INTRODUCCION

POBREZA: CULTURA, VIVIENDA Y TRABAJO.

La preocupación por determinar quienes resultan afectados por la pobreza y el deseo de medirla han oscurecido a veces el hecho de que la pobreza es demasiado compleja para reducirse a una dimensión única de la vida humana. Ha pasado a ser común que los países fijen una línea de pobreza basada en el ingreso o en el consumo. Aunque este concepto - se ocupa de una dimensión importante de la pobreza, da sólo una ima­gen parcial de las muchas formas en que se puede afectar la vida humana. Alguien puede disfrutar de buena salud y vivir mucho tiempo pero ser analfabeto, con lo cual queda excluido del aprendizaje, de la comunicación y la interacción con otros. Otra persona puede estar alfabetizada y ser muy bien educada pero ser susceptible de morir en forma prematura por característi­cas epidemiológicas o disposición física. Todavía una tercera persona puede estar excluida de la participación en el impor­tante proceso de adopción de decisiones que afectan su vida. La privación de ninguno de ellos puede comprenderse por el nivel de su ingreso.

Además, la gente entiende la privación de manera distinta, y cada persona y cada comu­nidad tiene su propia definición de la pri­vación y las desventajas que afectan sus vidas.

La pobreza de las vidas y las oportu­nidades - o la pobreza humana - tiene carácter multidimensional y diverso más bien que un contenido uniforme.

Tres perspectivas de la pobreza

• Perspectiva del ingreso. Una persona es pobre sólo cuando su nivel de ingreso es inferior a la línea de pobreza que se ha definido. Muchos países han adoptado líneas de pobreza de ingreso para vigilar los progresos hechos en la reducción de la incidencia de la pobreza. Con frecuencia se define la línea de pobreza en términos de tener ingreso suficiente para comprar una cantidad determinada de alimentos.

• Perspectiva de las necesidades básicas. La pobreza es la privación de los medios materiales para satisfacer en medida mínimamente aceptable las necesidades humanas, incluidos los alimentos. Este concepto de privación va mucho más allá de la falta de ingreso privado: incluye la necesidad de servicios básicos de salud y educación y otros servicios esenciales que la comunidad tiene que prestar para impedir que la gente caiga en la pobreza. Reconoce además la necesidad de empleo y participación.

• Perspectiva de capacidad. La pobreza representa la ausencia de ciertas capaci­dades básicas para funcionar, una persona que carece de la oportunidad para lograr algunos niveles mínimamente aceptables de esos funcionamientos. Los fun­cionamientos pertinentes a este análisis pueden variar de los físicos, como estar bien nutrido, estar vestido y vivir en forma adecuada, evitar la morosidad previsible, hasta logros sociales más complejos, como participar en la vida de la comunidad. El criterio de la capacidad concilia los con­ceptos de pobreza absoluta y relativa, ya que la privación relativa de ingreso y pro­ductos puede provocar una privación absoluta de capacidad mínima.

En el siguiente trabajo hemos querido, además de entregar información teórica al respecto del tema en cuestión, realizar una apreciación personal y transmitir opiniones de expertos que hemos recogido en la búsqueda de material, que nos han hecho reflexionar sobre algo que miramos día a día, pero que muy pocas veces somos capaces de detenernos a ver y tratar de entender.

PARTE I GENERALIDADES DE LA POBREZA

1. ¿QUÉ ES SER POBRE?

Ser pobre es un término impreciso, con importantes variaciones históricas en cuanto a los niveles de acceso al consumo, la salubridad, la educación y el ocio que definen lo que es la pobreza. Ser pobre tiene un significado determinado por la sociedad en que se vive y su experiencia histórica. No es lo mismo ser pobre en una sociedad rica, que serlo en un país periférico; también es distinto ser un pobre productivo y autosuficiente, por ejemplo un campesino del tercer mundo, a ser un pobre enteramente dependiente, parasitario, como tienden a serlo los pobres urbanos de los países industrializados.

Lado a lado con la pobreza económica, existe, en paralelo, una pobreza política. Generalmente los pobres no participan en los procesos de toma de decisiones, tienen dificultades para expresar sus intereses y ser oídos, tienen poca fuerza de negociación. Esta debilidad se acrecienta día con día en tanto que los pobres parecen cada vez menos necesarios. Los pobres/ trabajadores de antes eran necesarios; los nuevos pobres/ inactivos/ dependientes tienen crecientemente como la única carta restante su capacidad de estorbar.

Dentro de su indefinición la pobreza varía en connotaciones; sus significados implícitos y emocionales son también variados y de la mayor importancia. En los últimos años se ha dado un intenso combate ideológico que, una vez más, los pobres parecen haber perdido. Los pobres han perdido su derecho y su posibilidad de ser pobres y lo que antes podía ser una pobreza digna ha sido confundida con la miseria.

Se trata de una pérdida ideológica, pretendo decir aquí, de la mayor importancia, pues le cierra a la humanidad entera la única salida posible, la de la dignificación de la pobreza y nos arroja en un camino sin salida; la aspiración fantasiosa a la universalización de niveles de vida basados en el derroche energético y la destrucción del medio.

El cambio de significado de la pobreza es evidente. En los años cuarenta era posible que los actores populares como Cantinflas, presumieran, en sus películas, de pobres. Eran pobres "pero honrados"; eran pobres trabajadores, autosuficientes, dignos. Las películas podían pregonar que el dinero no daba la felicidad y que se podía ser feliz y pobre al mismo tiempo.

Era, evidentemente, un cine orientado a las masas. Amplios grupos de población disfrutaban del amplio reparto de tierras y de los avances de la organización sindical e institucional de los años treinta. Con empleo y un ingreso modesto; con agua entubada y electricidad; con salud y acceso de los hijos al sistema escolar, todo parecía haberse conseguido.

Tratar de obtener más, mucho más, implicaba, en la moral popular, la pérdida de los valores, de la honestidad, en aras de conseguir lo superfluo, lo que no garantizaba la felicidad; esta última necesariamente más vinculada a la firmeza de la familia y la comunidad, asentada en el pueblo rural, el barrio urbano o la vecindad.

Tal vez la imagen era idílica. Lo importante es que era aceptada por la mayoría de la población. Se trataba de un cine de masas que no corría a contrapuesto del sentido popular. Los que veían la película no se rebelaban ante el mensaje del héroe; parecía aceptable ser pobre, honrado, trabajador, vivir modestamente y ser feliz. Era aceptable, sobre todo, por que era la situación de casi todos.

La misma película se encargaba de explicar las excepciones: los ricos eran los puntos negros del arroz; su riqueza era de origen dudoso; su trato hipócrita e interesado, su comportamiento guiado por las apariencias, su vida familiar sin valores; sus esfuerzos por conseguir lo superfluo y vivir interesados en las apariencias desembocaban en la infelicidad.

El ideal de pobre, era un pobre trabajador y honrado; la vida todavía ofrecía recompensas, modestas desde la perspectiva actual, a la constancia en el trabajo. Ofrecía, por lo menos, trabajo. Pero el pobre ideal seguía siendo pobre y la película no nos imponía un final feliz en el que el pobre dejara de serlo; al final era simplemente un pobre que, a pesar de contratiempos y vicisitudes, podía sentirse satisfecho de si mismo.

La propuesta no era absurda ni novedosa; recogía una herencia de siglos durante los cuales el cristianismo había pregonado la pobreza como ideal. Recordemos aquello de que era más fácil que un camello pasara por el ojo de una aguja a que un rico entrara al reino de los cielos. El reino de Dios era para los pobres.

Algunas ordenes religiosas, las menos, todavía recogen esa tradición y sus integrantes aceptan, incluso buscan voluntariamente vivir en la pobreza. Pero ¿de cuál pobreza hablan? De una pobreza que no es miseria, ni hambre; sino simplemente tener una alta satisfacción personal en un nivel de vida modesto, ajustado a lo necesario, y con aspiraciones y logros definidos por valores no económicos.

2. EL COMBATE IDEOLÓGICO SOBRE LA POBREZA

Pero algo ha cambiado en los últimos años. Desde el norte, desde los países centrales y desde las grandes instituciones financieras, se ha convertido a la pobreza en un término peyorativo. Pobreza y miseria se han vuelto indistinguibles una de la otra y ahora se trata de combatir ambas como si fueran lo mismo y como si todos pudiéramos ser ricos. Se combate a la pobreza en una batalla que, por no definir objetivos precisos (nutrición, salud, autonomía, dignidad, etc.), amenaza convertirse en una propósito absurdo e incluso suicida.

Se ofrece, implícitamente, un sueño a millones de seres humanos: ser "no pobres". Pero, ¿que entiende el pobre con dejar de ser pobre?. Cuando el discurso promete acabar con la pobreza parece haber una promesa que a los oídos del que escucha puede significar muchas cosas, pero que sin duda se asocia a las nuevas imágenes de la televisión: los arquetipos de triunfadores, el consumo de las clases medias industrializadas, incluso el "american way of life".

Las imágenes que ofrece la televisión de los norteamericanos "pobres" los muestran con electricidad, teléfono y refrigerador; su ropa parece adecuada y los hijos van a la escuela. Bueno, hasta auto tienen. Por demás decir que cuentan con agua corriente en sus hogares y no parecen desnutridos. Obviamente los norteamericanos "no pobres" se encuentran todavía mejor (computadora, microondas, videojuegos, etc.). Entonces, ¿cual es el estándar que se ofrece al prometer la erradicación de la pobreza?

