntades: el Refrendantey el refrendado. Ahora bien, en esta etapa las voluntades son desiguales, prevaleciendo en este momento la voluntad del Rey en la determinación del contenido del acto.

En la Constitución de 1978, el Rey, evidentemente, ya no es co-soberano, aunque se mantiene su irresponsabilidad por dos justificaciones:

• El Rey es el símbolo de la unidad y permanencia del Estado.

• Carece de poder efectivo, no es titular del ejecutivo, siendo el Gobierno el órgano impulsor de la norma.

El refrendo existe en nuestra CE por la necesidad de que los actos del rey deben ser atribuidos a la necesidad de responsabilidad del Refrendante. Consiste en la contrafirma que acompaña a la firma real en todos los actos que éste participe como Jefe del Estado; y con la contrafirma se traslada la responsabilidad al sujeto Refrendante, según se establece en el artículo 64.2CE⁶.

En la actualidad, los actos de nuestro monarca no precisan del concurso de dos voluntades, ya que sólo existe una sola voluntad decisiva, que es en la mayoría de los casos, la del Refrendante. Aunque en algunos casos, la voluntad que determina el acto es la de un órgano ajeno al Refrendante y al refrendado, y en poquísimas ocasiones, la voluntad corresponde al propio Rey.

• VOLUNTAD DEL REFRENDANTE: Sería la disolución de las Cortes Generales, la convocatoria de elecciones Generales, así como el nombramiento del Consejo de Ministros, es la firma del Presidente del Gobierno la más importante.

• VOLUNTAD DE UN ÓRGANO AJENO: como el nombramiento de los magistrados del Tribunal Constitucional, a propuesta de las Cortes, que son ajenos al Refrendante, que es el Presidente del Gobierno.

• VOLUNTAD DEL REY: sería en el nombramiento de los miembros civiles y militares de la Casa Real. Aquí, la voluntad es libre, aunque lo refrenda también el Presidente del Ejecutivo.

Los actos que requieran refrendo son todos los actos del monarca que realice como Jefe del Estado, tasados por la CE. Aunque la excepciónson los actos íntimos, personalísimos del Rey, como la administración de su patrimonio, o las decisiones de la familia real.

Según nuestro artículo 65CE, está exento de refrendo el nombramiento y cese de los miembros de la Casa Real, aunque en la práctica, el nombramiento y cese se realiza mediante un R.D., refrendado por el Presidente del Gobierno. De este modo, alguien puede hacerse responsable de los nombramientos irregulares que el Rey realice.

El artículo 64.1CE⁷establece quienes son los Refrendantes:

• PRESIDENTE DEL GOBIERNO.

• LOS MINISTROS COMPETENTES.

• EL PRESIDENTE DEL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS.

El Presidente del Gobierno refrenda los actos más importantes del Rey, y además, también refrenda aquellos donde jurídicamente no se diga quien ha de refrendar. Es por ello, el sujeto que más refrenda los actos del monarca.

El Ministro competente es el titular del Departamento a quien corresponda el asunto que exige refrendo, también varios Ministros si es un asunto interministerial. Los que no refrendan son el Gobierno en Conjunto ni los Secretarios de Estado.

También puede refrendar nuestro Presidente del Congreso de los Diputados en tres casos, según el artículo 99CE⁸:

• La propuesta a candidato a Presidente del Gobierno.

• El nombramiento del Presidente del Gobierno.

• La disolución de las Cortes Generales sin ningún candidato propuesto a la Presidencia del Gobierno logra la confianza parlamentaria tras dos meses.

No cabe la posibilidad de que haya otro u otros sujetos Refrendante, ya que así se ha pronunciado el TC en las Sentencias 5/1987 y 8/1987.

Los actos del Rey son actos debidos, obligados, ya que su voluntad es irrelevante. El rey actúa como Jefe del estado. Por ello, en caso de inacción del Rey (por ejemplo, negarse a la sanción de una Ley), si la causa es política y no es un defecto de forma, la única solución será la inhabilitación del Rey por el incumplimiento de sus funciones, o la dimisión del Refrendante, que provocará la disolución de las Cortes.

Hay tres tipos de refrendo:

• EXPRESO: es el más común, ya que requiere de él los actos propiamente jurídicos, que pueden ser documentados. Se realiza por escrito y se publica en el B.O.E., A su vez, puede ser:

• DERIVADO: la voluntad que determina el sentido del acto es únicamente la del Refrendante.

• TRANSLATICIO: es aquél en el que la voluntad que determina el contenido del acto es de un órgano ajeno al Refrendante y refrendado.

• ORIGINARIO: cuando la voluntad decisiva en el acto es la del refrendado, la del rey.

• TÁCITO: consiste en la presencia de algún miembro del Gobierno junto al rey en el transcurso de sus actividades oficiales. El rey es irresponsable como Jefe del Estado, y lo es incluso de los actos no documentables, no jurídicos, que no pueden plasmarse por escrito ni publicados en el B.O.E. Aquí es necesario que un sujeto responda por él. (Ejemplo, viajes al extranjero, cuyo Refrendante será el Ministerio de AAEE).

• PRESUNTO: que representa la presunción de que los actos del Monarca que no puedan ser cubiertos ni por refrendo expreso ni tácito, y son amparados también de forma presunta por el Gobierno. Es lo que ocurre cuando no ocurre la presencia física evidente de un miembro del Gobierno (Ejemplo, mensaje de Navidad, Entrevistas, Declaraciones…).

LAS FUNCIONES DEL REY

A distinción de otras monarquías europeas, la Corona en nuestro país ha experimentado un intenso de sumisión al derecho, de racionalización; y por ello, el rey dispone de una lista cerrada de disposiciones concretas. El artículo 56 lo expresa claramente: el Rey tan sólo ejerce las funciones que le atribuyen expresamente la Constitución y las leyes, por lo que no hay poderes implícitos, no existe prerrogativa regia.

El artículo 56, además, indica 3 funciones genéricas, ya que el rey es símbolo de unidad y permanencia del Estado, y modera el funcionamiento regular de las instituciones.

• FUNCIONES ESPECÍFICAS DE CARÁCTER SIMBÓLICO:
  La Justicia se administra en nombre del Rey. Ésta es una misión honorífica, ya que el artículo 117CE⁹ así habla de ella, donde se señala que la Justicia emana del pueblo, y los jueces son independientes, inamovibles y están sometidos al imperio de la Ley.

El artículo 62CE¹⁰, por otro lado, nos dice que el rey contiene empleos civiles y militares, así como honores y distinciones. Esta función, como dice el 62, se ejerce con arreglo a las leyes; y el artículo 97CE¹¹señala que la dirección civil y militar corresponde al Gobierno, lo que incluye la posición de todos los puestos administrativos, y ciertos nombramientos, como los de las más altas autoridades del Estado, que tienen un procedimiento específico en la CE, como el Presidente del TS, que es propuesto por el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), o el Fiscal Gral del Estado, que lo es a propuesta del Gobierno, y los magistrados del TC son nombrados a propuesta de las Cortes Generales (Congreso y Senado), el Gobierno y el CGPJ. Estas funciones son claramente simbólicas.

Además, el artículo 62 le ejerce el derecho de gracia, facultad pública de perdón o indulto, que ha de ejercerse de acuerdo a la Ley, y que corresponde su propuesta al Gobierno.

También, el mando supremo de las fuerzas armadas, que es común en el derecho comparado, pero está vacía de contenido efectivo, ya que como se ha dicho antes, el art. 97CE faculta al gobierno a dirigir la administración civil y militar, así como la política interior, exterior y la defensa del Estado. El Gobierno es el órgano supremo de mando de las fuerzas armadas, y el rango de Capitán General reconocido al Rey tiene un carácter honorífico.

Pero hay que decir cómo se explica esto con las decisiones del Rey en la noche del 23-F, ya que el Rey impartió órdenes a las fuerzas militares, pero no sólo a militares, sino también a las autoridades civiles, y no por ello es el mando supremo de la administración civil, que corresponde al Gobierno. Esa noche, ocurrieron circunstancias extraordinarias, y es que quienes contaban con las funciones efectivas: los miembros del Gobierno, del Senado y Congreso… estaban retenidas, y la única autoridad del Estado general, libre para actuar, era el Rey, que actuó impelido por circunstancias excepcionales, y las autoridades civiles y militares actuaron sus decisiones también por esas circunstancias excepcionales, y no porque el rey tenga poder, aunque como símbolo tiene autoridad (carece de potestas, pero tiene autoritas). Los símbolos en determinadas circunstancias pueden revestir trascendencia.

Igualmente, el artículo 62 le da al Rey el más alto patronazgo de las Reales Academias, pero los órganos efectivos de éstas, están previstos en sus Estatutos.

De la misma manera, adquiere la más alta representación en las relaciones en materia de representación y política exterior del Estado Español. Estas funciones son herencia del pasado, derivado este poder de la permanencia en el cargo de los reyes, que garantizaba continuidad, y de los vínculos de solidaridad dinástica de las Casas Reales, creando una comunidad de intereses. Actualmente, el Gobierno de la política exterior (art.97), por lo que la intervención del Rey es meramente formal.

El artículo 63CE ¹²nos dice que el Rey es el que acredita a los embajadores y otros representantes diplomáticos de España, y recibe también las acreditaciones de los representantes extranjeros. Aunque la acreditación material de estos representantes españoles corresponde al Gobierno. También este artículo nos dice que el Rey es el que manifiesta el consentimiento del Estado para relacionarse internacionalmente por Tratados, pero ha de hacerlo de acuerdo con la CE y las Leyes. En los artículos 93 a 95 CEse atribuye al Gobierno y a las Cortes Generales la potestad decisiva en esta materia.

Por último, el artículo 63 atribuye al rey el declarar la Guerra y hacer la Paz, previo acuerdo con las Cortes, aunque actualmente está en desuso, ya que las Guerras, en la actualidad, no se declaran, sino que se presentan como actos defensivos o guerras preventivas. Pero en todo caso, el Rey precisa la intervención de las Cortes.

• FUNCIÓN MODERADORA:

Se ejerce cuando el rey realiza actos de colaboración con otros órganos del Estado, generalmente con las Cortes Generales y el Gobierno.

Esta función, consistía en la posibilidad de influir en el contenido del acto debido a la necesaria concurrencia de la voluntad del Rey para un acto complejo.

Actualmente, sabemos que los actos del Rey son debidos a la CE, y su voluntad es irrelevante, ya que el rey da la validez formal al acto desde el punto de vista jurídico, es como una función notarial.

No obstante, desde el punto de vista material, la moderación puede existir en la medida que en la práctica el rey tenga alguna influencia moral sobre el que toma la decisión. Se trataría aquí de ejercer la persuasión.

Las potestades moderadoras existen en relación:

• Con las Cortes Generales: en el pasado, el Rey podía resolver los conflictos contra las Cortes Generales y el gobierno mediante la disolución de las Cortes, y podía negar o aplazar la sanción de las leyes. Actualmente, el margen de discrecionalidad de estas funciones ha disminuido considerablemente. Por ejemplo, el artículo 62CE nos dice que el Rey deberá convocar las Elecciones a Cortes Generales, pero esta función está precisa de refrendo; pero además, la CE exige que esta convocatoria debe tener lugar entre los 30 y los 60 días posteriores de la conclusión del mandato parlamentario. El margen de actuación regio, por tanto, se reduce, y son funciones más formales que efectivas.

Por su parte, el rey, en la disolución de las Cortes, sólo puede realizarla en cuatro supuestos, tasados Constitucionalmente de forma obligada:

• Cuando se extinga el período de cuatro años, tiempo máximo del mandato parlamentario.

• Cuando el Congreso no conceda en el plazo de dos meses su confianza a otro candidato propuesto a la presidencia del Gobierno (art. 99CE).

• Cuando las Cortes Generales, por mayoría de dos tercios de ambas cámaras hayan aprobado una propuesta de reforma agravada de la CE, de las previstas en el artículo 168CE.

• La disolución también puede ser discrecional y anticipada, pero su iniciativa corresponde al Presidente del Gobierno, que debe atender a consideraciones de oportunidad política o electoral, y no al Rey.

El artículo 62 también le atribuye al Rey las funciones de sanción y promulgación de las leyes. Antes, la sanción era un acto de voluntad del monarca, que bien creaba la Ley y elaboraba con el Parlamento. El derecho de sancionar las leyes suponía el derecho de veto. En la Constitución de 1978, la potestad legislativa la posee las Cortes generales, ya que así se lo atribuye el artículo 66.2CE¹³, careciendo el rey de veto, ni siquiera suspensivo.

Por otra parte, el artículo 91 CE nos dice que El Rey sancionará en el plazo de quince días las leyes aprobadas por las Cortes Generales, y las promulgará y ordenará su inmediata publicación.Por tanto, lo que constituye la Ley es su aprobación por las Cortes, y la sanción es un acto debido, que equivale a la promulgación de las leyes. La sanción y promulgación son un acto único, solemne y formal, con el que el Rey, con su firma, proclama que la disposición legal cumple con los requisitos necesarios para ser una norma estatal. El Rey, pues, sólo puede negarse a firmar textos legales si faltan requisitos formales, pero no cabe negar la firma si se presumen indicios de inconstitucionalidad, ya que el Rey no es defensor de la CE, y las dudas sobre los aspectos inconstitucionales las resolverá el TC, único defensor de la CE.

• Con otros órganos constitucionales: tipificado en el art. 62CE, son:

• Poner fin a las funciones del Jefe del Gobierno, pero sólo en los presupuestos previstos en la CE: por dimisión, fallecimiento, celebración de elecciones y pérdida de la confianza parlamentaria. Por tanto, no hay margen de discrecionalidad.

• Nombrar y separar a los Ministros a propuesta del Presidente del Gobierno, quien es realmente quien decide su nombramiento.

• Presidir las sesiones del Consejo de Ministros a petición del Jefe del Gobierno, y a efectos de tener más información de los asuntos de Estado.

• Expide los decretos acordados en Consejo de Ministros. La expedición es una tarea similar a la promulgación de leyes, que consiste en la firma del Rey, siendo un acto que constata la validez formal y externa.

• Convoca las distintas modalidades de referéndum:

• CONSULTIVO: a propuesta del Presidente del Gobierno, no del Rey.

• De REFORMA CE: que pueden ser:

1. PRECEPTIVOS: que es una reforma agravada de la CE. Artículo 168CE.

2. FACULTATIVOS: siendo la facultad de 1/10 parte de los diputados, no del rey; según se establece en el artículo 167CE.

• APROBACIÓN Y REFORMA de los EEAA: los cuales son preceptivos, es decir, dependen del Rey.

Por tanto, solo le corresponde al Rey la convocatoria de manera formal.

• Nombramiento de los Presidentes de las CCAA de acuerdo con el art. 152CE y respectivos EEAA. La investidura de estos presidentes, sin embargo, compete a los Parlamentos Autonómicos correspondientes.

• FUNCIÓN ESPECÍFICA ARBITRAL:

Hace referencia a las acciones que el rey puede realizar libremente. Actualmente, sólo pervive una, que es la propuesta regia de candidato a la presidencia del Gobierno, según el artículo 99CE, donde el Rey, tras la consulta previa con los representantes designados por los diversos grupos políticos, ha de proponer al Congreso el nombre del candidato a la investidura parlamentaria.

El rey, jurídicamente, es libre, pero halla varios condicionamientos:

• La acción del rey está sujeta a refrendo por parte del Presidente del Congreso de los Diputados.

• La propuesta ha de ser conforme con el sistema de participación política existente.

• El candidato propuesto por el rey ha de estar en condiciones de obtener la confianza de la Cámara.

LA SUCESIÓN EN LA CORONA

La CE configura un criterio automático de sucesión, de manera que no quede, en ningún caso, la dinastía vacía. La muerte del rey supone la sucesión al heredero, independientemente de su edad, aunque sea menor de edad.

El criterio de sucesión adoptado en nuestro artículo 57.1CE¹⁴es el tradicional en España desde Las Partidas, confirmado por el ordenamiento de Alcalá de 1348: La sucesión en el trono seguirá el orden regular de primogenitura y representación, siendo siempre preferida la línea anterior a las posteriores. En la misma línea, el grado más próximo al más remoto, en el mismo grado, el varón a la mujer, y en el mismo sexo, la persona de más edad a la de menor edad.

De esta definición, se infiere que la sucesión en España se basa en cuatro reglas:

• Preferencia de la línea recta (Ascendencia-Descendencia) sobre la línea colateral.

• Preferencia de los hijos varones sobre las mujeres, aunque no hay exclusión de las mujeres. La CE permite que reinen las mujeres sólo en ausencia de hijos varones, en igual grado de parentesco con el Rey. Esto puede ser contradictorio con el Principio de Igualdad y no discriminación por razón de sexo, de ahí la proposición formulada por el Gobierno a fin de reformar esta preferencia constitucional. Para llevar a cabo esta reforma constitucional han de cumplirse los requisitos de la reforma agravada en la CE, previstos en el artículo 168, una reforma que requeriría por dos Cortes sucesivas, aprobación por la mayoría de los dos tercios y un referéndum preceptivo.

• Preferencia del mismo sexo del mayor sobre el menor.

• Regla de representación: los hijos del heredero premuerto heredan la Corona con preferencia a los demás hijos del rey en la medida en que representan los derechos de su padre premuerto.

Atendiendo a estas cuatro reglas, el orden sucesorio en España es:

• El hijo mayor varón del Rey o (sus descendientes, en caso de premuerto)

• Los hijos restantes varones del rey y sus descendientes.

• Las hijas del rey y sus descendientes.

• Hermanos varones del Rey.

• Hermanas del Rey.

• Hermanos varones del progenitor reinante del Rey (Tíos).

• Hermanas del progenitor reinante del Rey (Tías).

La CE, dada la importancia de la sucesión para el Estado, incluye varias previsiones:

• En el artículo 57.2CE se reviste la figura del Príncipe de Asturias, que simboliza al sucesor.

• El artículo 61CE¹⁵ regula el juramento que ha de prestar ante las Cortes al alcanzar la mayoría de edad, con funciones de fidelidad al Rey, guardar y hacer guardar la CE y las Leyes, y respetar los derechos de los ciudadanos y de las CCAA.

• Además, el artículo 57.5CE¹⁶ prevé la aparición de dudas de hecho y de derecho que ocurran en el orden de sucesión de la Corona. Estas dudas han de resolverse mediante L.O.

• Por último, el artículo 57.4CE¹⁷ prevé un supuesto de exclusión de futuros herederos, los cuales, teniendo derecho a suceder, si contrajesen matrimonio contra la expresa prohibición del Rey Y de las Cortes, quedarán excluidos de la sucesión él y sus descendientes. Este artículo existe a fin de evitar posibles influencias sobre la Corona, pretende evitar que quede afectada la legitimidad popular. Esta prohibición podrá ser expresa o aprobada conjuntamente por el rey y las Cortes. Decir que tal prohibición no impide el matrimonio, sino que se limita a excluir de la sucesión a quien pese a la prohibición decide contraerlo, la CE alude a si mismo a la:

• ABDICACIÓN: Es causa de sucesión, y consiste en la declaración de voluntad del titular de la Corona, declarando la dejación de sus funciones (art. 57.5CE).

• RENUNCIA: prevista en el artículo 57.5CE también es una declaración de voluntad, pero no del titular de la Corona, sino del sucesor de la misma.

• El 59.2CE¹⁸ regula la INHABILITACIÓN DEL REY, que no es causa de sucesión, ya que el inhabilitado sigue siendo Rey. Aquí, procede el nombramiento de un regente, que ejercerá la Regencia en nombre del Rey inhabilitado.

• Asimismo, los artículos 59 y 60CE regula la INHABILITACIÓN DEL REY MENOR DE EDAD, siendo cosas muy frecuentes en el pasado, de ahí se prevé la regencia durante la minoría de edad.

• Por otra parte, el artículo 61CE trata sobre el juramento (simbólico) del rey ante las Cortes Generales. El rey, al ser proclamado ante las Cortes Generales, ha de prestar juramento de desempeñar fielmente sus funciones:

• Guardar y hacer guardar la CE y las Leyes.

• Respetar los derechos de los ciudadanos y las CCAA.

• Además, el artículo 57.3CE¹⁹ prevé la hipótesis de la inexistencia de sucesor por extinción de todas las líneas de derecho. Por ello, las Cortes, en sesión conjunta, promoverán a la sucesión de la Corona a través de la forma que más convenga a los intereses de España. Corresponde, por tanto, resolver a las Cortes el problema.

Para concluir, conviene resaltar el papel de las Cortes en el proceso sucesorio. La CE regula dos tipos de intervención de las Cortes Generales:

• Mediante L.O para resolver las dudas de hecho o de derecho.

• Actuación no legislativa de las Cortes, que se produce en varias casos:

• Actuación en caso de extinción de líneas sucesorias.

• Prohibición de matrimonio de sucesores.

• Reconocimiento de la inhabilitación real.

• Nombramiento de regente(s) en caso de no haber un regente de forma legítima.

• Nombramiento de un Tutor si no lo hay de forma Legítima.

Estas actuaciones han de ser elegidas por ambas Cámaras en sesión conjunta, y están previstas en el TÍTULO II de la CE.

LA REGENCIA Y TUTELA DEL REY MENOR

LA REGENCIA

La CE dedica gran atención a la figura de la Regencia, nada más y nada menos que cuatro artículos, del 57 al 61.

La Regencia está supuesta para dos supuestos:

• Para la Minoría de edad del Rey.

• Por la inhabilitación del Rey para el ejercicio de su autoridad, que ha de ser reconocida por las Cortes Generales y no procede a la inhabilitación por razones políticas. Procede, en cambio, ante situaciones de incapacidad, conforme al Derecho Civil, de enfermedad y de ausencia.

• También podría plantearse cuando se extinguiesen las líneas llamadas a la sucesión, pero aquí la Regencia plantearía dudas de Constitucionalidad.

Por otra parte, la CE señala dos requisitos para ser Regente:

• Ser español.

• Ser mayor de edad.

Además, laCE da preferencia a la regencia necesaria o legítima. Por otra parte, si se da la inhabilitación, corresponde la Regencia al Príncipe heredero mayor de edad, y si es menor, a su madre. De forma supletoria, será Regente, a falta de padre o madre, el pariente mayor de edad más próximo a suceder en la Corona, según el orden establecido en la Constitución, entrará a ejercer inmediatamente la Regencia y la ejercerá durante el tiempo de la minoría de edad del Rey.

La Regenciaconcluye con la muerte, la recuperación o abdicación del Rey inhabilitado.

La Regencia designada por las Cortes Generales se compondrá de 1, 3 ó 5 personas, de forma supletoria, posibilitando la Regencia colectiva o colegiada, y respondiendo a precedentes históricos españoles como el Ministerio de regencia de 1875.

El Regente prestará juramento ante las Cortes, reunidas en sesión conjunta, en los mismos términos que para el juramento del rey, y prestará fidelidad hacia el Rey.

Pero la CE no hace referencia sobre la revocación del Regente, aunque existen, no obstante, precedentes históricos, como la revocación de María Cristina de Borbón. Parece ser que no se procederá a la revocación en caso de regencia legítima al ser este posesor de legitimidad constitucional. En cambio, si será posible la revocación en la Regencia que sea nombrada por las Cortes Generales, ya que podría cambiarse el Regente por el mismo procedimiento por el que se nombró.

La CE tampoco nombra las funciones de la Regencia, aunque se entiende que son las mismas que se le atribuyen al rey, ya que como dice el artículo 59CE, se ejerce en nombre y sustitución del Rey.

LA TUTELA DEL REY MENOR

En el Derecho Civil, la tutela es una función para que un persona guarde a menores e incapaces, y sus bienes. Sin embargo, la Tutela Regia de la CE se refiere a la Tutela del Rey menor de edad, no al incapacitado.

En el artículo 60CE se establecen tres tipos de tutela regia:

• TUTORÍA O TUTELA TESTAMENTARIA: donde será Tutor del Rey la persona designada por el rey difunto en su testamento. El Tutor, deberá ser español de nacimiento y mayor de edad.

• TUTELA LEGÍTIMA: si el rey no ha señalado un Tutor en su testamento, en este caso, será tutor del Príncipe heredero el padre o la madre del rey menor, mientras permanezcan viudos.

• TUTELA COLECTIVA: se producirá si no se producen los dos supuestos anteriores, y por lo que en este caso, el tutor será nombrado por las Cortes Generales en sesión conjunta de ambas cámaras, debiendo ser español de nacimiento y mayor de edad.

Para finalizar, decir que el artículo 60 establece, además dos tipos de incompatibilidades respecto al tutor:

• No se podrán acumular los cargos de Regente y Tutor Regio, salvo que sea el padre, la madre o ascendientes directos del Rey menor.

• La Tutela no se puede compatibilizar con otro cargo o representación política.

TEMA 2

“LAS CORTES GENERALES (I)”

1. Naturaleza y composición de las Cortes Generales: el Sistema bicameral.

2. La autonomía de las Cámaras: los Reglamentos parlamentarios.

3. El Estatuto jurídico del Parlamentario.

4. Los Grupos Parlamentarios.

NATURALEZA Y COMPOSICIÓN DE LAS CORTES GENERALES: EL SISTEMA BICAMERAL

1. NATURALEZA

En el sistema parlamentario, el Parlamento, que en España se denomina Cortes Generales, asume forzosamente un papel capital en la estructura del sistema, y ello es por varios motivos:

• Porque como se deduce del artículo 66.1CE²⁰, las Cortes tienen el monopolio de la representación del pueblo español, y son el órgano de representación del sujeto titular de la soberanía, además de ser (tanto el Congreso como el Senado) el único órgano de ámbito nacional dotado de legitimidad democrática directa, ya que es elegido directamente por los ciudadanos.

