LA SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y LA JERARQUÍA NORMATIVA DEL ORDEN JURÍDICO MEXICANO

I. Planteamiento del problema.

Hablar de la supremacía constitucional y, consiguientemente, de la jerarquía normativa en la que en primer término se encuentra la Constitución, sobre otros ordenamientos, guarda una especial relevancia, porque tiene una estrecha relación con otros temas como son el control de la constitucionalidad y la interpretación constitucional.

Esto es así, porque si lo que se pretende es salvaguardar los preceptos constitucionales, de modo tal que no sean violados por los actos de autoridad, la propia ley fundamental debe establecer los mecanismos de protección que se deben de utilizar para tal fin.

Ahora bien, en el caso del juicio de amparo, que es un sistema de control de constitucionalidad por vía de acción (aun cuando en ocasiones lo puede ser por vía de excepción, como en el caso del amparo contra leyes que se endereza en la vía directa), el parámetro para poder decidir si una ley o acto es constitucional o no, lo será precisamente la Constitución y, en un orden descendente, el marco normativo que la propia Carta Magna prevé en el artículo 133, constitucional.

Así, es trascendente jerarquizar, esto es, ordenar de acuerdo a un grado de prelación, de preferencia, de superior a inferior, cuáles van a ser los ordenamientos que tienen que ser examinados en un juicio constitucional, para determinar si fueron o no quebrantados con la ley o acto reclamado.

No omito señalar que, para algunos autores, no existe tal orden jerárquico, pues parten de la base de que el artículo 133, constitucional, indica que todos los ordenamientos ahí señalados : Constitución, leyes y tratados, todos juntos, forman la ley suprema de la Unión, de lo que derivan que no existe jerarquía, sino que todos estos ordenamientos tienen el mismo valor, sin que uno prepondere sobre otro, lo que equivaldría al “bloque de constitucionalidad” español, basándose en la interpretación que de la disposición original se efectúa en los Estados Unidos de Norteamérica.

Sin embargo, aunque respetable la opinión, en lo personal difiero de tales posturas y me adhiero a la corriente mayoritaria que, siguiendo a Kelsen, acepta el establecimiento de una jerarquía de normas en cuya cúspide se encuentra necesariamente la Constitución.

Precisado lo anterior, cabe decir que, de acuerdo al sistema establecido en los artículos 39, 40, 41, el Estado Mexicano adoptó un sistema Federal, que se traduce en que existen dos tipos de esferas de competencia, para los tres Poderes contemplados en la propia Constitución, esto es, existe la esfera Federal (Poder Judicial Federal, Congreso de la Unión y Presidente de la República, que se auxilia de la Administración Pública Federal) y la esfera local (Tribunales Superiores de Justicia de los Estados, Congresos Locales y Gobernadores).

Bajo ese contexto, desde el punto de vista doctrinal se ha cuestionado cuál orden jurídico prevalece sobre otro, de manera que hasta hace poco tiempo, la corriente mayoritaria preconizaba la prevalencia del orden federal sobre el orden local o reservado a los Estados, sin que esto desde luego afectara la soberanía o autonomía interna de ellos, porque precisamente debido al pacto federal decidieron otorgar a la federación una serie de atribuciones y facultades, creando así dos órdenes independientes.

En diverso ángulo, también existe una jerarquía bajo la óptica de la naturaleza de la disposición de que se trata, así, se habla de que la ley reglamentaria, que es aquélla que desarrolla un precepto constitucional, está por encima de una ley federal que no tenga esa característica y ésta, a su vez, está por encima de las leyes locales. Este punto de vista, insisto, es el que, hasta hace poco constituía un auténtico dogma de fe para los constitucionalistas mexicanos.

También para la jerarquía de las leyes, se adoptó la óptica de considerar el origen de las disposiciones legales y así, nos encontramos a leyes, propiamente dichas, que emergen de un proceso legislativo, en la que interviene el Congreso Federal o Estatal; reglamentos, que pueden también surgir del Poder Legislativo; decretos y reglamentos que pueden ser emitidos por el Presidente de la República, en ejercicio de la facultad contenida en el artículo 89, fracción I, de la Constitución; reglamentos y circulares que pueden emitir las entidades y dependencias de la Administración Pública Federal; disposiciones normativas todas ellas de carácter permanente, general y abstracto que, en el orden que se mencionan, presentan también una supremacía.

