DERECHO URBANÍSTICO:

TEMA 1: CONCEPTO Y EVOLUCIÓN DEL DERECHO URBANÍSTICO

CONCEPTO Y CONTENIDO:

URBANISMO: Ciencia que estudia la ciudad como lugar de convivencia. La estudia desde la perspectiva del poder público. El urbanismo en la actualidad es una perspectiva global e integradora de todo lo que se refiere a la relación del hombre con el medio.

El abastecimiento de suelo está determinado y fijo, por lo que lo esencial es planificar. La planificación busca asegurar un equilibrio apropiado entre todas las demandas de suelo, de tal manera que el suelo se utilice en interés de todo el pueblo.

EVOLUCIÓN HISTÓRICA:

En la Baja Edad Media, para fundar ciudades se necesitaba de los FUEROS o las CARTA-PUEBLA, que constituían el documento de nacimiento de la ciudad, siendo necesario para dividir el territorio, la autorización del Rey.

El siglo XIX convierte a la ciudad medieval en algo abarrotado, siendo necesario construir ensanchando la ciudad (Técnica del ensanche de las poblaciones) actuando sobre terrenos rústicos (Ley 1864) en los extramuros de la ciudad, mediante crecimientos pequeños de los límites de la ciudad, con cargo a los Ayuntamientos de la urbanización de los terrenos (expropiando para construir calles y usos públicos), resarciéndose estos por la cesión que hace el Estado durante 25 años, de la contribución urbana y un recargo del 60 %.

Con esta legislación de ensanche, se realizan los planes de ensanche de Madrid (Plan Castro 1860) y de Barcelona (Plan Cerdá 1860).

Por lo tanto las leyes de ensanche fueron: 1864, 1876 y 1892. Junto a esta legislación de ensanche, hay una influencia militar en las ciudades.

Con la aparición de la Ley de expropiación forzosa en 1879, aparece la 2ª técnica urbanística: LA REFORMA INTERIOR DE LAS POBLACIONES. Concebida como la primera técnica de confiscación parcial de las plusvalías derivadas de la obra urbanizadora, al autorizar la expropiación de zonas laterales de las nuevas vías públicas, con un fondo de 20 metros.

La Ley de saneamiento y reforma interior de grandes poblaciones de 1895, extiende a 50 metros las zonas laterales expropiables y pone en marcha beneficios fiscales para la reforma interior.

Con la Ley del suelo de 1956, nace realmente el Derecho Urbanístico español. En el siglo XX, aparece la corriente del urbanismo racional, que ve la ciudad como un espacio de vida donde hay que cuidar la higiene, la sanidad y los aspectos medioambientales y la integración del hombre en su medio.

Desde la perspectiva legal, el Estatuto municipal y provincial de Calvo-Sotelo, declara de competencia municipal a todas las operaciones urbanísticas, tanto ensanche, reforma interior y operaciones sanitarias.

En la época de la posguerra, el urbanismo se centra en la reconstrucción de las ciudades, produciéndose un éxodo del campo a la ciudad.

El Estado se ocupa de promover la construcción de viviendas por cualquier medio (gratuitas, de protección oficial), siendo la normativa urbanística inexistente, pues el ensanche se queda inoperativo, y surge la necesidad de crear una Ley del suelo, dando un tratamiento unitario a la vivienda.

Pero esta Ley no se logra y en su lugar:

• La legislación sobre el régimen local (1945) declara el urbanismo como una competencia municipal, dando importancia al plan de ordenación urbana.

• Se empieza a expandir la técnica de la licencia municipal, siendo los Ayuntamientos los que controlan la construcción.

• El Estado crea el Instituto Nacional de la Vivienda, que actuaba al margen de toda normativa municipal (construir viviendas sin plan urbanístico).

• La emigración había producido escasez de vivienda, lo que encareció el suelo, por lo que los Ayuntamientos quedan inoperantes no aplicando las técnicas.

La Ley del suelo nace sin una base doctrinal previa, tratando los temas de urbanismo de forma uniforme e íntegra.

Esta Ley de 1956, se reformó en el año 1975, en 1976 se refunden la Ley de 1956 y 1975 dando lugar al Texto Refundido.