• Además, como se nos dice en el artículo 66.2CE, las Cortes desempeñan unas funciones de extraordinaria entidad, ya que ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución. Las Cortes, además, realizan funciones en relación a la Corona, como son la inhabilitación, el nombramiento del tutor y del regente, dudas de hecho o de derecho, y la prohibición del matrimonio. Otras tareas, como las que guardan relación con el gobierno, pueden ser el otorgamiento de la confianza al Presidente del Gobierno en la sesión de investidura o la retirada de esa confianza parlamentaria mediante la aprobación de una moción de censura, así como el rechazo de la cuestión de confianza. Otras funciones, son las que asumen las Cortes en situación de crisis, como puede ser la declaración del Estado de Excepción y la prórroga del Estado de Alarma, como la declaración del Estado de Sitio. Otra de las funciones, son las que asumen con las diversas CCAA, siendo la más importante la aprobación de los Estatutos de Autonomía, así como la reforma de éstos, sin perjuicio del referéndum, siendo precisos en algunos casos. Ostentan, además, competencias en las relaciones internacionales, como es la autorización en las obligaciones internacionales que asume España. En relación con otros órganos constitucionales, proponen al Defensor del pueblo, a una parte de los magistrados del TC, como a la mayoría de los vocales del CGPJ, así como a los integrantes del Tribunal de Cuentas del Estado.

• Las Cortes son el foro político por excelencia del sistema democrático. Las Cortes se rigen por el principio de publicidad, y en ellas se debaten los proyectos y proposiciones de ley, se exponen públicamente las posiciones de los grupos parlamentarios y los criterios que los fundamentan, en las Cortes, el Gobierno debe explicar su actuación, que será ésta sometida a crítica públicamente y que contrasta con otras alternativas, contribuyendo, todo ello, a la formación de la opinión pública por parte del electorado. Todo ello son instrumentos de racionalización y de compromiso del conflicto político. Además, el sistema electoral del Congreso dificulta la concesión de las mayorías absolutas parlamentarias, algo común en los sistemas parlamentarios (a excepción de UK), forzando la negociación y búsqueda de formulas de transacción con los distintos grupos parlamentarios, permitiendo la función de integración del Estado Democrático.

Pero actualmente, la importancia de las Cortes generales ha de ser matizada debido a cuatro motivos:

• En relación al propio ordenamiento constitucional: ya que la actuación parlamentaria está limitada por el artículo 1.2CE, ya que se atribuye la soberanía al pueblo español, y no a las Cortes Generales, que sólo representan al pueblo, y por ello, en ocasiones, la soberanía popular ha de ser consultada, prevaleciendo su opinión en todo caso, como sucede, por ejemplo, en las reformas constitucionales o en la aprobación y reforma de los EEAA. Además, la CE crea el TC con la misión de verificar la adecuación de las Leyes de las Cortes a la CE, y de expulsar del ordenamiento jurídico aquellas que no sean conformes de nuestra Constitución. Las Cortes tienen un límite y un control, como por ejemplo la obligación que tienen a respetar el contenido esencial de los derechos fundamentales, tal y como se prevé en el artículo 53.1²¹ de nuestra CE.

• La consolidación de los partidos como instrumento fundamental para la participación, tal y como se expresa en el artículo 6CE²², ya que éstos han modificado el funcionamiento de las Cortes, y se han trasladado al seno de las cámaras bajo la forma de grupos parlamentarios. Las cámaras son hoy, en realidad, una agrupación de grupos parlamentarios que actúan por disciplina interna con una dirección y coordinación, y son en la actualidad los que protagonizan el trabajo parlamentario, no los diputados. Además, el centro decisorio del grupo se halla en la propia dirección del partido, por ello, pese al mandato libre de los diputados, los grupos son cadenas de reproducción de las decisiones adoptadas por la dirección del partido.

• Deriva de las características del Estado Social de Derecho. Un Estado activo económica, social y culturalmente. Un Estado intervencionista, que garantiza servicios y prestaciones sociales, y que dirige la macroeconomía. La política del Estado Social se caracteriza por la complejidad de las decisiones, por la rapidez por lo que las decisiones deben ser aceptadas y por la cantidad de los factores técnicos que hay que combinar para cambiarla. Estos factores actúan en contra de un órgano, compuesto por varios miembros, deliberante, y no especializado, como es el Parlamento. Y operan a favor del Ejecutivo, de ahí una tendencia creciente a la asunción por el ejecutivo de un mayor papel. El Gobierno es el que establece los Presupuestos Generales del Estado, aunque sean las Cortes quienes lo autoricen. Además, tiene así mismo la facultad de aprobar normas con rango y fuerza de Ley, como son los Decretos Leyes y legislativos.

• Por último, atendiendo a la técnica del parlamentarismo racionalizado recogido en la Constitución, estas técnicas pretenden compatibilizar la exigencia de un Gobierno estable y con capacidad para dirigir la política nacional, con la preservación de las facultades más importantes del Parlamento. Estas técnicas buscan un difícil equilibrio entre la necesidad de Gobiernos sólidos y la posibilidad de control parlamentario sobre los mismos. Son técnicas de parlamentarismo racionalizado:

• La MOCIÓN DE CENSURA CONSTRUCTIVA, ya que contiene un candidato alternativo a la presidencia.

• La CUESTIÓN DE CONFIANZA, que se atribuye al Gobierno la iniciativa.

• La DISOLUCIÓN ANTICIPADA DE LAS CÁMARAS, facultad que se le atribuye al Presidente del Gobierno.

Todas estas técnicas refuerzan la estabilidad del Ejecutivo y limitan, a su vez, la facultad de control por parte del Parlamento, por lo que la posición capital de las Cortes Generales ha de ser matizada.

2. COMPOSICIÓN

Las Cortes Generales son un instrumento complejo que está integrado por dos cámaras, que son el CONGRESO y el SENADO. El Congreso, según se establece en el artículo 68CE²³se compondrá de un mínimo de 300 diputados y un máximo de 400, siendo la L.O del Régimen Electoral General (L.O.R.E.G)la que ha fijado los diputados en 350.

El sistema electoral es proporcional, y se rige por la fórmula D’HONDT, y tal y como se establece en el artículo 68.2²⁴la circunscripción electoral es la Provincia, donde el número de escaños se reparte atendiendo a dos reglas:

• La representación mínima por provincia es de dos escaños. El resto (150), se reparten proporcionalmente al número de votos por cada circunscripción y atendiendo a su población. Ceuta y Melilla eligen un Diputado. El nombramiento de los Diputados en de una duración de 4 años, a no ser que antes se produzca la disolución de las Cámaras.

• El Senado está compuesto por dos tipos de Senadores, elegidos a través de dos vías:

• La ELECCIÓN DIRECTA, donde son 208 Senadores que proceden de la elección en el ámbito peninsular o Insular. En donde por provincia se designan un total de 4 Senadores, y en donde las islas de mayor tamaño (Tenerife, Mallorca y Las Palmas) tienen 3, mientras que las de menor superficie 1. Al igual que en el Congreso, Ceuta y Melilla eligen 1 Senador por cada una de ellas.

La fórmula electoral es mayoritaria, pero corregida, donde los ciudadanos votan a 3 nombres en lista abierta, y siendo elegidos los cuatro senadores con más votos, permitiendo que la segunda fuerza más votada obtenga, al menos, 1 escaño.

• La segunda vía es la ELECCIÓN POR LAS ASAMBLEAS LEGISLATIVAS DE LAS CCAA, donde se designan alrededor de los 40 Senadores. Cada CA (art. 69.5²⁵) designa 1 Senador, y otro más por cada millón de habitantes existente en su territorio. Esta designación ha de realizarse proporcionalmente a la composición de la asamblea designante. El mandato, al igual que en el Congreso, es de un período de 4 años, a no ser que se disuelva anticipadamente la Cámara.

Las razones por las que se opta por este sistema bicameral pueden ser varias:

1. En los ESTADOS UNITARIOS suele aducirse la conveniencia de contar con una cámara de carácter más conservador, o simplemente la oportunidad de que sea una segunda cámara de reflexión (como puede ser la Cámara de los Lores en UK).

2. En los ESTADOS DESCENTRALIZADOS se justifica por la necesidad de que los Estados miembros o Comunidades integrantes tengan una presencia en el parlamento. Pues bien, en España, la Ley para la Reforma política restableció las dos cámaras tradicionales a las que dio su nombre tradicional, y la Constitución de 1978 las ha mantenido con una serie de modificaciones ligeras por varias razones:

• Por el respeto a la tradición, ya que con frecuencia, en la historia contemporánea de nuestro país ha habido 2 cámaras.

• La conveniencia de representar a las CCAA en el Parlamento.

• La voluntad de crear una cámara de composición más conservadora y de reflexión.

Formalmente, el Senado es definido, en el artículo 69CE, como una cámara de representación territorial. De conformidad con ello, el Congreso sería la Cámara de representación popular, y el Senado sería una Cámara donde hacer presente los intereses y las posiciones territoriales.

Realmente, el Senado, tal y como se ha configurado en la CE, no responde a la definición formal del artículo 69, ya que no es una Cámara de representación territorial, ni por su composición(ya que tan sólo 40 Senadores son elegidos por las CCAA, y el resto [208] no representa al territorio, sino a los ciudadanos), ni por sus facultades(ya que no está especializado en política o materia territorial, y puesto que además asume en esta materia competencias muy residuales).

Materialmente, el Senado opera realmente como una Cámara de segunda lectura o reflexión, en donde se puede mejorar técnicamente las propuestas legales, o en donde se pueden amortizar los conflictos del Congreso.

El bicameralismo español se caracteriza, además, por ser asimétrico y desigual. Es asimétrico porque ambas cámaras tienen atribuidas no pocas competencias privativas de cada una, tienen atribuidas distintas funciones en varias materias.

El Congreso, por ejemplo, sólo él inviste al Presidente del Gobierno, y es quien le retira la confianza. Sólo el Congreso convalida los Decretos-Leyes (en el plazo de 30 días desde la aprobación por parte del Gobierno) y quien ejerce las funciones relativas a los Estados excepcionales. Por su parte, sólo el Senadopuede aprobar las medidas adoptadas por el Gobierno para obligar a una CA a cumplir sus funciones constitucionales, según se establece en el artículo 155CE²⁶. No estamos, por tanto, ante un Bicameralismo simétrico, en el que ambas cámaras realizan las mismas funciones.

Como se ha señalado, también es desigual, ya que el Congreso se encuentra en una clara superioridad respecto del Senado. El Congreso es el que otorga y retira la confianza al Presidente del Gobierno. En el procedimiento legislativo, si el Senado aprueba enmiendas en proyectos o proposiciones de Ley, el Congreso las puede rechazar con mayoría simple.

El Bicameralismo está, por tanto, desigualado a favor del Congreso, ocupando el Senado un papel secundario, tanto en la potestad legislativa la presupuestaria y de control sobre el Ejecutivo. Los líderes de las fuerzas políticas están, además, presentes en el Congreso, y no en el Senado, ya que tienen acta de Diputado; y ni siquiera en materia autonómica el Senado, pese a la definición del artículo 69CE, desempeña protagonismo, siendo el Congreso quien interviene decisivamente en la aprobación de los EEAA y de su reforma. La única especialidad territorial del actual Senado está en la creación de una Comisión Parlamentaria dedicada a las CCAA (La Comisión general de las CCAA), y la práctica de desarrollar anualmente un debate sobre autonomías, práctica que muy a menudo se ha incumplido.

Esta situación del Senado ha dado pie desde 1994 a una Reforma de esta institución (aunque sólo han sido puras iniciativas). Iniciativas que se han plasmado en los programas electorales coincidiendo con las Elecciones Generales, como ocurrió en 1996 (PP, PSOE), 2000 (PP) y como así ocurrió en 2004.

Tanto en la doctrina como entre las fuerzas políticas existe un amplio consenso en la conveniencia de la reforma constitucional del Senado para convertirlo a su definición como Cámara de Representación Territorial. Su objeto sería convertir al Senado en un medio eficaz de participación de las CCAA en el ejercicio de la potestad legislativa del Estado. También sería la participación de las CCAA en la formación de la voluntad del Estado ante la UE, y se trataría también de que las CCAA participasen, a través del Senado, en el nombramiento de las altas autoridades del Estado (como pueden ser los magistrados del TC, los vocales del CGPJ, el Defensor del pueblo…).

El problema para lograr dicha reforma es la diversidad de criterios que hay para llevarla a cabo, afectando principalmente a tres cuestiones:

• A la delimitación que habría que hacer entre las funciones propias del Congreso y las funciones territoriales del Senado.

• La dificultad de integrar una cámara de Representación popular y otra de representación territorial. Integración necesaria para poder formular la voluntad del Estado.

• La composición elegida para el Senado, aspecto de gran importancia política en el que más dudas había. ¿Cómo se compone el futuro Senado?, ¿Se da el mismo número de Senadores por CA como ocurre en EEUU?, ¿O se distribuyen proporcionalmente el número de Senadores por la población de cada una de las CCAA?, ¿Los Senadores serían elegidos por los ciudadanos, por las Asambleas legislativas o por los Gobiernos Autonómicos?. Caben las tres opciones en el derecho comparado. Y por último, ¿Cuál sería la fórmula electoral elegida, mayoritaria o proporcional?.

Como se ve, los problemas a resolver son importantes, y a ello se une la en ocasiones conflictiva relación entre GOBIERNO-OPOSICIÓN. Concretamente, esto último es lo que parece estar evitando la reforma del Senado en esta legislatura, ya que tras las elecciones de 2004, el Gobierno del Partido Socialista impulsa una reforma Constitucional en 4 aspectos:

• Eliminación de la preferencia del hombre sobre la mujer en la línea sucesoria.

• La modificación del Senado, cuestión que ha sido rechazada por el PP (cuyo acuerdo sería imprescindible), pese a que en su programa electoral de 1996, 2000 y 2004 también postulaba esta reforma.

Por todo ello, es de prever, que a medio plazo no será factible la modificación del Senado Español, por lo que esta Cámara seguirá en esa posición secundaria y desigual que se ha dicho con anterioridad.

LA AUTONOMÍA DE LAS CÁMARAS: LOS REGLAMENTOS PARLAMENTARIOS.

El derecho constitucional, desde su creación, dotó a las Cámaras y a sus integrantes de una serie de garantías para poder desarrollar su función sin interferencias. Estas prerrogativas pretenden que la actuación de las Cámaras sea libre frente a las presiones de otros poderes del Estado, particularmente en Europa, frente al poder ejecutivo del rey. Pues bien, estas garantías se atribuyen colectivamente a las Cámaras, e individualmente a sus miembros.

En primer lugar, la autonomía reglamentaria, que es la facultad formar su propio funcionamiento mediante la aprobación de su propio reglamento parlamentario. El reglamento se convierte, así, en la principal fuente del derecho regulador de la vida de las Cámaras, después de la CE. La CE regula algunos aspectos de funcionamiento parlamentario, ya que no puede regularlo en su totalidad, de ahí que se remita en el artículo 72CE²⁷a los Reglamentos Parlamentarios.

Las normas reglamentarias parlamentarias derivan directamente de la CE, y sus límites son los establecidos en ella, lo que supone que ninguna otra norma que no sean los reglamentos parlamentarios pueden regular esos reglamentos y el funcionamiento de ambas Cámaras.

En el artículo 72.1CE se establece una reserva de reglamento parlamentario, donde éstos pueden ser modificados o aprobados solo por mayoría absoluta, pretendiéndose asegurar un cierto acuerdo sobre tan importante norma, y proteger a las minorías.

Además, los reglamentos parlamentarios tienen ciertas peculiaridades:

• Son normas emanadas del Legislativo, pero de una de sus cámaras (El reglamento del Congreso es para el Congreso y el del Senada para el Senado).

• Se elaboran sin seguir el procedimiento legislativo.

• No son sancionados por el Rey ni promulgados.

• No se publican en el B.O.E.

• No pueden considerarse leyes formales.

Ahora bien, los reglamentos parlamentarios se encuentran incardinados en la CE, es decir, no hay norma alguna que se interponga entre ellos y la CE. Por ende, estos ocupan la misma posición que la Ley, y deben ser asimilados a las leyes y son disposiciones normativas con fuerza de Ley.

Por otra parte, su posición en el sistema de fuentes no puede determinarse en términos de jerarquía normativa, sino en términos de competencia, de modo que sólo los reglamentos parlamentarios ordenan la vida interna de las Cámaras.

La fuerza de ley que gozan estos reglamentos ha sido reconocida en el artículo 27.2 d) de la L.O.T.C., conforme al cual, cabe interponer recurso de inconstitucionalidad contra ellos. Además, el TC en su STC 99/87considera que los reglamentos parlamentarios son, junto con la CE, parámetro de referencia de constitucionalidad de las leyes. Dice que la inobservancia del reglamento en lo que respecta al procedimiento legislativo puede viciar de inconstitucionalidad la Ley tramitada, de ahí que sean parámetro de referencia.

Los reglamentos de ambas Cámaras son extensos, aunque no pueden ser exhaustivos, de ahí que los artículos 32 (para el Congreso) y 37 (para el Senado)prevean que puedan que puedan ser completados sus reglamentos mediante las resoluciones que los Presidentes de ambas Cámaras dicten en virtud de sus facultades, para interpretarlos en caso de duda y suplirlos en los de omisión.

Si las resoluciones son de carácter general, han de contar con el acuerdo de la Mesa y Junta de Portavoces. Éstas, se integran en el propio reglamento y son susceptibles de ser recurridos en amparo constitucional cuando vulneren derechos fundamentales.

Los Reglamentos parlamentarios de las Cortes Generales son 3:

• Congreso.

• Senado.

• Cortes generales  artículo 72.2CE²⁸, que ha de ser aprobado por mayoría absoluta en ambas cámaras, siendo su objeto regular las sesiones conjuntas de ambas Cámaras. Este reglamento está todavía por aprobar.

La autonomía parlamentaria se completa con otras garantías, que pretenden asegurar la más absoluta independencia en las Cámaras. Entre estas facultades se encuentran:

• La potestad de autogobierno: Así, eligen a sus Presidentes y demás órganos de Gobierno, y ostentan todos los poderes administrativos y las facultades de orden y policía en el interior de las Sedes. Parte de esta potestad de autogobierno es también la facultad auto-normativa en lo referente al personal de las Cámaras, y en ejercicio de ella, ambas aprobaron el Estatuto del Personal de las Cortes Generales, previsto en el artículo 72.1CE.

• Tradicionalmente, las decisiones sin rango de ley no legislativas de las Cámaras estaban exentas de fiscalización o control judicial, por lo que surgió la doctrina de los interna corporis acta (actos internos de la Cámara), donde las decisiones internas, sin trascendencia externa, estaban exentos de todo control. Pero en el Estado de Derecho moderno esta doctrina ha sido matizada. El artículo 58 de la L.O.P.J prevé que la Sala de lo Contencioso-administrativo (sala 3ª) conocerá de los recursos contra actos o disposiciones de las Cámaras en materia de personal y administración, por lo que esta Sala del TS lo puede controlar. Por otra parte, el artículo 42 L.O.T.C²⁹ prevé el recurso de amparo contra actos sin valor de ley emanados de las cámaras o de sus órganos, que vulneren derechos fundamentales. Pues bien, estos actos interna corporis acta subsisten, pero quedan limitados a las resoluciones políticas sin proyección externa, que no afecten al personal o administración, y que no vulneren derechos fundamentales.

• Además, las Cámaras disfrutan de autonomía presupuestaria, por lo que aprueban autónomamente sus presupuestos, privando al Ejecutivo de un arma con lo que estrangular económicamente a las Cortes, negándoles los recursos precisos. Al amparo de esta garantía, el proyecto del presupuesto se elabora por cada cámara, y se integra, sin participación del Gobierno, en los Presupuestos Generales del Estado.

• Las Cortes generales, según el artículo 66.3CE, son inviolables, lo que impide la exigencia de las Cortes en razón de las actuaciones parlamentarias, y que las Cortes sean demandadas, y ni siquiera citadas como testigo. Inviolabilidad que sigue con el artículo 77.1CE³⁰, donde se prohíbe la presentación de peticiones a las Cámaras por medio de manifestaciones ciudadanas, y que se completa con los artículos 493 y ss. del CP donde se tipifica como delito las manifestaciones ante las cámaras cuando éstas estén reunidas, los intentos de entrar indebidamente en el Seno de éstas y los intentos de coaccionar a sus miembros.

EL ESTATUTO JURÍDICO DEL PARLAMENTARIO

La CE no sólo reconoce garantías colectivas de las Cámaras, sino que también regula a sus miembros, a los Parlamentarios.

En su conjunto, estos forman el estatuto jurídico de los parlamentarios. Alguna de estas garantías tienen que ver con la adquisición de la condición de Parlamentario.

Esta adquisición está supeditada a cumplir dos requisitos:

• No incurrir en incompatibilidad, o que no se vea interferido en el desarrollo de sus cometidos parlamentarios por ninguna otra función. El parlamentario electo debe declarar sus actividades, para declarar o no su incompatibilidad. El juicio de ésta a de ser realizado por el pleno de la Cámara a propuesta de la Comisión del Estatuto del Diputado. Si concurre en incompatibilidad, el Diputado habrá de optar o por su escaño o por el cargo que ostenta, antes de la constitución de la Cámara. Si no dice nada, expresamente, se presume la renuncia del escaño. Tampoco se presume si con posterioridad acepta un cargo o función incompatible. Estas causas de incompatibilidad están reguladas en los arts. 155 a 160 de L.O.R.E.G. y en general, estas causas se refieren al desempeño de cargos públicos, y al ejercicio de determinadas actividades privadas (empresariales, mercantiles o profesionales).

• Además, los reglamentos prevén, para la adquisición de parlamentario, el prestar promesa o juramento de acatar la CE, tipificado en los arts. 20.3 del Reglamento del Congreso y 11 y 12 del Reglamento del Senado. Esta exigencia fue cuestionada ante el TC, el cual, concluyó la legitimidad constitucional de este requisito, ya que jurar o prometer acatar la CE no implica la adhesión plena a todo su contenido. Esto si sería inconstitucional. La propia CE declara como valor superior del ordenamiento jurídico el pluralismo político, y es la propia CE la que regula su reforma total o parcial. El acatamiento expresa la voluntad de cumplir, respetar el texto constitucional, pero no la coincidencia con él. Pero el incumplimiento del requisito no priva de la condición de Diputado o Senador, ya que no hay otro título que la elección, sino que priva sólo del ejercicio de las funciones propias de tal condición, y con ellas, de los derechos y prerrogativas anexos. De otro modo, si el parlamentario no promete o jura, sigue siendo parlamentario electo, y su puesto no es cubierto por otro, como sería en los casos de renuncia o fallecimiento, pero no adquiere la condición plena de parlamentario, por lo que ni ejerce las funciones ni ostenta los derechos y prerrogativas del mismo. Esta es la doctrina del TC en las Sentencias 101/83 y 122/83.

Una vez adquirida la condición de parlamentario, no se puede remover ni por los electores ni por los partidos políticos que promovieron a ese parlamentario. Es así porque el escaño pertenece al Representante y no a los partidos. El mandato es libre, y no cabe mandato imperativo, ya que jurídicamente así se prevé en el artículo 67.2CE³¹.

El titular del escaño es el parlamentario, lo que explica jurídicamente los graves efectos políticos que produce el transfuguismo, ya que esta práctica no puede jurídicamente erradicarse, aunque sí establecer algún límite.

La finalización del mandato tiene lugar 4 años después de la elección, o el día de la disolución de la Cámara. Los miembros de las Diputaciones Permanentes siguen ejerciendo hasta que se constituya la nueva Cámara.

También se puede perder la condición de Parlamentario:

• Por FALLECIMIENTO.

• Por INCAPACIDAD DECLARADA JUDICIALMENTE.

• Por RENUNCIA DEL PARLAMENTARIO.

• Por DECISIÓN JUDICIAL QUE ANULA LA PROCLAMACIÓN DEL PARLAMENTARIO ELECTO.

Además de la pérdida de la condición, los Reglamentos Parlamentarios prevén la pérdida temporal o suspensión que procedan por razones disciplinarias cuando el Parlamentario viole los preceptos reglamentarios, y debe ser acordado por el Pleno de la Cámara. También procede si el parlamentario ha sido procesado y está en prisión preventiva, así como cuando sea condenado por sentencia firme a la pena de inhabilitación de cargo público.

Además de estas garantías, la CE atribuye a los parlamentarios varias prerrogativas, que tienen por objeto evitar injerencias, influencias o presiones que puedan condicionar la actividad parlamentaria. Estas prerrogativas no son privilegios personales, sino garantías funcionales. Son irrenunciables, y sólo la Cámara dispone de ellas.

Estas prerrogativas son:

• INVIOLABILIDAD (art. 71.1CE³²): que impide que se inste contra el Parlamentario cualquier procedimiento sancionador que tenga como causa las opiniones o manifestaciones realizadas en el ejercicio de sus funciones parlamentarias. Esto, asegura que las intervenciones y votos del parlamentario no le acarreen consecuencias negativas o sanciones. Ahora bien, este ámbito de protección se reduce a las actuaciones realizadas en el ejercicio de la labor parlamentaria, en las sedes o fuera de ellas, pero no ampara las opiniones emitidas en actos no parlamentarios (como por ejemplo puede ser un acto electoral).

La inviolabilidad se proyecta sobre cualquier procedimiento sancionador en cualquiera del ámbito penal, laboral o administrativo. Sus efectos temporales son indefinidos, dado que el procedimiento sancionador no se podrá incoar ni cuando el parlamentario deje de serlo, siempre que la causa del procedimiento fuese su actividad parlamentaria. La inviolabilidad, no obstante, no excluye las sanciones que puedan imponer las Cámaras en virtud de sus potestades disciplinarias, como sería el caso de realizar agresiones verbales injustificadas en los debates.

• INMUNIDAD (art. 71.2CE³³): que les protege frente a las detenciones o cualquier forma privativa de libertad, y frente a la iniciación de procedimientos penales contra el parlamentario. En este ámbito, la protección se limita al ámbito penal, y dicha inmunidad no es absoluta, ya que tiene como finalidad proteger a los parlamentarios frente a procesos penales que puedan tener motivaciones políticas, pero no impide que puedan ser detenidos en el caso de flagrante delito, y procesados si así lo autoriza la Cámara.

