TEMA 1: ADMINISTRACIÓN Y Dº ADMINISTRATIVO

1-. El Estado de Derecho

Introducción

La importancia teórica del estado de Derecho para la Administración Pública es que el Estado de Derecho propugna el sometimiento de la administración a la ley. Al Dº Adm. Le es fundamental la Teoría del Estado de Derecho porque explica el porqué el poder se somete a la norma. Según una versión histórica los poderes del Estado se someten al derecho.

Orígenes

Locke mantiene una tesis iusnaturalista y pactista: el hombre entra en sociedad para defenderse y prosperar, renuncia a parte de su libertad en beneficio de la comunidad.

Montesquieu dice que solo la existencia de tres poderes obliga al equilibrio y a la separación. Nadie puede tener la titularidad de los 3 poderes porque se convertiría en una anarquía.

A partir de la revolución francesa se produce una legítima expropiación del poder supremo del monarca, transfiriéndose a la asamblea. Está ligada esta revolución al Estado de Derecho porque la revolución es una sublevación del pueblo francés.

Principios

• P. Ejecutivo: lo tiene el jefe de Estado o de gobierno, según el sistema y tiene funciones ejecutivas.

• P. Judicial: se encuentra en los jueces y magistrados, y su función es resolver los conflictos en la aplicación del derecho.

• Principio de Legalidad: el sometimiento al derecho de todos los poderes públicos, también de la Administración Pública a través del control por los tribunales de justicia y los recursos particulares. La Administración cuando actúa se somete a la norma. Los tribunales son los que garantizan que se cumpla este principio.

• Reconocimiento de los Derechos Públicos Subjetivos: el español es un estado social y democrático de derecho.

Problemática actual:

• Sustentividad propia del poder judicial, es decir, independencia.

• Crecimiento del poder ejecutivo, en declive del parlamento.

• Separación meramente formal entre gobierno y parlamento, es decir, el jefe de gobierno controla la mayoría parlamentaria.

• Se amplían los fines del gobierno y la Administración Pública, aumentando el peso del gobierno.

La conclusión es que hay una urgente necesidad de buscar nuevas fórmulas de equilibrio.

2-. Administración y Poderes del Estado

Administración - Poder Legislativo: la administración es la burocracia del poder.

Las coincidencias que podemos apreciar entre ambas es que el gobierno participa en las tareas legislativas con la admisión del Parlamento de los Decretos-Ley y Decretos-Legislativos que tienen rango de ley. Es una posibilidad pero no una función porque la función le corresponde al poder legislativo y no a la administración.

Las diferencias con el poder legislativo, en concreto con las cortes, es que las Cortes:

• Representan al pueblo

• Ejercen una función legislativa

• Controlan el gobierno

• Adoptan decisiones fundamentales

En conclusión, es que el poder legislativo tiene unas funciones básicas de gran trascendencia jurídica, como las leyes y todo lo relacionado con ellas, y política, como controlar el gobierno.

Administración- Poder Judicial

El contenido del poder judicial es que tiene una función jurisdiccional: realiza la actividad de creación del derecho para el caso concreto, mediante el juicio, por órganos imparciales revestidos de autoridad. Cuando se aplica la norma se está completando el derecho. La diferencia de los jueces con respecto a la Administración es que ésta es bastante parcial.

El Poder Judicial integra o completa el derecho mediante la aplicación al caso concreto mediante sentencias. En cuanto a la imparcialidad del juez, es un órgano supraordenado a las partes y ajeno a los intereses en conflicto. La administración en caso contrario, es parcial a los intereses de todos, por eso es pública. Las decisiones del juez están revestidas de autoridad, es decir, son verdad socialmente reconocida.

La Administración Pública completa el ordenamiento, pero no interpretando la ley sino mediante el ejercicio de los poderes normativos propios, es decir, reglamentos. En cuanto a la parcialidad de la Administración es la implicación en beneficio de la parte interesada en una resolución de un conflicto. La Administración está envestida de poder para incidir en la esfera de los particulares, es decir, tiene potestades administrativas (poderes exorbitantes).

Administración-Gobierno

La relación de ambos consiste en que el gobierno adopta determinadas decisiones, y la Administración pública ejecuta esas decisiones.

3-. Concepto de Administración Pública

Teoría de la Organización

La Administración Pública es un complejo orgánico. La organización es un elemento determinante para la existencia de la Administración Pública pero no suficiente porque los órganos del gobierno cambian igual que la Administración, por lo que el término organización es incapaz de definir permanentemente a la Administración Pública.

La conclusión a la que llegamos es que la Administración no es solo una organización, sino que tiene más funciones que las que tiene como organización.

Teoría de la Función

La Administración se define por la función que realiza en cada momento, aunque resulta imposible definir todas y cada una de las funciones de la Administración Pública. Las características de la acción administrativa son:

• Movilidad y variabilidad

• Carácter homogéneo

La conclusión que llegamos sobre esta teoría es que es insuficiente.

Teoría de la Persona Jurídica

Es la teoría que nos permite definir realmente administración pública. La personificación es el único factor que permanece siempre. La persona jurídica es quien tiene la potestad jurídica porque es realmente una persona. De esta persona jurídica podemos apreciar que es:

• Sujeto de relaciones

• Es el centro de imputación de normas y relaciones jurídicas

• Es titular de la potestad de derechos y obligaciones jurídicas

Las consecuencias es que se produce un sometimiento de toda actividad a una unidad, es decir, cualquier actividad que sea imputable a una persona jurídica. También cuenta con un elemento de permanencia.

La conclusión es que es la única teoría que abarca el concepto total de administración.

Pluralidad de la Administración Pública

En cuanto a las Administraciones territoriales: Estado-CCAA-Entes Locales, las características de estas son:

• Capacidad para autodefinir los intereses públicos.

• Tener atribuidos la generalidad de las potestades públicas.

• Extender sus competencias a todos los sujetos que están en su territorio.

La distinción entre los 3 es solo un marco espacial para el ejercicio, pero no un elemento.

En cuanto a las Administraciones institucionales, hay una gestión diferenciada. Se crean para ejercer parte de sus competencias por lo que permanecen ligadas a la Administración Pública.

4-. Administración en el Orden Constitucional Español.

Institucionalización del Estado de Derecho

Se aprecia en:

• Ley de Reforma Política 1/1977

• Constitución de 1978 donde en su art. 1 consagra el Estado Social y Democrático de Derecho, y en su art. 9 incluye el principio de legalidad, el respeto a la ley y las garantías jurídicas.

En cuanto a los poderes del Estado, el art. 66 y ss habla de las cortes generales que representan al pueblo y tienen la potestad legislativa del Estado. Además el art. 97 y ss, incluye los derechos y Deberes fundamentales.

Monarquía Parlamentaria

• Jefe de Estado -art. 56 y ss-: es el rey, es símbolo de unidad y permanencia, arbitra las instituciones, aunque lo más importante es que es la máxima representación del Estado.

• Cortes Generales -art. 66 y ss-

• Poder Judidial -art. 117 y ss-: lo esclarecedor de este poder es que la justicia emana del pueblo y se administra en nombre del rey por jueces y magistrados.

• Poder Ejecutivo -art. 97 y ss-: este poder ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes.

• Tribunal Constitucional -art. 159 y ss-: está compuesto de 12 miembros, por un plazo de 9 años, y el cargo de magistrado en este tribunal es incompatible con otros muchos cargos.

• Defensor del Pueblo -art. 54 y L.O. 6/abril/1981 modificada por la L.O. 2/92 de 5/marzo.

Distribución territorial del Estado -art. 137 y ss-

El Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y comunidades autónomas, todas las cuales gozan de autonomía para gestionar sus intereses.

5-. AP y Derecho: sistemas de sometimiento de la Adm. Al Derecho.

Fisco: ficción legal mediante la cual los actos particulares del Estado se atribuyen al fisco. Estos actos se someten a los tribunales.

Rule of law (Dicey): es el sistema difuso o Norteamericano de control de constitucionalidad de las leyes. Aquí apreciamos:

• Supremacía de la ley ordinaria

• Sometimiento a tribunales ordinarios

• La Administración está fuertemente descentralizada

Aquí la administración carece de derecho propio sometiéndose al derecho común general y los tribunales ordinarios.

Sistema Continental o europeo (Hariou): apreciamos:

• Administración fuertemente dotada de privilegios y prerrogativas frente a los particulares

• Se encuentra sometido a tribunales especiales

• Administración fuertemente centralizada

6-. Concepto de Derecho Administrativo

Concepto

El derecho administrativo es un ordenamiento jurídico y común, que regula la organización y el conjunto de actividades que desarrollan las Administraciones Públicas, como garantía de una objetiva y eficaz satisfacción del interés publico, tutelando los derechos e intereses de los ciudadanos.

Elementos

• El Derecho Administrativo es un ordenamiento jurídico por:

• Completo sistema normativo porque tiene unidad, coherencia y suficiencia.

• Contiene unos principios básicos y fundamentales

• Tiene carácter público porque impone conductas de carácter necesario diferente al derecho privado, esto es el Principio de Libre Determinación de los individuos.