En otro orden de ideas, también se está en presencia de una jerarquía de las normas de orden público e interés social, sobre aquéllas que, por afectar únicamente intereses particulares, son de menor importancia. Así, las normas en materia agraria o laboral, tienen una prelación respecto a las normas de derecho civil o mercantil.

Lo hasta aquí expuesto, pone de manifiesto la importancia de determinar una jerarquía o rango de preferencia entre las distintas disposiciones normativas, porque ello será el punto de partida para que el juzgador de amparo realice el estudio de la constitucionalidad y legalidad del acto reclamado.

Todo este panorama se ve alterado con la inclusión, en el orden jurídico interno, de normas internacionales, que también pasan a formar parte del derecho mexicano.

Es el caso del artículo 133, constitucional, en donde se dispone que también entran al sistema de jerarquía constitucional esos compromisos internacionales suscritos por el Estado Mexicano, bajo los requisitos ahí previstos, es decir, acuerdos signados por el Presidente de la República, en representación del Estado Mexicano, con ratificación del Senado.

El problema radica en ubicar, dentro de ese sistema jerarquizado, cuál es la ubicación de los tratados internacionales y, hasta hace poco tiempo, se les colocaba en una posición igual a la de las leyes emanadas del Congreso de la Unión.

Con la finalidad de encuadrar el tema de manera tal que permita arribar a conclusiones sostenibles en el derecho mexicano, considero pertinente exponer, aun brevemente, los diversos tratamientos que sobre ese mismo aspecto se dan en los distintos derechos nacionales.

II. La supremacía constitucional en el derecho comparado.

1. Europa

Sobre este tema, existe una gran diversidad de criterios, pues en un primer momento, en otros países se seguía el sistema en que prevalecía el ordenamiento interno sobre la norma internacional, con todas las variantes imaginables; empero, en la actualidad tiene prelación el derecho internacional sobre los derechos internos de cada país.

En Alemania, la Constitución Política de Weimar de 1919, estableció la incorporación del Derecho Internacional al derecho interno. En la Constitución de la República Federal de Alemania de 1949 (artículo 25) y la Corte Constitucional Federal, se llegó a la conclusión de que los tratados internacionales están por encima del derecho alemán posterior (resolución del 9 de junio de 1971).

En Italia, la Constitución Política de 1948, también dispuso en su artículo 10, que el orden jurídico italiano se integra de las reglas del Derecho Internacional generalmente reconocidas. La Corte Constitucional, a partir del 8 de junio de 1984, determinó su supremacía sobre las leyes internas.

Otros países de Europa del oeste, en donde se establece que los tratados tienen autoridad superior a las leyes, son la Carta Magna Portuguesa (artículo 8° de la Constitución de 1976); Grecia (artículo 28 de la Constitución de 1976); Países Bajos (artículo 66 de la Constitución); y, Francia (artículo 55 de la Constitución); en Bélgica, la Corte de casación, mediante resolución del 27 de mayo de 1971, señaló la supremacía de los tratados, basándose para ello en que la superioridad de éste resulta de la naturaleza misma del Derecho Internacional convencional, toda vez que los tratados instauran un nuevo orden jurídico en beneficio de los Estados miembros que han limitado el ejercicio de sus poderes soberanos, en los dominios que en esos mismos tratados se determinan.

Esta resolución se inspiró en la célebre frase pronunciada por el Procurador General belga, Ganshof van der Meersch, que dice: “Negar la superioridad de la norma internacional, se convierte en negar su existencia”.

La Corte Europea de Justicia de la comunidad europea, ha resuelto que es garante de los tratados, al considerar que los Estados no pueden, para defender o justificar la infracción de un tratado, referir reglamentos, práctica jurídica o circunstancia de su ordenamiento jurídico interior.

2. Iberoamérica

En Argentina, su Constitución Política le da a los tratados el nivel de jerarquía inmediata superior con respecto a las leyes nacionales y a algunos tratados específicos les asigna jerarquía constitucional (artículo 72, inciso 22, de la Constitución Política de la República Argentina). Curiosamente, esos mismos tratados mencionados en el artículo que se comenta, son los que están contemplados también en el artículo 1° del proyecto de la Nueva Ley de Amparo que recientemente preparó la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en trabajo conjunto con otras instituciones e investigadores.