Lo característico de la inmunidad es que para poder iniciar un procedimiento penal contra un parlamentario, la Cámara ha de apreciar si hay o no indicios de persecución política. La cámara concede o deniega la autorización para el procedimiento penal, y la autorización es conocida con el nombre de Suplicatoria. Ahora bien, la Cámara no puede actuar de forma totalmente libre al denegar o no la autorización, ya que el TC ha declarado que la denegación del suplicatorio ha de ser motivada, razonada, expresando las razones que impelen a la Cámara el autorizar, o no, el procesamiento. Además, dicha motivación, ha de ser coherente con la finalidad de la inmunidad. Las principales STC son 90/85 y 206/92. El ámbito temporal de la inmunidad se limita a la duración del mandato. Sin embargo, sus efectos son retroactivos en cierto modo, ya que de ser elegido alguien que está procesado, es preciso la autorización de la cámara para continuar con el procedimiento, y si además, el electo se encuentra detenido, es obligada su inmediata excarcelación. Estos efectos retroactivos han dado pie a que personas procesadas pudiesen beneficiarse de esta prerrogativa.

La inmunidad cubre, además de los actos en la función parlamentaria, modos que no lo son. Por ejemplo, la autorización del procesamiento ha de ser solicitada a través del TS, y si el suplicatorio es concedido, cabe iniciar o continuar el procedimiento. En otro caso, éste no podrá continuar contra el parlamentario, aunque sí contra los demás inculpados, si los hubiere. La concesión del suplicatorio y su procesamiento puede dar lugar a la suspensión temporal del parlamentario.

• FUERO ESPECIAL: consiste en que el órgano competente para resolver las causas penales contra parlamentarios es la Sala 2ª de lo penal del TS, como se señala en el artículo 71.3CE³⁴. Con ello, se pretende asegurar que el órgano que enjuicie a los parlamentarios goce de las más altas cotas posibles de independencia, cualificación jurídica e imparcialidad.

LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS

Son la organización de los partidos políticos en el seno de la Cámara. Son agrupaciones de parlamentarios, constituida sobre la base de la coincidencia política de los mismos, a las que los reglamentos y la propia CE atribuyen funciones parlamentarias y reconocen algunos beneficios.

Su finalidad es diversa, ya que a los grupos les corresponde:

• Representar en la cámara una línea u opción política e ideológica, y expresar su posición.

• Organizar y articular a los parlamentarios que lo integran.

• Asistir a los parlamentarios en sus labores parlamentarias.

• Coordinar las labores parlamentarias de sus miembros.

• Organizar la vida parlamentaria.

Los grupos parlamentarios han adquirido protagonismo progresivamente, debido a la necesidad de racionalizar el funcionamiento de la vida parlamentaria. Un funcionamiento que dada la complejidad organizativa de los Parlamentos modernos sería imposible sin la asistencia de los grupos parlamentarios.

En lo que respecta a su naturaleza jurídica, ha sido discutida, ya que por un lado, son asociaciones privadas, pero por otro, en la medida que ejercen funciones públicas, también pueden considerarse órganos de funcionamiento del parlamento.

En España, están reconocidos en nuestra CE, donde su artículo 78.1³⁵alude a ellos al regular la Diputación Permanente. Además, los reglamentos parlamentarios les dedican un Título entero a estos grupos. Pues bien, esta regulación normativa de rango constitucional, junto con la financiación estatal que reciben, y las funciones parlamentarias atribuidas, los configuran como órganos de funcionamiento de las Cámaras.

Por lo que respecta a su constitución, se forman voluntariamente, siempre que concurran 2 voluntades:

• La del parlamentario individual.

• La del grupo a la que quiere adherirse.

Lo normal es que se agrupen en un mismo grupo quienes han concurrido a las elecciones por el mismo partido o coalición electoral, de ahí que los grupos sean los protagonistas en la vida del parlamento, puesto que son la traducción parlamentaria y proyección de los partidos políticos.

Además, los reglamentos prohíben que formen grupos parlamentarios separados quienes pertenezcan a un mismo partido o se presentaron a las elecciones en las mismas listas (art. 23.2 del Congreso y 28.3 del Senado). Ello tiene como objeto el evitar la creación de grupos artificiales para obtener ventajas, como podría ser el derecho a disponer de subvenciones.

La incorporación a un grupo es obligada, de modo que, quienes no se adhieran a ninguno, quedarán inscritos automáticamente en el Grupo Mixto, ya que así se prevé en el art. 25 del Reglamento del Congreso y 30 del Senado.

Para crear grupos parlamentarios se exigen un mínimo de componentes, concretamente se requieren 15 diputados y 10 Senadores, pero el propio reglamento ha introducido correctivos para posibilitar la formación de grupos parlamentarios propios a partidos de ámbito inferior al nacional. El correctivo se basa en el nº de escaños y en el % de votos, por lo que podrían formar grupo quienes obtuviesen más de 5 diputados y superasen el 15% de los votos en la circunscripción electoral en la que se presentaron (art. 23 del reglamento del Congreso). Quienes no superen dicho porcentaje, quedarán adscritos al Grupo Mixto, donde se dan cita representantes de muy diversas ideologías.

El cambio de un grupo a otro es voluntario, sin más limitaciones que las puramente formales, ya que el mandato parlamentario es libre, y por ello, la titularidad del escaño corresponde al parlamentario. No obstante, para paliar el transfuguismo, los reglamentos se han servido de limitaciones temporales que dificultan el cambio; por ejemplo, en el Congreso sólo es posible en los 5 primeros días de cada período de sesiones (art. 27.1 Reglam del Congreso), y en el Senado se prevé que quienes abandonen su grupo, deben adscribirse a otro en el plazo de 3 días, pasando de lo contrario al Grupo Mixto. La reducción del número de componentes de un grupo por debajo del mínimo exigido supondría la desaparición del grupo, integrándose los miembros en el Grupo Mixto (art. 27.2 Reglam Congreso).

Las Funciones de los Grupos Parlamentarios

Las funciones de los Grupos Parlamentarios son de dos tipos:

• De carácter interno, las cuales no están reglamentariamente previstas, tan sólo lo están en sus Estatutos o reglamentos internos. Entre estas funciones, destacan:

1. Coordinar las actividades de sus parlamentarios.

2. Definir la orientación política del grupo en el Parlamento.

• De carácter externo, las cuales si tendrían una trascendencia externa, por lo que están regulados en el Reglamento parlamentario. Entre estas funciones, los grupos:

1. Contribuyen a la composición de los órganos de gobierno, Junta de Portavoces y órganos de funcionamiento, comisiones parlamentarias.

2. La Iniciativa Legislativa corresponde a los grupos, no a los parlamentarios individuales.

3. Fijan sus posiciones en los debates del pleno y en las comisiones.

4. Autorizan las enmiendas que se presentan a los proyectos o proposiciones de Ley.

5. Atribuyen los turnos de palabra que les corresponden.

Por último, decir que los grupos parlamentarios reciben aportaciones materiales y económicas para realizar dichas funciones. Cada Cámara les dota de locales y medios materiales, aparte de la asignación de una subvención compuesta por dos partes:

• Una parte fija que es igual para todos los Grupos Parlamentarios.

• Otra parte que varía en función del número de parlamentarios que hay en cada Grupo parlamentario (arts. 28 Congreso y 34 del Senado).

TEMA 3

“LAS CORTES GENERALES (II)”

1. La Organización de las Cámaras.

2. Su funcionamiento.

3. Las Diputaciones Permanentes.

4. La Disolución de las Cámaras.

LA ORGANIZACIÓN DE LAS CÁMARAS

Para el desarrollo de sus funciones, las Cámaras se han dotado de dos órganos:

• ÓRGANOS DE GOBIERNO DE LAS CÁMARAS: formado por el PRESIDENTE, MESA y JUNTA DE PORTAVOCES.

• ÓRGANOS DE FUNCIONAMIENTO DE LAS CÁMARAS: formado por el PLENO, las COMISIONES y la DIPUTACIÓN PERMANENTE.

ÓRGANOS DE GOBIERNO DE LAS CÁMARAS:

PRESIDENTE

• Es la máxima autoridad de la Cámara.

• Ostenta la representación de ésta.

• Dirige los debates del pleno e interpreta el reglamento en caso de duda, y lo suple en caso de omisión.

• Preside la Mesa y Junta de Portavoces, coordinando sus labores.

Además, el Presidente es elegido por los miembros de cada cámara en la Sesión constitutiva de éstas mediante votación en papeletas, donde cada Diputado escribe en ella un candidato a la Presidencia. En la primera votación, para ser elegido, es necesario que el candidato obtenga el respaldo de la mayoría absoluta de la Cámara, y si no fuese así, se realizaría una segunda votación, donde resultaría elegido quien obtuviese el mayor número de votos (arts. 37 RC y 7 RS).

El Presidente, antaño, poseía una serie de funciones que se le otorgaba, pero hoy en día éstas han recaído en otros órganos de la Cámara; aun así la presidencia conserva todavía una gran relevancia política. Así, sus funciones de carácter procedimental le confieren una influencia para determinar los trabajos de la Cámara, y su facultad para dirigir los debates puede ser decisiva para el curso de éstos. Es sobre todo la función interpretativa y supletoria del reglamento la que le otorga al Presidente un papel jurídico-político prevalente.

Las resoluciones del presidente se integran en la normativa reglamentaria, y adoptan el mismo valor que el resto de su contenido, siempre que la facultad presidencial no se utilice para modificar, infringir o desarrollar el reglamento, sino sólo para suplir sus omisiones o interpretarlas. Así se ha hecho saber la postura del TC en su STC 118/1988. Además, las resoluciones interpretativas o supletorias de carácter general precisan del parecer de la Mesa y de la Junta de Portavoces.

Sus funciones son políticas o representativas, y para ello, la personalidad del Presidente reviste de una particular importancia, y en muchas ocasiones, la autoridad personal y el prestigio que tenga entre los grupos parlamentarios serán los que le otorguen o quiten protagonismo en el funcionamiento parlamentario.

LA MESA

• Está presidida por el Presidente de la Cámara.

• Está integrada por varios Vicepresidentes (4 en el Congreso y 2 en el Senado), y por 4 Secretarios, tanto para el Congreso como para el Senado (art. 30 RC y 5 RS).

Los miembros de la mesa se eligen también en la sesión constitutiva de la Cámara por el método de las papeletas, donde cada parlamentario sólo puede escribir un nombre para cada cargo, siendo designados por orden sucesivo los que obtengan un mayor número de votos.

El sistema de votos limitados implica que la Mesa sea, necesariamente, una representación plural de la Cámara, de forma que cualquiera que sea la mayoría, las minorías también estarán presentes en ella.

La Mesa es el órgano gestor de la Cámara, es el órgano que organiza el trabajo parlamentario y ejerce la dirección de ese trabajo (administrativa y gestora). Además, ejerce un escaso papel político, ya que este protagonismo se ha desplazado a la Junta de Portavoces.

La función más política de la Mesa es la fijación del calendario de trabajo de las Cámaras. Las demás funciones son relativas a la organización del trabajo y al régimen interno, a la tramitación administrativa de los expedientes y a la dotación de los medios materiales para el funcionamiento de la Cámara. Funciones éstas, previstas en el art. 31 RC y 36 RS.

LA JUNTA DE PORTAVOCES

La Junta de Portavoces es un órgano moderno que refleja estructuralmente el carácter racionalizado del parlamentarismo actual, y el protagonismo que han cobrado los Grupos Parlamentarios. Su reciente aparición explica la parquedad de su regulación jurídica en los reglamentos, puesto que no la definen ni detallan sus funciones, sólo señalan su composición.

La Junta de Portavoces se compone del Presidente de la Cámara (que tiene la Presidencia de la Junta), y de un Representante por cada uno de los Grupos Parlamentarios (que es el Portavoz del Grupo Parlamentario). Además, a ella acude un Representante del Gobierno. Así se prevé en el art. 39 RC y 43 RS.

Mientras que la Mesa es un órgano gestor, la Junta de Portavoces es de carácter político, ya que en ella se institucionaliza la relación entre el Gobierno y la Cámara, y es en ella donde se conoce la opinión de los Grupos Parlamentarios sobre el funcionamiento de la Cámara. Dado su carácter político, las decisiones se adoptan mediante voto ponderado (a diferencia de la Mesa, donde el voto de sus miembros es personal), de modo que cada portavoz cuenta con tantos votos como parlamentarios integra su grupo parlamentario.

Por último, la Junta de Portavoces fija, de acuerdo con el Presidente, el Orden del Día del Pleno, o modifica el ya fijado, y adopta las decisiones de carácter más político, como incluir en el Orden del Día una cuestión que no cumpla los trámites previstos para ello (Art. 67 RC).

ÓRGANOS DE FUNCIONAMENTO DE LAS CÁMARAS

EL PLENO

Está constituido por todos los miembros de la Cámara, y él es el seno donde se discute y aprueba de los actos parlamentarios más importantes, y es allí donde mayor relevancia adquiere el principio de publicidad. Por ello se tiende a reservar las funciones y debates de más calado político, trasladando a las comisiones parlamentarias las labores de carácter más técnico, más especializado, o de menor repercusión pública.

Al pleno, además de sus miembros, pueden asistir los miembros del Gobierno que ocupan su lugar en el denominado banco azul, y cuentan con voz, pero no con voto, salvo que a su vez sean miembros de la Cámara. También pueden asistir los miembros de la otra cámara, pero sin voz ni voto.

La ubicación de los Diputados en el Pleno tiene lugar de acuerdo a su adscripción con los Grupos Parlamentarios, y la tradición manda que los grupos de la izquierda se coloquen en ese lugar, y los de la derecha en el lado correspondiente. De hecho, es precisamente esa ubicación en la Sala donde tiene origen las denominaciones de izquierda y derecha.

Los plenos se celebran durante los períodos de sesiones, aunque también pueden celebrarse Plenos Extraordinarios fuera del período de sesiones, en los supuestos constitucionales y reglamentariamente previstos en los arts. 73CE³⁶y 54 RC.El art. 73 señala que pueden celebrarse plenos extraordinarios a petición del Gobierno, de la Diputación Permanente o de la mayoría absoluta de los miembros de cualquiera de las Cámaras,mientras que el art.54RC prevé los plenos extraordinarios.

La fecha de celebración de los plenos son fijados por la Mesa al inicio del período de sesiones, aunque pueden alterarse por diversas circunstancias. Además de los plenos del Congreso y del Senado, existen también plenos conjuntos de ambas cámaras. Así lo prevé el TÍTULO II, respecto a las funciones de las Cortes en relación con la Corona. Estas sesiones estarán presididas por el Presidente del Congreso, y estarán regidas por un reglamento específico, que según el art. 72.2 CELas sesiones conjuntas (…) se regirán por un Reglamento de las Cortes Generales aprobado por mayoría absoluta de cada Cámara.Como supletorio del mismo, está previsto la aplicación del Reglamento del Congreso, según se indica en la Disposición Adicional III del Reglamento del Congreso.

Junto al Pleno, como órgano, existen también las Comisiones Parlamentarias, previstas en el art. 75CE. Estas Comisiones Parlamentarias participan en las funciones legislativas y presupuestarias, y hasta en la de control. De este modo, el papel del Pleno se concentra, cada vez más, en los grandes debates políticos, y en aspectos concretos del procedimiento legislativo.

Por eso, los órganos parlamentarios que realizan el trabajo parlamentario de base son las Comisiones Parlamentarias, donde en ellas se discuten con minuciosidad los proyectos y las proposiciones de Ley, y es allí donde se desarrolla el debate técnico. Su funciónes relevante en el procedimiento legislativo, ya que en ellas se debaten las enmiendas, y el texto elaborado por las Comisiones (denominado Dictamen) sirve como base para el posterior trabajo del Pleno.

Además, la CE prevé en los arts. 75.2³⁷y 75.3³⁸, en algunos supuestos, que las Comisiones puedan asumir competencias legislativas plenas, es decir, que los proyectos o proposiciones de Ley pueden ser directamente aprobados sin pasar por el Pleno, aunque para ello, es preciso la creación de una Delegación previa por parte del Pleno, además de que la CE excluye la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y de bases y los Presupuestos Generales del Estado.

La competencia legislativa plena se reconoce debido al carácter técnico de numerosos proyectos o proposiciones de Ley, por lo que su aprobación en Comisiones permite descargar el Orden del Día del Pleno.

Las Comisiones pueden ser de varias clases:

1. Comisiones Permanentes:

2. Comisiones Legislativas No Permanentes: Son constituidas por acuerdo del pleno de la Cámara para un determinado asunto, de ahí que se limite su competencia al asunto para la cual fue creada, y se disolverán una vez extinguido el objetó por el que se justificó su creación. La creación de estas Comisiones se prevén en el art. 51 RC, aunque de entre ellas, las más importantes son las previstas en el art. 76 CE³⁹, relativas a las Comisiones de Investigación para asuntos de interés público.

Su composición es una representación del pleno a escala reducida, donde cada grupo tiene un número de representantes, proporcional a su importancia numérica en la Cámara. Dentro de este reparto cada grupo designa a sus representantes en las Comisiones, sin más limitación que la derivada del hecho de que todo parlamentario tiene derecho a pertenecer, al menos, a una Comisión, según se establece en el art. 6.2 RC.

Las Comisiones funcionan como un pleno reducido, ya que cuentan con una Mesa y un Presidente, que ejerce funciones análogas a sus órganos homólogos de las Cámaras, y celebran sus sesiones durante un período ordinario de sesiones, aunque también cabe su funcionamiento en períodos extraordinarios.

SU FUNCIONAMIENTO

Las normas de funcionamiento de las Cámaras están influidas por acontecimientos históricos, y en este contexto deben ser interpretadas no pocas de esas reglas. Por ejemplo, en el pasado era necesario fijar una fecha para la reunión parlamentaria, además de que los Monarcas se resistían a convocar a la Cámara, y fue preciso fijar un plazo para ello.

La norma actual refleja en gran medida estas necesidades, así hay:

• Convocatoria y Período de Sesiones: los artículos 62 y 68 CE establecen un plazo de 25 días después de celebradas las elecciones generales para que el Rey convoque al Congreso. Además, el artículo 73 CE establece que Las Cámaras se reunirán anualmente en dos períodos ordinarios de sesiones: el primero, de septiembre a diciembre, y el segundo de febrero a junio. Este período de sesiones es el marco temporal ordinario en el que pueden celebrarse las reuniones de la Cámara. Actualmente, reducir a 9 meses la actividad parlamentaria puede ser un inconveniente, teniendo en cuenta la acumulación de trabajo, por eso, en casos excepcionales se prevé la celebración de Sesiones Extraordinarias a petición del Gobierno, de la Diputación Permanente o de la mayoría absoluta de los miembros de cualquiera de las Cámaras. Además, Las sesiones extraordinarias deberán convocarse sobre un orden del día determinado y serán clausuradas una vez que éste haya sido agotado.

Por otra parte, si el Gobierno aprueba algún Decreto-Ley durante el período vacacional, el pleno del Congreso queda automáticamente convocado para decidir sobre la convalidación de esta norma con fuerza de Ley (art. 86.2CE⁴⁰). Y si en este período procede la declaración de Estado de Alarma, Excepción y Sitio, también se convoca automáticamente (art. 116 CE). En ambos casos, si la Cámara estuviese disuelta, la competencia recaerá en la Diputación Permanente.

• Requisitos de validez de las reuniones: Para que las reuniones de las Cámaras sean válidas, deben haber sido convocadas reglamentariamente. Si no existe tal convocatoria, no serán validas, y por lo tanto, los parlamentarios ni siquiera estarán amparados por las prerrogativas parlamentarias.

Para adoptar acuerdos es preciso que haya quórum en la Cámara, que es la mayoría simple (mitad + 1 de los miembros de la Cámara) [art.79CE⁴¹], y cuyo objeto es evitar que un pequeño grupo de diputados o senadores aproveche la ausencia de la mayoría para aprobar acuerdos. La existencia del quórum, para facilitar el funcionamiento, se presume salvo que:

• Alguien solicite el recuento.

• O que una vez realizada la votación o el recuento se constate su inexistencia (arts. 78 RC y 93 RS).

Las Convocatorias de las Cámaras, deben incluir el Orden del Día (relación de asuntos a tratar en la sesión), y si un punto no está incluido en éste, no puede ser tratado en la Convocatoria.

El Orden del Día es fijado por el Presidente de acuerdo con la Junta de Portavoces, en el Congreso; y por el Presidente, de acuerdo con la Mesa, y oída la Junta de Portavoces, en el Senado. Además, se supedita la elaboración del Orden del Día a la concurrencia de 2 voluntades, al menos, que sonel Presidente de la Cámara y un órgano colegiado de la misma. Aunque puede ser modificado si lo solicitan: el Presidente, 2 grupos parlamentarios, o 1/5 parte de los miembros de la Cámara, y debe aprobarse por mayoría del Pleno (arts. 68 RC y 71 RS). También el Gobierno puede exigir que un asunto se incluya en el Orden del Día con carácter prioritario siempre que haya cumplido los trámites reglamentarios.

A la hora de fijar el Orden del Día, los órganos encargados han de respetar:

• Exigencia (art. 111CE⁴²) de que se guarde un tiempo mínimo semanal para responder las interpelaciones y preguntas dirigidas al Gobierno. El Reglamento del Congreso, en su artículo 191, reserva dos horas semanales como mínimo a este fin, aunque en la práctica, en el Congreso se reserva la sesión vespertina del miércoles para este fin, y en el Senado las sesiones matutinas del martes o miércoles.

• La CE, en su art. 89⁴³, otorga prioridad a los proyectos de Ley sobre las proposiciones de Ley.

• El Principio de Publicidad: Las sesiones parlamentarias son normalmente de martes a viernes en el Congreso, y de martes a jueves en el Senado; y son, por regla general, públicas. De hecho, la publicidad de las sesiones es uno de los atributos de los Parlamentos democráticos, además de ser factor necesario para que los ciudadanos conformen sus opiniones políticas.

La publicidad se concreta en el caso del Pleno, en la existencia de Tribunas abiertas al público, y sobre todo el acceso a los salones a medios de comunicación. Además, se publica toda actividad parlamentaria en los diarios de sesiones y boletines oficiales.

Pero determinadas sesiones pueden no ser públicas. Así sucede cuando lo decide la mayoría absoluta de la Cámara o cuando lo previenen los Reglamentos (art. 80 CE⁴⁴). Concretamente no son públicas las Sesiones plenarias relativas a asuntos internos (art. 63 RC).

A las sesiones de las Comisiones no asiste público, pero tienen acceso a ellas, ya que acceden los medios de comunicación, y los debates se reproducen en los Diarios del Congreso y del Senado.

• La ordenación de los debates: Por lo que se refiere a la ordenación de los debates, es en su regulación donde se percibe la racionalización del parlamentarismo, y donde resulta evidente el protagonismo de los Grupos Parlamentarios. Salvo incidentes aislados, un parlamentario no puede hacer uso de la palabra libremente, ya que normalmente corresponde a los grupos la designación de su portavoz.

Las intervenciones en los debates pueden tener lugar por diversos motivos:

• Para fijar posiciones del grupo.

• Para replicar.

• Por alusiones.

• Para una cuestión de orden.

El Gobierno puede intervenir en cualquier momento del debate. Los reglamentos parlamentarios disciplinan el orden y duración de las intervenciones, salvo que se rijan por reglas especificas, donde entonces:

• Existen 2 turnos de intervención en los debates: una a favor y otra en contra. Cada intervención dura como máximo 10 minutos; y si el debate es de totalidad, estos son de 15 minutos, y tras ellos, los demás grupos parlamentarios fijan sus posiciones en 10 minutos.

• La presidencia siempre puede, de acuerdo con la Mesa, poner fin a una discusión, por entender que la cuestión está debatida. Ello pretende evitar la práctica conocida como obstruccionismo parlamentario.

• Las votaciones: Las Cámaras expresan su voluntad mediante acuerdos, adopción que precisa la celebración de la votación. La regla general es la mayoría simple de los presentes, es decir, más votos a favor que en contra, siempre que exista un quórum requerido (mitad + 1).

En ocasiones, la CE o las leyes exigen mayorías cualificadas, como la mayoría absoluta (que es el voto favorable de la mitad + 1 de los miembros de la Cámara), que se exige para aprobar Leyes Orgánicas, para investir al Presidente del Gobierno en la primera votación o para aprobar una moción de censura. Aunque a veces también se exigen mayorías superiores, como 2/3 de los miembros de la Cámara para la reforma agravada de la CE, o 3/5 para elegir magistrados del TC.

La votación general se realiza electrónicamente, o bien en su defecto, levantándose sucesivamente unos y otros parlamentarios, según el sentido de su voto. Pero también pueden realizarse por asentimiento: públicas por llamamiento o secretas (esta última tiene preferencia en caso de que existan solicitudes contrapuestas).

La forma de la votación es irrelevante, pero cobra importancia en supuestos en los que resulta de interés conocer la posición del parlamentario. Así sucede concretamente en el procedimiento legislativo, en la investidura del Presidente del Gobierno y en las mociones de censura o cuestiones de confianza.

En estos supuestos la votación no puede ser secreta y en los 3 últimos casos (investidura, moción de censura y cuestión de confianza), debe ser pública por llamamiento, a fin de individualizar el voto de cada parlamentario.

• La regla sobre la finalización de la legislatura: los arts. 68 y 69 CE prevén que a la finalización de la legislatura se produzca la caducidad de todo el trabajo que está en curso. Esta tradición tiene su justificación en que la Mesa de la cámara es distinta de la anterior, por lo que tiene el inconveniente de que los proyectos o proposiciones de Ley de extensión, o tardíamente remitidos a las Cámaras deberían comenzar de nuevo su tramitación con las nuevas Cámaras. Sería razonable la oportunidad de continuar los trabajos en el estado en el que quedaron, y en este sentido se han dictado resoluciones de la presidencia de las Cámaras, pero no existe una previsión general al respecto, por lo que los trabajos deben comenzar de nuevo otra vez.

LAS DIPUTACIONES PERMANENTES⁴⁵

La Diputación Permanente de cada Cámara es un órgano de funcionamiento, pero presentan características singulares:

• La Diputación Permanente asume las funciones de la cámara, cuando esta, no puede ejercer las suyas, por haberse extinguido su mandato, por haber sido disueltas de forma anticipada, o no estar en periodo de sesiones.

• La Diputación Permanente es el órgano para cubrir los vacíos que se producen entre 2 periodos de sesiones. Para ello, en los casos de extinción del mandato y disolución anticipada, se acude a la técnica de la "prorrogatio", es decir, una ficción jurídica en cuya virtud el mandato de los miembros de la Diputación Permanente es prorrogado hasta que surja un nuevo mandato.