En 1990, se deroga en parte este texto por la Ley 25-07-1990 de valoraciones del suelo. En 1992 esa legislación de 1976 y 1990, se refunden en otro Texto Refundido.

En 1996, este texto refundido se reforma parcialmente por un Decreto-Ley de 1996 de medidas liberalizadoras en materia de suelo.

Estas leyes fueron desarrolladas por reglamentos:

1955—Reglamentos de servicios de las corporaciones locales

1978—R. De planeamientos

--R. De gestión urbanística

--R. De disciplina urbanística.

El texto refundido de la Ley del suelo, fue impugnada ante el Tribunal Constitucional que por la STC del 20.03.1997, declara inconstitucionales el 80 % de sus preceptos.

La situación es caótica, pues las C.C. A.A. no habían dado su ley del suelo y aplicaban supletoriamente la Ley del 92, pues no existía legislación estatal y autonómica, teniendo que aplicar lo poco que había de la Ley del 92 y la legislación urbanística de 1976.

Cuando las C.C.A.A. empiezan a crear su ley del suelo, declaran vigente la Ley del 92 en su territorio.

La situación actual se basa en que el Estado de una Ley del suelo, donde se regula el mínimo de urbanismo (estatuto básico de la propiedad) y las C.C. A.A. empiezan a preparar sus leyes del suelo.

En Andalucía se aplica la Ley estatal del suelo en cuanto básica y la Ley del 92 en los preceptos no derogados por el T.C. y a la espera de una Ley del suelo de Andalucía.

LEY DEL SUELO DE 1956:

La Ley del suelo, sienta la idea de declarar al urbanismo como una función pública y son los poderes públicos quienes les corresponde la ordenación del territorio nacional.

El urbanismo pasa a ser una competencia pública, y de los particulares no eran directores del desarrollo urbanístico; hay una reserva pública de esa ordenación del territorio.

En la función pública la ley del suelo cumple la función planificadora de los planes de ordenación y la determinación del régimen del suelo y el fomento y la intervención de las facultades de edificar y usar el suelo.

A partir de ese momento, el urbanismo en todas sus facetas quedó afirmado como una función pública, indeclina­ble y no como una simple derivación de un poder de disposi­ción correlativo a la titularidad dominical de los terrenos.

Consecuente con este planteamiento, la Ley introdujo una innovación esencial: la configuración de un nuevo estatuto jurídico para la propiedad del suelo, que, a partir de ella, dejó de ser el derecho de gozar y disponer (y aun abusar) de los bienes sin otras limitaciones que las expresamente estable­cidas en las Leyes según la concepción romana recogida, para convertirse en un derecho limitado en su contenido a lo que la Ley urbanística y los planes de ordenación determinen en cada caso.

Al corresponderle a la Adm. la facultad de planear y la de determinar el régimen del suelo, el derecho a edificar es algo que no corresponde al propietario, sino que es un derecho que surge del planeamiento y en la medida en que lo permita el planeamiento.

El derecho de edificar lo tiene el particular en base a lo dispuesto en el plano.

En la exposición de motivos de la ley, se establece que el abaratamiento del suelo provocará la bajada de la vivienda.

Pero lo que fallaba en esta ley era la previsión de los planes de edificación y ordenación, pues sólo el 7.5 % de los Municipios tenían Plan de Ordenación Urbana.

En el año 1992, se crea una ley, por el que para poner en práctica el plan de la vivienda, se permite que la Administración expropie sin plan o en contra de plan.

Los patrimonios públicos del suelo, cuya función teórica era influir en el mercado de los solares como mecanismo de regulación de los precios, fracasaron.

Todo esto unido a la lentitud y torpeza de la Adm, provocó la crisis de la ley del suelo.

Era necesaria una reforma que flexibilizara los planes para poder combinar la acción con la ordenación, fijando determinados estándares urbanísticos. Reforma de 1975. También se introdujo el mecanismo de redistribución de beneficios y cargas.

Sien embargo cuando se estaba elaborando la reforma estalló una crisis económica, aplicando la técnica del ensanche.