• El carácter común es que tiene la vocación de regular la totalidad de las relaciones jurídicas de la Administración Pública.

• Su fin es la realización del interés público de acuerdo con las leyes.

• El ciudadano juega un doble papel: por un lado el pasivo, la defensa de los intereses individuales, y el activo, participación en la elaboración de esa norma.

Caracteres

• Derecho de privilegios de la Administración Pública.

• Derecho garantizador, este conjunto de normas tiene que garantizar la realización efectiva de los derechos.

• Derecho en permanente adaptación a la realidad que ordena. Es necesaria la vinculación de las normas a la realidad. El derecho está en constante movimiento porque la sociedad está en constante movimiento y a la administración le demandamos todo tipo de prestaciones.

7-. Aplicación del Derecho Adm. a la A.P.: principio de legalidad

Este principio de legalidad es muy importante porque la raíz del Derecho administrativo es que la administración se someta a la ley.

Naturaleza jurídica de sumisión de la Adm. a la ley

La ley habilita a la adm. para actuar, aunque solo actúe cuando la norma lo permite, y le confiere funciones y competencias, al margen de las cuales carece de todo poder jurídico. Esto es a través del reconocimiento de potestades administrativas.

Consecuencias del Principio de Legalidad

• Efecto habilitante de la administración: se autoriza a la administración para actuar a través de unos poderes (potestades):

En cuanto a las potestades administrativas apreciamos: - No necesita un reconocimiento posterior a su otorgamiento.

• Se ejecuta frente a una colectividad.

• Pervive a su ejercicio.

• Se impone por si misma porque tiene fuerza suficiente para su ejercicio.

En cuanto al reconocimiento del régimen jurídico de las potestades administrativas requiere:

• Atribución expresa

• Atribución específica

• Contenido está compuesto:

• Potestad reglada: tiene todos sus elementos predeterminados por la norma ya que esta determina exhaustivamente las condiciones de su ejercicio y regula las consecuencias y efectos que produce.

• Potestad discrecional: la ley atribuye a la administración la posibilidad de valorar, de acuerdo con las circunstancias, condiciones y efectos. La norma da un margen de actuación a la administración, lo que no hay que confundir con que esta potestad no se somete a la norma.

En cuanto a los límites, la utilización de poderes discrecionales para la consagración de fines, incluso públicos, distintos de los previstos por el legislador constituye un principio de desviación de poder, que invalida la actividad administrativa -art. 83.2 de la Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa-. No hay que confundir la P. discrecional con la laguna de ley debido a la ausencia de normas aplicables a un caso concreto, es decir, hay cobertura pero no se deja actuar a la administración, así como confundir al P. discrecional con e concepto jurídico indeterminado porque es un término o supuesto utilizado por la ley pero que esta no define.

• Sometimiento de la actividad de la administración al principio de jerarquía normativa porque el rango de la norma depende del órgano del que emana.

• Reglamento: norma jurídica de rango subordinado a la ley.

• Acto: es una actividad no normativa, pero los actos no pueden ir en contra de las disposiciones de carácter general (reglamentos).

• Satisface la necesidad de garantía para los particulares a través de un control judicial de la actividad adm. que son los jueces y tribunales porque toda la actuación de la adm. se somete a ellos.

TEMA 2: SISTEMA DE FUENTES

1-. Sistema de fuentes

Conceptos generales

El sistema de fuentes es un conjunto de normas que integran el ordenamiento jurídico administrativo. Aquí la Norma Jurídica Administrativa es una regulación básica y general de situaciones futuras, con vocación de vigencia indefinida que aparece debidamente publicada.

En cuanto a las peculiaridades de la A.P. es muy importante el doble papel de la administración:

• Sujeto de derecho porque es un destinatario obligado de normas jurídicas.

• Es el protagonista de elaboración y puesta en vigor del derecho, es la participación de la adm. en la creación del derecho, es decir, la adm. tiene que acatar las normas pero también juega un papel fundamental en su elaboración:

• La Adm. elabora proyectos de ley.

• La Adm. elabora normas con rango de ley como son los Decretos-Ley y los Decretos-Legislativos.

• La Adm. elabora reglamentos porque tiene potestad reglamentaria, es decir, elaborar normas jurídicas adm.

Clases

En cuanto a una clasificación general según el art. 1 del Cc, son fuentes la ley, la costumbre y los principios generales del derecho.

En cuanto a la normativa constitucional apreciamos:

• Elaboración de leyes y tratados internacionales, a destacar estos últimos, los cuales se autorizan por las cortes mediante ley orgánica y para su derogación deben seguir un procedimiento previsto por ellas mismas.

• Derecho a la autonomía de todas las regiones, que se aprecia en el art. 2 y sus competencias, que se aprecian en los art. 148 y 149.

• Potestad reglamentaria del gobierno, donde se aprecia que la A.P. sirve los intereses generales y actúa sometido al derecho y a la ley.

• Sentencias del TC, cuyo valor es el de cosa juzgada a partir del día siguiente de su publicación y no cabe recurso contra ellas.

• Reserva de Ley, se garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, publicidad de normas, irretroactividad de las disposiciones, etc.…

Enumeración, tiene la misma que cualquier derecho:

• Constitución

• Tratados internacionales

• Ley y normas con rango de ley: decretos-ley y decretos-legislativos

• Reglamento

• Costumbre

• Principios generales del derecho

• Jurisprudencia

• Doctrina científica

Importancia

• Reglamento: es la fuente más importante del Dº Adm. porque es la que otorga margen normativo a la Adm.

• Costumbre: tiene un reducido ámbito de aplicación porque Dº Adm. es escrito porque al tener un papel habilitante debe ser escrito.

• Principios generales del Derecho: juegan un papel fundamental por su carácter informador, que es muy importante porque el Dº Adm. debe someterse cada vez que actúe, y por limitar el ejercicio de la actividad discrecional de la Adm.

• Jurisprudencia y doctrina: importancia en la elaboración y evolución del Dº Adm. porque ambas contribuyen a que se use en términos cada vez más adecuados.

• Tratados internacionales: tienen una gran trascendencia en el derecho interno a través del Tratado de la UE, que es importantísimo porque ha impulsado materias que de otra manera no se hubieran regulado. Es una labor del Dº comunitario.

Clasificación

• Fuentes primarias: que son fundamentales:

• Generalidad

• Publicidad

• Jerarquización

• Pervivencia hasta que son derogadas

• Vocación de futuro

Son fuentes primarias las normas escritas como:

• Constitución

• Ley

• Normas con rango de ley

• Tratados internacionales

• Reglamentos

• Fuentes complementarias: su vigencia deriva de los pronunciamientos de las fuentes primarias: - Costumbre

• Principios generales del derecho que en muchos casos son fundamentales

• Fuentes aclaratorias: son las que orientan sobre el autentico sentido y alcance de lo querido por el legislador: - Jurisprudencia

• Doctrina científica

Relaciones entre las distintas fuentes

• Principio de jerarquía: una fuente o norma prevalece sobre la otra en función del rango de la autoridad del órgano del que emanen. La norma superior prevalece sobre la inferior.

• Principio de competencia, que es complementario al principio de jerarquía: es la atribución a un órgano o ente concreto de la potestad de regular determinadas materias o de dictar cierto tipo de normas con exclusión de las demás. La autonomía fue clave en el ordenamiento jurídico, asistiendo a un reparto de competencias entre Estado y CCAA. Determinadas materias se reparten entre ambas, perteneciendo al Estado la legislación básica y el desarrollo de la materia a la CCAA, además de repartirse la ejecución de la materia.

2-. Constitución

Concepto jurídico

La constitución es la norma fundamental del ordenamiento jurídico que regula la organización del Estado y las reglas esenciales de la organización de la sociedad que le sirve de base, particularmente trata de los derechos fundamentales de los ciudadanos. La constitución es aprobada por el sujeto que tiene la titularidad del poder, es decir, el pueblo.

En cuanto a sus consecuencias;

• La constitución forma parte del ordenamiento jurídico porque al ocupar el eslabón más alto sus normas son invocables ante los tribunales.

• La constitución es la norma superior del ordenamiento jurídico y a ella se encuentran sometidos los ciudadanos y los poderes públicos. Al ser el eslabón mas alto supone una doble supremacía: por ser la norma superior, y por ser modificada solo por un procedimiento previsto en ella misma.

Estructura

• Define el titular de soberanía (art. 1.2), que es el pueblo, y además se esbozan los principios del Estado de Derecho.

• Identificación del Estado, la constitución recoge su denominación de Estado y sus señas.

• Parte dogmática donde se aprecian:

• derechos y libertades

• derechos fundamentales de los ciudadanos

• principios de la ordenación económica y social

• Parte organizativa:

• consagración de la teoría del Estado de Derecho

• organización esencial de poderes

• relaciones entre los poderes

• Regulación de las comunidades autónomas: delimitación de sus competencias frente a las del Estado, así como de sus relaciones con éste.

• Parte técnica: disposiciones que regulan la supremacía material y formal de la constitución en el ordenamiento jurídico.