Las dificultades de definir a la pobreza y a los pobres han sido grandes. Definir lo que se ofrece como un nivel de vida "no pobre", es imposible.

El discurso ideológico que pregona el progreso y la modernidad, que ofrece acabar con la pobreza y deja a la televisión esbozar constantemente la promesa del consumo inalcanzable, nos roba la posibilidad de una pobreza digna y satisfecha a cambio de un engaño.

El cambio en los valores/ imágenes que imponen los medios masivos, es brutal: del pobre honrado y trabajador hemos pasado al pobre fracasado por estúpido e ineficiente; del rico sin valores, al triunfador cuyo triunfo lo justifica todo, incluso el consumo más absurdo y derrochador de recursos que son, finalmente, patrimonio de la humanidad.

Hoy en día la norma que se impone es ser rico; es inaceptable ser pobre. La satisfacción interior que daba el orgullo del propio trabajo, la rectitud en la vida, la unidad familiar, se desvanece ante la urgencia de alcanzar el disfrute de un consumo cada vez más sofisticado e inaccesible.

Lo peor es que no parecen caber en el planeta dos estilos de consumo y de vida; la difusión del estilo de consumo de los ricos exige el monopolio y se expande en las elites periféricas (siempre será de acceso minoritario) destruyendo la viabilidad y la dignidad del consumo de los pobres que quedan sin la posibilidad de seguir trabajando y viviendo como antes y sin acceso a la modernidad. Se les construye un limbo configurado por los programas de asistencia social.

El pobre de los años noventa se siente necesariamente un rezagado; alguien que quedó atrás cuando todos los demás lograron avanzar y parecen estar disfrutando los beneficios del progreso y el consumo moderno. Lo muestra en sus imágenes la tele, y no puede sino repetir constantemente la promesa implícita porque otra cosa sería revelar el engaño del fin de la pobreza. Es posible, si, acabar con la miseria; pero no ofrecer que pronto todos accederemos al consumo depredador.

Cada día hay más pobres/ miserables/ dependientes. No son, por desgracia, aquellos pobres dignos, trabajadores, autosuficientes que podían ser el sustento de una sociedad democrática. Más bien son los nuevos pobres miserables, desempleados o subocupados, insatisfechos, encandilados por el faro de una modernidad que los reduce a la improductividad y a la pérdida de sus recursos individuales y colectivos. Pobres que buscan trabajo y se les ofrece caridad; sus capacidades no son únicamente redundantes, sino incluso estorbosas. El mercado ha sido rediseñado solo para los productivos y eficientes, los modernos, los que prestan a los pobres para una nueva dosis de consumo moderno a cambio de las escrituras de sus derechos a la propiedad, la producción y la autodeterminación.

Los pobres son más, pero parecen menos en su presencia social, en su capacidad para incidir en el rumbo nacional, en sus apariciones en la televisión, en la que se asoman como marginados, fracasados o antisociales. Son menos porque se han quedado sin discurso y sin rumbo propio; el mensaje de la modernización es apabullante.

Pregúntese a un pobre en la calle ¿porqué es pobre?. Lo más probable es que conteste "porque no estudié". Ha sido convencido de su ineficiencia, se le ha dicho que no es competitivo y ha aprendido (en la escuela sobre todo) que es su propia culpa (y no de la ineficiente operación del mercado).

El embate no ha sido neutro. Los pobres, la mayoría de la humanidad (no los verdaderamente miserables) han perdido la batalla ideológica en torno a la pobreza; es decir que han perdido la posibilidad de definir su forma de producir y consumir. Esta derrota ha facilitado el inutilizar sus capacidades y recursos ("no competitivos"), destruir sus redes y mecanismos de intercambio (familiares, comunitarios, extramercantiles, solidarios) y orientarse progresivamente al modelo de producción, de consumo, de cultura y de vida asociado a la industrialización masiva.

3. INVIABILIDAD DEL MODELO DE CONSUMO DE LOS RICOS

Al destruir la dignidad y aceptabilidad de la pobreza, al romper las distancias entre pobreza como forma modesta de vivir y la franca miseria, lo que queda como único camino a seguir es el modelo de consumo de las clases medias de los países industrializados. Este es el mensaje de fondo del combate a la pobreza: tienes que producir y consumir como rico.

Justo cuando nos enteramos que es un modelo de consumo inviable. Su expansión a la mayoría de la humanidad es imposible, tan sólo intentarlo con un 20 por ciento de la población amenaza agotar los recursos naturales, destruir la capa de ozono, y agotar los hidrocarburos en exportar carros de Japón a los Estados Unidos y otros de los Estados Unidos al Japón (buena parte del comercio mundial es redundante).

El planeta hace sonar numerosas señales de alarma y en los juegos de poder y de engaño de las elites mundiales adquiere carta de naturalidad la mención de lo autosustentable; lamentablemente lo hace sin intentar tocar y definir su requisito más indispensable: la definición de la franja de consumo verdaderamente viable y generalizable para todos. Un consumo accesible para todos y que no destruya el planeta. No es este el caso del nivel de consumo de las clases medias de los países industrializados; intentar generalizarlo, además de inviable sería suicida.

Además de la definición de la franja de consumo generalizable se encuentra el asunto del uso eficiente de los medios de producción disponibles y del empleo racional de los recursos no renovables. Marchamos a contrapuesto de lo primero; la globalización del mercado tiene como impacto inmediato la inutilización y demolición de las capacidades y recursos productivos en manos de los pobres. Sólo la agricultura con alto nivel de insumos agroquímicos y tecnificación es competitiva; sólo la construcción con materiales no biodegradables es económicamente viable; sólo el pan envuelto en plástico tiene una durabilidad de almacen que permita su comercialización masiva, etc.

En contraste los recursos y capacidades en manos de la población pobre del planeta, que el mercado condena por no competitivos, parecen tener mayor grado de eficiencia energética autosustentable y adaptabilidad y menos agresividad con la naturaleza (menos desechos no biodegradables, por ejemplo).

Ni las previsiones más optimistas permiten considerar que la elevación de los niveles de consumo de los países periféricos se acerquen al actual consumo norteamericano antes del agotamiento del petróleo y otros recursos no renovables. Este acercamiento consumiría tales reservas prácticamente de inmediato.

La implicación es inevadible. Las poblaciones periféricas no podrán alcanzar los modelos de consumo, de uso de materias primas y de energéticos de las sociedades industrializadas. Simplemente no quedan suficientes recursos para que otras tres cuartas partes de la humanidad tengan un nivel de consumo similar al que, con sólo una cuarta parte de la población beneficiada, ya se revela insostenible.

La nueva preocupación mundial por el desarrollo sustentable implica que, en particular las periferias se verán obligadas a vivir con un racionamiento de materias primas y energéticos, y un nuevo respeto por la naturaleza, totalmente ajeno a lo conocido por los países centrales, que no sólo tuvieron los recursos propios, los ubicados en sus territorios, sino que han hecho uso de buena parte del patrimonio de toda la humanidad. La creación de clases medias locales ya es un fracaso evidente y estos grupos se deslindan crecientemente en unos cuantos muy ricos y una mayoría en descenso socioeconómico.

4. LAS SOLUCIONES DE LOS POBRES

Nuestro camino, el de las poblaciones periféricas del planeta, será necesariamente una vía original y estará marcado por nuevos conceptos crecientemente en boga: los límites del crecimiento y del consumo, el cuidado del patrimonio ecológico, el reciclamiento en todas las escalas.

Todo hace suponer que tendremos que pensar en una estrategia económica para pobres. Nos veremos obligados, más pronto que tarde, a abandonar las fantasías de los modelos de consumo de las clases medias centrales, en derrumbe incluso en ese medio, y aceptar que somos pobres y que seguiremos siendo pobres.

Esto no significa resignación ante nuestra suerte. Todo lo contrario. El abandono de las fantasías abre importantes posibilidades de evolución económica y social fincadas en lo real. Implica dejar de estrellarnos contra el cristal, intentando pasar al otro lado y empezar a pensar ¿qué es lo que podemos hacer con lo que tenemos?; implica abrir las puertas a la imaginación, no para acabar con la pobreza y convertirnos en la rica clase media pregonada por la televisión, sino para apoyar una nueva estrategia, con nuevas soluciones acordes a nuestras capacidades y recursos y con el imperativo de que sea una vía que preserve el patrimonio ecológico propio y de la humanidad.

En la nueva estrategia habremos de apoyar a los pobres en la solución, por sí mismos, de sus, de nuestros problemas. Lo que significa que será necesario recuperar y desarrollar soluciones de pobres. Esto es muy distinto a llevar a los pobres las "soluciones" de los ricos.

Llevar a los pobres soluciones de ricos, de clases medias, es lo que se ha hecho como estrategia fundamental de combate a la pobreza. Se intenta que los pobres tengan algunos elementos del consumo de los ricos alegando que son derecho de todos. Es, sin embargo, una estrategia desmovilizadora de las energías y recursos de los pobres.

Los elementos de consumo de los ricos que se llevan a los pobres tienen que ser, necesariamente, proporcionados por las áreas modernas de la economía, por así decirlo por los ricos industrializados. Por ello en el combate a la pobreza los más beneficiados son los sectores sociales, institucionales y productivos insertos en la modernidad y que operan como intermediarios de las soluciones para pobres.