• La Diputación Permanente es una Comisión de parlamentarios de cada Cámara que ejerce sus funciones en los periodos vacacionales, y disuelta la Cámara. Y tiene que contar, al menos, con 21 miembros, que representan a los Grupos Parlamentarios en proporción a su importancia numérica en la Cámara. Las Diputaciones permanentes están presididas por el Presidente de la Cámara, y se rigen por idénticas normas que el resto de las Comisiones permanentes.

• Por lo que respecta a las funciones, son distintas según se ejerzan en período vacacional, o ya disueltas. Durante las vacaciones, su función principal es la de convocar los plenos extraordinarios de la cámara cuando la Diputación lo estime pertinente, o de modo obligado, que es lo que ocurre en los supuestos previstos en los arts. 86 y 116 CE (es decir, para convalidar Decretos-Leyes o declarar los estados de alarma, excepción o sitio). También corresponde en vacaciones velar por los poderes de la Cámara, lo que incluye la celebración de debates en la Diputación Permanente, e incluso la comparecencia ante la misma de miembros del Gobierno para explicar su actuación.

En el supuesto de disolución de las cámaras, la Diputación Permanente del Congreso asume las funciones propias del Congreso en lo que se refiere a los estados de alarma, excepción y sitio, y asume las competencias del Congreso relativas a la convalidación de D-Leyes aprobados por el Gobierno.

Aunque no está expresamente previsto, los miembros de las Diputaciones Permanentes, cuando las Cámaras están disueltas, continúan ostentando su prerrogativa hasta la constitución de las nuevas Cámaras, y una vez constituidas éstas, la Diputación debe rendir cuentas ante aquellas.

LA DISOLUCIÓN DE LAS CÁMARAS

La disolución de las Cámaras es el acto que pone fin a una legislatura, y por tanto al mandato representativo de los parlamentarios. La finalización del mandato implica la caducidad de todos los trabajos parlamentaros en curso, los proyectos y proposiciones de ley decaen y deberían reiniciar su tramitación en las nuevas Cámaras.

La disolución de las Cámaras, puede ser por dos causas:

• Por disolución natural, es decir, tras 4 años, que es el transcurso del tiempo de mandato que hay previsto constitucionalmente.

• Por disolución anticipada, que puede ser por dos motivos:

• Disolución por imperativo constitucional.

• Por decisión discrecional del Presidente del Gobierno.

La disolución por imperativo constitucionalestá prevista en dos casos:

• Según el art. 99.5CE⁴⁶ cuando en el plazo de 2 meses, desde la 1ª votación de investidura, el Congreso no sea capaz de dar la confianza a un Presidente del Gobierno. De ser así, el Rey disolverá ambas Cámaras por decreto refrendado por el Presidente del Congreso, y la CE obliga a la disolución de ambas Cámaras, (aun cuando no interviene en el proceso de investidura, y no es el responsable del fracaso de ese procedimiento) debido a que es la intención del constituyente de que la composición de ambas Cámaras esté dictada por el pueblo en un acto simultáneo.

• Según el art. 168 CE⁴⁷ cuando las Cortes Generales hubiesen aprobado, por mayoría de 2/3, iniciar el procedimiento de reforma agravada de la CE. Este procedimiento ha de usarse cuando se pretenda reformar la CE en su totalidad, el título preliminar, la Sección 1ª del Capítulo II del Título I (relativa a los Derechos Fundamentales) o el Título II.

Tras la aprobación del inicio de este procedimiento por las Cortes, éstas deben disolverse, celebrándose nuevas elecciones (en este caso se disuelven las Cortes por Decreto regio refrendado por el Presidente del Gobierno), y constituyéndose otras Cortes, que continuarán con el procedimiento.

La disolución pordecisión discrecional del Presidente del Gobiernose establece en el artículo 115CE, donde El Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, y bajo su exclusiva responsabilidad, podrá proponer la disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales, que será decretada por el Rey(y refrendado por el Presidente del Gobierno). El decreto de disolución fijará la fecha de las elecciones.

Por lo tanto, la iniciativa de la disolución corresponde, pues, al Presidente del Gobierno, obligándole a una previa deliberación del Consejo de Ministros, que no es vinculante.

Esta potestad discrecional de disolución anticipada adquiere una extraordinaria utilidad, ya que ésta es un instrumento eficaz para cohesionar y disciplinar la mayoría parlamentaria. El Presidente puede poner fin al mandato de los parlamentarios. También sirve para solucionar conflictos entre el Congreso y el Gobierno, y que no den lugar al cese del Gobierno. La disolución anticipada permite al Presidente convocar elecciones en el momento que considere más oportuno, previsiblemente el más favorable para sus expectativas electorales.

Esta facultad refuerza el predominio del Gobierno, y particularmente el de su Presidente. Tiene algunas limitaciones, ya que existen 3 supuestos en el que el Presidente no puede disolver:

• Cuando esté en trámite una MOCIÓN DE CENSURA.

• Cuando esté declarado alguno de los ESTADOS EXCEPCIONALES.

• Salvo que NO HAYA TRANSCURRIDO UN AÑO DESDE LA ANTERIOR DISOLUCIÓN, salvo que aquélla se hubiese producido conforme al art. 99.5CE.

TEMA 4

“LAS CORTES GENERALES (III)”

1. La función legislativa de las Cortes Generales: procedimiento y especialidades.

2. La función financiera: el Tribunal de Cuentas.

3. El control parlamentario del Gobierno y sus modalidades.

4. La exigencia de responsabilidad política del Gobierno.

LA FUNCIÓN LEGISLATIVA DE LAS CORTES GENERALES: PROCEDIMIENTO Y ESPCIALIDADES

La función legislativa de las Cortes Generales es la más característica de las Cortes Generales. La CE en su art. 66.2nos dice que éstas ejercen la potestad legislativa del Estado. Y es así, pero esta potestad para dictar leyes no es exclusiva de las Cortes, sino que se comparte con los Parlamentos autonómicos, que en el ámbito de sus competencias, también gozan de potestad legislativa.

La potestad legislativa de las Cortes se cumple a través del procedimiento legislativo, que es un conjunto de actos que el ordenamiento jurídico considera necesarios en el proceso de formación de la ley.

En el procedimiento legislativoexisten 3 fases:

1. INTRODUCTORIA: que es la presentación del texto ante las Cortes para su tramitación.

2. CONSTITUTIVA: Trámites de enmienda, deliberación y votación.

3. INTEGRADORA DE LA EFICACIA: Sanción, promulgación y publicación de la Ley.

FASE INTRODUCTORIA

La fase introductoria consiste en la presentación del texto ante las Cortes para su tramitación. Pueden ser titulares de la Iniciativa Legislativa Popular (ILP): [arts. 87⁴⁸, 88⁴⁹y 89⁵⁰CE]

• El Gobierno.

• El Congreso o el Senado.

• Las Asambleas Legislativas de las CCAA.

• Los ciudadanos.

Si la iniciativa procede del Gobierno, se denomina Proyecto de Ley, que disfrutan de supremacía en la tramitación respecto de las demás iniciativas, es decir, que tienen prioridad. Con carácter previo, no se exige tramitación especial, ni la toma en consideración del texto. Lo único que se requiere es la previa aprobación por el Consejo de Ministros, habiendo incluso materias reservadas a la iniciativa del Gobierno, como son los Presupuestos Generales del Estado.

Si la iniciativa procede de alguna de las 2 cámaras, se denomina Proposición de Ley, y tienen la iniciativa, en el Congreso, 15 Diputados o un grupo parlamentario, mientras que en el Senado es de 25 Senadores u otro grupo parlamentario.

La iniciativa de las Asambleas de las CCAA se denomina Proposición de Ley, y en ella no es necesario que esta iniciativa se refiera a materia de competencia autonómica.

Por último, la Iniciativa Legislativa Popular se denomina también Proposición de Ley, y ha de ir avalada por, al menos, 500.000 firmas, existiendo materias vedadas para esta iniciativa, tipificadas en el art. 87.3 CE, que son:

• Las materias propias de L.O.

• Las materias tributarias.

• Las de carácter internacional.

• Las relativas al derecho de gracia.

Presentados los proyectos o proposiciones de Ley ante las Cortes, se inicia la fase principal o constitutiva.

FASE CONSTITUTIVA

Una vez presentado el proyecto o la proposición de Ley ante el Congreso, la Mesa de dicho órgano recibe el proyecto gubernamental, ordena su publicación y abre un período de 15 días para presentar enmiendas, que pueden ser:

• TOTALES: si tratan sobre la conveniencia del proyecto, y sólo pueden presentarse por los Grupos Parlamentarios. Dichas enmiendas pueden pretender la devolución del texto al Gobierno, o pueden postular un texto alternativo al proyecto de Ley.

• AL ARTICULADO: que pretenden la modificación de ciertos preceptos del proyecto. En la modificación o adición, la enmienda debe contener el texto que se proponga.

PROYECTOS DE LEY

Las enmiendas que supongan un aumento de gastos o una disminución de ingresos, requerirán la conformidad del Gobierno. Si no se pronuncia sobre esto, se entiende que está conforme. Así se establece en el art. 111 RC.

La presentación de enmiendas a la totalidad implica la convocatoria del debate, donde se procede a deliberación y votación de enmiendas, comenzando por las que propongan la devolución del proyecto. Si se estima la devolución, el proyecto queda rechazado y no continúa su tramitación. Si se estima enmienda con texto alternativo, el Proyecto de Ley es sustituido por este texto, que se remite a la Comisión correspondiente, y se abre un nuevo plazo para la presentación de enmiendas al articulado.

Lo más frecuente es que se rechacen las enmiendas de devolución y del texto alternativo. En este caso, se continúa con la tramitación, remitiéndolo a la Comisión que corresponda.

En el seno de la Comisión se constituye una ponencia, integrada por un reducido número de miembros, para que debata las enmiendas. Luego, la ponencia elabora a la Comisión un informe, y se inicia el debate en Comisión. En este trámite, no se pueden presentar enmiendas, únicamente las que tengan carácter transaccional, es decir, las que pretendan alcanzar un acuerdo por aproximación entre distintas posiciones, y las que pretendan subsanar errores técnicos o terminológicos. Además, en la Comisión pueden hacer uso de la palabra sus miembros y los Diputados enmendantes en su defensa.

El texto resultante de la votación configura el dictamen de la Comisión, que se remite al Presidente del Congreso para su debate y votación en el Pleno. En el debate pueden intervenir los miembros del Gobierno (para defender su proyecto), un miembro de la Comisión (que defiende el dictamen) y los Portavoces de los Grupos Parlamentarios (que presentaron enmiendas y votos, y no fueron aprobados ni incorporados al debate de la Comisión).

El Presidente del Congreso es el que ordena los debates y las votaciones. Puede hacerlo por artículos, por grupos de artículos o de enmiendas, o por materias, según los casos. También fija el tiempo máximo de debate, distribuyéndolo entre los distintos portavoces parlamentarios.

Durante el debate, se pueden admitir enmiendas transaccionales, si ningún grupo parlamentario se opone a su tramitación y admisión, y ésta comporta la retirada de las enmiendas sobre las que se transige. También caben enmiendas para corregir los errores técnicos o terminológicos.

Si la votación diese lugar a un texto confuso, la Mesa de la Cámara puede remitir, de nuevo, el texto a la Comisión, para que ésta efectúe una redacción armónica, respetando los acuerdos del pleno. Esta redacción nueva, ha de someterse a la decisión final del Pleno, que puede aprobarla o rechazarla (arts. 109 a 129 RC).

De ser aprobado, comienza la FASE DEL SENADO, donde recibido el texto del Congreso, la Mesa del Senado ordena su publicación y la apertura para la presentación de enmiendas de un plazo de 15 días. Si no hay enmiendas, el texto pasa directamente al Pleno para su votación. Pero si se producen, se abre el trámite en Comisión.

Las enmiendas en el Senado pueden ser:

• PROPUESTAS DE VETO AL PROYECTO.

• ENMIENDAS SOBRE MODIFICACIONES CONCRETAS AL ARTICULADO.

Todas ellas se envían a la Comisión correspondiente para su votación. En esta Comisión, a semejanza de los trámites con la del Congreso, se constituye una ponencia, que delibera y envía un informe que sirve de base para el debate y dictamen de la comisión. Dicho dictamen se traslada al Pleno del Senado, para su posterior deliberación y final votación.

Como resultado, caben varias hipótesis:

• La aprobación del texto en los mismos términos con que fue remitido.

• La aprobación del texto con la introducción de enmiendas.

• Veto del texto por parte del Senado, requiriendo mayoría absoluta.

En este último supuesto, los proyectos vetados deberán ser sometidos, de nuevo, a una nueva consideración por parte del Pleno del Congreso de los Diputados. Si ha sido enmendado por el Senado para que las modificaciones permanezcan, deben ser ratificados por la mayoría simple del Pleno. En caso contrario, si no hay mayoría, se entiende aprobada la redacción que había resultado inicialmente del Congreso.

Si el proyecto ha sido vetado, procede un debate de totalidad, donde se puede levantar dicho veto, que se levanta si el Pleno del Congreso ratifica el proyecto por mayoría absoluta. De no obtenerse dicha mayoría, transcurridos dos meses, se realiza una segunda votación, en la que se levanta el veto si se logra una mayoría simple. En caso de no seguir obteniéndola, el proyecto quedará rechazado.

PROPOSICIONES DE LEY

El procedimiento legislativo de las Proposiciones de Ley es similar al descrito, aunque con algunas peculiaridades:

• La Mesa del Congreso remite la Proposición de Ley al Gobierno, para que manifieste su criterio respecto a la toma en consideración, así como su conformidad, o no, a la tramitación si la proposición implica un aumento de gasto o una disminución de ingresos por parte del Estado.

• En el procedimiento deben realizarse un debate y una votación de toma en consideración. Éste, se realiza en el pleno del Congreso, salvo las Proposiciones de Ley e Iniciativas del Senado, que pueden ser tomadas en consideración por el Pleno del Senado.

En el debate de toma en consideración se da lectura al criterio del Gobierno. Además, las Proposiciones de ley e Iniciativas de las Asambleas Autonómicas pueden defenderse en el Pleno por una delegación de dicho parlamento (como en la reforma de los EEAA). Si la proposición en tomada en consideración, se abre el plazo para las enmiendas y se envía a la Comisión correspondiente. No se admitirán enmiendas a la totalidad de devolución del texto, salvo cuando la iniciativa ha partido del Senado.

FASE INTEGRADORA DE

LA EFICACIA

Una vez aprobada la Ley por parte de las Cortes Generales, entra a funcionar el artículo 91CE, que establece que El Rey sancionará en el plazo de quince días las leyes aprobadas por las Cortes Generales, y las promulgará y ordenará su inmediata publicación.

Tradicionalmente, la sanción suponía un posible veto regio. Pero en la actualidad es un acto debido, obligado por el Rey. La CE impone la sanción real de las Leyes aprobadas por las Cortes, no haciéndolo en las restantes. De acuerdo con los EEAA, las leyes autonómicas son promulgadas por los respectivos Presidentes de las CCAA en nombre del Rey. La promulgación otorga una fuerza de obligatoriedad a la Ley, mientras que la publicación da a conocer la Ley aprobada, señalando que se han cumplido todos los requisitos.

PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS ESPECIALES

El procedimiento legislativo ordinario presenta diversas excepciones o singularidades, lo que da lugar a diversos procedimientos legislativos especiales. Los más importantes, pretenden la aceleración de los trámites y la reducción de los plazos. Estos son:

PROCEDIMIENTO DE URGENCIA

El procedimiento de urgencia supone reducir a la mitad de tiempo los plazos establecidos, sin modificar la estructura y las fases. En este procedimiento, se habilita a la Mesa a reducir más los plazos en casos excepcionales. En este procedimiento, el Senado debe tramitar el texto en 20 días naturales si el criterio de urgencia procede del Congreso o del Gobierno. Esta especialidad es muy frecuente, sobre todo para tramitar las iniciativas del Gobierno.

PROCEDIMIENTO DE LECTURA ÚNICA

EN EL PLENO DE LA CÁMARA

Es otro procedimiento para acelerar el trámite. Éste, consiste en suprimir las fases de elaboración de la Ley. Para ello, es necesario que la naturaleza del Proyecto o Proposición lo permita, y debe proponerlo la Mesa, oída la Junta de Portavoces, y debe ser aprobado por el pleno.

En el Senado se excluye la presentación de enmiendas al articulado, sólo propuestas de veto, y se realiza un debate a la totalidad.

APROBACIÓN DE LAS LEYES POR LAS

COMISIONES LEGISLATIVAS PERMANENTES

La aprobación de las Leyes por parte de las Comisiones Legislativas permanentes, es decir, sin pasar por el Pleno, está tipificado en el artículo 75.2CE, al establecer que Las Cámaras podrán delegar en las Comisiones Legislativas Permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de ley. El Pleno podrá, no obstante, recabar en cualquier momento el debate y votación de cualquier proyecto o proposición de ley que haya sido objeto de esta delegación.Aunque como dice el siguiente apartado, Quedan exceptuados (…) la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y de bases y los Presupuestos Generales del Estado.

El RC presume la delegación si no existe una declaración del Pleno en sentido contrario, mientras que en el RS se exige una delegación expresa.

Además de estos procedimientos, hay otros que limitan la presentación de enmiendas, o que requieren la voluntad de una mayoría cualificada:

• Esta limitación afecta fundamentalmente al procedimiento para la aprobación de la Ley de los PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO. Este proyecto tiene preferencia en su tramitación con respecto a los demás procedimientos. En este procedimiento, se exige que toda enmienda que suponga un incremento de gastos o una disminución de ingresos presupuestarios requiera la conformidad del Ejecutivo para su tramitación.

• Pretenden la expresión de una mayoría cualificada los procedimientos de elaboración de las Leyes Orgánicas, de aprobación y reforma de los EEAA, y los procedimientos de reforma de la CE.

Por último, son especiales los procedimientos de aprobación de la ley de Compensación Territorial y los de Autorización de Acuerdos de Cooperación entre CCAA. En estos casos, el Senado conoce con anterioridad dichos textos, donde en caso de desacuerdo entre las Cámaras, debe formarse una Comisión mixta paritaria para redactar un texto común, y si tras ser votado en ambas Cámaras subsistiese la discrepancia, la voluntad del Congreso es la que prevalece por mayoría absoluta.

LA FUNCIÓN FINANCIERA: EL TRIBUNAL DE CUENTAS

La función financiera de las Cortes Generales es la potestad para determinar la estructura de los ingresos y los gastos del Estado. La función financiera comprende así:

• Por un lado la potestad tributaría del Estado que las Cortes Generales ejercen aprobando las leyes que regulan los impuestos y tributos de donde proceden los fondos públicos.

• Por otro lado, comprende la potestad presupuestaria, que se ejerce aprobando las cuentas del Estado mediante la ley de presupuestos, en la que se contiene una estimación de los ingresos y una autorización de los gastos.

La CE impone reserva de Ley tanto en la Tributaria como en la Presupuestaria. Es más, este principio de legalidad financiera es una conquista histórica del Parlamento sobre el Gobierno.

La función financiera comprende dos potestades:

• La TRIBUTARIA: La potestad tributaria está atribuida de forma originaría exclusivamente al Estado (art. 133 CE⁵¹). Además, el apartado 2º de este art. 133 CE también reconoce la potestad tributaria de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales, pero lo hace de acuerdo con las leyes. Ello quiere decir que se trata de una potestad tributaria de 2° orden, potestad que depende del legislador estatal.

La potestad tributaria del Estado no puede ejercitarse mediante la Ley de Presupuestos Generales del Estado (PGE), sino mediante leyes específicas tributarías, como por ejemplo el IRPF. Por otra parte, los PGE no pueden alterar la legislación Tributaria específica.

• La PRESUPUESTARIA: consiste en la previsión de ingresos y gastos anuales de los diversos poderes del Estado. Ésta, se materializa mediante el debate, enmienda y votación de los PGE. Esta Ley es una pieza fundamental en el funcionamiento del Estado, y por ello, la CE prevé singularidades en su procedimiento y en su contenido material.

Entre las singularidades, se halla la reserva al Gobierno de la iniciativa presupuestaria(donde se fija en el art. 134CEun plazo estricto para la presentación del proyecto ante el Congreso [al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior]). Además, Si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos.

En este aspecto, el poder de enmienda de las Cortes se ve limitado, puesto que toda minoración de ingresos o incremento de los gastos debe contar con la conformidad del Gobierno, aparte de que debe ir acompañada de una contrapartida, que compense dicha alteración. Es decir, ha de compensarse para tener un EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO.

Es preciso decir que aunque la iniciativa presupuestaria reside en el Gobierno, hay algunos órganos del Estado que tienen reconocida una autonomía presupuestaria, lo que les permite elaborar sus propios presupuestos, y que se engloban, sin intervención del Gobierno, en los PGE. Es el caso de:

• La casa del Rey.

• Las Cortes Generales.

• El CGPJ.

• El TC.

La CE contiene algunas precisiones sobre su contenido material, ya que establece algunos principios que se deben ajustar a la Ley de Presupuestos. El art. 31.2CE indica que El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos, y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía.Además, los Presupuestos deben ser completados e incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado(Art. 134CE).

Según se establece en el artículo 136CE, el Tribunal de Cuentas es un órgano auxiliar de las Cortes para el ejercicio de su función financiera. Además, el Tribunal de Cuentas es el encargado de fiscalizar las cuestas y la gestión económica del Estado. Su composición y organización del Tribunal de Cuentas están reguladas por la Ley Orgánica 2/1982 de 12 de mayo, que ha sido completada por la ley 7/1988 de 5 de abril, que regula el funcionamiento del Tribunal de Cuentas.

El Tribunal de Cuentas está compuesto por 12 miembros, elegidos por las Cortes Generales, por un periodo de9 añosentre juristas de reconocido prestigio, con más de 15 años de ejercicio profesional. 6 son elegidos por el Congreso y 6 por el Senado, por mayoría de 3/5 en cada una de ellas.

El Tribunal de Cuentas depende directamente por las Cortes Generales y ejerce sus funciones por delegación de ellas. El Tribunal de Cuentas nodepende de la Administración, y su relación con las Cortes Generales discurre a través de una Comisión Mixta de Congreso y de Senado. El Tribunal de Cuentas elabora su propio presupuesto, que se integra en una Sección de los Presupuestos Generales del Estado.

El Tribunal de Cuentas realiza 3 funciones:

• Es el órgano supremo de fiscalización de las cuentas y de la gestión económica del Estado y del Sector Público. Extiende su jurisdicción a todo el territorio español, sin perjuicio de que las Comunidades Autónomas puedan crear órganos de fiscalización económica propias, ya que así se ha proclamado el TC en su STC 187/1988. Además, examina la gestión económica del Estado en el plazo de 6 meses desde su presentación. Tras ello, remite a las Cortes un informe anual, en el que, cuando proceda, comunicará las infracciones o responsabilidades en que se hubiera incurrido. También puede presentar informes a las Cortes cuando crea oportuno, en los que contarán los abusos o prácticas irregulares en que se incurran.

• También es el órgano que lleva la fiscalización interna de la actividad económico-financiera de los partidos políticos que reciban subvención estatal, los cuales, presentaran ante dicho Tribunal, una contabilidad detallada de los ingresos y gastos que tengan en el plazo de 6 meses desde el cierre del año económico.

• El art. 136 CE le atribuye al Tribunal de Cuentas el enjuiciamiento de la responsabilidad contable de quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos. Esta misión se desarrolla en el art. 26 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas. En el ejercicio de esta misión el Tribunal es un órgano único en el Estado.

Estas funciones jurisdiccionales son susceptibles de recurso ante el Tribunal Supremo. Para garantizar el ejercicio de esta función la CE asegura a sus miembros un estatuto jurídico similar a los miembros del Poder Judicial. Gozan por ello, de independencia e inamovilidad y están sometidos a las mismas incompatibilidades que los jueces.

EL CONTROL PARLAMENTARIO DEL GOBIERNO Y SUS MODALIDADES

El sistema parlamentario se basa en la relación de confianza que existe entre el Parlamento y el Gobierno. Como consecuencia de esa relación, el Parlamento tiene asignadas funciones de control de la actividad gubernamental.

El objetivo del control parlamentario es conocer la acción del Gobierno, fiscalizarla, expresar una opinión al respecto y trasladar todo ello a la opinión pública.

El control de ambas Cámaras (art. 66.2 CE) es una función permanente mediante unos instrumentos específicos ordinarios:

1. Medios de control que permiten la fiscalización del Gobierno:

1. Preguntas.

2. Interpelaciones.

3. Proposiciones no de Ley o Mociones.

2. Medios de control que pretenden obtener información:

1. Comisiones de investigación.

2. Comisiones de Gobierno.

3. Examen de los programas y planes remitidos por el Gobierno.

4. Informaciones del Gobierno.

Medios de control que permiten la fiscalización del Gobierno:

PREGUNTAS:

Es el medio más característico de control parlamentario, y tienen una larga tradición en algunos sistemas parlamentarios extranjeros, como el británico. Las preguntas están previstas en el art. 111 CE, que llega para asegurar su ejercicio, a imponer que en el Orden del Día de cada Pleno se reserve un tiempo mínimo para las preguntas y las interpelaciones

El Reglamento del Congreso, en su art. 191, establece una regla general de 2 horas semanales para la realización de preguntas. La práctica actual es más generosa, estableciendo en los Plenos ordinarios, una tarde entera para las preguntas y las interpelaciones, como es el caso de la tarde del miércoles en el Congreso.

Las preguntas tienen como objeto determinado y concreto un hecho, situación o información, y están legitimados para hacer preguntas, cualquier parlamentario individual, quien puede dirigirlas al Presidente del Gobierno o cualquier miembro del mismo.

Las preguntas se formulan por escrito ante la Mesa de la Cámara o de una Comisión que la codifica. Pueden ser de 3 clases:

• Para los que se solicita respuesta escrita: donde el Gobierno debe contestar en un plazo de 20 días, aunque puede ser ampliado. Si no lo hace, la pregunta se convierte en una pregunta oral en la Comisión.