• Supremacía formal: el TC defiende las violaciones por otras normas o actuaciones de los poderes públicos.

• Supremacía formal: se regula en el proceso de reforma de la propia constitución.

Valor normativo de la Constitución

• Primera norma del ordenamiento jurídico aprobada por el poder constituyente, dándole valor prioritario sobre cualquier otra norma.

• Se sobrepone a los poderes públicos, tanto a normas como actos, así como a los ciudadanos, a todos los niveles y organizaciones.

• Supremacía normativa:

• S. formal: la constitución no puede ser modificada ni derogada por ninguna otra norma, es decir tiene un procedimiento de reforma constitucional.

• S. material: la constitución despliega los efectos de cualquier norma; - debe ser cumplida por sus destinatarios, ciudadanos y poderes públicos.

• Aplicada por los tribunales de justicia.

• Deroga normas anteriores que se opongan a ella.

• Determina la invalidez de normas y actos posteriores por inconstitucionalidad.

Reforma de la Constitución

• La reforma esencial se da cuando la reforma afecte:

• Revisión total de la constitución

• Revisión parcial que afecta: Título Preliminar, Derechos fundamentales y libertades públicas y al Título II.

En cuanto al procedimiento: se aprueba la reforma por mayoría de 2/3 por ambas cámaras, se disuelven las cortes, se aprueba la nueva reforma por mayoría de 2/3 en las cámaras y se ratifica por referéndum.

• La reforma ordinaria se da en los supuestos en los que se reforma los restantes preceptos constitucionales.

Su procedimiento es: se aprueba por mayoría de 3/5 en ambas cámaras, si no se aprueba se crea una Comisión Paritaria de diputados y senadores, se presenta un nuevo texto, se aprueba por el procedimiento anterior y si no hubiera acuerdo se aprueba por 2/3 del congreso siempre q se haya aprobado por mayoría en el senado, y por ultimo se somete a referéndum solo si los exigen la décima parte de los miembros de las cámaras.

Tribunal Constitucional

Es importante su labor como garante de la constitución, además de situarse al margen de los tribunales de justicia. Se da por primera vez en la constitución austriaca de 1920.

• Composición: 12 miembros nombrados por el rey y elegidos; 4 a propuesta del Congreso por mayoría de 3/5, 4 a propuesta del Senado por mayoría del 3/5, 2 a propuesta del Consejo General del Poder Judicial y 2 a propuesta del gobierno.

La duración de su mandato es de 9 años renovables por terceras partes cada 3 años.

• Competencias, dentro de las cuales la más importante es que es el interprete supremo de la Constitución:

• Recurso y cuestión de inconstitucionalidad contra leyes, disposiciones normativas o actos con fuerza de ley, teniendo las leyes control de constitucionalidad no de legalidad.

• Recurso de amparo por violación de derechos y libertades publicas, permitiendo acudir al TC para los derechos y libertades de los art. 14 a 30.

• Conflictos constitucionales entre las competencias del Estado-CCAA o de ellas entre sí.

• Conflictos entre los órganos constitucionales del Estado.

• Declaración de inconstitucionalidad de los tratados internacionales.

• Impugnaciones.

• Verificar los nombramientos de los magistrados del TC.

• Demás competencias atribuidas por la Constitución y las leyes orgánicas.

• Recurso de inconstitucionalidad

Se interpone contra leyes, disposiciones normativas y actos con fuerza de ley. Se le conoce como legislador negativo porque lo que hace es anular las leyes y normas con fuerza de ley contrarias a la constitución. Tienen legitimación para hacerlo: presidente del gobierno, defensor del pueblo, 50 diputados, 50 senadores, órganos colegiados ejecutivos de las CCAA y las asambleas de las CCAA. Tiene un plazo de 3 meses desde su publicación en el BOE.

• Cuestión de inconstitucionalidad: cuando un juez o tribunal de oficio o a instancia de parte considere que una norma con rango de ley, aplicable al caso y de cuya validez depende el fallo, puede ser contraria a la Constitución planteara la cuestión al tribunal constitucional, con sujeción a lo dispuesto por la LOTC.

• Recurso de amparo: protege a todos los ciudadanos frente a las violaciones de los derechos y libertades de los art. 14 a 30, originados por disposiciones, actos jurídicos o simple vía de hecho de los poderes públicos del Estado, CCAA y demás entes públicos de carácter territorial, corporativo o institucional, así como de sus funcionarios y agentes. El plazo para imponerlo es de 20 días desde la notificación de la resolución, previo proceso judicial. Se encuentran legitimados para imponerlo: toda persona natural o jurídica que invoque un interés legitimo, el defensor del pueblo y el ministerio fiscal.

• Sentencias, donde todas las sentencias son muy extensas. Se publican en el BOE junto con los votos particulares. Tienen valor de cosa juzgada. No pueden ser recurridas. Las que declaren la inconstitucionalidad de una ley y las que no se limitan a la estimación subjetiva de un derecho, tienen plenos efectos frente a todos. Salvo que el fallo disponga otra cosa, subsistirá vigencia de ley en la parte no afectada.

8-. Principios constitucionales relativos a la A.P.

Principios Esenciales

• Principio de legalidad, tanto los ciudadanos como los poderes públicos deben estar sujetos a la constitución y al ordenamiento jurídico. La acción administrativa debe contar con una norma previa, permitiendo este principio defender derechos y libertades ante los tribunales de justicia.

• Gestión intervencionista de la A.P.

• Principio de objetividad, que es la actuación de la administración conforme a la norma.

• Principio de autonomía y solidaridad.

Principios Instrumentales

• Principios relativos a la organización:

• Organización de la Adm. aisladamente considerada porque:

• Tiene una jerarquía administrativa -art. 103.1-

• Hay una desconcentración administrativa, es decir, relación entre los órganos de una misma administración -art. 103.1-

• Organización de la A.P. en sus relaciones con otras A.P. de un nivel superior:

• Descentralización -art. 103.1-

• Autonomía -art. 137, 140 y 141-

• Autosuciencia financiera -art. 142 y 156-

• Organización de las CCAA:

• Voluntariedad en el ejercicio

• Generalidad del otorgamiento

• Igualdad en el contenido

• Diversidad de plasmación

• Relaciones de las CCAA entre sí y con los entes locales:

• Principio de igualdad

• Principio relativos a la actuación:

• Implantación y observancia del principio de legalidad:

• Adaptación de la actuación de la A.P. a los fines que la ajustan

• Control de los tribunales

• Derecho de los particulares a una indemnización por lesión en sus bienes y derechos, salvo fuerza mayor, como consecuencia de un funcionamiento de los servicios públicos.

• Protección de la intervención de la A.P.

• Respeto y protección de los principios rectores de la política social y económica

• Protección del principio de objetividad:

• Acceso a la función pública a través de un principio de méritos y de capacidad.

• Régimen de incompatibilidades.

• Estado autonómico tiene un derecho de autonomía de las nacionalidades y regiones e indisoluble unidad de la nación española:

• Principio de igualdad de los administrados en cualquier parte del territorio español, es decir, el tratamiento común ante todas las A.P.

• Principio de libre circulación y establecimiento

• Participación ciudadana en la vida política, social y cultural

• Principio de audiencia de los ciudadanos en la elaboración de las disposiciones y resoluciones administrativas, es decir, hay que oír a todos los que afecta la resolución.

• Principio de acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos.

Principios comunes a la organización y a la actuación adm.

• Principio de eficacia administrativa

• Principio de coordinación

TEMA 3: LA LEY

1-. Concepto

La ley es un mandato originario, que no admite control jurídico, sino que solo admite control de constitucionalidad, y que está aprobado por los órganos representativos competentes (parlamento, gobierno y CCAA).

Aparte, la ley es una norma jurídica, de carácter general y que emana de los órganos que tienen constitucionalmente atribuido el poder legislativo superior.

2-. Caracteres

- La ley es la expresión de la voluntad popular según Rousseau, conservándose esta idea por la doctrina política.

- Es la norma superior del ordenamiento jurídico tras la constitución, lo que le da un protagonismo importante.

- La ley debe ajustarse a lo dispuesto en la constitución pero no supone una pura ejecución de los preceptos de la constitución, la ley no es un fiel reflejo de la constitución.

Legislar implica decidir libremente la regulación a establecer en una materia dentro del marco de lo dispuesto al respecto en la constitución.

• Las leyes no están sujetas a control por parte del poder judicial, por los tribunales, y si tan solo para verificar su constitucionalidad por el TC que tiene el monopolio de este control.

• A la ley se le encomiendan las decisiones básicas que han de actuar los principios constitucionales y la ordenación fundamental de la sociedad y del Estado.

3-. Clases

1. Leyes Estatales: son aprobadas por las Cortes y resultan de una colaboración entre el gobierno y las cortes.

• Leyes orgánicas: antiguamente han sido las que han organizado los poderes del Estado. Desde un punto de vista material, según el art. 81.1 de la Ce son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas, las que regulan el régimen electoral general, las que aprueban estatutos de autonomía y todas las demás prestaciones en la Ce. Se regulan por éstas el Defensor del pueblo y el TC. Estas se aprueban por mayoría en el Congreso en una votación en su conjunto. sin embargo desde el punto de vista formal, son aquellas que se elaboran por un procedimiento específico no previsto para las ordinarias.