Son distintas las respuestas para pobres que las respuestas de pobres. Las soluciones para pobres son usualmente soluciones de ricos, así sean para pobres. Veamos ejemplos:

• Llevar a los pobres desayunos escolares y complementos al consumo alimenticio con productos llevados de fuera termina por devaluar y deteriorar sus propias capacidades de producción de alimentos en una espiral de deterioro y dependencia crecientes. Otra cosa sería apoyar el fortalecimiento de sus propias capacidades para la producción, la transformación y el autoabasto. Todo lo contrario del subsidio a la harinificación del consumo de maíz que obliga a que el más importante consumo alimenticio de los mexicanos transcurra por mecanismos centralizados de procesamiento industrial y pague su tributo a un oligopolio privado.

• llevar a los pobres servicios institucionales de salud de alto nivel, implica contratar médicos, administradores, contadores, servicios, comprar instrumental y medicinas, construir infraestructura, adquirir elevada capacitación, etc. Todo ello generado y vendido a buen precio por los sectores modernos y prácticamente nada por los mismos pobres. Es cierto que los pobres reciben el servicio (al tiempo que se degradan sus alternativas tradicionales); pero muchas veces lo reciben sólo de manera simbólica, como cuando se sortea o raciona el ejercicio efectivo de su derecho, porque en realidad no puede alcanzar para todos. Lo cuestionable es que la creación del aparato de salud no apoya sino que erosiona su economía de pobres y destruye sus alternativas tradicionales.

• proporcionar a los pobres vivienda y servicios urbanos (agua potable, alcantarillado, electricidad, caminos, transportes, etc.) con casas, infraestructura y servicios construidos y proporcionados por compañías constructoras, instituciones y obreros formales, les da acceso a un bien de consumo, no siempre sustentable y que no fortalece su inserción productiva en la economía. Todo lo contrario, tiende a deteriorarla (ahora deben pagar servicios, impuestos, deudas políticas, etc.).

Es imposible que pueda funcionar una estrategia en la que la elevación de los niveles de consumo de los pobres no se ve sustentada en la elevación de sus propias capacidades productivas. De esa manera se logran hacer clientelas sociopolíticas crecientemente dependientes, con el riesgo de que llegue un momento en que su incremento las haga insostenibles para los sectores modernos de la economía y se rebelen al llegar a los límites de un callejón sin salida.

Lo que aquí se propone es apoyar a los pobres en sus capacidades productivas, en sus propias respuestas y soluciones, para que se hagan cargo fundamentalmente por sí mismos de la atención a sus carencias. Ello implica repensar las soluciones de ricos para pobres en nuevas soluciones de pobres para pobres. Es decir el cambio de estrategia reclama un cambio de tecnologías, de mecanismos de solución, de estrategias.

No es aceptable una estrategia modernizadora que se traduce sólo en beneficios para las transnacionales por la importación de nuevas tecnologías y equipos al tiempo que se desechan los recursos y capacidades productivas disponibles para la mayoría de la población. Esta estrategia modernizadora demanda grandes cantidades de capital externo al tiempo que arroja por la borda el ahorro que la gran mayoría de la población ya ha invertido en infraestructura, maquinaría y equipos, que se ven inutilizados. Es una estrategia cuyos resultados patentes son hundir en la miseria a cada vez más amplios grupos de población.

Por el contrario, se trata de apoyar a los pobres para que eleven sus niveles de autosuficiencia a partir de la reactivación y movilización de sus capacidades productivas. Este propósito implica una nueva (¿vieja?) concepción económica y social. No se trata de que produzcan como ricos, modernos y tecnológicamente avanzados. Para ello se requerirían enormes cantidades de capital y formación masiva de recursos humanos en el dominio de nuevas tecnologías, en su administración y comercialización; lo que sólo sería posible en algunos escaparates de exhibición, pero no como solución generalizada.

Se trata de permitir que los pobres produzcan como pobres; con las tecnologías de pequeña escala que les resultan conocidas, en redes de intercambio también de pequeña escala (comunidad, región, grupo social), con las capacidades y recursos con los que ya cuentan. Implica no tirar por la borda las capacidades y recursos disponibles para reconstruir el país con tecnología y capitales importados para producir para otros. Se trata de producir para nosotros con nuestros recursos y ahorros, con nuestras capacidades y habilidades, con esquemas de comercialización y mercados apropiados a nuestras escalas de producción.

5. RECONSTRUCCIÓN DE ÁMBITOS DE MERCADO PARA EL INTERCAMBIO ENTRE POBRES

No está cuestionado si se puede producir con tecnologías de pobres; se podía antes, ¿por qué no ahora?. Hoy en día la producción de los pobres es invendible; sus cereales, frutas y hortalizas se pudren en los campos; sus botes pesqueros se pudren en los muelles; su alfarería, muebles, calzado, sombrero, textiles y ropa no hay quien la compre; sus alimentos, dulces y bebidas preparados ya no tienen demanda.

Nuestros pueblos pagan con su tierra y su subsuelo, con las empresas de la nación y el hipotecamiento del futuro, el enorme costo del subsidio al consumo en dólares que ha ido creando la deuda externa. El abaratamiento artificial de los productos importados ha desplazado del mercado, de "nuestro" mercado a la producción nacional en un proceso de modernización del consumo que no tiene sustento en la modernización de nuestra producción.

El asunto es productivo y mercantil; pero tiene profundas raíces ideológicas; el problema es que ya no se vale ser pobre, producir como pobre y producir para pobres. Ser un pobre viable, funcional, productivo, orgulloso de su autosuficiencia, atenta contra los modelos de modernidad en la producción, el consumo, el intercambio.

Ser un pobre autosuficiente y digno implica recuperar un contexto cultural prácticamente perdido, a contrapuesto del mensaje imperante en los medios masivos de comunicación. Requiere también recuperar una gama de tecnologías y capacidades productivas tradicionales y reconstruir los mercados comunitarios y regionales en los que los pobres encontraban una salida adecuada al ejercicio de sus capacidades productivas y el uso de sus propios recursos; solo el intercambio entre pobres, fincado en la reciprocidad, nos permitirá recuperar el control del propio destino, a partir del abandono de la fantasía.

PARTE II POBREZA EN AMERICA LATINA

Distribución Del Ingreso, Pobreza Y Gasto Social
En América Latina

La gran desigualdad social ha sido una característica frustrante del desarrollo económico latinoamericano. No en vano América Latina se ha caracterizado por ser la región del mundo con los más elevados índices de desigualdad en la distribución del ingreso. Los niveles de pobreza, aunque inferiores a aquellos típicos de otras partes del mundo en desarrollo, siguen siendo extremadamente elevados y, para el conjunto de la región, se encuentran hoy por encima de los niveles que se observaban antes de la crisis de la deuda. Estas son las condiciones que se enfrentan hoy a los nuevos elementos que han alterado la dinámica económica y social de la región. Entre ellos cabe mencionar cuatro: las reformas estructurales emprendidas en todos los países, el proceso de globalización que las ha acompañado, la recuperación del crecimiento económico y las nuevas reformas iniciadas en el frente del gasto social y de los servicios sociales, como parte de las llamadas reformas de "segunda generación". Este artículo plantea algunas hipótesis sobre los efectos de estos nuevos acontecimientos sobre la pobreza y la desigualdad y analiza sus implicaciones para la política social.

1. POBREZA, DESIGUALDAD Y SUS DETERMINANTES

La "década perdida" fue un período de marcado deterioro en materia de pobreza en América Latina. La región retrocedió en este terreno, en efecto, y en 1990 sus niveles de pobreza eran superiores incluso a los existentes a comienzos de los años setenta. En los noventa, por el contrario, la recuperación del crecimiento económico ha impulsado una importante mejoría en esos indicadores, aunque el promedio regional se encuentra aún por encima de los niveles prevalecientes antes de la crisis. De este modo, mientras en 1980 el 35% de los hogares se encontraba en situación de pobreza, y en 1990 dicha proporción se ubicaba en el 41%, en 1994 se mantenía en el 39% ( gráfico 1). En términos de distribución del ingreso, la década de los años ochenta fue también de deterioro. La expectativa de que la renovación del crecimiento económico revertiría dicha tendencia no se ha materializado, de manera que los niveles de desigualdad se encuentran hoy por encima de los ya elevados que existían antes de la crisis de la deuda (BID, 1997; CEPAL, 1997).

Fuente: CEPAL

Estas tendencias globales esconden, como es obvio, patrones heterogéneos en los distintos países de la región. Según los estudios comparativos existentes, en sólo uno de ellos —Uruguay— tanto los niveles de pobreza como los de equidad han mejorado en relación con los que se observaban a comienzos de los años ochenta. En varios otros —Brasil, Panamá y, de acuerdo con algunos estudios, Colombia— los niveles de pobreza han bajado, pero no han mejorado los de equidad. El caso chileno es más complejo: la pobreza se ha reducido notablemente en relación con los niveles de mediados de los años ochenta y quizás con los de comienzos de dicha década (para los cuales no existen estimaciones), pero apenas ha regresado a los de comienzos de los años setenta;(1) en tanto que la desigualdad en la distribución del ingreso es superior a la de entonces y ha sido renuente a disminuir durante el período reciente de fuerte reducción de la pobreza.