• Para los que solicitan respuesta oral en Comisión: que implican un debate.

• Para los que solicitan respuesta oral en el Pleno: son aquellas preguntas que revisten de un mayor contenido político. Se formulan ante el pleno de la Cámara, en Sesiones de control parlamentario, y suponen un debate entre el parlamentario, que formula la pregunta, y el miembro del gobierno, que es quien la contesta.

Las preguntas se caracterizan por la rapidez en su tramitación, y el debate con el ejecutivo convierte este instrumento en el más idóneo para el control del Gobierno en asuntos de actualidad.

INTERPELACIONES:

Tipificadas en el art. 111.2CE, están legitimados para formularlas los parlamentarios individualmente y a los grupos parlamentarios, ypueden ir dirigidas al Presidente o a cualquiera de los miembros del Gobierno. Además, tienen como objetivo obtener información sobre los motivos o propósitos de la conducta del Gobierno en cuestiones de política general o de algún departamento ministerial.

Se presentan por escrito a la mesa de la Cámara, que califica la interpelación. La respuesta es siempre oral y se sustancian en el Pleno con intervención de los Grupos Parlamentarios. El tiempo para la tramitación de los interpelaciones es más largo que en el caso de las preguntas. La presentación y debate de la interpelación puede dar lugar a la promulgación de una moción o propósito no de ley.

PROPOSICIONES NO DE LEY O MOCIONES:

Estos instrumentos de control parlamentario presentan en el Congreso de los Diputados la denominación de proposición no de ley, y en el Senado como moción, pero son el mismo instrumento. Ambas, son resoluciones o declaraciones de voluntad de la Cámara que no tiene carácter legislativo.

Están legitimados para formular dichas proposiciones, en el Congreso, los grupos parlamentarios, y en el Senado cualquier grupo parlamentario o 10 senadores.

La moción se presenta por escrito a la Mesa, quien decide sobre su admisibilidad y acuerda su tramitación ante el Pleno o la Comisión competente en función de la importancia del tema y de la voluntad del proponente.

La Mesa ordena su publicación, y se posibilita la presentación de enmiendas a la moción por los Grupos Parlamentarios (antes del debate).

En el Pleno o en la Comisión ha de tener lugar el debate de la moción y el de las enmiendas presentadas, y en su caso, pueden intervenir los diferentes grupos parlamentarios, tras la cual se somete a votación. De resultar aprobada, la resolución no vincula jurídicamente, es tan solo, una decisión o manifestación política que establece directrices u orientaciones políticas.

Junto a las medidas de control que persiguen la fiscalización, existen medios que tienen como finalidad la obtención de información, que son:

COMISIONES DE INVESTIGACIÓN

Positivadas en el artículo 76CE, son un procedimiento cualificado de información para el Parlamento, que implica el uso de facultades espaciales, que permiten poner al parlamentario en relación con terceras ajenas al mismo. Son comisiones no permanentes, creadas para un asunto concreto, por lo que se extinguen con la conclusión de su trabajo, o una vez concluida la legislatura. Tienen la particularidad de que sus informes no tienen carácter vinculante, sino que son una propuesta a las Cámaras.

En cada Cámara se pueden crear comisiones no permanentes para un asunto concreto, que se extinguían con la realización del trabajo encomendado o al acabar la legislatura. Entre estas se encuentras las de investigación.

Así mismo, como dispone el art. 76 CE, sus conclusiones no vincularán a los Tribunales, ni afectarán a las resoluciones judiciales, sin perjuicio de que el resultado sea comunicado al Ministerio Fiscal, para el ejercicio de las acciones legales oportunas.

Por otra parte, el art. 76.2CE establece la obligación de comparecer ante las Comisiones de Investigación de las Cámaras, y reserva a la Ley la regulación de esta obligación. La L.O. 5/1984 de 24 de Mayo sobre Comparecencia ante Comisiones de Investigación, modificada por el C.P de 1995, se prevé la obligación de todos los españoles, y de los extranjeros que residan en España, de comparecer ante esta Comisión.

Esta obligación no se cumple con la mera comparecencia, sino que hay que informar, pudiendo incurrir, de lo contrario, en un delito de desobediencia, tipificado en el art. 502 CP. Además de que si ante la Comisión se ha realizado falso testimonio, el convocado puede ser castigado con pena de prisión de 6 meses a 1 año.

COMISIONES DEL GOBIERNO

Estas comunicaciones del Gobierno pueden tener lugar ante el Pleno o Comisión Competente, interviniendo en el debate el Gobierno y un Portavoz de cada Grupo Parlamentario.

Finalizado el debate, los Grupos Parlamentarios pueden presentar ante la Mesa del Pleno o de la Comisión propuestas de resolución, que se admitirán cuando sean congruentes con la materia objeto de debate y comunicación del gobierno.

Estas propuestas darán lugar a un nuevo turno de debate, procediéndose luego a la votación de las mismas.

EXAMEN DE LOS PROGRAMAS Y PLANES REMITIDOS POR EL GOBIERNO

Aquí, la iniciativa es del propio Gobierno. Remitido el Programa-Plan, la Mesa de la Cámara lo envía a la Comisión correspondiente. La Mesa designa entonces una ponencia para que proceda a su estudio. Emitido el informe para la ponencia, hay un debate en relación con las propuestas del Gobierno, pudiéndose por ello presentar propuestas en el plazo de 3 días tras el debate.

Este es un instrumento que tiene por objeto la información al Parlamento, pero también la aprobación del programa o Plan que el Gobierno ha remitido.

INFORMES DEL GOBIERNO

Es el artículo 109 CEel que establece que Las Cámaras y sus Comisiones podrán recabar, a través de los Presidentes de aquéllas, la información y ayuda que precisen del Gobierno y de sus Departamentos y de cualesquiera autoridades del Estado y de las Comunidades Autónomas.

Asimismo, el articulo 110CEestablece que se puede reclamar por parte de las cámaras o Comisiones la presencia de miembros del Gobierno, y solicitar que informen funcionarios de sus departamentos ante las Comisiones.

Las informaciones ante las Comisiones pueden tener lugar ante la iniciativa de 1/5 parte de los miembros de la Comisión, de la propia Comisión o a petición del Gobierno.

La exposición oral del Ministro es seguida de una suspensión de la sesión, a fin de que los Diputados o Senadores puedan preparar sus preguntas y observaciones, que se contestarán por el miembro del Gobierno cuando se reinicie la sesión. Éste, podrá estar asistido de funcionarios y autoridades de su Departamento.

Las informaciones del Gobierno ante el pleno pueden producirse por petición del Gobierno o por acuerdo de la Mesa y Junta de Portavoces, así como a petición de 2 Grupos Parlamentarios o 1/5 de los miembros de la Cámara.

Tras la exposición oral ante el Pleno del miembro del Gobierno o Presidente, pueden intervenir los Portavoces de los Grupos Parlamentarios formularán las preguntas y observaciones, y donde el miembro del Gobierno, sin suspensión de la sesión, contestará. No habrá tras el debate una ulterior votación.

LA EXIGENCIA DE RESPONSABILIDAD POLÍTICA DEL GOBIERNO

El sistema parlamentario incluye como rasgo fundamental la posibilidad del Parlamento de exigir responsabilidades políticas al Gobierno.

Históricamente, la exigencia de responsabilidad política tenía lugar siempre que el Gobierno perdía alguna votación de relieve, una pérdida que suponía el cese del Gobierno.

En los sistemas parlamentarios modernos y racionalizados, esta exigencia y cese del Gobierno solo es posible en los supuestos previstos. Ya no basta la perdida de una votación de relieve. El Gobierno solo cesa mediante los procedimientos y cumpliendo los requisitos que se dan en la CE.

La exigencia de responsabilidad política no se rige con arreglo al principio de legalidad, sino por el de oportunidad. Esta exigencia supone una valoración de los objetos políticos del Gobierno, de los medios utilizados para lograrlos, y de la capacidad política del Gobierno para alcanzarlos.

Esta exigencia puede llevar a la pérdida de la confianza parlamentaria y al cese del gobierno. Pues bien, la CE prevé en el art. 108CE que el Gobierno responde solidariamente de su gestión ante el Congreso. La responsabilidad es colectiva del conjunto del gobierno.

Ahora bien, el Congreso da la confianza parlamentaria en la investidura solo al Presidente, por lo que la exigencia de responsabilidad se personalizará en la figura de éste, aunque afecte a todo el Gobierno en su conjunto.

El Congreso asume en exclusiva la exigencia de responsabilidad política. Es el Congreso el que da la confianza, de ahí que el Congreso tenga el monopolio de quitarle esa confianza. El Senado queda excluido de esta función.

La CE prevé dos mecanismos donde el Congreso puede exigir responsabilidades políticas al Gobierno:

• La CUESTIÓN DE CONFIANZA, regulada en los arts. 112 y 114CE, y 173 y 174 RC. El titular de la iniciativa es el Presidente del Gobierno, aunque es preceptiva la previa deliberación del Consejo de Ministros, cuya opinión no es vinculante.

Esta cuestión ha de referirse al Programa de Gobierno o a la declaración de política general para los que el Gobierno quiera tener el apoyo expreso del Congreso. Este instrumento puede utilizarse a raíz de alteraciones imperantes de apoyo parlamentario que posee; también por parte del Presidente cuando hay cambios importantes en el programa de Gobierno; cuando hay cambios importantes en el Gobierno o cuando el Ejecutivo pretenda adoptar una decisión política de especial importancia.

Se presenta ante la Mesa del Congreso a través de un escrito motivado, acompañado con el certificado del acta de la Sesión del Consejo de Ministros, que deliberó sobre el tema. A la vista de la documentación, la Mesa admite, o no, a trámite la cuestión de confianza. Si la admite, dará cuenta la Mesa a la Junta de Portavoces, y luego convocará el Pleno, en donde tendrá lugar el debate, con la intervención del Presidente del Gobierno y de otros miembros del Ejecutivo, en su caso, tras la que se produce la intervención de los Grupos Parlamentarios. Concluido el debate, se procede a la votación, que será nominal y pública.

La confianza se entiende otorgada si hay una mayoría simple en la votación, donde el Gobierno se mantiene y revalida la confianza. Normalmente, el Gobierno resulta reforzado, aunque dependerá del mayor o menor apoyo producido.

En el caso de no obtener la mayoría simple, se entiende denegada la confianza, y el Gobierno presentará la dimisión al Rey. Ello ni implica la disolución de las Cortes, ya que el cese del Gobierno supone el inicio de la designación del Presidente del Gobierno según el procedimiento de investidura, según el art. 99CE.

• La MOCIÓN DE CENSURA, regulada en los arts. 113 y 114CE y en los arts. 175 a 178 RC, donde el Titular de la iniciativa es el Congreso, y la propuesta de la moción parte al menos de la décima parte de los miembros de la Cámara (35 Diputados). No se puede presentar individualmente.

El objeto de la moción es la de exigir responsabilidades políticas del Parlamento al Gobierno, pretendiendo provocar la dimisión por parte del Presidente del Gobierno, y la investidura simultanea de un candidato alternativo. Por ello se denomina Moción de censura constructiva. Se denomina constructivaporque los miembros que lo proponen tienen que estar de acuerdo no solo en cambiar al Presidente, sino también de acuerdo sobre la figura de candidato alternativo.

Ha de ser presentada por escrito ante la Mesa del Congreso, y ha de constar la aceptación del candidato alternativo a la Presidencia. Admitida a trámite, se da cuenta al Presidente del Gobierno y los Portavoces de los Grupos Parlamentarios. Durante los dos días siguientes a la presentación de la moción, pueden presentarse mociones alternativas, sujetas a los mismos requisitos.

La moción de censura se sustancia en el Pleno, y en el debate interviene un diputado firmante de la propuesta en su defensa de la moción. También puede intervenir el candidato alternativo que se propone, con la finalidad de exponer su programa de gobierno con el que va a Gobernar. También pueden intervenir los portavoces de los Grupos Parlamentarios.

Concluido el debate se procede a la votación. Si se han presentado varias mociones, pueden ser acumulados, celebrándose un debate conjunto si bien serán sometidos separadamente a votación. Si se aprobase uno de los sometidos, no se someterán los demás a votación. La votación no puede tener lugar antes de los 5 días desde que se presentó la primera moción.

Durante el trámite de la moción, el Presidente no puede proceder a la disolución de las Cortes, como se prevé en el art. 115.2CE.

La aprobación de la moción requiere mayoría absoluta de los Diputados. En ese caso, el Presidente del Gobierno cesa automáticamente, y queda investido, también automáticamente, el candidato alternativo, que será nombrado por el Rey (por lo que aquí no hay margen de discrecionalidad por parte del Rey de nombrar al Presidente del Gobierno).

Si la moción no prospera, se mantiene el Presidente del Gobierno, y ninguno de los que presentaron la moción podrá firmar otra durante el mismo período de sesiones.

Sólo han tenido lugar en el ámbito nacional una cuestión de confianza y dos mociones de censura:

• La Cuestión de Confianza tuvo lugar en Septiembre de 1980 por parte del Presidente Adolfo Suárez, quien renovó la confianza de la Cámara.

• La primera Moción de Censura se planteó, unos meses a dicha cuestión de confianza, en Mayo de 1980 contra el Presidente Suárez, y cuyo candidato alternativo fue Felipe González, quien evidentemente, no obtuvo la confianza de la Cámara, pero que logró importantes efectos políticos, ya que el líder de la oposición salió reforzado como alternativa de gobierno para las siguientes elecciones.

• La segunda moción tuvo lugar en Marzo de 1987 contra el Gobierno de Felipe González, y la Presentó Antonio Hernández Mancha, líder de AP. La moción no prosperó, y produjo el debilitamiento del liderazgo de la oposición, así como alternativa de Gobierno. Meses después este candidato abandonó el liderazgo de AP y se produjo una renovación del mismo.

TEMA 5

“EL GOBIERNO”

1. La posición del Gobierno en el sistema constitucional español.

2. Composición y funcionamiento del Gobierno.

3. Las funciones del Gobierno.

4. Estatuto de los miembros del Gobierno.

5. El Presidente del Gobierno: liderazgo y funciones propias.

6. El cese del Gobierno y el Gobierno en funciones.

LA POSICIÓN DEL GOBIERNO EN EL SISTEMA CONSTITUCIONAL ESPAÑOL

A diferencia de otros órganos constitucionales, el Gobierno, como órgano constitucional autónomo, surge tardíamente, y durante mucho tiempo su tratamiento constitucional y doctrinal es escaso.

Los textos constitucionales históricos contienen referencias percas e imprecisas al Gobierno. En España, el Consejo de Ministros sólo es citado en el Estatuto Real de 1834, y las siguientes constituciones aluden a él sin regularlo. Es por primera vez la CE de 1931 la que dedica cierta atención al Gobierno.

La razón es debido a que el objetivo de la división de poderes, inicialmente, era someter al imperio de la ley el poder absoluto del monarca. Se trataba de separar y garantizar la existencia del poder legislativo y judicial independiente al poder del Rey. El monarca, en cambio, retuvo un magma de poderes ejecutivos que no eran perfectamente identificables. El poder ejecutivo era, por tanto, residual, dotado de cierta discrecionalidad, y sumamente refractario a su regulación jurídica.

A esta explicación hay que añadir el hecho de que la actividad gubernamental requiere, por naturaleza, elevadas cuotas de discreción y secreto, lo que facilita la regulación jurídica.

En nuestra actual CE, el Gobierno aparece como órgano constitucional autónomo. Es por ello u órgano diferencial de la Corona y del Parlamento, siendo la primera vez en la historia española que así ocurre formalmente.

Durante parte del siglo XIX el poder ejecutivo era del Rey, quien nombraba libremente a sus ministros. Siendo el gobierno, durante esta etapa, un órgano auxiliar del Monarca, que depende de su confianza. Sin embargo, a finales de siglo, se consolida el parlamentarismo, por lo que el Gobierno ocupa un lugar intermedio entre el rey y el parlamento.

A finales del XIX y principios del XX el Gobierno depende de una doble confianza, la del Jefe del Estado (que sigue siendo el titular del poder ejecutivo) y la del Parlamento. Estamos ante un poder ejecutivo dualista, ya que el Gobierno, junto a la confianza del Rey, necesita para su mantenimiento apoyo parlamentario.

La tercera etapa del Gobierno se produce en el período de entreguerras, y sobre todo tras la II Guerra Mundial, donde éste deja de depender de la Corona, y ejerce como el único titular del poder Ejecutivo del estado, relegando al Rey el ejercicio de la Jefatura del Estado, dependiendo el Gobierno, ya en esta etapa, de la confianza parlamentaria.

Actualmente, en la CE de 1978, a la hora de regular el Gobierno, lo hace en los TÍTULOS IV y V de la CE. El TÍTULO IV regula su constitución, cese y funciones, mientras que el TÍTULO V se dedica a las relaciones del Gobierno con las Cortes. Además, en estos dos títulos, se persigue la delimitación del Gobierno respecto de otros poderes del Estado, de las Cortes, del Rey y con la Administración.

• Relación entre el GOBIERNO y las CORTES: en esta relación, el Congreso es quien otorga la confianza al Presidente del Gobierno sobre la base de su programa de Gobierno. Tras la formación del Ejecutivo se inicia una recíproca interacción (dentro del respeto a la autonomía de ambos órganos), donde el Gobierno desarrolla autónomamente su programa, que el Parlamento se ha comprometido apoyar. Formalmente, el Gobierno depende de el Parlamento, ya que como se ha dicho antes, es quien lo inviste, pero realmente, el Gobierno desempeña una hegemonía política sobre el Parlamento, por 4 factores:

1. El nacimiento del Gobierno es Parlamentario, pero al otorgarle la confianza, el Parlamento se compromete a apoyar la acción del Gobierno, sentándose así las bases de una estrecha colaboración entre el Gobierno y las Cortes, reforzando la posición del Gobierno, puesto que, sentadas las bases, es muy difícil romper dicha relación.

2. Regulación de los instrumentos de exigencia de responsabilidad política, ya que en el parlamentarismo racionalizado se pretende la estabilidad gubernamental. Estos mecanismos difícilmente provocan el cese del Gobierno. Difícilmente se producirá la caída del Gobierno por la retirada de la confianza.

3. Por importantes funciones que establece la CE al Gobierno, que son las propias de un Ejecutivo moderno. El Gobierno dispone de una Iniciativa Legislativa preferente, pude aprobar normas con rango y fuerza de Ley, tiene la facultad de disolver las Cortes en caso de conflicto, la iniciativa en la convocatoria de elecciones, así como la iniciativa para preguntar directamente al pueblo. Todo ello le da protagonismo en el proceso político.

4. Papel de mediación de los partidos políticos. Los partidos ocupan, dan vida a los órganos del Estado. el gobierno está liderado por los líderes del partido mayoritario, que a su vez lidera y dirige la acción de la mayoría parlamentaria. Existe una integración del Gobierno con la mayoría parlamentaria, y esa relación esta mediada por los partidos políticos. La primacía teórica del parlamento se transforma en el liderazgo efectivo del Gobierno, de ahí que la separación de poderes no sea entre el Gobierno y el Parlamento, sino entre el Gobierno y la mayoría parlamentaria, frente a la minoría parlamentaria de oposición.

• Relación entre el GOBIERNO y la CORONA: aquí, como el rey no tiene poderes, ya no es titular del ejecutivo como antaño, es un órgano diferenciado del Gobierno, aunque entre ambas hay unas relaciones e interconexiones permanentes. La Corona tiene la potestad de proponer un candidato a la Presidencia del Gobierno, y además, participa en la práctica totalidad de los actos y decisiones del Gobierno. Su intervención es precisa para la finalización de dichos actos.

• Relación entre el GOBIERNO y la ADMINISTRACIÓN: ambas están estrechamente conectadas. La delimitación es clara en teoría, donde el Gobierno impulsa y dirige la acción del Estado, y la administración ejecuta. El Gobierno es políticamente responsable, y por ello, inestable. La administración es estable, y políticamente irresponsable. Respecto al funcionamiento práctico, es más complejo, ya que el Gobierno administra y la administración no deja de tener un perfil político, puesto que, por encima del cargo de subdirector general, los nombramientos son discrecionales, primando el criterio político, aun siendo los designados funcionarios de carrera. Para la delimitación, en la práctica se han propuesto dos criterios:

1. El criterio JURÍDICO: la CE señala que el Gobierno está formado por el Presidente, Vicepresidente(s), los Ministros y los demás miembros que establezca la Ley. El gobierno está formado por lo expresamente citado en el art. 98CE, y puede estarlo por otros, atendiendo a lo que establece el legislador. En el art. 1 de la Ley de Gobierno 50/1997 de 27 de noviembre tan sólo integran el Gobierno quienes la CE menciona de forma expresa. El legislador podría haber incluido a los Secretarios de Estado, de reciente creación, pero ha optado por no hacerlo.

2. El criterio POLÍTICO: se considera que forman parte del Gobierno quienes participan en la adopción de las decisiones fundamentales de la política general. Este criterio es más flexible que el anterior, y atendiendo a él, podemos decir que integran el nivel gubernamental el Presidente, Vicepresidente(s), los Ministros, y también los Secretarios de estado y Subsecretarios. Todos ellos con sus gabinetes técnicos, así como las secretarías generales técnicas con nivel de subsecretarios. A partir de ahí, el resto de altos cargos forman parte de la administración, como los directores generales, secretarios generales técnicos, técnicos con nivel inferior a subsecretarios y subdirectores generales.

LA COMPOSICIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL GOBIERNO

El artículo 98.1CEestablece que el Gobierno se forma de presidente, Vicepresidente(s), Ministros y de los demás miembros que establezca la Ley.

El Presidentees la figura central del Gobierno, dentro del cual, ocupa una posición de preeminencia política. Es quien recibe la investidura del Congreso, y a él se exige personalmente la responsabilidad del Gobierno. Es él quien puede nombrar a uno o varios Vicepresidentespara que le auxilien en su tarea de dirección y coordinación, aunque su existencia no es obligada, y sus funciones dependerán de las que el Presidente les delegue (art.3 Ley del Gobierno⁵²). Además, los Vicepresidentes pueden dirigir un departamento ministerial, o no tener a su cargo ninguna cartera.

Los Ministrosse encuentran al frente de cada una de las áreas en las que se organiza la Administración del Estado para el cumplimiento de sus fines, áreas que se denominan Ministerios o Departamentos Ministeriales. Además, es posible la existencia de Ministros que no estén encargados de ningún Ministerio, son los denominados Ministros sin carterasupuesto que se da cuando hay gobiernos de coalición, o en aquellos casos en el que el Ministro no realiza una actividad de dirección de un sector de la Administración. Un ejemplo puede ser el Ministro de relaciones con las Cortes, por ejemplo.

Además, el articulo 98CE contiene una cláusula abierta, al referirse a los demás miembros que establece la Ley. Este precepto habilita al legislador a incluir otras figuras como miembros del Gobierno. Esta fórmula fue pensada para la figura de los Secretarios de Estado, creada mediante un R.D. de 4 de Julio de 1977, y en la que se encargan de áreas singulares dentro de los Departamentos ministeriales, pero no se les otorgó la condición de miembros del Gobierno.

La Ley 10/1983 de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estadotampoco los consideró miembros del Gobierno, y por su parte, la Ley de Gobierno 50/1997 tampoco lo ha hecho posible, ya que su art. 1.2 dice que son miembros del Gobierno el Presidente, Vicepresidente(s) y los Ministros. Y son, los Secretarios de Estado, según el artículo 7 LG, órganos de apoyo del Gobierno directamente responsables de la acción del Gobierno en el ámbito de un ministerio.

El Gobierno actúa colegiadamente a través del Consejo de Ministros, órgano colectivo que ejerce la función de gobierno en España, y órgano superior de la Administración General del Estado. Corresponde al Consejo de Ministros aquellas decisiones del Gobierno no reservadas al Presidente y, en algunas competencias reservadas a éste se precisa la deliberación del Consejo de Ministros (como la Presentación de la cuestión de confianza, propuesta de disolución de las Cortes y la convocatoria de referéndum).

Además, la CE utiliza en sus artículos, indistintamente, las voces de Gobierno y Consejo, pero no son equivalentes, ya que en la actualidad, la función de Gobierno se ejerce, además del Presidente, por el Consejo de Ministros, ya que éste es el único órgano colegiado a través del cual el Gobierno puede tomar decisiones, pero la CE permite que pueda establecerse un gobierno dotado de otros órganos colegiados además del Consejo de Ministros. Sería por ejemplo un gabinete reducido integrado por los principales ministros con capacidad para tomar decisiones de Gobierno.

Integran el Consejo de Ministros:

• Presidente del Gobierno.

• Vicepresidente(s).

• Ministros.

• Los Secretarios de Estados cuando sean convocados (art. 5 LG).

También decir que el Ejecutivo puede actuar a través de Comisiones delegadasdel Gobierno, según se establece en el art. 6 LG⁵³, pero estas no tienen autoridad propia ya que actúan por delegación del Consejo de Ministros. El Consejo de Ministros, a propuesta de su Presidente, puede crear, modificar o eliminar Comisiones delegadas del Gobierno, y auxiliarles las funciones a desarrollar. Su finalidad suele ser la de coordinar la política de varios Ministerios, que actúan sobre un mismo campo temático. Actualmente existen varias: de AAEE, de seguridad estatal, de política autonómica y de asuntos económicos, entre otras.

Un R.D. de 30 de diciembre de 1986creó la comisión delegada para las situaciones de crisis, integrada por el Presidente, Vicepresidente(s), y los ministros de AAEE, Defensa, Interior y Economía y Hacienda. Esta comisión constituye un Gobierno reducido a situaciones de crisis en todo aquello relativo a la seguridad interior o exterior del Estado.

El Gobierno cuenta además de los órganos citados, con algunos órganos de colaboración y apoyo:

• Los Secretarios de Estado: art. 7 LG: Los Secretarios de Estado son órganos superiores de la Administración General del Estado, directamente responsables de la ejecución de la acción del Gobierno en un sector de actividad específica de un Departamento o de la Presidencia del Gobierno. Actúan bajo la dirección del titular del Departamento al que pertenezcan.