• Leyes ordinarias: son aquellas que regulan materias que no están reservadas a las leyes orgánicas.

Entre ambas leyes rige un principio de competencia, y no de jerarquía.

• Leyes de bases: son leyes que pretenden articular los principios y criterios que deben ser desarrollados en el decreto-legislativo. Se llama de bases porque se divide en bases.

• Leyes básicas: son las que contienen el común denominador de la materia. La regulación de estas materias se atribuye al Estado, por lo que se necesita un modelo de reparto entre Estado y CCAA, al igual que para intervenir en estas materias -art. 148 y 149-. No resulta fácil establecer el contenido básico de estas leyes.

• Leyes de armonización: pretende encargarse de las del Estado. Busca la unidad de principios jurídicos de los ordenamientos del Estado sobre una materia, es decir, la materia debe tener los mismos principios jurídicos.

• Leyes marco: pretende delegar las competencias del Estado en las CCAA. Como su finalidad es delegar, cuando se deroga esta ley se pierde la derogación.

Tanto las leyes de armonización como las de marco pretenden regular las relaciones de reparto de materias entre Estado y CCAA.

• Leyes de presupuesto: dada su trascendencia es una de las leyes más necesarias. Estas leyes contienen las previsiones de ingresos y autorizaciones de gastos para un ejercicio económico determinado. Se debe presentar 3 meses antes de que expire el presupuesto del año anterior.

• Leyes Autonómicas: emana de los órganos de las CCAA y regulan sus materias. Son leyes orgánicas y se elaboran por 2 procedimientos: - General; como las leyes orgánicas.

• Especial; se discute el texto, se vota, y en caso de acuerdo entre asamblea y congreso se somete a referéndum. Una vez aprobado en referéndum vuelve a las cortes para ser ratificado por ambas cámaras.

• Normas del poder ejecutivo con valor de ley:

• Decretos-ley: son normas dictadas por el gobierno, con carácter provisional, solo en situaciones de emergencia y no necesita previa autorización por las cortes. El gobierno solo puede dictar en casos de extraordinaria y urgente necesidad, entendiéndose por extraordinaria y urgente necesidad aquellas situaciones que por circunstancias difíciles de prever requiere una actividad inmediata y en un tiempo más breve del exigido.

• Decretos-legislativos: es una norma que dicta el gobierno previa autorización de las cortes mediante delegación legislativa. El fundamento de estos decretos pretenden disminuir la sobrecarga de trabajo del parlamento porque a veces elaborar una ley tiene muchas complejidades técnicas y jurídicas.

4-. Reserva de Ley

Concepto

Es la exigencia de que determinadas materias solo pueden ser reguladas mediante ley, y esta atribución se hace mediante reserva porque esta es una garantía de que determinadas materias van a tener regulación por la ley.

Origen

Es una garantía esencial del Estado de Derecho; la ley es entendida como expresión de la voluntad popular que se articula mediante un mecanismo de representación política que se localiza en las cortes generales, que representan al pueblo, y en tal sentido ejercen la potestad legislativa.

Efectos

• Es la forma de protegerse frente a la arbitrariedad de la adm. porque determinadas materias se sustraen de la renovación de la adm. elaboradas por ley en órganos reglamentarios.

• Surge el concepto de ley formal por contraposición a las leyes materiales que podrá dictar el poder ejecutivo.

• Reconocimiento indiscutible de que las cortes generales son las depositarias de la potestad legislativa en su ejercicio ordinario.

• Primacía de la ley en cuanto a expresión de la voluntad popular del pueblo representado por las cortes, únicamente sometido a la Constitución.

• Mediante ley, dentro de la esfera competencial de cada ordenamiento jurídico (estatal o autonómico), se puede regular cualquier materia y hacerlo con absoluta discrecionalidad política, sin más límites que los establecidos en la Constitución. La ley es una regulación en el contexto constitucional.

Técnicas para consagrar el Principio de Reserva de Ley

La constitución no utiliza ninguna de ellas, sino que al hilo de regulación de determinadas materias irá diciendo porque se regula cada materia.

• Enumeración de forma general y sistemática.

• Relimitación por exclusión, enunciándose las cuestiones reservadas a la potestad reglamentaria y entendiéndose que el resto corresponde al poder legislativo.

• Sistema de doble lista: materias competencia del poder legislativo y materias competencia del poder ejecutivo.

• La Constitución prescribe la necesidad de legislar mediante ley en supuestos concretos y silencia las materias reservadas a la potestad reglamentaria (Ce 1978). La relación entre ordenamiento autonómico y estatal son una relación de competencia y no de jerarquía.

Por regla general, lo que se establece es:

• Lo que esta reservado a la ley pero se regula por ley no puede ser regulado por reglamentos.

• Todo lo que no esté reservado a la ley puede ser regulado por ley.

Consecuencias

• Estará reservada al poder legislativo la competencia para legislar sobre aquellas materias expresamente consignadas en la Constitución.

• Dado que no existe reserva de competencias a favor de la potestad reglamentaria, el poder legislativo podrá, además legislar con rango obviamente de ley formal sobre cualquier materia dentro de los límites de la Constitución, y sus mandatos tendrán rango superior a los contenidos en los reglamentos.

En cuanto a la nueva estructuración de España en un estado autonómico, el hecho de que una materia esté reservada a la ley no excluye que sobre ellas legislen las CCAA, salvo que esté reservada a la ley orgánica. Si dicha materia forma parte del ámbito competencial de aquellas.

Reserva de ley en la Constitución de 1978

• Art. 53.1 derechos y libertades de capítulo II, titulo I.

• Art. 128.2 reserva de recursos esenciales al sector público.

• Art. 131.1 aprobación de planes de actividad económica general.

• Art. 132 regulación distintas formas de propiedad publica.

• Art. 133 potestad originaria para establecer tributos.

5-. Procedimiento Legislativo ordinario

Iniciativa legislativa

• Iniciativa del Gobierno: proyectos de ley:

• Debe ser aprobado por el gobierno con una tramitación administrativa previa de anteproyecto de ley.

• En cuanto a la emisión al gobierno, debe ir acompañado de: exposición de motivos y unos antecedentes necesarios.

• Iniciativa del Congreso y el Senado: proposición de ley:

• Se compone de grupos parlamentarios.

• Individualmente se compone de 15 diputados o 20 senadores.

• Iniciativa de las Asambleas Legislativas de CCAA: Se solicita al gobierno la adopción de un proyecto de ley, o se remite a la Mesa del Congreso de una proposición de ley que se defiende a través de la designación de 3 de sus miembros como representantes para que se encarguen de su defensa.

• Iniciativa Popular, que se da cuando cuente con un mínimo de 500.000 firmas acreditadas, salvo en materia de: - Ley orgánica.

• Leyes tributarias.

• Leyes de carácter internacional.

• Prerrogativas de gracia.

Tanto la iniciativa de las Asambleas legislativas como la popular son inusuales.

Remisión al gobierno

• La proposición de ley se remite al gobierno para que pueda oponerse a su tramitación si supone un aumento en los créditos o una disminución de los ingresos presupuestarios.

• En cuanto a la remisión al pleno de la cámara, éste se pronunciara sobre su toma en consideración.

Este trámite se aplica a las proposiciones de ley y no a los proyectos de ley.

Aprobación por el Congreso de los diputados

• Se toma en consideración.

• Se publica en el boletín oficial de las cortes.

• Se presentan enmiendas.

• Se presenta el informe de una ponencia sobre el proyecto.

• Se debate y se vota artículo por artículo.

• Se elabora un dictamen por la comisión.

• Se produce un debate y una decisión final por el pleno.

Para que los proyectos se entiendan aprobados basta la mayoría simple, más votos a favor que en contra, cualquiera que sea el numero de las abstenciones salvo que la Constitución exija una mayoría cualificada como ocurre con las leyes orgánicas y otras.

Intervención del Senado

Una vez aprobado el proyecto o proposición de ley por el Congreso se produce la intervención del senado. La tramitación es similar a la que sigue en el Congreso.

En el plazo de 2 meses hay 3 posibilidades:

• Aprobar la ley sin modificaciones.

• Oponer un veto, por mayoría absoluta.

• Introducir enmiendas.

Luego se producirá una remisión al congreso para su nueva consideración, con la posibilidad de:

• Ratificar el veto por mayoría absoluta, o una vez transcurridos 2 meses hacerlo por mayoría simple.

• Introducir enmiendas que, o bien se debaten y votan por el pleno del Congreso, o bien se aceptan o no por mayoría simple.

Las leyes se aprueben por mayoría, salvo las leyes orgánicas y los reglamentos de las cámaras que se aprueban por una votación final del texto por mayoría absoluta.