Con la promulgación de la Constitución Española en 1978, aparece en el Artículo 33 el reconocimiento a la propiedad privada y a la herencia, pareciendo cerrar políticas urbanísticas de nacionalización del suelo. Sin embargo en este punto la doctrina discrepa:

• Si el propietario tiene un derecho de propiedad reconocido constitucionalmente, lo tiene en cuanto a su contenido esencial. El Tribunal Constitucional define ese contenido esencial como reconocer en ese dcho las facultades mínimas para que se pueda identificar como tal derecho.

¿Cuál es el contenido del dcho de propiedad? Es muy difícil saberlo pues hay posiciones diversas, pero todo depende de que se entiende por SOCIALIZACIÖN del suelo.

Si se entiende socializar como privar, entonces si iría en contra del Artículo 33 C.E.

En otros países pasa una situación similar:

• En Inglaterra la que se procede es a una socialización partiendo de la expropiación del suelo reconociéndose al propietario la valoración inicial del suelo.

• En Francia se reconoce al propietario un techo de aprovechamiento o de densidad que es un metro cúbico por metro cuadrado. El propietario del suelo tiene derecho a edificar en esa proporción, en París la proporción es de 1.5 metros cúbicos.

El resto del aprovechamiento por encima de este techo de densidad tiene que pagarlo el propietario a la Adm calculando el coste que supondría edificar ese metro en un sitio distinto.

• En Italia se parte de una socialización del suelo considerando al propietario un cesionario que paga periódicamente una cantidad en función de los gastos de construcción y urbanización.

URBANIZAR: es dotar al suelo de la infraestructura necesaria para su edificación.

EDIFICAR: Construcción sobre lo urbanizado.

• En España, el Artículo 33 de la C.E. está matizado por otros Artículos:

• Por un lado está el dcho fundamental a la vivienda y el dcho al medio ambiente digno.

• Por otra parte el Artículo 47 C.E. obliga a los poderes públicos a regular la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación, legitimando la intervención de la comunidad en las plusvalías.

Se llega a la Ley de 1990 que es una Ley de valoraciones del suelo que surge para refundir al Ley de 1976 y 1990, llegándose al Texto Refundido de 1992.

La Ley de 1990 surge en un momento de bonanza económica y donde era muy fácil la especulación del suelo, intentando la Adm frenar este proceso especulativo, de manera que la Ley y el Texto Refundido radicaliza los postulados de la ley anterior.

Si la Ley anterior partía de separar el dcho de edificar y el dcho de propiedad, esta Ley lo lleva hasta sus últimas consecuencias.

La Adm, necesita de unos títulos competenciales para realizar esa labor de separación del dcho de propiedad.

El Artículo 33 C.E. establece que el dcho de propiedad vendrá establecida por su FUNCIÓN SOCIAL.

Hay dchos reconocidos constitucionalmente (dcho a la vivienda) que permite a la Adm incidir en el terreno urbano. El Artículo 47 obliga a los poderes públicos a regular el suelo conforme al interés general para impedir la especulación. Pero en la Constitución también aparecen recogidos otros dchos difusos como la protección del Medio-ambiente.

En esta labor de encauzamiento de la política del suelo, las competencias se reparten en nuestra Constitución entre el Estado y las C.C.A.A, la materia de ordenación del territorio es aquella sobre la que las C.C. A.A. pueden asumir competencias exclusivas. Así los Estatutos de Autonomía reconocen competencias que comprenden tanto el poder de legislar sobre materias de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, de poder de legislar, así como poderes de legislar y de gestión. Aunque las autoridades autonómicas ejercieron las competencias ejecutivas que anteriormente correspondían al Estado, los Parlamentos se mostraron muy respetuosos con el ordenamiento urbanístico preconstitucional, retocando aspectos marginales.

Además el Estado se reserva con exclusividad la competencia de garantizar un mínimo común denominador en cuanto al dcho de propiedad, para hacer efectivo el Artículo 149.1 y 14 C.E.

Según GARCÍA DE ENTERRÍA, hay 3 círculos concéntricos del dcho de propiedad:

1.Dcho nuclear: se legisla atendiendo al interés general asegurando el mínimo indisponible.

2.Dcho de encuadramiento: se reconoce competencias de las C.C.A.A. para ampliar esa materia.