• Gabinetes: art.10 LG: Los Gabinetes son órganos de apoyo político y técnico del Presidente del Gobierno, de los Vicepresidentes, de los Ministros y de los Secretarios de Estado. Los miembros de los Gabinetes realizan tareas de confianza y asesoramiento especial (…) en el desarrollo de su labor política, en el cumplimiento de las tareas de carácter parlamentario y en sus relaciones con las instituciones y la organización administrativa.

• Comisión General de Secretaría de Estado y Subsecretarios: está presidido por un Vicepresidente del Gobierno o por el Ministro de la Presidencia, e integrado por todas las Secretarias de Estado y las Subsecretarias de los Ministerios. Esta comisión discute los temas a tratar en el Consejo de Ministros, con el fin de estudiar en detalle dichos temas, y poder llegar a un acuerdo previo que descargue la posterior discusión en el Consejo de Ministros.

• Secretariado del Gobierno: apoya al Consejo de Ministros, a las Comisiones delegadas del Gobierno y a la Comisión general de Secretaría de Estado y Subsecretarios. Se integra en la organización del Ministerio de la Presidencia. Tiene como misiones:

• La asistencia al Ministro-secretario del Consejo de Ministros.

• Remisión de las convocatorias a los miembros de los órganos citados.

• Archivo y custodia de los órdenes del día y de los actos de todas las reuniones o sesiones.

• Fiel publicación de las disposiciones del Gobierno en el B.O.E.

En lo que respecta al funcionamiento del Gobierno, ha de regirse básicamente por varios principios:

• Preeminencia del Presidente del Gobierno sobre el Gobierno: según el art. 98.2CE dirige la acción del Gobierno y coordina la actuación de los otros miembros del mismo, y como se establece en el art. 18LG, también es quien convoca y preside el Consejo de Ministros, y fija el Orden del Día.

• Colegialidad: la mayoría de los acuerdos se toman de forma conjunta, previa deliberación, en cuyo transcurso pueden expresarse las diversas opciones existentes. Los miembros del Gobierno deben guardar en secreto las deliberaciones del Consejo, que formalmente, se toman por mayoría, pero debe tenerse en cuenta la preeminencia del Presidente del Gobierno sobre el Gobierno, que puede determinar el sentido del voto, lo que impide considerar al Gobierno un órgano integrado por iguales.

• Responsabilidad política solidaria: como dice el art. 108CE El Gobierno responde solidariamente en su gestión política ante el Congreso de los Diputados, por lo que es el Gobierno, en su conjunto, quien responde, dada la unidad de acción del Gobierno.

Independientemente de la responsabilidad solidaria, cada uno de los miembros del Gobierno tiene una responsabilidad individual por su gestión, (prevista en el art. 102CE) y política. Esto ultima que sólo se expresa ante el Presidente, siendo él, el único que puede cesar a los Ministros, y quien puede exigirles responsabilidad política, ya que el Parlamento no puede.

Las mociones de reprobación: son mociones que pretenden obtener una declaración de voluntad de la Cámara, acerca de la gestión de un Ministro. De realizarse una votación sobre esa moción, su resultado no es vinculante, teniendo en todo caso efectos políticos, si el Presidente del Gobierno quiere dárselos.

LAS FUNCIONES DEL GOBIERNO

La actividad de Gobierno no es una nueva ejecución de las Leyes; es una actividad continua de dirección e impulso de la política general, y que se puede desglosar en unas actividades:

• Programar la política señalando unos objetivos.

• Calcular las medidas idóneas para alcanzar esos objetivos.

• Conocimiento de una realidad social y económica.

• Previsión de resistencias y de posibles efectos secundarios y no queridos, lo que exige idear una estrategia de actuación.

• Ejercicio de la iniciativa legislativa para llevar a cabo sus objetivos.

• Ejecutar las leyes aprobadas y valorar sus efectos, para realizar las rectificaciones y así reiniciar el ciclo de la función del Gobierno.

Además de estas funciones, les compete a los Gobiernos modernos el ejercicio de las funciones arbitrales que antaño le correspondían al Monarca, a saber:

• Propuesta de disolución de las Cámaras.

• Convocatoria de elecciones.

• Consulta en referéndum.

• Hacer frente a situaciones de excepción.

Otras funciones del Gobierno español, además de las citadas, son las tipificadas en el artículo 97CE:

• Dirige la política interior y exterior.

• La administración civil y militar.

• Defensa del Estado.

• Ejerce la función ejecutiva.

• Potestad reglamentaria.

Una vez diseñado el esquema, es el artículo 5 LGla que desarrolla las funciones del Gobierno en nuestro país:

• Corresponde al Gobierno:

• Elaborar un programa de acción política para que el candidato a la Presidencia del ejecutivo solicite la confianza del Congreso. Otorgada ésta, el Gobierno y el Parlamento quedan comprometidos con ese programa. (art. 99CE).

• El Gobierno tiene iniciativa legislativa para desarrollar su política y objetivos (arts. 87 a 89). Esa iniciativa tiene un trato preferente sobre las proposiciones de Ley. El gobierno disfruta de potestad normativa propia para dictar normas con rango y fuerza de Ley, denominados Decretos Legislativos y Decretos Leyes.

• También dispone del monopolio en la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado (art. 134CE y 5LG) y en los proyectos de planificación económica y social (art.131CE).

• El gobierno dirige la administración militar, y se encarga de la Defensa Militar del Estado, y le corresponde el mando efectivo de las fuerzas armadas (art. 97CE y L.O. de Defensa Nacional).

• Tiene la dirección de las relaciones exteriores del Estado, según los arts. 93 y 94CE. Puede acordar la negociación y firma de los Tratados Internacionales, y es el encargado, además, de remitir a las Cortes los Tratados que tienen que ser ratificados por ellas.

• El gobierno tiene la facultad de iniciar la declaración de los Estados excepcionales de alarma, excepción y sitio (art.116CE).

• Le corresponde la iniciativa, personificada en su Presidente, de disolver las Cámaras, convocar elecciones y referéndum consultivo.

• El Gobierno tiene la competencia de aprobar los reglamentos para el desarrollo y ejecución de las leyes, le compete crear, modificar y suprimir los diversos órganos que integran los departamentos ministeriales, y además, el adoptar programas, directrices y planes vinculantes para todos los órganos de la Administración General del Estado.

• Asume la relación con otros órganos del Estado, con el poder judicial. El ejecutivo es quien ejerce la prerrogativa de gracia, y quien propone el nombramiento del Fiscal General del Estado. En relación con el TC, le compete el proponer a dos de sus magistrados, y está legitimado para interponer recursos de inconstitucionalidad, además de conflictos de competencias y atribuciones.

• En relación con las CCAA, asume la facultad de control y supervisión de las funciones que los poderes centrales han delegado a las CCAA (art.150CE). Además de corresponderle la adopción de medidas para obligar a determinadas CCAA ha cumplir sus obligaciones constitucionales en caso de incumplimiento, previa autorización del Senado (art. 155CE).

EL ESTATUTO DE LOS MIEMBROS DEL GOBIERNO

El artículo 98.4CEremite al legislador la regulación del Estatuto e incompatibilidades de los miembros del Gobierno. Pero dicho artículo, en su punto número 3, establece algunos principios al respecto. Los miembros del Gobierno no pueden ejercer otras funciones representativas que las derivadas del mandato parlamentario, ni cualquier otra función pública que no se derive de su cargo ni actividad profesional o mercantil.

A los miembros del Gobierno se les exige una dedicación exclusiva al cargo, y no les permite compatibilizar actividades de tipo profesional, ni siquiera privadas, que puedan interferir en su actuación pública. Lo único que pueden ser simultáneamente es Diputados o Senadores en las Cortes generales, y en esa condición pueden tomar parte en las votaciones.

Los miembros del gobierno, en cuanto tales, no gozan de inviolabilidad e inmunidad, ya que solo se reserva para los parlamentarios, y solo en condición de tales podrían beneficiarse de ellos los miembros del Gobierno. Pero de lo que sí gozan es de un aforamiento especial, es decir, su responsabilidad penal solo puede ser exigida ante la sala 2ª del TS, como se tipifica en el art. 102CE.

La ley del Gobierno concreta más algunos aspectos del estatuto jurídico de los miembros del Gobierno en su art. 11, donde se requiere para acceder al cargo:

• Ser español.

• La mayoría de edad.

• Disfrutar de los derechos políticos (es decir, sufragio activo y pasivo).

• No estar inhabilitado judicialmente para ejercer cargo público.

El art. 13LGprevé la suplencia, así, en caso de vacante, ausencia o enfermedad, las funciones del Presidente serán asumidas por los Vicepresidentes según su orden de prelación, y en su defecto, por los Ministros según el orden de precedencia de los Ministerio (según la L. de Organización de la Administración General del Estado). La suplencia de un Ministro recae, en todo caso, en otro Ministro.

El art.14LGcorresponde a las incompatibilidades de los miembros del gobierno y de los altos cargos de la Admción Gral del Estado. Es la L. 5/2006 de 10 de abrilla que regula el régimen de incompatibilidades a los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Admción Gral del Estado. Los altos cargos incurrirán en conflicto de intereses entre los asuntos públicos y los privados propios. La Ley exige dedicación plena al cargo público.

Además, la ley regula los supuestos en que los altos cargos tienen el deber de inhibición y abstención en la adopción de determinadas decisiones. El art. 8LGincluye limitación al ejercicio de actividades privadas tras el cese, al menos, dos años después del cese.

Los arts. 9 y 10LGregulan los supuestos en que el alto cargo será compatible con actividades públicas y privadas; por ejemplo: participar en Congresos académicos o cursos profesionales… o los de producción literaria, artística o científica. También es compatible con la participación de entidades culturales o sin ánimo de lucro. La Ley establece la obligación de realizar una declaración de actividades tras la toma de posesión, y una declaración de bienes y derechos. Para el control de estas declaraciones está la oficina de conflicto de intereses, adscrita al Ministerio de Administraciones públicas. Se establece en esta Ley la obligación de esta oficina de elevar al Gobierno, para su revisión en el Congreso, un informe detallado del cumplimiento de las obligaciones de esta Ley por parte de los altos cargos, cada 6 meses.

Por último, la Ley establece una relación de infracciones muy graves o leves en los que pueden incurrir los altos cargos, que llevan aparejada su correspondiente sanción.

EL PRESIDENTE DEL GOBIERNO: LIDERAZGO Y FUNCIONES PROPIAS

En el seno del Gobierno, su Presidente ha adquirido una posición de supremacía política. El Presidente es la figura central del Gobierno, pero también del sistema político en su conjunto. Dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de sus miembros, pero además, es el líder de la mayoría parlamentaria. Esta preeminencia deriva:

• Del SISTEMA DE NOMBRAMIENTO PREVISTO CONSTITUCIONALMENTE: el Presidente, precisa para su nombramiento por el Rey, que el Congreso le haya investido su confianza, diferenciándose así de los demás miembros del gobierno, ya que los demás son nombrados por el rey a propuesta de su Presidente, después de haber sido investido. El Presidente necesita la confianza del Congreso, en tanto que los Ministros necesitan de la confianza de su Presidente.

La CE establece dos formas para investir a una persona como Presidente del Gobierno:

1. Voto de investidura a favor de un candidato propuesto por el Rey (art. 99CE). Está integrado por varias fases:

1. Consultas del Rey: ha de consultar a los representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria en el Congreso (no son los Portavoces de los Grupos, sino los representantes de los Grupos).

El Rey debe consultar con quienes designen los partidos y coaliciones con los partidos con representación parlamentaria. No es preciso que el Representante sea Diputado. Corresponde al Presidente del Congreso elaborar la lista de las personas y grupos que deben ser consultados (no se consulta a los grupos que tienen presencia en el Senado, solo en el Congreso).

2. Propuesta del Candidato: finalizadas las consultas, el rey propone al Congreso el nombre del candidato que estime más idóneo para la Presidencia. El candidato no tiene que ser Diputado obligatoriamente, aunque hasta el momento, sin embargo, todas las candidaturas propuestas han sido miembros del Congreso. La propuesta es discrecional, aunque políticamente debe proponer a quien pueda expresar una mayoría, y ha de ser conforme a la composición política del Congreso. La propuesta es refrendada por el Presidente del Congreso, puesto que el Presidente del Gobierno no puede hacerlo, ya que está en funciones.

3. Exposición del Programa ante el Congreso: el Presidente expondrá el programa que pretende formar y para el que solicita la confianza de la Cámara. La CE no obliga a celebrar un debate tras esta exposición del programa, por ello, a semejanza de la República Federal Alemana, la presidencia del Gobierno dictó en 1979 una resolución que no prevé ningún debate antes de la votación. El RC de 1982, en su art. 171, prevé la celebración de un debate; por ello, tras la exposición del programa, se suceden las intervenciones de los GGPP en debate.

4. Votación de la investidura: la votación es pública y por llamamiento, y la confianza es otorgada si el candidato alcanza la mayoría absoluta de los miembros del Congreso. Si en la votación no logra la mayoría, se someterá 48H. después a otra votación, y la confianza se entenderá otorgada si se obtiene la mayoría simple. Si ésta tampoco se alcanza, el art. 99CE establece que se tramitarán sucesivas propuestas en la forma prevista (se inicia el proceso de consulta, propuestas, exposición del programa y votación). Si tras el plazo de dos meses desde la primera votación ningún candidato obtiene la confianza, el rey procederá a la Disolución de las Cortes Generales y convocará nuevas elecciones (con el refrendo del Presidente del Congreso), para apelar al cuerpo electoral a resolver este bloqueo institucional.

2. Voto de confianza a favor de un candidato a Presidente, propuesto por una moción de censura aprobada por el Gobierno. El art. 113CE establece la moción de censura constructiva, ya que no sólo se pretende la censura del gobierno, sino que también se pretende la investidura de un candidato alternativo a la Presidencia. Si se aprueba la moción, automáticamente cesa el Gobierno y resulta investido el candidato alternativo. Tras la investidura, el rey lo nombra Presidente del Gobierno, acto refrendado por el presidente del Congreso.

• FUNCIONES QUE CONSTITUCIONALMENTE TIENE ASIGNADAS: el Presidente refuerza su posición debido a su intervención en la formación del Gobierno, propone el nombramiento y cese de los miembros del Gobierno ante el rey, que dependen de su confianza, por lo que el Gobierno formado es un Gobierno del Presidente.

Se deriva, también, debido a la función de dirección y coordinación del Gobierno. El art. 98.2CE dirige la acción del Gobierno y coordina sus funciones. El Presidente es el que fija, en el programa de gobierno, las directrices del Ejecutivo. Es quien preside y convoca el Consejo de Ministros, fija el Orden del Día y atiende el cumplimiento de sus resoluciones. Representa al Gobierno internacionalmente y ante los órganos constitucionales.

Aunque la responsabilidad del Gobierno es solidaria (según el art. 108CE), esta se singulariza en el Presidente mediante los mecanismos de moción de censura ycuestión de confianza.

Además, es quien adopta alguna de las grandes decisiones, en ocasiones, previa consulta del Consejo de Ministros, pero su adopción no es vinculante. A él corresponde la adopción de las decisiones, es el caso de la presentación de una cuestión de confianza, propuesta de disolución de las Cámaras y convocatoria de elecciones, además de la propuesta de referéndum consultivo. Además, es él quien adopta las decisiones de interponer recursos de inconstitucionalidad.

Por último, se suele convertir en el líder durante el proceso electoral, suele ser cabeza de lista, y tras las elecciones, el presidente del Gobierno es el líder de la mayoría parlamentaria de apoyo al Gobierno. Todo ello le convierte no sólo en el director del gobierno, sino en el líder del sistema político en su conjunto.

EL CESE DEL GOBIERNO Y EL GOBIERNO EN FUNCIONES

La Ley del Gobierno de 1997 indica que el Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales en casos de pérdida de confianza parlamentaria, por dimisión o por fallecimiento de su Presidente. Un art. 21 LGincompleto, ya que el Gobierno también puede cesar por procesamiento o por incapacidad sobrevenida del Presidente.

La celebración de elecciones generales es el supuesto de cese del Gobierno, previsto en el art. 101 CE, pero es mejor hablar (art.99 CE) de renovación del Congreso de los Diputados, lo mismo cuando ha expirado la legislatura que cuando se decreta su disolución.

El cese del Gobierno también se puede dar por la pérdida de la confianza del Congreso en el Presidente. Sucede por rechazo de una cuestión de confianza o por aprobación de una moción de censura constructiva. La CE en ambos supuestos exige la dimisión del Gobierno (art. 114 CE).

Pero el cese del Gobierno también es posible por dimisión voluntaria del Presidente, que cabe por razones personales y por consideraciones políticas.

Entre las segundas, cabe mencionar como más frecuentes, la quiebra de la cohesión interna del Gobierno, o las fricciones entre este y el partido de apoyo, que denota gubernamentalmente en votaciones parlamentarias importantes (como los Presupuestos Generales del Estado), o denota en elecciones locales o en un referéndum.

La dimisión voluntaria del Presidente comporta el cese de Gobierno como colectivo. Dicha dimisión, debe ser un acto motivado y publico y se perfecciona mediante Decreto o por el que el Rey acepta. El Decreto ha de ser refrendado por el propio Presidente saliente.

Existen otras causas de cese del Gobierno, como el fallecimiento del su Presidente. La ley 10/1983 derogada, y en menor medida, la Ley de Gobierno vigente, asume en ese caso, que el vicepresidente asuma las funciones de Presidente, pero hay que entender que en España, sucede a los excluidos efectos de presentar la dimisión propia, y la del Gobierno, y permanecer en funciones hasta la toma de posesión de un nuevo Gobierno, investido tras un proceso electoral.

El último supuesto es la incapacidad sobrevenida del Presidente, siempre que sea total y previsiblemente duradera. También cabe por el procesamiento por determinados delitos, concretamente cuando la imputación sea por delito de traición o contra la seguridad del Estado. En estos casos, es el propio Congreso el que asume la acusación en el proceso, lo que significa una retirada de confianza.

El problema es determinar las funciones que realiza el Gobierno cesante. La CE no distingue entre Gobierno cesante y Gobierno dimisionario, como sí se diferencia, por ejemplo en Italia.

El Gobierno cesante deja de ejercer las funciones propias del Gobierno pero ha de mantenerse en funciones hasta la investidura de nuevo Presidente. Es la prorrogatio, es decir, una figura con ciertos límites:

• El Gobierno sigue siendo el órgano que dirige la política general, lo que le faculta la toma de decisiones que no sean de mero trámite.

• Tampoco puede desarrollar una política innovadora en ese tiempo.

• Ni intentar dar cumplimiento a su programa político, pues o su confianza ha sido denegada o a renunciado a ella mediante la disolución del Congreso.

El Gobierno en funciones ha de actuar en los criterios de corrección constitucional, que le invitan a abstenerse de actuar, de modo tal, que comprometa lo menos posible la acción política del Gobierno en trámite.

Concretando más este principio, la Ley del Gobierno en su art. 21, indica que el Gobierno en funciones facilitará el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno, y limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos.

En ningún caso, el Gobierno en funciones:

• Podrá aprobar el proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado.

• Tampoco presentar otros proyectos de ley a las Cortes Generales.

• Ni aprobar los Decretos - legislativos puesto que las delegaciones legislativas que hubieran otorgado las Cortes Generales quedan en suspenso.

La Ley del Gobierno también, concretando este principio;

• Prohíbe al Presidente del Gobierno proponer al Rey la disolución de las Cámaras.

• Tampoco plantea la cuestión de confianza.

• Ni propone la convocatoria de un referéndum.

TEMA 6

“EL PODER JUDICIAL”

1. La configuración constitucional del Poder Judicial.

2. El Consejo General del Poder Judicial.

3. El Ministerio Fiscal.

LA CONFIGURACIÓN CONSTITUCIONAL DEL PODER JUDICIAL

El Poder Judicial es el conjunto de órganos que ejerce la función estatal, que consiste en resolver mediante la aplicación e interpretación del derecho, los conflictos que surjan entre los ciudadanos o de estos con los poderes públicos.

El Poder Judicial está compuesto por un conjunto de órganos unipersonales y colegiados,denominados Juzgados y Tribunales, yque tienen atribuida la función jurisdiccional del Estado.

El Poder Judicial es un poder difuso, puesto que corresponde a todos y cada uno de los órganos judiciales del país cuando ejercen la función jurisdiccional, no es un poder concentrado.

El art.117 CE nos dice que integran este poder:

• Los Jueces y Magistrados cuando ejercen la función jurisdiccional, lo que integra al Juez o Magistrado en el Poder Judicial.

• Los Jueces y Tribunales cuando ejercen otras funciones atribuidas.

• Los Jueces y Tribunales cuando ejercen parte en Juntas Electorales.

• El CGPJ no ejerce función jurisdiccional alguna.

El ejercicio de la función jurisdiccional permite distinguir entre el Poder Judicial y la Administración de Justicia. La primera es un poder independiente del Estado y de otros poderes, mientras que la Administración de Justicia, en cambio, está funcionalmente subordinada al Poder Judicial y la integran el conjunto de medios personales y materiales al servicio funcional del Poder Judicial, pero que orgánicamente depende del Gobierno.

Son miembros personales de la Administración de Justicia, pero no del Poder Judicial:

• Secretarios judiciales.

• Oficiales, auxiliares y agentes de justicia.

• Médicos forenses.

La administración de Justicia es un servicio público, es unaactividad prestacional del Estado, de la que es responsable el Gobierno.Lo que caracteriza al poder judicial es la función jurisdiccional, que es la misión de ejecutar y hacer juzgar lo ejecutado. Es por tanto, un poder cuyo ejercicio queda circunscrito al marco del proceso judicial.

El ejercicio de este poder está regido por varios principios constitucionales que configuran el Poder Judicial:

• PRINCIPIO DE UNIDAD JURISDICCIONAL: tipificado en el art. 117.5CE, lo señala como la base de la organización y funcionamiento de los tribunales. Por otra parte, el art. 122.1CE dice que los jueces y magistrados de carrera formaran un cuerpo único. Este reconocimiento tiene dos concurrencias:

• La división territorial del poder no afecta al poder judicial. Las CCAA pueden asumir poder legislativo y ejecutivo, pero el poder judicial es único para toda España.

• La exclusión de todo tribunal que no esté integrado en la Organización del Poder Judicial.

• PRINCIPIO DE TOTALIDAD DE LA JURISDICCIÓN: señalado en el art. 24CE, garantiza la tutela judicial efectiva de toda la ciudadanía. Además, el art. 106CE dice que todos los poderes públicos están sujetos al control del poder judicial, lo que da lugar a la afirmación del art.4 LOPJ, al señalar que la jurisdicción se extiende a todas las personas, a todas las materias y a todo el territorio español.

• PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD DE JUECES Y MAGISTRADOS: aunque en el art.117.1CE no se indica que tipo de responsabilidad es, se sabe que no es política, y que sí puede ser:

• Por sus resoluciones judiciales, que pueden ser controladas mediante los recursos correspondientes ante órganos judiciales, que pueden acarrear la anulación de la resolución.

• Disciplinarias, que pueden contraer en los supuestos de incumplimiento de sus deberes como jueces.

• Civil, por los daños ocasionados en su función, por dolo o imprudencia. Esta responsabilidad genera responsabilidad económica del Estado, aunque el Estado le asiste una acción de regreso a los Jueces cuando los daños sean por dolo o culpa grave.

• Penal, pudiendo incurrir en un delito de prevaricación, es decir, dictar una resolución injusta a sabiendas.

• PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD JUDICIAL: para garantizar que la interpretación del derecho se va a realizar por alguien distinto y ajeno a quien produce la norma y a quien la ejecuta.

• PRINCIPIO DE INDEPENDENCIA JUDICIAL: para garantizar que los jueces y magistrados adopten sus decisiones con arreglo a derecho, sin que estén sometidos a órdenes, sugerencias o instrucciones sobre la aplicación del derecho por parte de otros poderes del Estado. El juez está sometido al imperio de la Ley, lo que implica que ninguna voluntad distinta a la del legislador incorporada a la Ley pueda imponerse al Juez. Esto preserva al juez de las influencias exteriores, pero le recuerda que es un aplicador de la Ley y no un libre creador del derecho, según sus creencias, religión o moral.
  
  

Este principio no significa que la única fuente del derecho a la que está sometido el juez sea la Ley, ya que bajo esta expresión se incluye la CE, los reglamentos, la propia jurisprudencia y la costumbre y principios generales del derecho.

La sumisión a la Ley es la fuente del juez, en un sistema en que la judicatura está profesionalizada. La única legitimidad de los jueces y magistrados procede precisamente de su sumisión a la voluntad general incorporada a la Ley.

La independencia judicial es absoluta, se extiende frente a todos y alcanza a los órganos de gobierno del Poder Judicial, e incluso frente a los propios órganos judiciales, porque ningún órgano judicial puede dictar instrucciones, ni generales ni particulares, sobre la interpretación del derecho. La única forma para corregir la aplicación del derecho es cuando proceda la de los recursos legalmente previstos.

El Ministerio Fiscal debe promover las acciones que procedan, en caso de amenaza de la independencia judicial. Por el momento, tales amenazas solo están penadas si proceden de un funcionario público.

Hay que tener en cuenta que dada la importancia política en una sociedad de masas de los medios de comunicación, las amenazas que procedan de ellos son tan graves o más para la independencia judicial que las precedentes de los funcionarios públicos.

Junto a estos principios, existen también:

• PRINCIPIO DE INAMOBILIDAD DE JUECES Y MAGISTRADOS: como señala el art. 117CE que Los Jueces y Magistrados no podrán ser separados, suspendidos, trasladados ni jubilados, sino por alguna de las causas y con las garantías previstas en la ley. Esto se hace para impedir que la actuación del juzgador pueda acarrearle consecuencias nocivas, y también tratar de evitar que el juzgador no pueda ser removido por otro poder público si el comportamiento de un juez resulta molesto a dicho poder.

Las causas que permiten la separación o suspensión son las previstas en la Ley: renuncia, pérdida de la nacionalidad, sanción administrativa, incapacitación, jubilación y la condena penal.En todos los casos, la suspensión y separación son competencia del Consejo General del Poder Judicial.

Otras decisiones disciplinarias de menor importancia pueden ser adoptadas por las Salas de Gobierno, los Presidentes o los Jueces decanos de las Audiencias o Juzgados.