El procedimiento de elaboración de las leyes es reiterativo, contiene mayores posibilidades de debate sobre los contenidos, y esto provoca mayores posibilidades de consenso entre las distintas fuerzas políticas con representación parlamentaria, lo que por otro lado produce una mayor publicidad.

Sanción

Corresponde al rey como jefe de Estado. Esto no implica ninguna voluntad política, sino que el rey debe refrendar los actos. Se formaliza mediante firma real y así la ley se inserta en el ordenamiento jurídico.

Promulgación

Declaración formal del rey de que la norma ha entrado a formar parte del ordenamiento jurídico y debe ser conocida por todos los españoles (particulares y autoridades), quienes deben guardarla y hacerla guardar.

Publicación

Es el requisito fundamental para la validez de la norma, se realiza en el Boletín Oficial del Estado (BOE), y su entrada en vigor se produce conforme al art. 2.1 del Cc, que dice: “Las leyes entraran en vigor a los 20 días de su publicación en el BOE, si en ellas no se dispone otra cosa”.

6-. Leyes Estatales

Las leyes orgánicas se denominan así porque tienen calificación en cuanto a materias y a procedimientos.

Concepto

Antiguamente han sido las que han organizado los poderes del Estado. Desde un punto de vista material, según el art. 81.1 de la Ce son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas, las que regulan el régimen electoral general, las que aprueban estatutos de autonomía y todas las demás prestaciones en la Ce.

La definición la apreciamos en base a 2 aspectos:

a) Materias reservadas, porque son leyes orgánicas las que regulan las siguientes materias: - Relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas.

• Aprueban estatutos de autonomía.

• Aprueban el régimen electoral general.

• Las demás previstas por la Constitución.

b) Procedimiento de aprobación, porque la aprobación, modificación y derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso.

En cuanto a las diferencias que podemos apreciar entre ley orgánica y ley ordinaria, apreciamos unas diferencias cualitativas, porque las leyes orgánicas son más cualificadas por su importancia intrínseca, es decir, por tener materias reservadas y por los requisitos exigidos por su aprobación, modificación, y derogación.

Problemática de la Ley Orgánica (aplicación art. 81 Ce)

• En cuanto al criterio interpretativo a seguir en la determinación de las materias reservadas a L.O. es necesario interpretar restrictivamente el ámbito material reservado a las leyes orgánicas, cuya existencia tiende a petrificar el ordenamiento en beneficio de las actuales mayorías, y en perjuicio de las que puedan constituirse en el futuro.

• con respecto a la posibilidad de que mediante L.O. se regulen materias no reservadas a este tipo de leyes podemos incidir en que la L.O. esta reservada a sus materias propias y no puede invadir materias reservadas a ley ordinaria, lo que impide que regule materias propias de ley ordinaria.

En cuanto a las leyes de naturaleza mixta, entre ordinaria y orgánica, las ordinarias modifican la materia destinada a ley ordinaria, siendo la L.O la que debe expresar que preceptos tiene una u otra naturaleza, calificación que es revisable.

En caso de que la propia L.O. no hubiese reconocido el carácter de materia de ley ordinaria de los preceptos correspondientes, el legislador ordinario no podrá modificarlo hasta que una sentencia así lo establezca, en base al principio de seguridad jurídica (art. 9.3 de Ce)

• en cuanto a la relación entre ley orgánica y ordinaria, ¿Seria la ley orgánica superior a la ordinaria? Conforme a las siguientes premisas:

• La ley es expresión de la voluntad popular.

• La jerarquía de las normas no lo es en los procedimientos de producción y elaboración de las mismas, sino un reflejo y consecuencia de la diferente calidad de los sujetos que las producen:

• El legislador constituyente en su carácter de fundador del sistema.

• El legislador ordinario que extrae su legitimidad y su poder del sistema fundado por aquel.

• El gobierno, órgano subordinado al cuerpo representativo ante el que es responsable.

• Las demás autoridades y órganos inferiores, según el orden de su respectiva jerarquía.

La conclusión que podemos apreciar de todo esto es que la L.O. no es superior a la ordinaria. La ley ordinaria no puede modificar ni derogar a una L.O., pero no puede hacerlo porque su rango normativo sea inferior al de esta, sino porque la constitución ha atribuido expresamente determinadas materias a la L.O. como es el principio de competencia o la invulnerabilidad formal por ley ordinaria.

Las leyes ordinarias son normas de carácter general que emanan del poder legislativo y tienen forma escrita. Son aprobadas por la mayoría de los miembros presentes, siempre que las cámaras estén reunidas reglamentariamente y con la asistencia de la mayoría de sus miembros.

En cuanto a las leyes especiales podemos distinguir:

• Leyes de Bases: que constituyen una delegación legislativa que las cortes hacen al gobierno para la formación de textos articulados en las materias y con los requisitos expresamente fijados por la Constitución.

• Leyes Tributarias: presentan la peculiaridad de que el gobierno es el único que puede presentar proyectos de ley que supongan aumentos del gasto o disminución de los ingresos una vez aprobados los presupuestos generales del Estado. Toda posible enmienda o proposición por parte de las cortes que supongan tales aumentos o disminución, requerirá la conformidad del gobierno para su tramitación.

• Leyes Marco: que son aquellas en que por atribución de las cortes generales, las CCAA reciben la facultad de dictar en materias de competencia estatal y para si mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices que fije la ley.

• Leyes de Transferencia: son leyes orgánicas a través de las cuales el Estado transfiere a las CCAA facultades que corresponden a materias de las que es titular del Estado.

• Leyes de Armonización: están destinadas a establecer por parte del Estado los principios para armonizar las disposiciones normativas cuando así lo exija el interés general, evitando desigualdades graves en este tema. Corresponde a las cortes generales por mayoría absoluta de cada cámara, la apreciación de esta necesidad.

• Legislación básica: son leyes que contienen los principios y aspectos fundamentales de la regulación de diversas materias, principios que podrán ser completados y desarrollados por la legislación de las CCAA. A diferencia de las leyes de bases a las que anteriormente se aludió, la legislación básica es en si mismo aplicable.

• Leyes probatorias de los presupuestos del Estado: la especialidad mas característica de la ley de presupuestos es su elaboración y por consiguiente, la iniciativa, corresponden al aparato administrativo y su vigencia es de solo un año automáticamente prorrogable hasta la aprobación del nuevo presupuesto. Por otra parte la ley de presupuestos no puede crear tributos.

• Leyes de emisión de deuda pública: las leyes que autorizan emisión de deuda pública o que autorizan al gobierno para contraer crédito incluyen automáticamente los créditos para satisfacer el pago de intereses de capital en los gastos del presupuesto y no pueden ser enmendados ni modificados por el presupuesto.

• Leyes de aprobación de los estatutos de la CCAA: se someten en su elaboración, tramitación, aprobación, efectos y modificación a los preceptos específicos contenidos en el Titulo VIII de la Constitución.

7-. Leyes Autonómicas

Son normas con rango de ley dictadas por las CCAA en la esfera de su competencia y en el marco de su territorio.

En cuanto a la esfera de sus competencias en las CCAA son materias establecidas por la Constitución -art. 148- y por el Estatuto de autonomía, y en cuanto a la competencia territorial coincide con el territorio de la CCAA.

8-. Disposiciones normativas con rango de ley

Leyes Orgánicas

Leyes estrictas del

Legislativo, leyes

Genuinas Leyes Ordinarias

Leyes

T. articulado

Disposiciones del Decretos legislativos

Ejecutivo con T. refundido

Carácter de ley

Leyes impropias Decretos ley

Conceptos previos

Las disposiciones normativas con fuerza de ley son:

• Decretos-Ley: disposiciones legislativas provisionales dictadas por el gobierno en caso de extraordinaria y urgente necesidad. No pudiendo afectar entre otras materias a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos reconocidos por la constitución, y deben ser convalidados o derogados por el Congreso dentro de los 30 días siguientes a su promulgación.

• Decretos-Legislativos: también conocidos como leyes delegadas, siendo aquellas disposiciones dictadas por el gobierno en el ejercicio de la autorización concedida por una ley delegante. Al igual que esta puede ser de dos clases: un texto articulado, si deriva de una ley de bases, o un texto refundido.

Rasgos comunes al Decreto-Ley y Decreto-Legislativo

• Dogma de las división de poderes: atribución de diversas funciones del estado a los distintos poderes, aunque en la practica no se realiza en su integridad.

• En particular la función legislativa incluye el poder legislativo y el poder ejecutivo.

• En cuanto al poder ejecutivo existen 2 posibilidades de dictar normas:

• el poder ejecutivo dicta normas con rango de ley con carácter sustitutivo del poder legislativo como los decretos-ley y decretos-legislativos.

• El poder ejecutivo dicta normas con rango de ley en virtud de su propia competencia (reglamentos).

• Rasgos comunes: - Tienen fuerza de ley, por lo que pueden modificar cualquier ley con ciertos límites, y solo pueden ser modificadas por otra norma que tenga fuerza de ley.