La explicación de estas tendencias ha dado lugar a una importante controversia sobre los efectos del comportamiento macroeconómico, de las reformas estructurales y de la globalización sobre los indicadores sociales. A partir del ensayo pionero de Morley (1994), diversos trabajos han confirmado que la pobreza tiende a reducirse con el crecimiento económico, lo que explicaría, por lo tanto, el comportamiento favorable que ha tenido dicha variable con el mayor crecimiento que ha acompañado el proceso de reformas. Por el contrario, existe un creciente cuerpo de estudios que indica que la liberalización económica y la globalización han tendido a deteriorar la distribución del ingreso.

Uno de los autores que ha venido aseverando esto con mayor énfasis en los últimos años es Albert Berry. Este autor ha mostrado en varios trabajos que existe información en el último cuarto de siglo según la cual la aplicación de medidas de liberalización económica ha estado asociada con deterioros, a veces considerables, en la distribución del ingreso (por ejemplo, véase Berry, 1997). Esta información proviene, según el autor, de las experiencias de Argentina, Chile, Colombia, México, la República Dominicana y Uruguay, en tanto que Costa Rica es una excepción. El trabajo comparativo de Robbins (1996) indica también que los procesos de apertura comercial tuvieron efectos desfavorables sobre la equidad en varios países de la región.En trabajos recientes de la CEPAL (por ejemplo, en CEPAL, 1997) se indica que las principales presiones adversas sobre la distribución del ingreso provienen, en la década actual, del aumento de las disparidades entre las retribuciones de los trabajadores más calificados y las de los menos calificados, en condiciones de escasa generación de empleos calificados y de mayor desigualdad intrasectorial e intersectorial del producto por persona ocupada. En efecto, la diferencia de remuneraciones aumentó en forma casi generalizada en los países de la región durante el primer lustro de los años noventa (gráfico 2). Los estudios mencionados, al igual que los de la OIT (véase OIT, 1997), indican que en la región el empleo ha crecido menos que la población económicamente activa y, en especial, que los nuevos puestos de trabajo se han concentrado en el sector informal. De acuerdo con las estimaciones de la OIT, ocho de cada diez puestos de trabajo creados en los años noventa corresponden a ocupaciones de baja calidad en el sector informal.

 GRÁFICO 2
América Latina: Diferencias de remuneraciones laborales, 1990 y 1994

A.- Profesionales con respecto a trabajadores formales

 B.- Profesionales con respecto a trabajadores informales

La creciente desigualdad de las remuneraciones según los niveles de calificación de la mano de obra no sólo ha sido una característica de los procesos de reestructuración productiva en la región. De hecho, un reciente informe (UNCTAD, 1997) indica que puede ser un hecho casi universal, ya que ha afectado a varios países industrializados y a algunas economías de rápido crecimiento en el Asia-Pacífico y ha generado, en particular, una presión severa sobre las clases medias de muchos países.

Existen varias explicaciones posibles para estas tendencias. La más sugestiva es la de Rodrik (1997), según la cual la globalización acentúa la asimetría entre los factores que pueden cruzar con mayor facilidad las fronteras nacionales —el capital y la mano de obra más calificada— y aquellos que no pueden hacerlo —la mano de obra menos calificada—. La posibilidad de relocalizar la producción hace que la demanda laboral se torne más elástica en todos los países, reduciendo la capacidad de negociación de los trabajadores y aumentando la inestabilidad de sus ingresos frente a perturbaciones de la demanda.

Otros autores han sugerido explicaciones distintas. Según Berry (1997), existen importantes economías de escala en el comercio y el financiamiento internacionales, que se reflejan en la mayor participación en estas actividades de las firmas más grandes dentro de cada sector, que a su vez son las que hacen uso más intensivo de capital y/o mano de obra más calificada. Esto explicaría por qué un crecimiento relativo en las actividades más asociadas al comercio internacional podría traducirse en una mayor desigualdad. Se ha sugerido también que las mayores transferencias de tecnología que genera el propio comercio, incluidas las que se transmiten a través de las importaciones de maquinaria y equipo, pueden llevar a países en desarrollo inmersos en procesos de internacionalización, a adoptar tecnologías que hacen uso intensivo de mano de obra calificada, diseñadas en función de las necesidades de los países industrializados (Robbins, 1996).

En el caso latinoamericano, puede haber explicaciones complementarias de este fenómeno. Una de ellas es que el proceso de liberalización comercial tuvo lugar después de una década de debilitamiento del gasto social. El sesgo de la demanda laboral hacia mano de obra más calificada enfrentó, por lo tanto, una oferta inelástica de dichos trabajadores. No hubo, además, durante el proceso mismo de liberalización, esfuerzos claros para acoplar la demanda y la oferta de calificaciones. Otra explicación señalaría que algunos elementos de la política macroeconómica que acompañaron el proceso de reformas, en especial la tendencia a la revaluación de los tipos de cambio y la apertura de la cuenta de capitales, generaron patrones de crecimiento en los cuales las exportaciones mostraron un menor dinamismo que las importaciones, y los sectores productores de bienes transables menor dinamismo que los de bienes y servicios no comercializables internacionalmente, generando sesgos en la demanda de mano de obra que se reflejaron en el comportamiento relativo de las remuneraciones.(2) El manejo macroeconómico se ha caracterizado, además, por fuertes ciclos de "pare y siga" que, en conjunto con las fluctuaciones de los flujos de capital, han mantenido una alta volatilidad de los ritmos de crecimiento, dificultando así la generación de puestos de trabajo más estables.

Las consideraciones anteriores no pretenden en modo alguno mostrar que las reformas económicas son la causa de los actuales niveles de desigualdad social en la región. Lejos de ello. Según lo señalamos al comienzo de este artículo, la desigualdad tiene en América Latina raíces muy profundas. Está asociada muy especialmente a la gran desigualdad en la distribución del capital humano y de la riqueza (3). En muchos países, además, la etapa de sustitución de importaciones se caracterizó por un deterioro distributivo y la experiencia de los años ochenta puede considerarse una demostración fehaciente de los costos sociales asociados tanto a los desequilibrios macroeconómicos (por ejemplo, de los efectos regresivos de la desestabilización del nivel general de precios) como al impacto inicial de los procesos de ajuste orientados a corregirlos. Sin embargo, dichas consideraciones indican que, pese a tener efectos positivos sobre el crecimiento, la liberalización económica y la globalización, lejos de reducir, han aumentado el reto de la equidad.

2. GASTO PÚBLICO SOCIAL Y EQUIDAD

Según se desprende de la sección anterior, uno de los grandes desafíos de América Latina consiste en demostrar que el nuevo modelo de desarrollo es compatible con la corrección gradual de las grandes desigualdades sociales existentes. De no lograrse este objetivo, las bases políticas de las reformas —que han sido sólidas hasta ahora, en gran medida porque el retorno a la estabilidad macroeconómica ha sido visto como positivo por el conjunto de la población— podrían deteriorarse. Lo que es igualmente grave, tal vez se generarían tensiones sociales que podrían afectar la gobernabilidad y erosionar las bases de los consensos políticos que han permitido el fortalecimiento de la democracia en la región, sin duda otro de los grandes logros de los últimos años.

La experiencia internacional muestra resultados sorprendentes sobre el manejo de los riesgos sociales que implica la globalización. El estudio de Rodrik (1997), ya citado, indica que la mayor apertura de las economías ha estado compensada en el pasado por mayor protección social del Estado a la población, lo que se ha reflejado en una relación positiva entre el grado de apertura y el tamaño del Estado. Esta apreciación, según dicho autor, es válida tanto para la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) como para una muestra amplia de 115 países. Esto parecería indicar que la tensión distributiva generada por los procesos de apertura se ha abordado hasta ahora intercambiando liberalización económica por mayor protección del Estado a través de una política social más activa.

El gasto social es, sin duda, el componente más importante a través del cual el Estado incide sobre la distribución del ingreso. Hay, en efecto, muchas pruebas de que el efecto del gasto social sobre la distribución secundaria del ingreso es significativo. Además, a largo plazo, la mayor inversión en capital humano permite incidir sobre uno de los determinantes estructurales de la distribución del ingreso. Los estudios existentes muestran que una mayor asignación de recursos a la educación, que permita mejorar la distribución de capital humano en la sociedad, puede tener efectos sobre la distribución del ingreso muy superiores a los que se han estimado en los estudios de incidencia distributiva de corto plazo (véase por ejemplo BID, 1997, pp. 82-83). Como nota de cautela, cabe resaltar que hay también pruebas de que un gran esfuerzo en materia de educación tenderá a traducirse en rentabilidades decrecientes de la inversión en ella, por lo cual sus consecuencias redistributivas (aunque no aquellas sobre el crecimiento) pueden estar algo sobreestimadas. Quizás puedan lograrse también efectos importantes si los esfuerzos se orientan a mejorar la distribución de activos, pero ésta es un área muy poco explorada que debe recibir una mayor atención, y que incluye la redistribución de activos sin generar distorsiones en la actividad económica (como los avances institucionales para canalizar crédito a pequeñas empresas o microempresas sin alterar el mercado crediticio, o los nuevos esquemas de reforma agraria que utilizan activamente el mercado de tierras).