3.Dcho de suplencia: se aplica en el caso de ausencia de normativa autonómica.

El Dcho nuclear se subdivide:

• Zonas de reparto homogéneo

• Aprovechamiento tipo ( a cada propietario le corresponde algo del territorio de algo concreto)

En el Dcho de encuadramiento, las C.C.A.A. sólo podrán hacer una labor procedimental.

En el Dcho de suplencia, se aplica la Ley estatal en defecto de regulación autonómica.

De la Ley del suelo de 1990 y el Texto Refundido 1992, habría que decir:

Se acepta la separación del dcho de propiedad y del dcho a edificar. El dcho de propiedad es del propietario en un mínimo (aprovechamiento inicial).

El dcho a edificar es una facultad que reconoce la ley y el planeamiento al propietario.

Así la Ley 1990 define y no limita el dcho de propiedad, sometiéndolo a plazos y condiciones.

Condiciones:

• Dcho al planeamiento: hasta que no se apruebe el plan , no se puede construir.

• Dcho a la urbanización: ceder terrenos para calles, plazas, zonas verdes...

• Dcho a edificar: obtener licencia de obras.

• Dcho a lo edificado: comprobar que lo edificado y lo que se preveía edificar , coinciden en el plan.

Esta Ley del suelo fue objeto de un recurso de inconstitucionalidad, el T.C. dice que la Ley 1990 y el T.R.1992 se declaran supletorias a la legislación autonómica que aparece en la Constitución, pues bien para el T.C. el legislador estatal carece de toda competencia en materia de ordenación del territorio y de urbanismo , por lo que ni siquiera puede promulgar normas de carácter supletorio en esas materias. Así se declaran inconstitucional el 80 % de la Ley 1990 y T.R.1992, echando por tierra al legislación estatal y de las C.C.A.A.

Por lo tanto el Estado tiene competencias para: regular las condiciones básicas del ejercicio del dcho de propiedad, las garantías generales de la expropiación forzosa y aspectos registrales; todo lo demás corresponde a los legisladores autonómicos (17 ordenamientos urbanísticos).

TEMA 2: CONCEPTO DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO:

Concepto y títulos competenciales sobre esa función:

La ordenación del territorio es una función pública que tiene por objeto la coordinación en un espacio determinado de los factores meramente territoriales con los económicos y sociales y a la vez armonizar la actuación de las distintas Adm Públicas entre sí y con la iniciativa privada.

Su origen se debe a:

• Evolución del urbanismo hacia una perspectiva supramunicipal.

• Tendencia de los años 70 a una planificación económica intervencionista de carácter indicativo (mixto):

• Planificación imperativa: países socialistas que imponen la planificación.

• Planificación indicativa: el Estado organiza de forma objetiva y sin vincular.

• Planificación mixta: planificación vinculante para el sector público e indicativa para el sector privado.

La prueba la constituye los planes directores territoriales que eran un intento de coordinación del territorio a nivel regional, supramunicipal... (no se llegaron a aplicar correctamente). Fracasaron porque eran muy centralistas y poco participativos, perdiendo sentido cuando el Estado se convirtió en Estado Autonómico.

En la actualidad la realidad es que la ordenación del territorio, está en alza, tanto en políticas regionales, como en la Unión europea. Aunque la U.E., no tiene título competencial para ordenar el territorio.

La C.E. ha constitucionalizado la ordenación del territorio como una función independiente y autónoma, y el Artículo 148.3 reconoce como competencias de las C.C.A.A. la ordenación del territorio y el urbanismo.

Títulos Competenciales:

La competencia autonómica para la ordenación del territorio aparece en la C.E., pero el Estado tiene una serie de Títulos competenciales de gran trascendencia para la ordenación del territorio (ejemplo: carreteras y ferrocarriles).

Además hay una serie de Títulos Competenciales estatales horizontales como pueden ser las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica. Arts: 149.1.13 y 149.1.28.

La autonomía local y regional son 2 límites a la competencia estatal sobre la ordenación del territorio, adoptando las C.C.A.A. estas materias como exclusivas dictando sus propias leyes del suelo.