• Derivan del poder ejecutivo, es decir, del gobierno ya que son expedidos por el jefe de Estado. -art. 62 de la Ce-

• El caso es que ambos discrepan en:

• Causa

• Límites

• Duración

• Procedimiento de elaboración

• Control

Decretos-Ley

1. Causas: En cuanto a sus causas, se da en situaciones de extraordinaria y urgente necesidad, cuya apreciación se reserva el gobierno.

2. Limites: En cuanto a los límites no puede afectar, sobre todo en situaciones de extraordinaria y urgente necesidad, a:

• Ordenamiento de las instituciones básicas del Estado.

• Derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados por el Titulo I.

• Régimen de las CCAA.

• Derecho electoral general.

3. Duración: En cuanto a la constitución atribuye al decreto-ley un carácter provisional, es decir, limitado en el tiempo hasta que el Congreso pueda ratificarlo o rechazarlo.

4. En cuanto al procedimiento de elaboración:

• Debe ser aprobado por el Consejo de Ministros.

• El Congreso en un plazo de 30 días podrá convalidarlo o derogarlo.

• En el mismo plazo de 30 días las cortes pueden tramitar el decreto-ley como un proyecto de ley por el procedimiento de urgencia según el art. 86 de la Ce.

• La consecuencia de ese plazo de 30 días puede ser:

• Que el Congreso convalide el decreto-ley en cuyo caso deja de tener carácter provisional.

• Que no lo invalide y en cuto caso deja de tener vigencia.

• Que se tramite y apruebe como proyecto e ley, en cuyo caso deja de tener vigencia como decreto-ley, pues sus normas total o parcialmente pasaran a integrarse en la ley que se dicte.

• Control de las normas con rango de ley es a través del TC mediante el art. 161.1

Decretos-Legislativos

1. Causa: Es una delegación conferida por las cortes al gobierno por expresa voluntad de las cortes, manifestada a través de la ley de delegación, cuyo contenido deberá ser estrictamente respetado por el gobierno.

2. Límites: En cuanto a los límites hay que distinguir:

a) Límites positivos: la delegación habrá de ser: - Expresa, es decir, no podrá entenderse concedida de modo implícito.

- Para materia concreta

- Con fijación de los criterios y principios que han de seguir en su ejercicio

- Con fijación de plazo, porque la delegación no puede ser por tiempo indefinido, se agota por el uso que de ella haga el gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente, aunque esta tenga lugar antes del vencimiento del plazo establecido.

- El órgano competente es el gobierno, por lo que no se admite subdelegación.

b) Límites negativos: esta prohibida la posibilidad de delegar en el gobierno en materias reservadas a ley orgánica.

3. Duración es indefinida.

4. Procedimiento de elaboración no se recoge en la Constitución, sino que es un dictamen del Consejo de Estado que es la adecuación del decreto-legislativo a la ley de delegación.

5. Control: la constitución admite control por los tribunales a diferencia del decreto-ley, aquí tendrá rango de ley todo lo que no exceda de delegación, mientras que lo que exceda tendrá valor reglamentario. El control de los tribunales se ciñe a verificar la adecuación del decreto-legislativo a la ley de delegación.

TEMA 4: EL REGLAMENTO

1-. Concepto

Norma estricta de carácter general y obligatorio, que emanada de la Adm. Pública en el ejercicio de la potestad reglamentaria y con carácter subordinado a la ley, además de ser una norma jurídica. Solo el estado, las CCAA y las corporaciones locales pueden dictar reglamentos. A diferencia de la ley, no es expresión de la voluntad popular.

2-. Caracteres

• Norma de carácter general y obligatorio.

• Emana de la Adm. pública en ejercicio de la potestad reglamentaria.

• Los reglamentos se subordinan a la ley y la Constitución. Ello significa:

• Reglamento y ley tienen relación jerárquica: si existe un reglamento opuesto a una ley dictada posteriormente, la ley modifica el reglamento.

• Reglamento no tiene materia propias reguladas por el como sucede con las materias reservadas por ley.

• Reglamento no puede regular materias que aunque no estén reservadas a la ley hayan sido reguladas por ley.

• Es una norma escrita.

Además se le reconoce capacidad de auto normarse.

3-. Fundamentos de la potestad reglamentaria

En cuanto al principio de legalidad, la actividad de la administración debe basarse en la atribución previa de una potestad. Los reglamentos son manifestación del ejercicio de la potestad reglamentaria. La atribución de esta potestad se le confiere al gobierno en el art. 97 de la Ce, y a la Adm. Publica en el art. 106 y 153.

Fundamentos

• Fundamento Practico: posibilidad de los parlamentos de regular por si todas las conductas administrativamente disponibles en la vida social.

• Fundamento histórico: - Antes del estado de derecho hay poderes atribuidos al monarca frente a los estamentos y cortes populares.

• Estado de Derecho: una potestad reglamentaria es una pura y simple ejecución de la ley.

• Restauración monárquica: aparecen reglamentarias en manos del monarca con un cierto carácter independiente.

• Actualidad: la Adm. aparece dotada de poderes de desarrollo y ejecución de las leyes, y también poderes reglamentarios propios en cuanto al desarrollo de sus competencias.

• Fundamento jurídico que es el más importante.

En cuanto al art. 97 de la Ce que es la atribución al gobierno de la potestad reglamentaria. Los art. 106.1 y 153 de la Ce que otorgan a los tribunales el control de los reglamentos estatales y autonómicos.

El art. 137 se aprecia el contenido esencial de la autonomía que se reconoce a las CCAA, provincias y municipios.

4-. Distinción con figuras afines

• Reglamento y ley: la nota común es que ambas son normas escritas.

En cuanto a las diferencias se aprecian 2: - El reglamento no nace del parlamento sino del gobierno.

• El reglamento siempre esta sometido a la ley, no puede contradecirse ni modificarse.

• Reglamento y Decretos-ley /Decretos-legislativos: la nota común es que son normas dictadas por el poder ejecutivo (gobierno) impropiamente, y ambos actúan cuando la Adm. lo dice porque son genuinos a esta.

En cuanto a las diferencias: - Los reglamentos son dictados en ejercicio de una potestad propia del poder ejecutivo.

• Los decretos-ley y decretos-legislativos son dictados por el poder ejecutivo que actúan en sustitución del poder legislativo.

• Los reglamentos se supeditan a la ley.

• Los decretos-ley y los decretos-legislativos pueden modificar a las leyes ordinarias por tener rango de ley.

• Reglamentos y actos administrativos: en cuanto a las notas comunes que podemos apreciar encontramos que emanan de la Adm. publica y se someten a la ley.

En cuanto a las diferencias el reglamento se incorpora al ordenamiento jurídico, y el acto administrativo se limita a ejecutar y aplicar la norma. Mientras que el reglamento es una norma jurídica, el acto administrativo no lo es. El reglamento se adopta o acola al ordenamiento jurídico y el acto se agota. Ej.: multa.

Debemos diferenciar el acto administrativo singular, ej. Multa, de un acto administrativo general, ej. Convocatoria de plaza en derecho.

Diferencias entre reglamento y acto administrativo singular: el acto administrativo es una decisión unilateral ejecutada por la Adm. Publica. Son actos jurídicos que señalan una declaración de voluntad y debe ser emitida por la Adm. Publica.

• Los actos adm. simples tienen uno0 o varios destinatarios a diferencia de los reglamentos que tienen un destinatario de carácter general e independiente.

• A estos destinatarios se les notifica el acto, a diferencia del reglamento cuya publicación es imprescindible.

• Los efectos de los actos adm. singulares se agotan en su cumplimiento debiéndose dictar tantos actos adm. como situaciones concretas se pretendan resolver.

Diferencias entre reglamentos y actos administrativo general:

En cuanto a sus notas comunes se aprecian: - Los destinatarios son una generalidad determinada.

• Ambos son sujetos de publicación y no notificación.

En cuanto a sus diferencias: - El reglamento se incorpora al ordenamiento jurídico y el acto adm. general se limita a aplicarlo.

• El reglamento tiene caracteres propios. el art. 52.2 de ka LPC habla sobre la inderogabilidad singular de los reglamentos, porque el reglamento no puede ser derogado por un acto, aún procediendo de una autoridad igual o de superior rango.

• El acto adm. se agota en su cumplimiento.

• Reglamentos y actos tienen diferentes cauces procesales de impugnación contencioso-adm. y de legitimación dentro de las mismas.

• Los reglamentos ilegales tienen un tratamiento distinto de los actos viciados de ilegalidad. Los reglamentos ilegales son nulos de pleno derecho (art. 62 de LPC y los actos ilegales tienen anulabilidad.

• Los reglamentos pueden desconocer los derechos adquiridos o modificados.

• La contradicción entre un acto y un reglamento será siempre determinante de su ilegalidad, en tanto que la contradicción con otro acto anterior puede no serlo.

• Reglamentos y Circulares e instrucciones.

Las circulares e instrucciones son las directrices que los orgasmos superiores dirigen a los inferiores en virtud del principio de jerarquía. Son reglas internas de funcionamiento. En cuanto a las diferencias con los reglamentos son:

• No constituyen normas jurídicas por lo que no tienen rango de ley.

• No se incorporan al ordenamiento jurídico.