Los datos disponibles para América Latina sobre la distribución secundaria del ingreso indican que, en términos absolutos, los sectores de mayores ingresos se benefician más del gasto social. Sin embargo, como proporción de los ingresos de cada estrato, los subsidios que se canalizan a través de dicho gasto son mayores para los sectores más pobres de la población. Este patrón global es el resultado de los impactos distributivos muy diferentes que tienen los distintos tipos de gastos. La focalización hacia los pobres (es decir, la proporción del gasto que se destina a los pobres en relación con la proporción de la población en estado de pobreza) es elevada cuando se trata de gastos en salud, educación primaria y, en menor medida, educación secundaria (gráfico 3). Por el contrario, los gastos en seguridad social y en educación superior tienen una tendencia generalmente regresiva. Los gastos en vivienda se encuentran en una situación intermedia, ya que benefician especialmente a estratos medios de la distribución del ingreso.

Gráfico 3

América Latina(10 países): Focalización del gasto social en los pobres (a) 

Fuente: CEPAL, 1998.

(a) Los datos presentados se refieren al índice promedio de focalización de diez países para los cuales existe información. En el caso de algunos programas, la información no cubre la totalidad de estos países.

Estos resultados indican que existe un amplio margen para influir positivamente en la distribución del ingreso a través del gasto social, pero también para mejorar la focalización de éste, como lo señala un reciente estudio de la CEPAL. La forma como se financia no es, por supuesto, irrelevante: un financiamiento con impuestos directos tiende a ser más progresivo que un financiamiento con impuestos indirectos y, lo que es igualmente importante, un financiamiento inadecuado, que se traduzca en una aceleración inflacionaria, puede derrotar sus efectos redistributivos favorables (CEPAL, 1998, cap. VI).

La evolución del gasto social en América Latina, según este mismo estudio (véase también CEPAL, 1997), se resume en el gráfico 4. La década de los ochenta se caracterizó por un colapso de la inversión social. Debido al doble efecto de la menor proporción del PIB destinada al gasto social y de la disminución del ingreso por habitante, el gasto social real per cápita se redujo en un 24%. En los años noventa, uno y otro factor han operado en el sentido positivo, por lo cual en 1995 el gasto social per cápita superaba ya en un 18% los niveles reales prevalecientes antes de la crisis. Este escenario positivo debe matizarse, sin embargo, de dos maneras diferentes. En primer término, sigue habiendo grandes disparidades entre países de la región en la prioridad otorgada al gasto social, con lo cual en muchos de ellos el gasto social es todavía cuantitativamente insatisfactorio. En segundo lugar, una proporción muy elevada del crecimiento del gasto social, especialmente en los países donde éste es alto, se ha destinado a seguridad social (y, más específicamente, a pago de pensiones), el componente que está distribuido de manera menos progresiva. Esto significa que el incremento de los gastos en capital humano ha sido menor que el indicado por las cifras mencionadas. En el caso de la educación, el gasto real per cápita para el conjunto de la región apenas había retornado en 1995 a los montos de 1980 y se encontraba todavía por debajo de dicho nivel en un conjunto amplio de países.

 

 

Fuente: CEPAL, 1998

Como se desprende de las consideraciones anteriores, existe un margen importante para conjugar las políticas de liberalización económica con una política social más activa, como parecen reflejarlo, por lo demás, los patrones internacionales tradicionales. Esto exige reorientar el gasto público hacia el sector social y focalizar este gasto para maximizar sus efectos distributivos favorables. Algunos países pueden también optar por una expansión adicional del gasto social financiada con mayores ingresos tributarios. Esto fue, de hecho, lo que hizo el gobierno chileno a comienzos de los años noventa, sin perjudicar con ello la inversión real ni el crecimiento económico. En este caso, el impacto distributivo neto dependerá de la forma de financiamiento.  

 

3. LA POLÍTICA SOCIAL Y LAS REFORMAS DE SEGUNDA GENERACIÓN

Los esfuerzos por aumentar y focalizar el gasto social en la región deben complementarse con una importante reorganización del sector que haga más eficiente y eficaz la oferta de servicios sociales. Este es uno de los temas centrales de las llamadas reformas de segunda generación, cuyo propósito esencial es mejorar la eficiencia con la cual operan los mercados e introducir criterios de racionalidad microeconómica en la provisión de aquellos servicios que no los han tenido.

Los debates sobre los servicios sociales han estado orientados a introducir la competencia en su provisión (creación de cuasimercados), incluyendo la participación de agentes privados, y cambios en las modalidades de apoyo estatal (desde los tradicionales subsidios a la oferta hacia subsidios a la demanda). En forma paralela y complementaria, se ha descentralizado la prestación de aquellos servicios que continúan a cargo del Estado, se han creado nuevos esquemas de gestión pública orientados a lograr resultados, se ha dado autonomía efectiva a las entidades públicas prestadoras de servicios y se han establecido mecanismos de participación ciudadana para el control de la gestión pública. Unos y otros componentes de esta reorganización, pero especialmente los primeros, están orientados a enfrentar las "fallas del gobierno" que se han hecho evidentes en el pasado en la provisión de servicios sociales y que se traducen en ineficiencias y baja calidad de los servicios prestados por el Estado.

La experiencia muestra que el sector privado responde en forma dinámica a los incentivos que se le proporcionan. Sin embargo, también indica que su participación está sujeta igualmente a "fallas de mercado", tanto de carácter tradicional, relacionadas con economías de escala, como aquellas asociadas a problemas de información, que dan lugar a fenómenos de competencia imperfecta, selección adversa y riesgos morales (Ocampo, 1996).

En economías con fuertes disparidades distributivas, el problema más importante es la tendencia natural que genera el mercado a que el sector privado oriente su oferta —en cantidad y especialmente en calidad— hacia los sectores de mayores ingresos. Este problema no se soluciona necesariamente con un esquema de subsidios a la demanda y exige, por lo tanto, que el Estado diseñe instrumentos para aumentar la oferta dirigida a los sectores de bajos ingresos. Como la oferta pública ha sido en muchos casos igualmente incapaz de llegar a ciertos sectores de la población (por ejemplo, en los programas de vivienda popular), es preciso promover nuevos agentes, que generalmente tienen un carácter solidario o comunitario.

Las dificultades anteriores se acentúan cuando los esquemas de participación privada no incluyen claros principios de solidaridad, como lo ilustra el sistema de salud en Chile. En este caso, la selección adversa —tanto por estratos socioeconómicos como por los riesgos de salud asociados a la edad de la población cubierta— puede ser muy marcada. Sin embargo, la introducción de elementos de solidaridad no soluciona automáticamente el problema. Así, por ejemplo, para evitar las dificultades señaladas, en la reforma del sistema de salud en Colombia se establecieron beneficios totalmente independientes del monto de la cotización, pero la respuesta privada dirigida a los estratos más pobres ha sido igualmente frustrante durante su fase inicial.

La respuesta privada puede ser, además, geográficamente desequilibrada: responde mejor en ciudades grandes, pero es insuficiente en pequeñas poblaciones o en el sector rural, donde -en razón de mínimas economías de escala- puede haber "monopolios naturales" en muchos servicios, en condiciones en las cuales además su provisión no es rentable.

Cuando la oferta responde inadecuadamente —en términos de cantidad o calidad— a los incentivos generados por los subsidios a la demanda, puede ser aconsejable diseñar fórmulas intermedias, que se pueden denominar "subsidios a la oferta con criterios de demanda"; éstos permiten actuar sobre la oferta, incluso en la calidad de los servicios, y obtener al mismo tiempo los beneficios tradicionales de los esquemas de subsidio a la demanda en términos de focalización de los beneficiarios. Estos esquemas consisten en la contratación de servicios con agentes seleccionados para atender a un grupo específico de la población, a través de un sistema de concurso o de la promoción de organizaciones comunitarias o solidarias con el propósito explícito de otorgarles la administración de los servicios correspondientes. Este puede ser también el esquema apropiado para promover la creación de nuevos servicios o mejorar la calidad de los existentes (por ejemplo, para elevar la calidad del sistema educativo, como viene haciéndose en Chile).

Por otra parte, los problemas de información son mucho más graves en los mercados de servicios que en los de bienes. En particular, hay insalvables asimetrías en la información con que cuentan quienes prestan servicios muy especializados y quienes los reciben —entre médico y paciente, en particular, en el caso de la salud—, pero fenómenos similares están igualmente presentes en la educación. Por este motivo, el desarrollo de cuasimercados para la prestación de servicios sociales exige establecer esquemas mínimos de información e instrumentos muy desarrollados de protección a los usuarios.

La participación privada y la creación de cuasi mercados abren, por lo tanto, buenas oportunidades de romper viejos problemas asociados a la provisión pública de servicios sociales, pero no son una panacea. Los problemas mencionados y los conexos al desarrollo de las instituciones necesarias para superarlos no deben minimizarse. Por lo tanto, las reformas que se adopten en este marco deben ser pragmáticas e incorporar un importante componente de gradualismo y aprendizaje por experiencia. Más aún, debe tenerse presente que los nuevos esquemas de participación privada no son en todos los sectores un sustituto de la oferta pública de servicios. Por este motivo, puede ser conveniente diseñar sistemas mixtos, en los cuales operen agentes públicos y privados, en competencia. Sin embargo, en muchos casos la competencia no es viable. Por lo tanto, los esfuerzos por mejorar la oferta pública, a través de la descentralización, la gestión pública orientada a resultados, la autonomía de las entidades prestadoras de servicios y el control ciudadano son elementos esenciales —y centrales— de cualquier reforma en materia de servicios sociales.