La Corte Suprema de Argentina, en una sentencia del 7 de julio de 1992, determinó que, en aplicación del artículo 27 de la Convención de Viena, existe la obligación de los órganos del Estado argentino, asignar primacía del tratado ante un eventual conflicto con cualquier norma interna contraria o con la omisión de dictar disposiciones que, en sus efectos equivalgan al incumplimiento del Tratado Internacional, basándose en que, cuando la Nación ratifica un tratado que firmó con otro Estado, se obligue internacionalmente a que sus órganos administrativos y jurisdiccionales lo apliquen a los supuestos que ese tratado contemple, siempre que contenga descripciones lo suficientemente concretas de tales supuestos de hecho que hagan posible su aplicación de la realidad en la que puede operar inmediatamente, sin necesidad de instituciones que deba establecer el Congreso.

En la Constitución vigente de Chile, de 1980, no se expresa el nivel de jerarquía de los tratados con respecto al derecho interno; sin embargo, el Tribunal Constitucional resolvió la prevalencia de los preceptos constitucionales sobre las disposiciones de un tratado, pues asumir lo contrario significaría permitir la reforma de la Carta Fundamental por un modo distinto del establecido.

La supremacía de los tratados sobre el derecho interno, es reconocido en las Constituciones de Colombia, de 1991; de Honduras, de 1982; del Salvador, de 1983; de Paraguay, de 1992; y de Guatemala, de 1985, en donde se afirma la preeminencia de los tratados en materia de derechos humanos sobre el derecho interno, entre otros.

La Constitución de Panamá de 1972-1983, afirma que la República acatará los tratados; (artículo 4° de la Constitución) y la Constitución de Ecuador de 1978, sostiene que el Derecho Internacional norma la conducta de los Estados (artículo 3° de la Constitución).

La Corte Interamericana de Derechos Humanos, está facultada para dar opiniones a petición de un Estado miembro, acerca de la compatibilidad entre cualquiera de sus leyes internas y los instrumentos internacionales, conforme al artículo 64.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos.

Sobre este particular, la propia Corte, en la opinión consultiva OC-14:94, de 9 de diciembre de 1994, dijo lo siguiente: “…Según el Derecho Internacional, las obligaciones que éste impone, deben ser cumplidas de buena fe y no puede invocarse para su incumplimiento el Derecho Interno. Estas reglas pueden considerarse como principios generales del derecho y han sido aplicadas, aun tratándose de disposiciones de carácter constitucional, por la Corte Permanente de Justicia Internacional y la Corte Internacional de Justicia…”

III. El artículo 133 constitucional y su nueva interpretación por la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

En la Constitución mexicana de 1917, que adoptó el sistema Federal y de División de Poderes, se previó una jerarquía constitucional de leyes, en su artículo 133, cuyo texto vigente es el siguiente: “Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.”

La sola lectura del numeral transcrito, inmediatamente proporciona, a través de la interpretación gramatical, una jerarquía que podemos concretar en que, en primer lugar, se encuentra la Constitución, en segundo lugar, las Leyes del Congreso de la Unión y los Tratados y en tercer lugar, las Normas Estatales.

La posición que la Suprema Corte de Justicia ha tenido, respecto a este tema, puede dividirse en dos grandes partes.

En una primera etapa, la Corte consideró que las Leyes Federales y los Tratados Internacionales, tienen la misma jerarquía normativa, de tal suerte que el Tratado Internacional no puede ser criterio para determinar la constitucionalidad de una ley, ni viceversa. Esa decisión se contenía en la Jurisprudencia de Pleno C/92, de 30 de junio de 1992, que dice: “LEYES FEDERALES Y TRATADOS INTERNACIONALES. TIENEN LA MISMA JERARQUÍA NORMATIVA. De conformidad con el artículo 133 de la Constitución, tanto las leyes que emanen de ella, como los tratados internacionales, celebrados por el Ejecutivo Federal, aprobados por el Senado de la República y que estén de acuerdo con la misma, ocupan, ambos, el rango inmediatamente inferior a la Constitución en la jerarquía de las normas en el orden jurídico mexicano. Ahora bien, teniendo la misma jerarquía, el tratado internacional no puede ser criterio para determinar la constitucionalidad de una ley ni viceversa. Por ello, la Ley de las Cámaras de Comercio y de las de Industria no puede ser considerara inconstitucional por contrariar lo dispuesto en un tratado internacional.”