• Son reglas internas de la adm.

• No son manifestaciones de la potestad reglamentaria sino del principio de jerarquía adm.

• Contienen ordenes generales impartidas por un órgano a aquellos que de el dependen señalándoles el sentido de su actuación, es decir, reglas de funcionamiento interno.

5-. Clases de reglamentos

• Por su relación con la ley:

Reglamentos Ejecutivos

Son aquellos que de forma clara y discreta desarrollan y complementan lo establecido en la ley, normalmente por autorización o mandato de la misma ley. El reglamento cumple una función de colaboración normativa con la ley. Se limita a completar cuestiones de detalle que no están en contradicción con la ley y no invadan el contenido de la ley en materia reservada a ella.

Reglamentos Independientes

Es el que de manera más clara proyecta la potestad de la Adm. son aquellos que se dictan prescindiendo de cualquier ley anterior, y precisamente por su ausencia, para regular situaciones o relaciones que a la Adm. interesa configurar.

No desarrollan ninguna ley, se dictan en virtud de potestad reglamentaria, sobre materias no reservadas a la ley, siempre deben ser conformes con la constitución y la ley.

En cuanto a sus límites: - Materias reservadas a la ley.

• Materias que aunque no están reservadas a la ley han sido reguladas por ley.

• Materias ni reservadas ni reguladas por ley pero que su regulación esta expresamente prohibida por la ley.

Reglamentos de necesidad

Son normas que dicta la Adm. para hacer frente a situaciones extraordinarias, son reglamentos excepcionales. Se da en situaciones de necesidad porque solo en estas situaciones estos reglamentos pueden alterar la ley.

El art. 21.1.j de la LBRL permite al alcalde adoptar personalmente y bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o infortunios o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas, dando cuenta inmediata al pleno.

Se otorga a autoridades locales. Tales medidas pueden modificar incluso lo establecido en normas superiores (legales o reglamentarias) con infracción del límite de la jerarquía normativa. Solo se aplican en tanto subsista el estado de necesidad.

• Por razones de la materia

• Reglamentos Adm. que regulan la organización adm.

• Reglamentos jurídicos: establecen derechos o imponen deberes en el ámbito de la relación de supremacía general de la adm. y los ciudadanos.

• Por su origen

• Reglamentos estatales del Estado.

• Reglamentos autonómicos de las CCAA.

• Reglamentos locales de las corporaciones locales.

• Reglamentos institucionales.

6-. Procedimiento de elaboración de los reglamentos

• Reglamentos estatales: este procedimiento es muy singular, se regula como un procedimiento español.

• Formación de expedientes: antecedentes, informe justificado y memoria económica, estudios, oportunidad de la disposición y tabla de vigencias y derogaciones.

• Informa sobre el proyecto de la Secretaria General Técnica del correspondiente Ministerio.

• Informe del Ministerio de Adm. Publica cuando el reglamento verse sobre organización, personal o procedimiento administrativo.

• Reglamentos ejecutivos o si lo exige la ley, un informe preceptivo del Consejo de Estado. Si el reglamento se excede se invalida.

• Salvo razones de interés publico justificado; informe de las entidades que por ley ostentan la representación y defensa de los intereses de carácter general o corporativos afectados por la disposición.

• Reglamentos del gobierno, que con 8 días de antelación se remiten a los Ministros convocados, aceptando sugerencias.

• Aprobación por la autoridad competente. La omisión de los trámites esenciales del procedimiento determina la nulidad de reglamentos.

• Publicación en el BOE.

• Entra en vigor según el art. 2.1 del Cc.

• Reglamentos autonómicos

Tiene una tramitación parecida a la de los reglamentos estatales, salvo en la especialidad derivada de la organización de la CCAA. Su publicación se produce en el diario Oficial de la CCAA.

• Ordenanzas y reglamentos locales

• Tiene una aprobación inicial por el pleno, bien entendida que la aprobación es previo examen de las condiciones de dicho reglamento.

• Información publica y audiencia a los interesados en un plazo de 30 días.

• Resolución de reclamaciones y sugerencias dentro del plazo, y una aprobación definitiva por el pleno.

• Publicación en el BOP.

7-. Limites de la potestad reglamentaria

• Principio de competencia: el órgano que dicta el reglamento debe ser competente para ello.

• Principio de jerarquía normativa: tiene un doble sentido;

• La Adm. no puede dictar reglamentos contrarios a las leyes.

• Los reglamentos se ordenan según la posición en la organización adm. del órgano que los dicta sin que en ningún caso el reglamento dictado pro el órgano inferior pueda contradecir el dictado por el órgano superior.

• En cuanto a la Adm. estatal: * Decretos del gobierno.

• Ordenes comisionales delegadas del gobierno.

• Ordenes ministeriales.

• Disposiciones de las autoridades y órganos inferiores.

• Principio de reserva de ley.

• Reserva material: materias reservadas por la Ce en sus Art. No esta en el catalogo de reservas de ley, pero se regula por ley.

• Reserva formal: cualquier materia por mínima o intrascendente que sea, cuando es objeto de regulación por ley no puede ser regulada por reglamento, sino única y exclusivamente por ley.

• Principio de interdicción de la arbitrariedad.

Los reglamentos deben tener su propia justificación lícita, racional y proporcionada según el fin que persigue, en la adecuación de las medidas que deben perseguir.

Las potestades adm. se deben utilizar para los fines previstos en la norma. La normativa contenida en el reglamento se debe adecuar a lo exigido por la defensa de los intereses públicos en juego.

• Principios generales del derecho.

Influencia de otras fuentes. Los principios generales del derecho que informan al ordenamiento y las instituciones que en el se engloban. Actúan de límite al ejercicio de la potestad reglamentaria.

• Irretroactividad.

Es una doctrina no unánime seguida por López Menudo y García de Enterría.

En cuanto a la jurisprudencia reciente, tiene límites por la retroactividad. Por tanto el art. 9.3 recoge las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. ¿Tienen los reglamentos efectos retroactivos? Si tiene efecto retroactivo.

8-. Principio de inderogabilidad singular de los reglamentos

Las resoluciones adm. de carácter singular podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquellas tengan igual o superior rango a estas. El art. 52.2 de la LPC viene a afirmar el principio de legalidad de los actos adm. respecto de los reglamentos.

El acto del consejo de ministros que pretende alterar reglamentos, es aprobado por el ministro. Significa que cuando se dicta un reglamento, dentro de su propio concepto se postula según su rango dentro del nivel jerárquico. Se amplia en el art. 592 de la Ley de Procedimiento Adm.

Solo juega en materia reglamentaria. Expresa la subordinación de los actos administrativos a las normas, sobre todo reglamentos administrativos.

Cuestión de ilegalidad

• Debe plantearla el juez o tribunal ante el que se interpuso un recurso indirecto, por ser competente para entender el recurso contra el acto de aplicación del reglamento, pero no para conocer del recurso directo contra dicho reglamento y por tanto no puede anularlo si lo considera viciado.

• Una vez dictada la sentencia admitiendo la legalidad del acto de aplicación fundada en la legalidad del reglamento en que se ampara, el juez o tribunal deberá plantear dicha cuestión ante el tribunal competente para conocer el recurso directo contra el reglamento supuestamente ilegal.

• De esta manera el reglamento si así lo estima dicho tribunal podrá ser anulado con plenos efectos erga omnes.

• Si el tribunal ante el que se interpone el recurso indirecto es también competente para conocer del recurso directo contra el reglamento en que se basa el acto impugnado, no cabe plantear la cuestión de ilegalidad, siendo e propio tribunal que conoce del recurso contencioso-administrativo indirecto el que en la sentencia declarara la validez o nulidad del reglamento.

• Si fuera el TS el que conociera de un recurso indirecto contra un reglamento, lo anulara, en todo caso, si lo estimara viciado.

Recurso de inconstitucionalidad contra los reglamentos

• El ámbito de competencia natural del TC es solo el control de constitucionalidad de las leyes y no de los reglamentos, ya que estos tienen su cauce natural en la jurisdicción contencioso-adm.

• Sin embargo:

• el art. 161.2 de la Ce faculta al gobierno apara impugnar las disposiciones y resoluciones de las CCAA.

• LOTC ha ampliado esta competencia a los conflictos entre el Estado y las CCAA, y entre estas, contra los reglamentos dictados por cualquiera de sus órganos que impliquen un conflicto de competencias.

• En cualquier caso el TC solo debe controlar los vicios de inconstitucionalidad en que pueda incurrir el reglamento. Pero no cualquier otro vicio que conculque la legalidad ordinaria, lo que corresponde a los tribunales contencioso-administrativos.

• Por otra parte, en cuanto a un reglamento pueda violar los derechos constitucionales susceptibles de recurso de amparo, podrá ser objeto de este recurso ante el TC, con los presupuestos y requisitos exigidos para su interposición.

Técnica de control

• Inaplicación por los tribunales ordinarios:

Cuando un tribunal o juzgado de jurisdicciones distintas a la contencioso-administrativa considere que un reglamento vulnere lo dispuesto en la Constitución, la ley o principio de jerarquía normativa, no deberá aplicarlo, pero no puede declarar su nulidad.