Por último, conviene resaltar que uno de los grandes objetivos de las reformas en los servicios sociales debe ser el diseño de sistemas apropiados de regulación, información y control de calidad de los servicios prestados. Esto es particularmente importante cuando, por las características especializadas de los servicios, no está garantizada la transparencia de la información que necesitarían los consumidores para elegir sus proveedores. Este es un tema todavía incipiente, al cual deberán orientarse esfuerzos considerables en los próximos años. Así las cosas, la eficiencia microeconómica debe ser una guía importante de las reformas de segunda generación, pero también debe serlo la equidad. En la política social, estas reformas deben ser pragmáticas y polifacéticas. Deben aprovechar las oportunidades que brinda una mayor participación de entidades privadas en la prestación de los servicios sociales, pero también aquellas que ofrecen entidades públicas bien administradas, sujetas a competencia, cuando ello es viable. Más aún, deben dirigirse a resolver las deficiencias comunes a unas y otras, entre las cuales destacan la dificultad para llegar con servicios a los sectores más pobres de la población y la falta de sistemas apropiados de información y control sobre la calidad de los servicios prestados.

 

PARTE III POBREZA EN CHILE

1. CARACTERIZACION DE LA POBREZA EN CHILE

Hay varias características de la pobreza que es importante destacar, por sus implicancias de política económica y social.

• Los pobres presentan tasas significativamente más altas de analfabetismo y más bajas de escolaridad promedio, cuando se considera a los mayores de 15 años. En lo que respecta a la evolución futura de estos indicadores, aunque se ha logrado un grave avance en cuanto a cobertura de la educación básica, que en todos los casos supera el 95%, la brecha sigue siendo significativa en educación media, a lo que se agregan los problemas de heterogeneidad en la calidad de la educación.

• Las familias del quintil más pobre son más numerosas, en promedio cada hogar tiene 4,7 personas comparado con 3,9 a nivel nacional. Mas aún, el promedio de ocupados es menor a uno, mientras para los no-pobres este promedio es de 1,5. Si la ocupación del quintil más pobre alcanzara niveles del orden de 1,5 personas por hogar, y asumiendo que los nuevos ocupados sólo logran un 70% de los ingresos mensuales de los ya ocupados, el ingreso del quintil se incrementaría en alrededor de un 25% en términos reales. A este respecto, llama la atención de manera especial la baja participación de la mujer en la fuerza de trabajo. Aproximadamente un quinto de las mujeres en edad de trabajar busca trabajo o tiene una ocupación, mientras el promedio nacional es de alrededor de un tercio.

• Mirando el mismo problema anterior desde el ángulo de la distribución del ingreso, se observa que el número de personas dependientes por persona perceptora de ingresos es cuatro veces mayor en el quintil más pobre que en el quintil más rico y que los ingresos de los trabajadores independientes son significativamente menores de los asalariados en los dos quintiles más pobres, lo cual, en conjunto con tasas de desocupación más altas, refleja la falta de oportunidades ocupacionales de mejor calidad que sufre el 40% más pobre de la población.

• En el quintil más pobre, casi la mitad de los empleos corresponde a trabajadores sin calificación, más de la mitad en el caso de las mujeres, mientras esto sólo representa un cuarto a nivel nacional. Aquí se refleja la falta de oportunidades productivas que tiene que ver tanto con la educación y capacitación de los involucrados como con el desarrollo productivo del país.

• Casi un tercio del empleo total del primer quintil se ubica en la agricultura, más del doble de la participación en el promedio nacional. El sesgo agrícola ilustra los problemas de pobreza rural y la situación de precariedad de los pequeños agricultores.

Esta evidencia muestra que hay al menos tres áreas que deberían ser de preocupación para mejorar los ingresos de los hogares más pobres. En primer lugar, la participación de la mujer es baja. Hay razones sociales y económicas que pueden explicar este fenómeno, pero una mayor incorporación de la mujer a la fuerza de trabajo permitiría un importante aumento de los ingresos de los hogares más pobres.

En segundo lugar, hay un problema serio de baja calificación. En consecuencia, la educación, la capacitación y la difusión de las oportunidades de empleo productivo, desempeñan una función fundamental en materia de la erradicación de la pobreza y la igualdad de oportunidades.

Por último, existen severos problemas de pobreza en la agricultura. Permitir la reconversión de los pequeños agricultores así como esfuerzos para generar rentabilidad en dichos sectores puede ayudar de manera significativa aliviar la pobreza de un amplio sector de los chilenos.

2. LA EDUCACIÓN: HACIA UNA EFECTIVA IGUALDAD DE OPORTUNIDADES

La falta de recursos que aqueja a una gran parte de la población, incluida la falta de conocimiento y de oportunidades reales para adquirir experiencia en nuevas actividades, se traduce en barreras sociales muy difíciles de superar y en desigualdades muy marcadas, que tienden a reproducirse. En ninguna otra esfera de la sociedad es más clara y fundamental esta situación que en nuestro sistema educacional. En vez de un esfuerzo especial para apoyar con mejores condiciones educativas a los que heredan menos conocimientos y menos riqueza, estamos recién comenzando a acotar las enormes distancias que existen entre la educación que reciben los ricos y la de los pobres.

La redistribución de las oportunidades educativas tiene un rol fundamental, al redistribuir el capital humano, que es un factor cada vez más importante en la actividad productiva y que debería ser vehículo menos conflictivo para una estrategia de redistribución de la riqueza. Pero la cobertura y calidad de la educación es un proceso lento, y sus efectos productivos nos son inmediatos. Por ello, se requiere un intenso esfuerzo complementario en el campo de la educación de adultos, la capacitación y el apoyo al desarrollo productivo.

Incrementar la oferta de trabajo calificado es un requerimiento esencial para el desarrollo y aún queda mucho por avanzar, en especial cuando se le compara con el rápido crecimiento relativo de la demanda por trabajadores calificados. Así, se han ido generando presiones de demanda en los sectores de alta calificación como una relativa holgura en el sectores de menor calificación. Esto ha respondido a una tendencia mundial y sería el resultado de un proceso tecnológico muy intensivo en capital humano, generando un acelerado aumento de su demanda. Este fenómeno ha resultado en un aumento del premio a la educación, el que ha generado mayores aumentos de ingresos de aquellas personas que han resido mayores niveles de educación.

Un primer esfuerzo en relacionar las diferencias educacionales con la distribución de ingresos ha sido realizado por Beyer (1996). En dicho estudio se muestra que mayores premios a la educación aumentan la brecha de ingreso, y eso habría ocurrido entre 1999 y 1994.

La evidencia presentada por Beyer (1996) muestra además que las mayores diferencias de ingresos se dan para grupos de edad superiores a los 46 años, que son precisamente aquellos donde la escolaridad promedio es más baja y, al mismo tiempo, las brechas de educación son más elevadas. Para los tramos de menor edad, las brechas de ingresos se habrían reducido y es en estos tramos donde la escolaridad y las diferenciales de escolaridad son menores. Así, la distribución de ingresos entre los jóvenes es mucho más equitativa que la de los mayores. Por ejemplo, la razón entre el quinto quintil de ingresos y el primero es de 10,4 para quienes se sitúan en el tramo de 45 a 54 años, mientras esta razón baja a 7,9 en el tramo de 30 a 34 años.

Por cierto que los diferenciales de ingreso están afectados por los años trabajados y, en consecuencia, existe un diferencial de ingresos explicado por la experiencia, pero la comparación del premio a la educación para las distintas categorías de edad entre los años 1990 y 1994 permite afirmar que el efecto educacional es más importante.

Los resultados de Beyer (1996) agregan una cuota de optimismo para las perspectivas futuras, ya que en la medida que los grupos más jóvenes tienen menores diferenciales educacionales, se debería esperar que, con el tiempo, las diferenciales de ingresos se reduzcan, en la medida que haya mayor homogeneidad, aunque el efecto final dependerá en parte importante de la evolución del premio a la educación, pero este resultado envuelve también un enorme desafío, por cuanto en la medida que el desarrollo económico continúe siendo intensivo en trabajadores de alta calificación, el premio a la educación puede anular los efectos de mayor homogeneidad. Es por ello que es esencial avanzar en el mejoramiento de la calidad educacional y su actualización respecto de los requerimientos que dé el desarrollo van apareciendo.

Aún cuando los efectos de mejoramientos en el sistema educacional deberían mejorar paulatinamente, y sólo en el mediano y largo plazo la distribución de ingresos, la educación es la herramienta más efectiva para lograr la igualdad de oportunidades. Aunque la dinámica del mercado del trabajo y el desarrollo pueden dificultar la reducción de las brechas del ingreso, se está al alcance de las políticas públicas, en especial en materia educacional, avanzar en la igualdad de oportunidades.

En concreto, la igualdad de oportunidades debería reflejarse en que todas las familias deben tener la posibilidad de ver debidamente recompensados sus esfuerzos por educar a sus hijos. No es aceptable que jóvenes talentosos no puedan acceder a la educación media y superior por falta de ingresos. Dado que la educación es una de las inversiones más rentables que alguien puede hacer, se deben diseñar los mecanismos para que los jóvenes puedan contar con financiamiento no sólo para cubrir el pago de la educación sino además, para que cuenten con recursos para su mantención.