En España la carrera profesional de la judicatura está regulada en un alto porcentaje de puestos. En otros casos, muy reducidos, en que el nombramiento es discrecional (como los Presidentes de Audiencias y Tribuales Superiores o de magistrados del TS), la potestad corresponde al Consejo General del Poder Judicial. Se impide con ello que el Gobierno pueda influir en la carrera profesional de los juzgadores.

Junto a este principio, existen garantías adicionales o limitaciones de derechos de jueces y magistrados, que conforman un completo estatuto jurídico. Entre estas garantías se encuentran:

• INMUNIDAD RELATIVA: reserva al juez competente la facultad de detener a otro juez o magistrado, salvo en casos de flagrante delito.

Además, existen también limitaciones de derechos para jueces y magistrados:

• No pueden pertenecer a ningún partido político o sindicatos. La CE no puede impedir que un juez tenga una ideología, pero si puede evitar que la exprese públicamente, una expresión que suponga la filiación a un determinado partido político.

• Además, también existen limitaciones en los derechos de libertad de expresión, reunión y huelga. Así tienen prohibido dirigir críticas, felicitaciones o censuras expresas a los partidos políticos, tampoco ir a reuniones públicas no judiciales, ni tomar más parte que emitir su voto en elecciones.

• Para preservar la independencia del Juzgador se regula una completa relación de incompatibilidades y prohibiciones. Así se establece en el art. 127CE que mientras se hallen en activo, no podrán desempeñar otros cargos públicos. El legislador por su parte ha ampliado esta prohibición y prevé que no pueden desempañar cargo alguno en ningún órgano estatal ni en empresas que dependen de tales. Tampoco puede aceptar empleos o profesiones retribuidas, ni ejercer actividades mercantiles o asesoras. Sólo la docencia y la investigación, y la producción literaria y científica son permitidas.

• Los Jueces y Magistrados son además destinatarios de varias prohibiciones familiares, donde los cónyuges o parientes hasta el 2° grado de afinidad no podrán ejercer ninguna profesión jurídica ante el órgano judicial del juzgador.

Por último, decir que la competencia para determinar la concurrencia de incompatibilidad o de infracción de estas limitaciones corresponde únicamente al CGPJ.

El Poder Judicial es único, pero se estructura en diversos órganos con arreglo a 2 criterios, concurrentes pero diferentes:

• CRITERIO MATERIAL: Supone la división de la jurisdicción en 4 órganos jurisdiccionales:

• Civil.

• Penal.

• Contencioso-administrativo.

• Social.

Este esquema debe ser completado señalando que existe en el Tribunal Supremo una Sala de lo militar Y existen también Juzgados de menores y de vigilancia penitenciaria especializado en ello. Por otra parte, la reciente ley sobre violencia de género de 2004 también ha creado Juzgados especializados en ello. El C.G.P.J puede acordar la creación de algunos juzgados, para determinar los asuntos, como los juzgados mercantiles o hipotecarios.

Por lo que respecta al criterio territorial, es la división del territorio en distintas zonas. El Estado se organiza, a efectos judiciales, territorialmente en municipios; partidos judiciales compuestos por uno o varios municipios limítrofes pertenecientes a una misma provincia; provincias y Comunidades Autónomas, añadiendo el total del territorio.

Los municipios que no tiene capital cuentan con un Juzgado de Paz. Los partidos judiciales cuentan con uno o varios juzgados de instancia e instrucción. Las provincias tienen una Audiencia Provincial, y con Juzgados de lo penal, social, de menores y vigilancia penitenciaria, así como uno o varios juzgados de lo contencioso administrativo.

Las Comunidades Autónomas, cuentan con un Tribunal Superior de Justicia, este no es un órgano judicial de las Comunidades Autónomas, sino un órgano del Poder Judicial, único en las Comunidades Autónomas.

En la totalidad del territorio nacional actúa la Audiencia Nacional y el TS. La Audiencia Nacional está especializada en determinados delitos, y también conoce en materia social de ciertos conflictos; también en materia contencioso-administrativa y en ciertos temas relacionados con el Gobierno y sus ministros.

EL CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL

Para asegurar la independencia de los miembros del Poder Judicial de otros poderes, el art. 122 CE ha diseñado un órgano específico, el C.G.P.J., inspirado en los modelos de Francia e Italia.

El art. 122 CEestablece que el Consejo General del Poder Judicial está integrado por 20 miembros, y establece que 12 de ellos serán elegidos entre los Jueces y Magistrados de todas las categorías judiciales. Los 8 miembros restantes serán elegidos de la siguiente manera: 4 a propuesta del Congreso y 4 a propuesta del Senado, elegidos en ambos casos, por mayoría de 3/5 de sus miembros, y entre abogados y otros juristas de reconocida competencia con más de 15 años de ejercicio profesional.

Tras unas polémicas que hubo sobre una Ley que se dictó en ese mismo año, sobre la elección de los Jueces y magistrados, con pronunciamiento y todo del TC en su STC 108/1986, en la que afirmó su constitucionalidad, en 2001 se alcanzó un acuerdo entre el primer partido de la oposición y el Gobierno, aprobándose la L.O. 2/2001 de reforma del poder judicial, llegándose a un sistema mixto, donde los 20 vocales son elegidos por las dos cámaras, 8 de ellos designados entre juristas de prestigio con más de 15 años de ejercicio profesional, y los 12 restantes entre jueces y magistrados, pero sólo entre los propuestos por las asociaciones judiciales o por los jueces o asociados que representen al menos a un 2% de los activos.

El mandatode los miembros del Consejo General del Poder Judicial es de 5 años, para evitar que coincida con la composición de un determinado legislador, y existe la prohibición de que sean reelegidos. Una vez nombrados los 20 vocales del Consejo general del Poder Judicial, eligen por mayoría de 3/5 al Presidente del Tribunal Supremo, quien preside a su vez el Consejo General y forma parte del mismo. Es el único miembro del Consejo General que puede ser reelegido para el mismo.

Las funcionesdel CGPJ son muy diversas:

• Participa en la designación de 2 magistrados del TC (art.159CE).

• Emite informes sobre otros nombramientos, como el del Fiscal General del Estado.

• Aprueba una memoria anual que eleva a las Cortes.

• Emite informes sobre determinados anteproyectos de Ley o de Disposiciones Generales.

El núcleo básico del CGPJ son aquellas tareas que ejerce como órgano de gobierno y como administración del Poder Judicial. La expresión órgano de gobierno precisa ser interpretada, pues el Consejo no es un órgano de dirección política, pues no se caracteriza por la unidad de dirección. Tampoco tiene una responsabilidad solidaria, pues es un órgano de representantes, en el que conviven mayorías y minorías. En su función de Gobierno, el Consejo no puede impartir instrucciones de la función jurisdiccional del Poder Judicial. Las medidas humanas y materiales de la Administración de Justicia no son Gobernadas por el CGPJ, ya que son competencia del Gobierno central.

El Gobierno del Poder Judicial queda limitado en el terreno personal a las actuaciones no jurisdiccionales respecto de los órganos judiciales, y a las situaciones personales de los titulares de estos órganos. En el ámbito de los medios materiales, su función se limita a la elaboración de una lista de necesidades de los juzgados y tribunales del Poder Judicial, que se eleva anualmente al gobierno.

Las competenciasbásicas del CGPJ afectan a nombramientos, ascensos, inspección y régimen disciplinario. Concretamente, el CGPJ tiene competencia exclusiva:

• Para la selección, formación y perfeccionamiento de los Jueces y Magistrados.

• Para el nombramiento de los Jueces y Magistrados.

• Para los ascensos, donde la LOPJ regula dichos ascensos, resolviéndose mediante concurso, a favor de quienes mejor puesto tienen en el escalafón. Hay ciertos puestos que si son de ascenso discrecional, como los Magistrados del TS y los Presidentes de los TSJ y Audiencias Provinciales, que son ocupados por quienes reunieron los requisitos legales designados por el CGPJ.

• Inspección y vigilancia de los juzgados y tribunales.

• Las situaciones administrativas de los Jueces y Magistrados.

• En la potestad disciplinaria para las sanciones de mayor gravedad (como el traslado forzoso, separación o suspensión de Jueces y Magistrados…). La competencia para imponer las 2 primeras corresponde al Pleno del CGPJ, mientras que para otras es competente la Comisión disciplinaria del CGPJ y otros órganos de éste.

Las actas y decisiones del Consejo revisables por los órganos jurisdiccionales del Estado, por lo que no están exentas de control judicial.

El Consejo General del Poder Judicial no es políticamente responsable de su gestión. Ello no quiere decir que el Consejo General no esté sometido a un control por parte de las Cortes Generales, ya que debe elevar una memoria al año, sobre el funcionamiento del propio Consejo y de los Jueces y Tribunales. Las Cortes pueden debatir la memoria, solicitar la comparecencia del Consejo y de su Presidente, y también puede adoptar resoluciones.

Además del Consejo General del Poder Judicial, el Poder Judicial cuenta con otros órganos de Gobierno que están subordinados al mismo: como son las Salas de Gobierno del Tribunal Supremo de la Audiencia Nacional y de los Tribunales Superiores de Justicia.

Estas Salas de Gobierno del Tribunal son órganos de Gobierno para los asuntos ordinarios. Son órganos de Gobierno internos, y tienen competencia organizativa para el reparto de asuntos o sobre los turnos de composición de los Tribunales. También las competencias inspectoras y administrativas, como promover los expedientes de jubilación. También tienen potestad disciplinaria para imponer las sanciones a las faltas graves.

La estructura de Gobierno de Poder Judicial se completa con órganos unipersonales, que son los Presidentes de los Tribunales y Audiencias y los Jueces decanos. Todos ellos realizan funciones de coordinación, y en el caso de los Presidentes, tienen también potestad sancionadora para faltas graves.

EL MINISTERIO FISCAL

La regulación constitucional del Ministerio Fiscal es muy parca, pero del art. 124CEes posible extraer algunos elementos esenciales de su Estatuto Jurídico:

• El Ministerio Fiscal no forma parte del poder Judicial. Su relación con los juzgados y los tribunales, y la proyección de su labor en éstos justifican su tratamiento en este Título VI de la CE.

La CE reserva en el art. 117 a Jueces y Magistrados el ejercicio de la función jurisdiccional. Es misión del MF, en cambio, promover la acción de la Justicia en defensa de los derechos de los ciudadanos.

• Según el art. 124CE, el MF ejerce sus funciones por órganos propios, por lo que no utiliza los órganos propios, comunes al Ejecutivo y a la Admción.

• Actúa conforme a los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica. La unidad de actuación es característico de toda organización administrativa, y el de dependencia jerárquica se concreta en la obligación de respetar y cumplir las instrucciones emanadas de los fiscales superiores, y en primer lugar, del Fiscal General del Estado. Éste, según el art. 124CE es nombrado por el rey a propuesta del presidente del Gobierno, oído el CGPJ. Este sistema de nombramiento es similar al de los Estados de Europa Occidental. Ello se justifica porque el MF es uno de los principales ejecutores de la política criminal, que es parte de la política interior del Estado, cuya dirección corresponde al Gobierno, y por la que se responsabiliza.

En el todavía vigente Estatuto Orgánico del MF, el Fiscal General también es cesado a propuesta del Gobierno. En la actualidad, en las Cortes se está tramitando una reforma del estatuto, y en la nueva regulación el Fiscal General no podrá ser removido a propuesta del Gobierno (aunque si lo podrá proponer, pero no cesar). Esto implicaría garantías de imparcialidad e independencia.

Al Fiscal General del Estado están jerárquicamente subordinados todos los miembros del MF. El Estatuto orgánico exige para el nombramiento del Fiscal General:

• Ser un jurista de prestigio.

• Tener más de 15 años de ejercicio efectivo de la profesión.

Dada la dependencia jerárquica del MF, el Fiscal Jefe de cada organización fiscal ejerce la dirección del órgano, bajo la dependencia de sus superiores. Los fiscales superiores pueden sustituir a los inferiores. Tanto el Fiscal General como los fiscales jefes pueden impartir instrucciones a sus subordinados, el Gobierno puede decir al Fiscal Gral que promueva acciones concretas.

Junto a esto principios, el art.124CE reclama, así mismo, los principios de legalidad e imparcialidad. Estos principios, comunes a toda la Administración pública, tienen algunas manifestaciones específicas en el ámbito del MF:

• Existe la posibilidad de que los fiscales inferiores se puedan oponer, razonadamente, a las instrucciones de un superior jerárquico, siempre que lo considere contrario a la Ley. De persistir las discrepancias, el superior no puede resolverla sin antes oír a la Junta de Fiscales que corresponda. La ratificación de la instrucción debe ser razonada por el Fiscal Jefe, y con expresa revelación de las responsabilidades que pueden derivarse para el fiscal inferior. También puede el fiscal superior encomendar el asunto a otro fiscal.

• Por su parte, el Fiscal gral del Estado puede negarse a promover las acciones interesadas por el Gobierno si las considera contrarias a la Ley, una vez oída la Junta de Fiscales de la Sala del TS.

En lo que respecta a las funcionesdel MF, según el 124CE son:

• Promover la acción judicial en defensa de la legalidad, del interés público y de los derechos de los ciudadanos. Esta función se ejerce en varios ámbitos jurisdiccionales, pero la forma ordinaria es el ejercicio de la acusación en el proceso penal. El MF, sin embargo, no posee el monopolio de la acción penal en España, ya que también puede ser instada por el defendido por el delito, e incluso por un tercero ajeno, a través de la llamada acción popular (125CE).

El MF actúa en el proceso penal, pero no es una parte más en el proceso. El MF no defiende a un derecho o interés particular (como hace el defendido), sino la legalidad y el interés público tutelado por la Ley. No asume una posición de parte.

• La estructura organizativa del MF es jerárquica, y relativamente paralela a la del Poder Judicial. Está encabezada por el Fiscal Gral del Estado, y ejerce el MF su misión con los órganos propios que hay en los distintos ámbitos geográficos del Poder Judicial. Por ello, existen fiscalías en el TS, la Audiencia Nacional, en los TSJ de las CCAA, en las Audiencias Provinciales, y en los Juzgados (no en los de paz). Además de estas fiscalías, hay otras creadas con criterios funcionales o de especialización: fiscalía del TC, fiscalía para la prevención del tráfico de drogas, fiscalía anti-corrupción, y de muy reciente creación, la fiscalía contra la violencia de Género.

Por último, decir que el MF cuenta con dos órganos colectivos:

• El CONSEJO FISCAL: un órgano de carácter político y representativo, integrado por algunos miembros natos, y otros elegidos por los propios fiscales. Tiene atribuidas importantes funciones, como informar sobre los ascensos.

• La JUNTA DE FISCALES DE SALA: compuesta por los Fiscales con mayor formación, y sus funciones son de carácter técnico, como la elaboración de criterios jurídicos, de interpretación de las normas y de la elaboración de memorias y circulares.

TEMA 7

“EL ESTADO AUTONÓMICO (I)”

1. La opción constituyente a favor de un Estado compuesto.

2. Principios básicos de la ordenación territorial del Estado.

3. La formación de las CCAA: procedimientos.

LA OPCION CONSTITUYENTE A FAVOR DE UN ESTADO COMPUESTO

La problemática territorial y la descentralización del poder fueron una de las cuestiones políticas más espinosas y complejas del proceso constituyente. El resultado de este proceso fue el contradictorio art. 2CE⁵⁴, y el muy complejo y abierto TÍTULO VIII de la CE (De la organización territorial del estado).

No podía haber sido de otra manera esto, ya que la problemática territorial en España ha sido una cuestión recurrente en nuestra historia política: España fue uno de los primeros territorios que se organizó como Estado en Europa, pero pese a ello, hay que decir que se ha caracterizado por una inter-vertebraciónpermanente. La organización del Estado siempre ha sido precaria, y la política territorial se ha caracterizado por sucesivos vaivenes.

Bajo la monarquía de los Austrias, se mantuvo la totalidad de los fueros y ordenamientos jurídicos individuales. Pero con los Borbones se eliminaron buena parte de estas regulaciones, pero se mantuvieron otras.

A finales del XIX surgen en España los movimientos nacionalistas y regionalistas. La I República pretende un Estado Federal, pero la restauración borbónica, sin embargo, anula este intento, aunque no anula los movimientos nacionalistas en algunos territorios, como en Cataluña y Euskadi.

La II República intenta solucionar el problema a través de la creación de las llamadas Regiones Autonómicas, pero el Franquismo eliminó esto y extremó la centralización del Estado. Durante los últimos años del franquismo, emergen las demandas de autonomía, y tras las primeras elecciones democráticas, obtienen una importante representación Parlamentaria partidos regionalistas y nacionalistas. La totalidad de las fuerzas políticas asumieron, tras el franquismo, la necesidad de la descentralización por varias razones:

• El modo centralista del Gobierno estaba en crisis en toda Europa.

• Existe la creencia de que la descentralización mejora la democracia, al acercar parcelas de poder al ciudadano.

• La convicción de que la descentralización del poder estimula el desarrollo económico de los territorios más subdesarrollados.

• En España había un factor adicional: el Franquismo había asociado dictadura con centralismo, lo que provocó, en la oposición, la vinculación de la recuperación de la democracia y la autonomía. La recuperación democrática debía suponer el autogobierno regional. La mayoría de las fuerzas políticas en las elecciones de 1977 asumen en sus programas la descentralización política del Estado.

A los pocos días de las elecciones del 15 de Junio de 1977, el Gobierno, antes de crearse las nuevas Cortes, se compromete a restablecer la Generalitatde Cataluña como símbolo de la personalidad histórica del pueblo catalán, y admite el Gobierno la creación de regímenes provisionales de autonomía para otros territorios. En efecto, el Gobierno, a lo largo de 1978, crea a solicitud de los territorios interesados, la formula de los regímenes pre-autonómicos, ya que la CE se está redactando. El Gobierno, a través de la pre-autonomía, pretende satisfacer las demandas regionalistas y nacionalistas, defendidas por las principales fuerzas políticas. También con la pre-autonomía, el Gobierno prepara la estructura organizativa necesaria para institucionalizar más adelante las autonomías definitivas.

Simultáneamente a las pre-autonomías se estaba desarrollando el proceso constituyente. Los principales grupos parlamentarios estuvieron de acuerdo en la necesidad de descentralizar, pero el problema estuvo en la ausencia de acuerdo sobre el modelo más adecuado para esa descentralización. Alianza Popular sostuvo, inicialmente, una simple descentralización administrativa, no política; aunque al final del proceso, un sector de AP aceptó la autonomía solo para las regiones históricas. Por su parte, UCD quería la autonomía solo para las regiones históricas, pero al final aceptó la generalización de autogobierno para todos los territorios que la solicitaron, pero defendió que el modelo de estado quedaría constitucionalmente abierto.

El PSOE defendió inicialmente un modelo de Estado Federal, por tanto, igualitario para todos los territorios, pero aceptó la idea de la autonomía como menos polémica, ya que el federalismo lo suscitaba. Similar evolución experimentó el PC. Por último, los nacionalistas periféricos defendían un Estado Confederal: es decir, un pacto entre naciones con la Corona, donde la Soberanía fuese un dogma flexible. Los nacionalistas catalanes aceptaron las CCAA, aunque los vascos no lo aceptaron, y se abstuvieron al votar en el proceso electoral.

Como resultado, hayamos en este debate:

• Un compromiso, donde hay posiciones contradictorias. Por ello, el art. 2CE tiene que ser interpretado en su conjunto, y dice “La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”. El problema de este art. es que tiene un sentido polisémico, sobre todo el término Nación. Para algunos constituyentes sobraba este término, ya que España es un Estado formado por un conjunto de Naciones; para otros, lo erróneo es incluir la palabra nacionalidad como equivalente de Nación, ya que nación sólo es la española.

Sin embargo, para la gran mayoría, este artículo era un compromiso de reencuentro histórico y reconciliación. El art. alude a realidades compatibles:

• La Nación Estado.

• La Nación política, con Estado propio.

• El reconocimiento de otras identidades colectivas, culturales sin Estado, integradas en la Nación-Estado.

El precepto tiene su base en la teoría política, puesto que existen en dicha teoría dos conceptos de nación no incompatibles:

• El CONCEPTO DE NACION POLITICA: sujeto colectivo con identidad común y con organización política.

• El CONCEPTO DE NACION CULTURAL: sujeto colectivo con identidad común que carece de Estado y que es compatible con la pertenencia a una nación política.

La expresión de nacionalidad del art. 2 es equivalente a la Nación cultural, si bien los parlamentos no emplean nación cultural en ese momento por la polémica que ese término hubiera suscitado entre importantes sectores sociales, como el todavía entonces muy franquista ejército. La expresión nacionalidad es un eufemismo, es la cualidad de nacional.

De todos modos, existen unos principios que no pueden alterarse, salvo reforma de la CE:

• La unidad de la Nación Española es anterior, y no fruto de la CE.

• Esa unidad es INDIVISIBLE.

• La Nación-Estado está integrado por distintas Naciones Culturales.

• Las nacionalidades y regiones tienen derecho a la autonomía. La soberanía, sin embargo, pertenece al pueblo español (1.2CE). Por tanto, la única facultad de autodeterminación corresponde al pueblo español.

El compromiso jurídico se plasmó en el TÍTULO VIII, un Título que ha concitado numerosas críticas de los juristas, ya que no constitucionaliza un modelo concreto de Estado. La CE, en efecto, no crea un Estado descentralizado, tan sólo permite su descentralización. No contiene un modelo acabado de organización territorial, sino un modelo abierto.

La CE no crea las CCAA, permite su creación a voluntad de los territorios interesados. Por tanto, el constituyente pospone la delimitación de un modelo de Estado a una fase posterior, concretamente a la fase de elaboración y aprobación de los EEAA que impulsen los propios territorios interesados en el autogobierno.

El TÍTULO VIII limita un marco que permitiría abrir un proceso de ordenación del Estado, que culminaría con la aprobación de los EEAA y la formación de las CCAA, a voluntad de las nacionalidades y regiones que lo desearan.

Por tanto, y para finalizar, para conocer la estructura real del Estado debe acudirse no solo a la CE, sino también a la totalidad de los EEAA.

PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA ORDENACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO

La CE contiene algunos principios informadores básicos de la nueva organización del Estado, y que han sido desarrollados por la jurisprudencia.

• PRINCIPIO DE UNIDAD: es previo a la CE, y afecta a los elementos materiales (territorio y población) y formales (poder y derecho) del Estado. En efecto, el territorio es único como espacio político y como ámbito jurisdiccional del derecho, también como espacio económico y como soporte de una comunidad de culturas. El pueblo también se configura como unidad, pues el pueblo español es el titular de la soberanía, del que emanan todos los poderes del Estado. También es una comunidad jurídica unificada, donde existe un derecho común junto a otros derechos delimitados territorialmente. Este derecho común unifica, armoniza el resto del ordenamiento, siendo el derecho común supletorio. La CE es fundamento y límite de todos los poderes públicos, y existe, tan sólo, un TC y poder judicial único.

La unidad del Estado se manifiesta en una sola Capital, en la organización a través de una forma política, la Monarquía Parlamentaria; existe un único sujeto internacional con unidad de representación exterior, también una unidad de defensa militar, y por último, existe una sola nacionalidad: la española.

Por tanto, solo existe en España un Estado, eso sí, con una pluralidad de órganos generales, centrales y autonómicos. Las CCAA forman parte del estado, ya que son órganos autonómicos de éste. Y en este Estado hay órganos con funciones exclusivas y excluyentes, que son los órganos generales del Estado, como puede ser la Jefatura del Estado, el TC y el Poder Judicial. Junto a éstos, hay otros que comparten sus funciones, son los órganos centrales y autonómicos, se trata de los Gobiernos, de los Parlamentos y de las Administraciones, puesto que comparten el Ejecutivo y Legislativo del Estado en su ámbito competencial.

• PRINCIPIO DE AUTONOMÍA: deriva de la CE, ya que reconoce ésta la autonomía, como afirma el artículo 2CE, y lo hace en una doble dimensión:

• Como DERECHO: se reconoce a las nacionalidades y regiones, pero no se trata de un derecho subjetivo, sino que se refiere al carácter optativo que tiene la autonomía para los distintos territorios. Es un opción que puede ejercerse, o no.

• Como PRINCIPIO DE ORGANIZACIÓN GENERAL DEL ESTADO. Es general porque se reconoce no sólo a las nacionalidades y regiones, sino también, como principio general, a los Municipios y Provincias. La Autonomía, como principio general, es la potestad que el Estado reconoce para regir intereses propios mediante normas e instituciones propias. Pues bien, como principio general la autonomía tiene varios caracteres:

• Es un poder limitado, nunca soberano.

• Puede ser política o administrativa. Las CCAA se caracterizan por el reconocimiento de autonomía política, en tanto que es administrativa la autonomía de los Municipios y Provincias. La autonomía política es cualitativamente superior a la Administrativa, y como ha dicho el TC en STC 3/81 de 3 de febrero, consiste en el ejercicio de potestades legislativas y gubernamentales. El autogobierno supone la existencia de un poder ejecutivo autónomo, al que corresponde la dirección política. Además, este poder es responsable políticamente ante la Asamblea Legislativa.

• La autonomía se concreta también en la existencia de una Asamblea Legislativa propia, lo que permite configurar un sistema de Gobierno propio parlamentario.

• Por último, también supone una autonomía financiera y administrativa para el desarrollo y ejecución de las competencias propias.

Pero el principio de autonomía tiene también algunos límites constitucionales:

1. Viene dado, el primero, por los intereses propios de cada CCAA. La autonomía se extiende, por tanto, a la gestión de los intereses autonómicos propios, no a los intereses generales. La delimitación de los intereses autonómicos la realiza la CE, los EEAA y las leyes estatales sobre materia competencial.

2. Otro, es el territorio de cada CCAA, pues el autogobierno tan solo obliga a su territorio y a aquellos ciudadanos que tengan la condición administrativa autonómica.

3. Otro límite es la libertad de circulación de personas y bienes, y la libertad de establecimiento, conforme al art. 138 CE, y que deriva del principio de unidad económica.