Cada C.C.A.A. ha dictado su propia Ley de ordenación del territorio, parejas en ciertos sentidos, y diferentes en otros. Estas se pueden agrupar en:

• C.C.A.A: que consideran que lo mejor es realizar superplanes urbanísticos

• C.C.A.A. que entienden que es una nueva función pública y por lo tanto hay que coordinar las políticas públicas en el territorio

La ley Andaluza está a medio camino entre ambos grupos y ha establecido un sistema jerarquizado de planes, en virtud de la existencia de:

- Plan regional

- Planes subregionales

- Planes con incidencia en la ordenación del territorio.

Las grandes infraestructuras son competencia estatal e influyen de manera notable en la ordenación del territorio, lo que denota que esta competencia no es en realidad exclusiva de las C.C.A.A: , porque se ven influidas por esta competencia estatal.

Por lo tanto el Estado tiene competencias en la ordenación del territorio que las C.C.A.A. tienen que respetar.

Asímismo el Estado tiene que respetar las competencias asumidas por las C.C.A.A., ya que son del mismo nivel (rationae materiae)

Ley 1/84 de Ordenación del Territorio de Andalucía:

• Plan regional:

Pretende 2 grandes criterios territoriales. Son criterios para unificar decisiones que anteriormente eran discrecionales. Tiene que ser aprobado por el Parlamento, pero no por Ley Autonómica, sino mediante ratificación parlamentaria de lo aprobado por el Consejo de Gobierno.

• Planes subregionales:

Tratados con flexibilidad, no está previsto su ámbito, ni es indispensable a cada zona territorial. Hay territorios de la Comunidad que no tendrán planes subregionales. Así podrán aparecer por sectores:

En esta Ley se establecen determinaciones concretas sobre el territorio. Los planes regionales no vinculan a los urbanísticos, pero sí a los subregionales. Los planes subregionales se aprueban por el Consejo de Gobierno, al ser norma reglamentaria pueden ser impugnados por los particulares.

La coordinación de las políticas sectoriales: los planes con incidencia en la Ordenación del territorio:

Esta categoría jurídica aparece en la Ley 1/84. Son aquellos planes que las C.C.A.A. aprueban y que inciden en el territorio. Los Arts 17, 18 y 19 establecen los requisitos de estos planes:

• Requisitos formales-procedimentales:

Serán aprobados por Decreto del Consejo de Gobierno. Es necesario informe preceptivo antes de su aprobación por el órgano competente. Si hay algún plan que no figura en los anexos? Con incidencia en el territorio, no se exige esto.

• Requisitos materiales:

Deberán incluir los contenidos que diga este Artículo 17, más los impuestos por el legislador específico. El plan tiene que justificar que es coherente con otros planes de ordenación que le vinculan. Estos requisitos sólo son exigibles a los planes que apruebe la Junta y que estén incluidos en los anexos de la Ley.

Cooperación con la Adm del Estado.

PLANES DEL ESTADO: Coordinación, cooperación y organización; los planes del Estado que incidan sobre el territorio, tendrán que solicitar de la C.C.A.A. un informe de coherencia territorial. Si es negativo, se creará un acomisión mixta de concertación para alcanzar un acuerdo y si no se logra, hay que acudir a la jurisdicción.

TEMA 3: LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DEL URBANISMO:

Organización adm del urbanismo de la junta de Andalucía:

El Decreto 77/94 regula las competencias de la Junta de Andalucía en materia de ordenación del territorio y urbanismo. Es un Decreto que se adapta a la Ley de Ordenación del Territorio de Andalucía (Ley 1/94).

Este Decreto prevé y regula la Delegación de competencias que la Junta realiza a favor de los Municipios.

Organos:

• Consejo de Gobierno Andaluz.

• Consejero de Obras Públicas y Transportes.

• Comisión de ordenación del territorio y urbanismo.(órgano consultivo Nº5)

• Dirección General de ordenación del territorio y urbanismo.

• Comisiones provinciales de ordenación del territorio y urbanismo

• Delegados Provinciales de la Consejería de Obras Públicas y Transportes.

• Formulación y aprobación de modificaciones del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía (P.O.T.A.)

• Formular planes de ordenación del territorio de ámbito subregional (debajo del POTA) y la aprobación de los mismos.