En un segundo momento, a través de la histórica resolución emitida al fallar el amparo en revisión 1475/98, la actual Suprema Corte de Justicia de la Nación, bajo la ponencia del Ministro Humberto Román Palacios y por unanimidad de diez votos, determinó que los Tratados Internacionales se ubican jerárquicamente por encima de las Leyes Federales y, en un segundo plano, respecto de la Constitución Federal.

Esta decisión se fundó, además de la interpretación de la jerarquía de normas consignadas en el artículo 133, en la Convención de Viena, sobre Derecho, de los Tratados de 1969, de la que México es parte.

Dicha Convención, entró en vigor desde el 27 de enero de 1980. En su Parte III. Observancia, Aplicación e Interpretación de los Tratados, se contienen los artículos 26 y 27, que dicen: “Artículo 26. “Pacta sunt servanda”. Todo tratado en vigor, obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe.”

“Artículo 27. El Derecho Interno de los Estados, las reglas de organizaciones internacionales y la observancia de los tratados. 1. Un Estado parte en un tratado no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación de incumplimiento del tratado…”

Ese nuevo criterio en comento, es del tenor literal siguiente:

“TRATADOS INTERNACIONALES. SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES FEDERALES Y EN UN SEGUNDO PLANO RESPECTO DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Persistentemente en la doctrina se ha formulado la interrogante respecto a la jerarquía de normas en nuestro derecho. Existe unanimidad respecto de que la Constitución Federal es la norma fundamental y que aunque en principio la expresión <<…serán la Ley Suprema de toda la Unión…>> parece indicar que no sólo la Carta Magna es la suprema, la objeción es superada por el hecho de que las leyes deben emanar de la Constitución y ser aprobadas por un órgano constituido, como lo es el Congreso de la Unión y de que los tratados deben estar de acuerdo con la Ley Fundamental, lo que claramente indica que sólo la Constitución es la Ley Suprema. El problema respecto a la jerarquía de las demás normas del sistema, ha encontrado en la jurisprudencia y en la doctrina distintas soluciones, entre las que destacan: supremacía llana, y con la existencia de <<leyes constitucionales>>, y la de que será Ley Suprema la que sea calificada de constitucional. No obstante, esta Suprema Corte de Justicia considera que los tratados internacionales se encuentran en un segundo plano inmediatamente debajo de la Ley Fundamental y por encima del Derecho Federal y el Local. Esta interpretación del artículo 133 constitucional, deriva de que estos compromisos internacionales son asumidos por el Estado mexicano en su conjunto y comprometen a todas sus autoridades frente a la comunidad internacional; por ello se explica que el Constituyente haya facultado al Presidente de la República a suscribir los tratados internacionales en su calidad de jefe de Estado y, de la misma manera, el Senado interviene como representante de la voluntad de las entidades federativas y, por medio de su ratificación, obliga a sus autoridades. Otro aspecto importante para considerar esta jerarquía de los tratados, es la relativa a que en esta materia no existe limitación competencial entre la Federación y las entidades federativas, esto es, no se toma en cuenta la competencia Federal o Local del contenido del tratado, sino que por mandato expreso del propio mexicano en cualquier materia, independientemente de que para otros efectos ésta sea competencia de las entidades federativas. Como consecuencia de lo anterior, la interpretación del artículo 133 lleva a considerar en un tercer lugar al derecho federal y al local en una misma jerarquía, en virtud de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley Fundamental, el cual ordena que <<Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados>>. No se pierde de vista que en su anterior conformación, este Máximo Tribunal había adoptado una posición diversa en la tesis P. C/92, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 60, correspondiente a diciembre de 1992, página 27, de rubro: <<LEYES FEDERALES Y TRATADOS INTERNACIONALES TIENEN LA MISMA JERARQUÍA NORMATIVA>>; sin embargo, este Tribunal Pleno considera oportuno abandonar tal criterio y asumir el que considera la jerarquía superior de los tratados incluso frente al Derecho Federal.”

IV. Evaluación del nuevo criterio.

Mucho se puede especular acerca de las razones por las cuales la Suprema Corte abandonó el criterio de que los Tratados Internacionales tienen la misma jerarquía normativa que las Leyes Federales, para sostener actualmente que estos Tratados Internacionales, se ubican jerárquicamente por encima de las Leyes Federales y, en un segundo plano, respecto de la Constitución Federal; sin embargo, en mi particular punto de vista, ello obedeció a la tendencia globalizadora que no solamente en los aspectos económicos y sociales se presenta como un fenómeno de repercusión mundial, sino también toma acto de presencia en lo que a los órdenes jurídicos se refiere, de modo tal que la tendencia es que los países, sobre todo los que tienen una situación geográfica de vecindad, o sean las mismas normas jurídicas, para facilitar sus relaciones y para homogeneizar la impartición de justicia; de tal suerte que no se aprecie diferencia entre el tratamiento jurídico que se le da al mismo problema en un país y en otro.