En muchas familias el costo dela educación de un joven en la edad de trabajar es mucho mayor que el costo directo de sus estudios, ya que además está el costo de lo que deja de ganar mientras estudia. Por lo tanto, para incentivar a los jóvenes para que aprovechen al máximo sus potencialidades, se deben crear los mecanismos adecuados.

La escasez de recursos no debería ser una razón para no premiar el talento de las personas.

Lo más probable es que la economía global siga demandando intensivamente capital humano, y para que todos puedan acceder a los beneficios de este progreso, es necesario redoblar el esfuerzo para tener una población con niveles de educación cada vez mejores y mayores.

Ello es también un requisito del desarrollo económico que sólo podrá avanzar hacia fases superiores construyendo factores de competitividad cada vez más basados en el conocimiento y las habilidad de la población, y cada vez menos dependientes de la dotación de recursos naturales.

3. VIVIENDA

Aspectos que se consideran para evaluar las viviendas:

1.- Estructura de vivienda: tipo de vivienda, paredes, techo, piso, alumbramiento.

2.- Agua Potable: Cañería, red Pública.

3.- Alcantarillado

4.- Hacinamiento: 3 personas por dormitorio

Dependencia y Vulnerabilidad

5.- 3 dependientes por persona activa y jefe de hogar con menos de tres años de educación

HOGARES EN SITUACION DE POBREZA RECIENTE, que son aquellos que tienen ingresos por debajo de la línea de pobreza y que no tienen carencias de infraestructura. Se trata de hogares que habiendo resuelto, probablemente el problema en el pasado, sus problemas de habitacionalidad no alcanzan, en la actualidad a reunir un ingreso familiar mínimo para satisfacer sus necesidades básicas alimentarias y no alimentarias.

HOGARES EN SITUACION DE INTEGRACION SOCIAL, que son aquellos que tienen ingresos por encima de la línea de pobreza y que no tienen carencias de infraestructura, se trata de hogares no pobres en ninguna de las dos situaciones definidas.

Al identificar a aquellos hogares en las distintas categorías definidas, entonces, se podrán identificar los distintos tipos de proyectos que apunten a superar las deficiencias detectadas.

Base de dato Comunal

La posibilidad de disponer a nivel comunal, de la base de datos del XVI Censo Nacional un amplio espectro de detalle espacial que nos permitirá una cobertura total de las características socioeconómicas de cada uno de los hogares comunales es un gran aporte para la confección de programas de inversiones integrales para esta comuna, además de ser jerarquizados de acuerdo al objetivo de conseguir mayores niveles de equidad.

Definición de variables de carencias a partir de la información censal.

Para cada uno de los indicadores de carencias las variables del Censo 1992 consideradas y la definición de sus atributos fueron las siguientes.

1) Condiciones de la vivienda: Para determinar la situación de vivienda se consideraron las siguientes preguntas presentes en el cuestionario, señalando en cada caso, cuando el respectivo hogar se considera carenciado o no carenciado:

i) Tipo de Vivienda particular

Categorías Condición

1) Casa No Carenciado

2) Departamentos en edificio No Carenciado

3) Piezas en casa antigua o conventillo Carenciado

4) Mejora, Mediagua Carenciado

5) Rancho, choza o ruca Carenciado

6) Móvil (carpa, vagón, etc.) No Carenciado

7) Otra particular No Carenciado

ii) Material usado en Muros Exteriores de la Vivienda (Tipo de Pared)

Categorías Condición

1) Ladrillo No Carenciado

2) Madera o tabique forrado No Carenciado

3) Adobe No Carenciado

4 ) Barro empajado, Quincha, Pirca No Carenciado

5) Deshechos (latas, cartones, etc.) Carenciado

iii) Material utilizado en el techo de la vivienda

Categorías Condición

1) Zinc No Carenciado

2) Loza de Hormigón No Carenciado

3) Pizarreño No Carenciado

4) Tejas No Carenciado

5) Tejuela de Madera No Carenciado

6) Fonolita No Carenciado

7) Paja embarrada Carenciado

8) Otros Materiales Carenciado

iv) Material utilizado en el Piso de la Vivienda

Categorías Condición

1) Parquet No Carenciado

2) Baldosín cerámico No Carenciado

3) Alfombra muro a muro No Carenciado

4) Plástico (Fléxit u otro) No Carenciado

5) Baldosa de cemento (radier) No Carenciado

6) Ladrillo No Carenciado

7) Tierra Carenciado

8) Otros Materiales Carenciado

iv) Tiene alumbrado eléctrico

Categorías Condición

1) Red Pública (cía de electricidad) No Carenciado

2) Generador (Propio o Comunitario) No Carenciado

3) Otro sistema No Carenciado

4) No tiene alumbrado eléctrico Carenciado

Según lo expuesto, entonces, un hogar se definirá como carenciado en vivienda si presenta tan sólo una o más de estas variables como carenciada.

2) Disponibilidad de Agua Potable, las preguntas se trabajan de la siguiente manera:

i) Medio de Transporte del Agua a la Vivienda

Categorías Condición

1) Cañería No Carenciado

2) Cañería fuera de la vivienda,

dentro del sitio No Carenciado

3) No tiene agua por cañería Carenciado

ii) Tipo de abastecimiento de Agua de la vivienda

Categorías Condición

1) Red Pública No Carenciado

2) Pozo o Noria Carenciado

3) Río, vertiente, estero Carenciado

4) Otro Origen Carenciado

iii) Sistema de eliminación de excretas (w.c) de la vivienda.

Categorías Condición

1) Conectado a alcantarillado o fosa séptica No Carenciado

2) Cajón sobre pozo negro Carenciado

3) Cajón sobre acequia o canal Carenciado

4) Conectado a otro sistema Carenciado

5) No tiene servicio higiénico Carenciado

3) Hacinamiento. Su definición básicamente es la siguiente: Hogares en los cuales habitan más de tres personas por pieza, sinn considerar la cocina y el baño., según esto las categorías serían las siguientes:

Categorías Condición

1) 3 o menos personas por pieza No Carenciado

2) Más de 3 personas por pieza Carenciado

De acuerdo a lo expuesto, un hogar se considera carenciado si tan sólo tiene una o más de las carencias descritas en los distintos ámbitos de condiciones de habitabilidad, disponibilidad de agua potable, alcantarillado y hacinamiento.

Metodología de cálculo del índice de materialidad

El índice de materialidad se construye a partir de las preguntas de la Encuesta CASEN relativas al tipo y calidad de muros, techo y piso de la vivienda. Los muros, piso y techo se clasifican como bueno (B), aceptable (A) o malo (M), si se

cumplen las siguientes condiciones:

Muro (B) Bueno Ladrillo, concreto,

albañilería de piedra, tabique

forrado, adobe; de estado de

conservación "bueno" o

"aceptable".

(A) Aceptable Barro, quincha o

pirca, tabique sin forro; de estado

de conservación "bueno" o

"aceptable"

(M) Malo Desecho o cualquier

material si estado de conservación

es "malo".

Techo (B) Teja, tejuela, losa o piedra, zinc

o pizarreño c/cielo int.; de estado de

conservación "bueno" o "aceptable".

(A) Zinc o pizarreño sin cielo

interior, paja, coirón, totora; de

estado de conservación "bueno" o

"aceptable".

(M) Fonolita, desecho o cualquier

otro de estado de conservación

"malo".

Piso (B) Radier revestido o no revestido,

madera sobre soleras o vigas; de

estado de conservación "bueno" o

"aceptable".

(A) Madera, plástico o pastelones

sobre tierra; de estado de

conservación "bueno" o "aceptable".

(M) Piso de tierra u otro de estado

de conservación "malo".

A partir de lo anterior, el índice de materialidad permite clasificar a la vivienda en las categorías de Buena, Aceptable, Aceptable con mejoras (recuperable) y Deficitaria o de reemplazo a partir de los siguientes casos:

Buena: Muro (B) y techo (B) y piso (B o A)

Aceptable Muro (A) y techo (B o A) y piso (B o A)

Muro (B) y techo (A) y piso (B o A)

Recuperable: Muro (B o A) y techo (B o A) y piso (M)

Muro (B o A) y techo (M) y piso (B o A)

Muro (B o A) y techo (M) y piso (M)

Deficitaria: Muro (M) y techo (B o A o M) y piso (B o A o M)

Metodología de cálculo del índice de saneamiento

El índice de saneamiento se construye a partir de las preguntas de la Encuesta CASEN relativas a la disponibilidad de agua, al sistema de eliminación de excretas y a la disponibilidad de energía eléctrica en la vivienda.