• Recurso administrativo indirecto y revisión de oficio:

El art. 107.3 contiene el recurso adm. indirecto:

• No cabe recurso en vía adm. en los reglamentos.

• Si cabe contra un acto de aplicación en base a nulidad de los reglamentos: es una impugnación indirecta del reglamento que se aplica. Cuando el recurso contra un acto adm. se funde únicamente en la ilegalidad de un reglamento, el recurso puede interponerse directamente ante el órgano que lo dictó.

El art. 102 de la LPC es la revisión de oficio: los reglamentos son también susceptibles de control por la propia adm. Publica que los aprobó, a través de la potestad de revisión de oficio prevista en el art. 102 LPC.

• Recurso contencioso-administrativo:

En cuanto al control de los reglamentos ilegales es competencia propia de la jurisdicción de la CCAA. En los recursos contra los reglamentos ilegales hay 2 clases:

• Directo: contra el reglamento una vez publicado, en el plazo de 2 meses desde su publicación.

• Indirecto: contra el acto de aplicación del reglamento que directamente nos afecta, cuestionando que la norma que lo ampara no es valida.

El administrado interesado puede interponer indistintamente uno u otro recurso. Ambos tipos de recursos pueden ser interpuestos por cualquier titular de derechos o intereses legítimos afectados.

En cuanto a los efectos, son erga omnes en el supuesto de que estimado el recurso contencioso, el reglamento impugnado llegue a ser anulado tanto en vía de recurso directo, como indirecto.

Solo la ley se somete al control constitucional y el reglamento no es una ley. Sin embargo, si podemos someter los reglamentos viciados a recurso de inconstitucionalidad.

TEMA 5: OTRAS FUENTES

1-. La costumbre

Consideraciones generales

Como sabemos, la costumbre como fuente del derecho consiste en un uso seguido de manera uniforme, general, duradera y constante.

La costumbre se caracteriza por 2 elementos básicamente de origen social o popular: un uso o comportamiento reiterado y uniforme y la convicción de su obligatoriedad jurídica.

En virtud del principio de legalidad que obliga a la Adm. a no poder actuar sino en base a una potestad previamente atribuida por una norma y conforme a ella. La costumbre tiene un papel limitado en el Derecho Adm. puesto que el sujeto principal de este ordenamiento, la adm. Publica, no puede apartarse en su conducta de la norma previa y no puede contribuir a crear costumbres extra legem.

La costumbre tiene un escaso interés y vigencia, salvo en u supuesto. La aplicación de la Constitución a los supuestos en los que una norma escrita se remite a la Constitución.

La costumbre tiene en Derecho Adm. un papel muy sectorizado pero en estos sectores es muy importante.

Precedente Administrativo

El precedente adm. es el sentido de la acción adm. Es una resolución anterior. No es constitución porque basta con un solo pronunciamiento porque emana de la adm. el precedente adm. es la forma reiterada de aplicar una norma por la administración.

No puede considerarse como costumbre por 2 razones:

• Se trata de reglas deducidas del comportamiento de la Adm. sin intervención de los administrados, cuya conducta es aquí irrelevante.

• El precedente no tiene por qué estar avalado como la costumbre por un cierto grado de reiteración o antiguad, bastando solo un comportamiento , es decir, el precedente puede ser solo la forma en que la Adm. resolvió con anterioridad un único asunto análogo u otro pendiente de resolver.

El precedente no obliga por si mismo a la Adm. a actuar siempre de igual modo. Debe actuar conforme a la norma que se aplica porque en otro caos su actuación seria ilegal, aun cuando con anterioridad lo hubiera hecho de distinto modo, es decir, ilegalmente porque de otra suerte se perpetuaría la conducta ilegal de la administración.

Sin embargo cuando la norma permite un margen de discrecionalidad a la Adm. para aplicar la norma en varios sentidos posibles igualmente validos, la discriminación singular a un administrado aplicándole otra interpretación diversa a la usual podría determinar su invalidez, en base al principio de igualdad, e incluso, al de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

En definitiva se trata de evitar la discriminación singular del afectado.

Con todo, ello no impide que la Adm. pueda variar de criterio en la aplicación de la norma en un momento dado. Pero debe hacerlo por razones objetivas y para todos los supuestos futuros que se den a partir de ese cambio de criterio.

En caso de que se aparte del criterio de actuaciones anteriores, se obliga expresamente a motivar el acto a efectos de que se precisen las razones objetivas que motivan el cambio de criterio. Solo se separa el precedente cuando haya una causa objetiva identificada.

En definitiva, lo que se trata de impedir es la discriminación singular en un caso concreto, no el cambio de criterio dentro de las varias soluciones validas que la norma a aplicar permita.

2-. Principios generales del Derecho

Los principios generales del derecho son los principios que informan al ordenamiento jurídico y las instituciones que en el se engloban.

En ocasiones, son inducidos por la jurisprudencia y en otras ocasiones se encuentran positivizados.

Su reconocimiento como fuente del derecho se encuentra recogido en el art. 1.4 del Cc, que establece que los principios generales del derecho se aplicaran en defecto de ley o costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico.

En el ámbito del ordenamiento jurídico administrativo juegan un triple papel:

• Un papel informador del ordenamiento jurídico administrativo.

• Limite al ejercicio de las potestades administrativas, incluida la reglamentaria.

• Es la norma a aplicar en defecto de otras normas administrativas.

Jurisprudencia

Esta ha reconocido y aplicado entre otros los siguientes principios en el ámbito del derecho público:

• Ámbito de actuación administrativa:

• Principio de conservación de los actos jurídicos y de las normas.

• Principio de legalidad.

• Principio de legalidad de las infracciones y sanciones.

• Principio de tipicidad, culpabilidad e imputabilidad e las sanciones administrativas.

• Principio non bis in idem.

• Principio de legalidad presupuestaria.

• Principio de legalidad tributaria.

• Principio de proporcionalidad.

• Principio de racionalidad.

• Ámbito de relaciones con los administrados:

• Principio de igualdad.

• Principio de razonabilidad.

• Principio de interpretación mas favorable al acceso jurisdiccional para la defensa de derechos y libertades.

• Principio de seguridad jurídica.

• Principio non veneren contra factum propium.

• Principio proa actione.

• Principio de buena fe.

Principios generales del derecho constitucionalizados

Estos principios generales constitucionalizados se encuentran en directa relación con los valores superiores de nuestro ordenamiento jurídico:

• Libertad

• Igualdad

• Justicia

• Pluralismo político

Expresamente se recogen los siguientes principios:

• Principio de supremacía material de la Constitución.

• Principio de legalidad.

• Principio de jerarquía normativa y publicidad de las normas.

• Principio de irretroactividad en las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

• Principio de seguridad jurídica.

• Principio de responsabilidad

• Principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

• Principio de igualdad.

• Principio de objetividad de la Adm. publica.

Esta amplia relación de principios generales del derecho no agotan los que aparecen recogidos en nuestra Constitución. En rigor muchos de los configurados como derechos y libertades fundamentales pueden considerarse que tienen una finalidad principalista del ordenamiento jurídico, sin perjuicio de su construcción técnica como verdaderos derechos.

Sirva de ejemplo el derecho a la tutela judicial efectiva que se consagra en el art. 24 de la Ce.

Otros principios tienen una significación específica para la propia Adm. Publica, como los de carácter organizativo que se consagran en el art. 103.1.

3-. La jurisprudencia

Entre las distintas fuentes consideradas comúnmente como indirectas, es decir, como fuentes que no contienen normas jurídicas, sino que ayudan a su esclarecimiento y creación, es sin duda la jurisprudencia junto con la doctrina científica la que mas importancia asume en el Derecho Adm.

Como afirma Santamaría Pastor, lo que ocurre es que la doctrina jurisprudencial se adhiere a las normas como una segunda piel, limitando o ampliando su sentido. En todo caso, concretándolo y modificándolo, de tal forma que las normas no dicen lo que dice su texto, sino lo que los tribunales dicen que dicen... de forma inevitable, conscientemente o no, la doctrina jurisprudencial termina creando derecho.

Aun sin reconocer el valor de fuente, el art. 1.6 del Cc establece que la jurisprudencia complementara el ordenamiento jurídico con la doctrina que de modo reiterado establezca el TS al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del derecho.

En todo caso, dicho precepto hay que entenderlo ahora en el contexto de la constitución de 1973 que ofrece la realidad de una justicia constitucional por encima del propio TS. De aquí que el art. 5.1 de la LOPJ de 1985 recuerde que la constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico, y vincula a todos los jueces y tribunales, quienes interpretaran y aplicaran las leyes y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el TC en todo tipo de procesos.

El Dº Adm. es un derecho que tiene que acercarse a la realidad que tiene que regular. Esta exigencia se agudiza en el derecho adm. debido a la dinamicidad. Esto obliga a realizar continuamente la labor adm.: echar mano de la interpretación hecha por la doctrina científica y la jurisprudencia sobre la norma.

35