• Aprobar definitivamente los planes generales, normas complementarias y subsidiarias del ordenamiento, así como los programas de ordenación urbanística cuando se modifican alterando el sistema de espacios libres y zonas verdes.

• Competencias para disponer multas que oscilan entre los 100 millones y los 2000 millones.

2. Consejero de Obras Públicas y Transportes:

• Formular y aprobar las modificaciones de los planes de ordenación del territorio de ámbito subregional que no implique alteración de los planes con incidencia en la ordenación del territorio.

• Informar de los aspectos territoriales de los planes que incidan en la ordenación del territorio.

• Aprueba definitivamente los planes generales y normas complementarias y subsidiarias del planeamiento de los Municipios “Centros subregionales de Andalucía”. Así como de sus revisiones y modificaciones.

La Disposición Adicional 2ª del Decreto: son centros subregionales de Andalucía: las 8 Capitales de provincias, más Jerez y Algeciras.

• Imposición de multas por valor de 10 a 100 millones.

3. Director General de Ordenación:

• Es el ejecutor de las competencias que le corresponden al Consejero.

• Prepara los asuntos que van a someterse a la consideración de la Comisión de ordenación de Territorio de Andalucía.

• Subrogarse en la actividad expropietaria de los Ayuntamientos, si estos no lo ejercen a hora de cumplir los particulares, la obligación de edificar.

• La imposición de multas va desde los 5 a los 10 millones

4.Comisiones Provinciales:

• Dependen del Consejero y son órganos inferiores a nivel provincial de la Conserjería. Tienen funciones consultivas y resolutivas.

• Informar los planes de Ordenación de ámbito subregional.

• Autorizar las construcciones que puedan hacerse en suelo no urbanizable.

• Formular los planes de ordenación urbana y las normas subsidiarias, cuando los Ayuntamientos no tienen medios para realizarlo.

• Aprueban definitivamente los planes generales, normas subsidiarias y proyectos de delimitación del suelo urbano en municipios que no sean Centros Subregionales, así como sus revisiones y modificaciones.

5. Comisión de ordenación del territorio:

Está integrada por representantes de la Consejería de Obras Públicas (Consejero, Viceconsejero, Director Gral y Secretario General) y representantes de la Agencia del Medio Ambiente, un Director Gral de las demás Consejerías, 2 Vocales del Estado, 6 vocales de las Coorporaciones Locales y 3 vocales a designar por el Presidente de entre el Colegio de Arquitectos, de Aparejadores y de Registradores de la propiedad.

Es un órgano de participación donde están representados todos lo sectores sociales necesarios para asesorar en materia de territorio e urbanismo. Esta Comisión actúa a través de Secciones, habiendo una sección de urbanismo que informan los planes de ordenación urbana antes de su aprobación por el Consejero de Obras Públicas.

Posibles Delegaciones de competencias en los Municipios:

La Junta de Andalucía pude delegar competencias en los Ayuntamientos, a través de las resoluciones del Consejero de obras Públicas y siempre a petición de los Ayuntamientos.

Se conceden por 5 años, pudiendo revocarlas el Ayuntamiento:

Competencias Delegables:

• Aprobación de las modificaciones de los planes generales y de las normas subsidiarias del planeamiento siempre que no afecten a 3 elementos:

• Aprobación definitiva de planes especiales y de planes parciales cuando no desarrollen planeamiento general en el caso de los especiales y cuando se traten de Municipios de menos de 50.000 habitantes en el caso de planes parciales.

• Autorización en suelo no urbanizable de las autorizaciones para instalar en suelo no urbanizable edificaciones e instalaciones de utilidad pública o interés social y la edificación de viviendas unifamiliares siempre que no den lugar a la constitución de un núcleo de población.

Procedimiento: Artículo 23 del Decreto.

Recursos que se pueden interponer:

Agotan la vía adm los actos del Consejo de Gobierno y del Consejero, sólo siendo posible el Recurso Contencioso-adm.

En las Comisiones Provinciales y demás órganos, se establece un Recurso de Alzada ante el Consejero.

IMP---Los acuerdos adoptados por los Ayuntamientos en virtud de Delegación, se recurren 1º ante el Consejero de obras Públicas y 2º ante el C-Adm.

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