Cada uno de estos elemento se clasifican como bueno (B), aceptable (A) o malo (M), si se cumplen las siguientes condiciones:

Disponibilidad de agua (B) Buenas Red pública con llave

en sitio o vivienda

(A) Aceptables Pozo o noria con

llave en sitio o vivienda

(M) Malas: Río, vertiente u otra con

llave en sitio o vivienda y “por

acarreo”

Sistema de eliminación de

(B) WC conectado a alcantarillado

excretas

A) WC conectado a fosa séptica

(M) Letrina sanitaria o pozo negro o

no dispone

Disponibilidad de energía (B) Dispone red pública con

medidoreléctrica

(A) Dispone generador u otra fuente

(M) Dispone red pública sin medidor

o no dispone

A partir de lo anterior, el índice de saneamiento permite clasificar a la vivienda en las categorías de Buena, Aceptable, Regular, Menos que regular y Deficitaria a partir de los siguientes casos:

Buenas Agua (B) y eliminación de excretas (B) y energía

eléctrica (B o A)

Aceptables Agua (A) y eliminación de excretas (B o A) y energía

eléctrica (B o A)

Agua (B) y eliminación de excretas (A) y energía

eléctrica (B o A)

Regulares Agua (B o A) y eliminación de excretas (B o A) y

energía eléctrica (M)

Agua (B o A) y eliminación de excretas (M) y energía

eléctrica (B o A)

Menos que regulares Agua (B o A) y eliminación de excretas (M) y energía

eléctrica (M)

Deficitaria Agua (M) y eliminación de excretas (B o A o M)

y energía eléctrica (B o A o M)

4. POLITICAS PARA ABORDAR LA POBREZA

Los programas que pueden realizar a los tipos de pobreza antes mencionado pueden ser:

Pobreza Crónica

Programa de Atención Integral

Dada las condiciones de precariedad de su condición habitacional y de ingresos, suelen corresponder a los grupos más vulnerables desde el unto de vista del daño sicosocial (alcoholismo, drogadicción, violencia, delincuencia, etc.)

Los programas recomendables que se pueden aplicar son los siguientes:

• Prevención

• Rehabilitación

• Vivienda, solución de sus carencias

• Laboral, lograr la inserción en el mundo del trabajo, lo que supone capacitación laboral para jóvenes y la inserción en el empleo productivo para adultos.

• Organización.

Pobreza Reciente

Programas laborales y preventivos

• Capacitación

• Inserción Laboral

• Fomennto y desarrollo Microempresario

• Prevención

Pobreza Inercial

Programas de viviendas

• Mejoramiento / reparación

• Organización

Integrados

Programas Preventivos Organizativos

• Prevención

• Organización

El análisis realizado sobre los hogares de acuerdo a su tipología de pobreza, permite determinar que el cambio de sus situación depende principalmente de los cambios variables como:

• Número de ocupados por hogar;

• Número de miembros del hogar en la fuerza de trabajo;

• Número de activos en el hogar;

• Incremento de los ingresos automáticos en relación al ingreso total,

• Tamaño del hogar.

Si consideramos que frente a un proceso de crecimiento y avance económico sostenido en democracia, existen hogares que son capaces y pueden aprovechar las oportunidades que brinda este periodo de auge económico y que existen otros que no pueden o no son capaces de valerse de tales oportunidades. Pero nos encontramos con una situación en que contamos con bajo nivel educacional y calificación laboral de bajos recursos, lo que conlleva, como resultado al acceso de trabajos de mala calidad y mal remunerados.

5. EJEMPLO SITUACION COMUNAL

Tipo de vivienda

La comuna de la Pintana es un asentamiento humano de características muy particulares, ya que está compuesto de mayoritariamente por soluciones habitacionales de carácter social.

De la cédula censal se pueden establecer, que desde el punto de vista estructural las viviendas se diferencian entre particulares y colectiva, de acuerdo con los resultados del censo casi el 100% de las viviendas son consideradas particulares, con respecto al tipo de vivienda un 82% de estas son casa con solución habitacionales mínimas y las viviendas que presenten condiciones más precarias como mejoras, mediagua son el 11% .

Con respecto a las características materiales de la vivienda, la pared exterior está clasificada en 6 categorías siendo la más relevante la construcción en ladrillo (72.2%); el piso se clasificó en 8 categorías, siendo la más relevante el piso en baldosa de cemento, Radier (43.6%) existiendo un 3.0% de las viviendas con piso de tierra, el techo se encuentra con una alta participación la fotolítica (74.5%)

6. METODOLOGÍA PARA LA CONSTRUCCIÓN DE QUINTILES DE INGRESO

Los quintiles se construyen utilizando el siguiente procedimiento:

-Se determina el nivel de ingreso autónomo per capita de cada hogar dividiendo el ingreso autónomo del hogar por el número de miembros del hogar.

-Los hogares se ordenan crecientemente de acuerdo a su nivel de ingreso autónomo per capita.

-A continuación, el total de hogares se divide en grupos de igual tamaño, cubriendo cada uno un 20% del total, de modo que el primer grupo (primer quintil) comprende a los hogares de menores ingresos, y el último grupo (quinto quintil) representa a los con mayor ingreso per capita.

CONSIDERACIONES FINALES

El objetivo de este Trabajo no era tanto llegar a conclusiones operativas como ofrecer una serie de consideraciones capaces de hacernos comprender el significado y el alcance de la pobreza y la exclusión social entre nosotros.

Pero al hilo de lo dicho en los párrafos anteriores: una responsabilidad compartida, queremos dejar constancia de los siguientes aspectos que podrían ayudar a posteriores debates. En ningún caso los presentamos como conclusiones definitivas.

1. En el conjunto del país y de sus instituciones tanto políticas como culturales, cívicas o religiosas (salvo excepciones) se vive como si no existiese un mundo periférico en constante crecimiento. Se vive prescindiendo de que existen amplísimos sectores de población excluidos socialmente, ignorando que en este país hay hambre y que es un hecho la sociedad dual.

2. En general no se acepta que, en definitiva, la causa de la aparición y crecimiento de este mundo periférico de excluidos sociales se encuentra en la lógica fría y despiadada del Mercado Total (la economía de mercado a tope...).

3. Nosotros pensamos, en cambio, que el camino para vencer y combatir la pobreza y la exclusión social debe encontrarse en cambios sociales muy profundos que van desde un modelo de crecimiento distinto al actual hasta medidas drásticas de solidaridad (distribución del trabajo y de la renta: asignación básica universal, acompañada por intensos programas de educación y de cultura solidaria).

4. Dentro de las estrategia global indicada en el número anterior existen estrategias complementarias (mientras tanto qué) que deben contemplarse como inmediatas y urgentes: la estrategia de previsión, de servicios y asistencia social, la práctica del voluntariado, etc. Es necesario denunciar cómo -a pesar de que las Administraciones afirmen lo contrario- se están reduciendo las prestaciones de ayuda social porque no son rentables a las exigencias del Mercado Total. En todo caso, tales estrategias deben ir acompañadas por la promoción de la conciencia colectiva de todos los grupos marginados.

5. De esta tarea nadie se escapa, precisamente porque se trata de una responsabilidad compartida. Hemos hablado de la responsabilidad sindical, de los movimientos cívicos y culturales, de las instituciones religiosas y, sin duda, de las Administraciones.

Para acabar: las indicaciones que se acaban de hacer por supuesto no agotan las líneas de reflexión y de acción en la lucha contra la pobreza y la exclusión social. Los que están ya en esta lucha saben muy bien de la complejidad de esta tarea, y saben, sobre todo, que de nada sirven los análisis sociológicos, las encuestas, los proyectos administrativos si no existe una identificación personal y vital con el que sufre, con el que no tiene palabra, con el excluido social.

Esta es la única pasión política que puede ser eficaz.

CONCLUSION

Después de la investigación que hemos realizado sobre la pobreza llegamos a la conclusión que ésta nunca se exterminará, sólo se cambiará la calidad de vida de las personas , ya que tendrán más necesidades existenciales satisfechas, pero nacerán otras secundarias por el hecho de querer poseer lo que ostenta su par con más recursos.

Al final cada individuo siempre es pobre porque existe alguien con más riqueza que él, y viceversa.

Un grave problema que todos tenemos y es reflejado por el gobierno, es que en vez de ayudar a vivir dignamente la pobreza se trata de eliminarla, lo cual es utópico y por ende no hay soluciones concretas, que ayuden a las personas que se encuentran en situación de extrema pobreza a sobrellevar “su” vida actual.

Creemos que se aminoraría el problema si esto ya no sucediera más, para poder sacarlos del círculo vicioso en que se encuentran inmersos.

BIBLIOGRAFIA

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UNCTAD (Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo) (1997): Informe sobre el comercio y el desarrollo 1997, Nueva York. 

Notas Pobreza en América Latina.

[1] Aunque existen problemas de comparabilidad en las cifras, CEPAL (1990) estimó que la proporción de hogares pobres en Chile era de 38.1% en 1987, contra 17% en 1970, y que el porcentaje de personas pobres era de 44.4 contra   20% en dichos años. Las revisiones posteriores elevaron ligeramente las estimaciones de 1987 al 39.1 y 45.1%. Los cálculos más recientes, correspondientes a 1996, indican que el porcentaje de hogares y personas pobres se ha reducido al 19.7 y 23.3%, respectivamente.

[2] Ya sea como resultado de la apertura comercial como tal o de los incentivos generados por las políticas macroeconómicas, o de ambos, se han debilitado también los encadenamientos de los sectores exportadores con las economías internas, cuyos efectos sobre la generación de empleo deberían también explorarse. Debe resaltarse, sin embargo, que como consecuencia del auge del comercio intrarregional, parte de estos menores encadenamientos nacionales han sido sustituidos por crecientes encadenamientos regionales.

[3] Véase al respecto el interesante trabajo de Birdsall y Londoño, 1997.

ANEXO

ENCUESTA CASEN 1998

FICHA TECNICA DE LA ENCUESTA CASEN

METODOLOGIA DE MEDICION DE LA POBREZA E INDIGENCIA

METODOLOGIA DE MEDICION DE LA DISTRIBUCION DEL INGRESO

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