4. Otro límite al principio de autonomía es el principio de igualdad, consagrado en el 14CE, y que se reitera en los arts. 138⁵⁵ y 139CE⁵⁶. En el primero se indica que los españoles que los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones, y en el segundo que se prohíbe la existencia de privilegios económicos y sociales entre las CCAA.

El 149 atribuye a los poderes centrales la competencia exclusiva para regular las condiciones básicas que garanticen las igualdades de los españoles.

La CE pretende asegurar con estos preceptos un mínimo común, a partir del cual cada CCAA puede establecer las singularidades que convengan. La igualdad no excluye las diferencias jurídicas, sino las diferencias carentes de justificación razonable, es decir, las discriminaciones.

5. El quinto límite son los derechos fundamentales de los ciudadanos, que configuran un patrimonio común unitario para todos los españoles. Su posible limitación o suspensión corresponde, de forma exclusiva, a los órganos centrales del Estado.

• PRINCIPIO DE VOLUNTARIEDAD: la autonomía es optativa, ya que la CE no descentraliza el Estado, remitiendo a los territorios interesados su formación. Ahora bien, el principio de voluntariedad está configurado con una amplitud extraordinaria, ya que se extiende al momento deseado para ejercer la opción. Se extiende a las vías procedimentales de acceso a la autonomía, también al ámbito de competencias, a la organización de sus instituciones autonómicas, a la denominación de las CCAA y sus símbolos, y por último, al momento y contenido de la reforma de los EEAA.

• PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD: pretende ser un principio de síntesis, equilibrio e integración entre unidad y diversidad, entre intereses generales y particulares. Este principio se encuentra en el 138CE con un matiz económico, cuyo objetivo es el establecimiento de un ejercicio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio.

Este ppio tiene un perfil económico debido a la descapitalización y despoblación que muchos territorios experimentaron durante las décadas de despegue económico español, habiendo en 1978 un gran desequilibrio territorial, y para corregirlo, se introduce este principio, que tiene como principal manifestación la creación de un FONDO DE COMPENSACION TERRITORIAL, cuyos fondos se destinan a financiar el desarrollo e infraestructuras con menor crecimiento económico.

• PRINCIPIO DE COLABORACIÓN: la colaboración interregional consiste en la colaboración de las CCAA en el proyecto general y común, y se manifiesta:

1. A través de la participación de las CCAA en la composición de algunos órganos del Estado, concretamente en el Senado; en el proyecto de Ley de Reforma de la LOTC también se prevé su participación para la designación de magistrados del TC.

2. A través de la participación de la formación general de la voluntad del Estado, de varios modos:

• Tienen legitimación para recurrir ante el TC.

• Tienen facultad de Iniciativa Legislativa.

• Tienen también la facultad de iniciativa de reforma constitucional.

• En el Senado.

3. Donde más necesidad de cooperación existe es en las relaciones intergubernamentales a través de varios mecanismos:

• Entre el Estado y las CCAA.

• Entre las propias CCAA

Estos acuerdos de cooperación tratan sobre materias que pueden suscribirse entre el estado y una CA o varias CCAA. Además, se establecen reuniones periódicas; creación de comisiones mixtas, habiendo una por cada CA, y que están formadas por representantes del Estado y de cada CCAA, y que tienen como misión negociar y resolver los conflictos sobre desarrollo y ejercicio competencial. Por último, y de recientemente creación, en 2004 se creó la CONFERENCIA DE PRESIDENTES AUTONÓMICOS, una reunión periódica del Presidente del Gobierno con los Presidentes de las diversas CCAA, que sirve como foro de dialogo al más alto nivel, y para adoptar las decisiones políticas más trascendentes en materia de cooperación interregional.

LA FORMACION DE LAS CCAA: PROCEDIMIENTOS

La CE no crea ni forma CCAA, sino que permite que se formen como resultado del derecho a la autonomía, por lo que si se ejerce dicho derecho, éste se constituye en una institución o ente dotado de personalidad jurídica y de potestad de autogobierno dentro de un ámbito territorial y de un marco limitado de competencias.

Las CCAA son el resultado de un complejo proceso, previsto en el TÍTULO VIII de la CE, y con distintos trámites, requisitos y fases. Y aunque la CE no determina claramente quienes serian los territorios con posibilidades de ser CCAA, incluyó, sin embargo, algunas indicaciones:

• Por ejemplo, un indicador directo sería la Disposición Transitoria Quinta⁵⁷, que alude directamente a Ceuta y Melilla.

• Pero también nos encontramos con indicadores indirectos, como puede ser la Disposición Adicional Primera⁵⁸, que indirectamente alude a la Comunidad Navarra al hablar del régimen foral. La Disposición Transitoria Segunda⁵⁹ indirectamente también identifica a Cataluña, País Vasco y Galicia, puesto que alude a los territorios que en el pasado votaron en referéndum EEAA.

• Por último, el 147CE permite formar CCAA a los territorios insulares con el criterio que deseen, a las Provincias con entidad regional histórica (como Asturias), y a las Provincias limítrofes con características históricas y culturales comunes.

Pues bien, para estos territorios, la CE establece dos vías de acceso a la condición de CCAA (explicar procedimiento con la fotocopia):

• Procedimiento ordinario: establecido en los arts. 143 y ss CE, donde con él se consigue un EA aprobado por las Cortes Generales, y un nivel de competencias limitado temporalmente.

• Procedimiento especial o agravado: en el art. 151CE, donde se establecen requisitos más difíciles de cumplir. El EA que se obtiene por esta vía es negociable por los representantes del territorio y las Cortes Generales, y el nivel de competencias es pleno desde el principio.

• Pero la CE introduce una tercera vía privilegiada, prevista tan sólo para los territorios que en el pasado votaron en referéndum EEAA, que son, aunque no los mencione, Cataluña, País Vasco y Galicia, según la Disposición transitoria Segunda.

Es importante conocer los procesos de formación de las CCAA, ya que determina el tipo de EEAA y el nivel de autogobierno, ya que esto sigue siendo una cuestión importante en el presente.

Por ejemplo:

• Las CCAA que están bajo el amparo de la Disposición transitoria Segunda iniciaron sus procedimientos por vía del 151CE.

• Andalucía, cumpliendo todos los requisitos de la fase de iniciativa, inició su procedimiento autonómico también por vía del 151CE.

• La Comunidad Valenciana, Aragón, Canarias y Baleares iniciaron también sus procedimientos por vía del 151CE, al amparo del principio de voluntariedad, pero fracasaron en el requisito de iniciativa, y fundamentalmente por la oposición del partido de Gobierno, de ahí que estos territorios y los demás, voluntariamente, accedieron por vía ordinaria del 143CE.

• Navarra optó por la posibilidad de la Disposición Adicional Primera para actualizar el régimen foral. La Diputación Foral de Navarra negoció con el Gobierno un EA, que fue aprobado por las Cortes Generales.

• Ceuta y Melilla ejercieron la posibilidad de ser ciudades autonómicas.

• Por último, decir que se utilizó la posibilidad del 144CE, en el cual las Cortes Generales autorizaron la formación de CCAA a Provincias sin entidad histórica, así formaron la CA de Madrid, que no reunía los requisitos, ya que formaba parte del régimen de Castilla la Nueva.

TEMA 8

“EL ESTADO AUTONÓMICO (II)”

1. Los Estatutos de Autonomía: Naturaleza, Contenido y Reforma.

2. Organización institucional de las Comunidades Autónomas.

3. El Régimen constitucional de las distribuciones de competencias.

LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA: NATURALEZA, CONTENIDO Y REFORMA

1. NATURALEZA.

Los procesos autonómicos tienen como objetivo la obtención de un EA, el cual es definido en el articulo 147CE como la norma institucional básica de cada CCAA. Nos encontramos, así, ante la norma jurídica más importante de la CA. Pero delimitar su naturaleza jurídica en el sistema de fuentes es uno de los problemas más arduos desde el punto de vista constitucional. Tal complejidad se incrementa desde el momento que no hay unidad y elaboración del EA. Lo que está claro es que el EA no se puede considerar no se puede considerar como una norma regional perfecta, ni simples L.O del Estado.

No son perfectas porque no son aprobadas unilateralmente por los Parlamentos propios, como si ocurre con los Estados miembros en un Estado Federal. Siempre en el caso español se requiere la intervención de las Cortes Generales.

Tampoco son simples L.O del Estado. Sí son L.O, puesto que así lo exige el 81CE, pero no simples L.O como el resto, y ello por varios motivos:

• La iniciativa del EA es diferente de la exigencia para otras L.O, ya que parte del territorio interesado.

• Su contenido también es diferente, ya que los EEAA han de tener un contenido específico y mínimo, mientras que el resto de L.O pueden tener un contenido discrecional.

• Respecto a su elaboración, siempre intervienen Asambleas representativas del territorio, con vocación de autogobierno. En el resto de L.O pueden intervenir sólo en su elaboración el Gobierno y las Cortes.

• Los EEAA aprobados, siguiendo la vía del 151, precisan la participación del electorado vía referéndum para su aprobación. El resto de L.O. se aprueba, tan sólo por las Cortes Generales, de ahí que se diferencie del resto de L.O.

• Todos los EEAA, para poder ser modificados, precisan que se respete el procedimiento previsto en ellos mismos para su reforma. El resto de L.O. pueden ser alteradas por otra posterior, cosa que no acurre así en los EEAA.

Los EEAA son, por tanto, leyes cualificadas, y si algo les caracteriza es que se exigen dos voluntades, necesarias, para su creación: el deseo del territorio interesado en acceder a CA, y la aprobación del Estado.

Los EEAA, además, se integran en el llamado Bloque de inconstitucionalidad, concepto integrado por la CE, los EEAA (que la desarrollan) y las Leyes competenciales del Estado. y lo integran porque definen la constitucionalidad territorial del Estado, su modelo de ordenación territorial.

2. CONTENIDO.

Los EEAA tienen un contenido esencial. Son normas institucionales básicas, por lo que los EEAA regulan la autorregulación, el desarrollo de la organización institucional. En la medida de que son la norma básica de las CCAA, los EEAA tienen tendencia a asumir los contenidos de toda Constitución, y suelen incluir referencias a principios y derechos y libertades sociales y económicos. Es decir, algunos EEAA no solo regulan su faceta orgánica, sino también su faceta dogmática, aunque esta no es un contenido esencial.

El artículo 147 concreta más, donde el contenido esencial de los Estatutos de Autonomía:

• La denominación de la CA que más corresponda a su identidad.

• La delimitación de su territorio.

• La denominación, organización y sede de sus instituciones autonómicas.

• Las competencias asumidas dentro del marco constitucional.

• Las bases para el traspaso de los servicios correspondientes.

3. REFORMA.

De acuerdo con su peculiaridad jurídica, los EEAA se caracterizan por su rigidez en lo que respecta a su reforma. Un EA solo puede ser modificado de conformidad con lo previsto en su propio articulado. Esta garantía se dirige a proteger la naturaleza cualificada de los EEAA, es decir, tiene por objeto que en todo caso acaezca de nuevo la concurrencia de la doble voluntad para su aprobación.

Pues bien, las previsiones constitucionales son formalmente distintas para los EEAA aprobados por el mecanismo del 143CE o por vía del 151.

• Para los del 143, el 146 afirma que serán reformados los EEAA conforme a lo redactado en su EA, y en segundo lugar, mediante aprobación por L.O en las Cortes Generales. El 148.2 prevé para estos EA un supuesto especial de reforma, refiriéndose a la reforma que puede llevarse a cabo ampliar las competencias de éstos, inicialmente limitados por acceder por vía del 143.

• Por su parte, el 152 alude al procedimiento de reforma de los EEAA que fueron aprobados vía 151CE. En este artículo 152 se afirma que se modificarán en los procedimientos en ellos establecidos, y con referéndum entre los electores autonómicos. Hay que añadir, además, en su interpretación sistemática la exigencia del 147.3CE, según el cual, la reforma de los EEAA requiere, en todo caso, la aprobación por parte de las Cortes Generales. Por tanto, en este párrafo segundo no sólo se alude a la reforma estatutaria por vía del 143, sino a la reforma en todo caso, es decir, de cualquier EA, por lo que la modificación también de los EEAA aprobados por vía del 151 requieren, en primer lugar, el respeto al procedimiento previsto en el EA, en segundo lugar, la aprobación por parte de las Cortes Generales, y por último, la consulta al cuerpo electoral mediante referéndum. En definitiva, todos los EEAA, y particularmente los del 151CE, son rígidos o super rígidos.

ORGANIZACIÓN ONSTITUCIONAL DE LAS CCAA

Para estudiar la organización de las CCAA hay que distinguir entre los preceptos estatutarios y la previsión constitucional. En primer lugar, analizaremos la previsión constitucional respecto a la organización de las CCAA, y accedieron por vía del art. 151CE. Pues bien, el 152CE dice que el diseño de estas CCAA tienen los siguientes pilares:

• Asambleas Legislativas Autonómicas.

• Consejo de Gobierno.

• Presidente.

• Tribunal Superior de Justicia (TSJ), que culminará la organización judicial en el territorio de la CA.

Los tres primeros órganos aludidos son instituciones autonómicas propias de las CCAA, mientras que el TSJ, en cambio, es un órgano del poder judicial radicado en la CA. Las previsiones constitucionales para las CCAA que accedieron por vía del 143 es más parco. El 147.2 tan sólo dice que el EA contendrá la organización, denominación y sede de las instituciones autonómicas propias, pero no perfila el modelo organizativo, por lo que la opción institucional definitiva depende del principio de voluntariedad del territorio interesado.

La plasmación estatutaria del modelo ha supuesto, sin embargo, la generalización del esquema organizativo previsto en el 152. Se ha adoptado, en todos los casos, por un sistema de régimen parlamentario, caracterizado por la colaboración ante la Asamblea legislativa, por un lado, y el Consejo de Gobierno y el Presidente, por otro.

La Asamblea legislativa es elegida por sufragio universal, de acuerdo con una representación proporcional, que asegure la representación de las diversas zonas del territorio, pero no determina ni la circunscripción ni la fórmula electoral. Todos los EEAA han adoptado la circunscripción provincial, y todos los EEAA, ha excepción del vasco, han incluido la fórmula D’Hondt.

La convocatoria de las elecciones autonómicas corresponde al Presidente de la CA, pero han de coincidir con todas las Autonomías que accedieron por vía del 143, como exige la L.O.R.E.G., realizándose el último domingo de mayo, cada 4 años. Esto es consecuencia de los pactos autonómicos suscritos por el Gobierno de UCD y el primer partido de la oposición por aquél entonces, el PSOE.

Las CCAA de Andalucía, País Vasco, Cataluña y Galicia pueden celebrar elecciones autonómicas cuando deseen los Presidentes de esas CA (que accedieron por vía del 151), eso sí, cada 4 años.

Varios EEAA prevén la facultad de disolución anticipada de la Asamblea Legislativa por parte del Presidente de la CA. Pues bien, las CCAA que accedieron por la vía del 143 ejercen esta facultad, donde las nuevas Cámaras tendrán un mandato limitado hasta el último domingo de mayo, cada cuatro años, es decir, hasta la fecha de las elecciones autonómicas. No existe dicha limitación, en cambio, en las CCAA por vía del 151CE.

Las Asambleas de las CCAA ejercen todas las potestades legislativas en su ámbito de competencias. Se encargan de la aprobación de los presupuestos, del nombramiento del Presidente de la Comunidad y del control del Gobierno autonómico.

Además, también es una institución el Consejo de Gobierno. Aunque la CE no establece ni el sistema de nombramiento ni su composición, han sido los EEAA los que lo han regulado. Decir que está integrado por el Presidente del Gobierno autonómico y por sus Consejeros, designados y cesados por aquél. En ocasiones, se prevé la figura del Vicepresidente, para el que se exige la pertenencia a la Asamblea Legislativa, al igual que se exige al Presidente, a diferencia de los Consejeros, que no tienen porqué ser parlamentarios.

El Consejo de Gobierno tiene asignado el ejercicio de la potestad reglamentaria y las funciones administrativas. También asume la dirección política y de impulso, por lo que es un autentico órgano ejecutivo.

El Presidente es, por su parte, elegido por la Asamblea Legislativa y nombrado por el Rey. Según el 152CE le corresponde 3 funciones básicas:

1. La dirección del Consejo de Gobierno.

2. La suprema representación de la CCAA.

3. La representación ordinaria del Estado en la CA (ha distinción del Delegado del Gobierno, que es la representación del Gobierno en la CA).

En los EEAA se han regulado 2 procedimientos de investidura diferentes a los Presidentes:

1. La que sigue la mayoría de los EEAA, es similar a la del Presidente del Gobierno central. La primera fase es la de propuesta del candidato a cargo del Presidente del Parlamento Autonómico. Tras las consultas con las fuerzas parlamentarias, después se procede a la presentación del programa de Gobierno por el candidato, y al finalizar dicha presentación, se procede al debate y ulterior votación. En general, en primera votación se exige mayoría absoluta, mientras que en segunda, si no consigue dicha mayoría, es de mayoría simple. Si dos meses después ningún candidato ha sido investido, se disuelve el Parlamento y se convocan nuevas elecciones. No hay tal disolución en Andalucía, Navarra y Castilla La Mancha, en las cuales, resulta elegido automáticamente el candidato del partido con mayor número de escaños.

2. El segundo sistema es el previsto en Valencia, País Vasco, Asturias, Extremadura y Castilla La Mancha. El primer trámite es la propuesta de varios candidatos por los Grupos Parlamentarios. Seguidamente se produce la presentación de programas y debate. Por último, votación. Se requieren iguales mayorías en primera votación y en segunda. Transcurridos dos meses si investidura de algún candidato, se disuelven anticipadamente la Asamblea, a excepción de Castilla La Mancha.

En todos los casos, los Presidentes de las CCAA son nombrados por el Rey, con refrendo del Presidente del Gobierno de la Nación. Pues bien, el Estatuto de Castilla La Mancha y una Ley vasca atribuyen el refrendo al Presidente del Parlamento Autonómico. La ley vasca fue impugnada ante el TC, que declaró dicho refrendo inconstitucional, por lo que hay que concluir que también lo es el precepto manchego.

El Presidente de la CA es quien designa a los demás miembros del Gobierno autonómico. Es quien recibe la confianza de la Cámara, y quien dirige la acción del Gobierno. Por todo lo anterior, el Presidente ocupa una posición preeminente sobre los demás.

En la mayoría de las CCAA, los instrumentos de responsabilidad política (moción de censura y cuestión de confianza) se han personalizado en la figura del Presidente de la Comunidad, que es quien recibe la confianza. Además, también posee la facultad de disolución anticipada de las Asambleas de las CCAA, por lo que incrementa la posición preeminente de protagonismo político.

Además, la CE, en el 152, permite que también pueda exigirse la responsabilidad política de los Consejeros. La mayoría de los EEAA tan solo han regulado los instrumentos de responsabilidad política que se enfocan solo al Presidente del Gobierno, y no a los Consejeros. Tan sólo en el País Vasco se ha previsto la responsabilidad política de éstos. Se trata de una censura individual sin candidato alternativo, por ser facultad exclusiva del Presidente la designación de los Consejeros. En los demás territorios no hay nada similar al respecto.

EL RÉGIMEN DE DISTRIBUCION CONSTITUCIONAL DE COMPETENCIAS

En una primera lectura de la CE parece que el régimen de distribución de competencias que rige es el de doble lista. El artículo 148.1 CE enumera un amplio listado de materias sobre las que podrán adoptarse las CCAA, y el art. 149. 1 CE enumera las competencias exclusivas del Estado, de ahí la apariencia de una doble lista.

Sin embargo, la aparente claridad no es tal, ya que el sistema se complica, debido a que el Estado no puede regular todas las materias en un listado, por lo que hay materias no mencionadas en los arts. 148 y 149. Son materias residuales porque no aparecen en ninguno de ambos listados. Son materias que no están expresamente atribuidas al Estado. Pues bien, el articulo 149.3CE permite que estas materias puedan ser incorporadas a los EEAA, bien inicialmente si la vía de acceso fue la del 151, bien mediante reforma estatutaria transcurridos 5 años desde su aprobación por vía del 143.

Cabe deducir de esto que el 148CE tiene un valor transitorio, enumerado, ejemplificado, no exhaustivo. El único art. decisivo es el 149, por ello, nuestro sistema de distribución es, realmente, de lista única, de tendencia federal.

Las competencias asumibles por las CCAA son las resultantes de varios sumandos:

• Son competencias asumibles las relativas al art. 148CE.

• Son competencias asumibles por las CCAA aquellas que caigan sobre materias no contempladas en el art. 148 ni en el 149.1CE. Las materias que no aparecen de forma expresa en el 149.1CE, reservadas al Estado, pueden ser asumidas por las CCAA bien inmediatamente (vía 151), o bien transcurridos 5 años desde la aprobación del EA y mediante su reforma.

• Deriva de una interpretación sistemática y exhaustiva del propio 149.1CE. En este art. hay materias que se reservan de forma exclusiva al Estado, y este asume todas las competencias. En principio, son las materias relacionadas con los atributos de la soberanía nacional: relaciones internacionales, defensa y fuerzas armadas, la deuda del Estado y Hacienda, así como la Seguridad Social y la Administración de Justicia, entre otras.

Pero junto a estas materias, el 149.1CE incluye, en su listado, otras sobre las que el Estado y las CCAA asumen competencias compartidas, gracias a las expresiones utilizadas en el propio artículo:

• En ocasiones, se reserva al Estado la legislación sobre esa materia (como puede ser el 149.1.7, que asume la legislación laboral, o el art. 149.1.9, que asume la legislación sobre la propiedad intelectual). Por tanto, en este tipo de materias, las CCAA pueden asumir competencias en lo que se refiere a su ejecución. Por ejemplo, el art. 149.1.7 lo menciona abiertamente, ya que se asigna al Estado la legislación laboral sin perjuicio de su ejecución de las CCAA.

• En otros apartados, la línea divisoria entre competencias estatales y autonómicas sobre la materia del apartado es territorial. Por ejemplo, el 149.1.21 dice que el Estado tiene competencia exclusiva Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma; de lo contrario, serian asumibles por las CCAA.

• En otros, el Estado se reserva la competencia para legislar sobre la materia, pero acto seguido, estos apartados respetan las especialidades legislativas que respeten la legislación derivada de derecho foral propio. Como bien dice la legislación civil, es competencia del Estado sin perjuicio del desarrollo de los derechos civiles forales de las CCAA allí donde existan.

• En ocasiones, también el Estado se reserva la competencia de legislación básica del apartado, como en el 149.1.17 ó 23, donde las CCAA pueden establecer legislación adicional a la del Gobierno central. Así se establece claramente en el 149.1.23, sobre Medio Ambiente: Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las CCAA de establecer normas adicionales de protección.

• En otros apartados, el Estado se reserva también la coordinación sobre una determinada materia, como por ejemplo en el art. 149.1.15, que trata sobre la investigación científica y técnica.

Con todas estas expresiones, el Estado tiene sobre esas materias la competencia para fijar los principios fundamentales de ejecución y regulación, pudiendo las CCAA asumir competencias sobre dichas materias, respetando los principios y las bases fijadas por el Estado.

Como se ve, el 149 es un artículo complejo, donde no solo figuran las competencias del Estado, sino al contrario, de él cabe inferir competencias asumibles por las CCAA sobre esas mismas materias. Por tanto, el 149 no solo incluye materias de exclusiva competencia estatal, sino también competencias compartidas en algunas materias.

Todos estos sumandos que extraen un amplio listado de competencias de las CCAA pueden ser incorporadas en los EEAA, pasando a ser en ese momento competencias de titularidad autonómica.

El art. 150 permite que competencias de titularidad estatal puedan ser transferidas a las CCAA por decisión de las Cortes Generales. De producirse esto, el ejercicio de la competencia transferida correspondería a la CA, pero la titularidad de la competencia seguiría siendo del Estado. Por tanto, las Cortes Generales pueden transferir el ejercicio de competencias estatales, pero no su titularidad. Esto es importante ya que:

• Dichas competencias no pueden incorporarse como propias a los EEAA.

• El Estado, con una decisión unilateral posterior, puede recuperar el ejercicio de esas competencias, de titularidad estatal.

Además, el 150.1 CE prevé dos medios para esta atribución, transferencia o delegación de estas competencias:

• Primero, el 150.1CE, que permite a las Cortes generales aprobar una ley que atribuya a las CCAA competencias legislativas sobre materia estatal, respetando el marco de principios fijados en esa Ley. Esta vía se denomina Ley Marco.

• Segundo, el 150.2CE, que permite a las Cortes Generales la aprobación, mediante L.O. de una delegación o transferencia de competencias de titularidad estatal, que como cita dicho art., por su propia naturaleza son susceptibles de ello. Esta vía se denomina Ley de Transferencia o Delegación.

Por último, se establece un sistema de controles del Estado sobre las competencias autonómicas:

1. Controles normales: (153CE) recaen sobre el ejercicio de las competencias autonómicas propias, y para su control, se puede recurrir:

• Ante el TC:

• A través de un conflicto de competencias.

• A través de un recurso de inconstitucionalidad de las leyes.

• A través de un recurso de amparo por violación de algún derecho fundamental.

• Ante los Tribunales de Justicia mediante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo.

• Ante el Tribunal de Cuentas, para una supervisión económica y tributaria.

2. Controles especiales: recaen sobre competencias de titularidad estatal, cuyo ejercicio se ha delegado, transferido o atribuido a las CCAA. O bien por vía del 150.1CE, a través de las competencias atribuidas por una Ley Marco, ejercido en control por las Cortes Generales. O por vía del 150.2CE, a través de una L.O. de transferencia o delegación, cuyo control lo ejerce el Gobierno central.

3. Control excepcional o extraordinario: según el 155CE, y donde se prevé la hipótesis de que cuando una CA no cumpla las obligaciones que le imponga la CE o las Leyes, o bien por una actuación de forma que atente a los intereses generales, el Gobierno podrá, previo requerimiento del Presidente de la CA, y en caso de no ser atendido, por mayoría absoluta del Senado, adoptar las medidas necesarias para obligar a su cumplimiento, de manera forzosa.

Este precepto tendría que aplicarse con arreglo a los principios de proporcionalidad, gradualidad, y una menor restricción del derecho a la autonomía.