En esa tesitura, la suscripción de convenios internacionales constituye un mecanismo para lograr esa estandarización de los ordenamientos jurídicos, creando un orden jurídico supranacional.

Ahora bien, lo cierto es que la tendencia apunta a que, no sólo los tratados internacionales sean de una entidad jerárquica superior a las Leyes del Derecho Interno, sino, incluso, que estén por encima de la propia Constitución de cada Estado.

A esa evolución del Derecho Internacional como un orden supranacional, que está por encima del orden constitucional interno, tarde o temprano no podrá evadirse nuestro país y esta nueva postura de la Suprema Corte es un reflejo, aún incompleto, pero reflejo al fin, de este fenómeno de globalización jurídica, atendiendo sobre todo a que un país ya no puede subsistir sin el comercio internacional y, por consiguiente, sin asumir compromisos frente a los otros órdenes nacionales, creando un nuevo orden de carácter supranacional.

Meditada o inmediatamente, lo cierto es que México forma parte de la Convención de Viena, sobre Derecho de los Tratados y, como ya quedó de relieve al transcribir los artículos 26 y 27 de ese Documento Internacional, está obligado a cumplir con los tratados suscritos, aun en contra de lo establecido en su derecho interno, so pena de incurrir en responsabilidad internacional.

Muchos tratadistas, seguramente se rasgarán las vestiduras e indignados, proclamarán que la soberanía nacional no está en venta y que, bajo ninguna condición, el Derecho Internacional puede prevalecer sobre una disposición constitucional; pero la verdad irrefutable es que la Convención de Viena de 1969, existe, que México es parte y que, por tanto, tiene la obligación de respetarla; de ahí que, a mi parecer, llegado el caso, se tendrá que fallar necesariamente en el sentido de que la norma internacional está por encima de la Constitución, y esto se dio así, porque la propia Constitución permitió al Presidente de la República, firmar un tratado y al Senado ratificarlo, en donde el Estado Mexicano aceptó la supremacía de un orden supranacional, por encima del derecho interno, incluso, de la propia Constitución.

No dejo de advertir que puede sostenerse lo contrario, pero ante un caso particular, de insistir en esa postura, México incurriría en responsabilidad internacional y podría ser sometido a las sanciones correspondientes, que pueden ser sumamente graves, como por ejemplo un bloqueo económico por parte de los Estados Unidos; o bien, la suspensión del otorgamiento de créditos por parte de la Banca Internacional.

Resumiendo, en mi punto de vista, resultó hasta cierto punto necesario, por congruencia con el orden jurídico mundial, que la Suprema Corte diera una nueva interpretación al artículo 133, ante la suscripción y ratificación de la Convención de Viena, sobre derecho de los tratados, pero aun cuando no hubiera sido así, lo cierto es que la tendencia del Derecho Constitucional comparado, se inclina de manera decisiva sobre otorgar mayor jerarquía al Derecho Internacional que al interno, por lo que tarde o temprano, a lo mejor por la vía de reforma constitucional, se hubiera llegado al mismo resultado, sin dejar de advertir que, en el marco jurídico constitucional actual, de ninguna manera puede aceptarse que el derecho internacional esté por encima del nacional, pero paradójicamente, México está obligado a que prevalezca lo acordado en un pacto internacional por encima de su derecho interno, por lo que, o se hace la reforma constitucional pertinente, o tendrá que hacerse a través de una interpretación de la Suprema Corte, lo que sería riesgoso, porque estaría legislando y además, no sería la vía idónea para hacerlo, ya que desestabilizaría el equilibrio entre los poderes.

Además, por la misma relación que guarda México con otros países, finalmente tiene que aceptar lo que los demás han aceptado, pues en caso contrario quedaría excluido de ese orden internacional, lo que generaría el caos en lo político, en lo social y en lo económico, por esa gran interdependencia que tiene nuestro país con el comercio internacional.

Por último, creo que aun reconociendo la supremacía del Derecho Internacional sobre el Derecho Interno, la soberanía mexicana sigue incólume, porque, precisamente en ejercicio de esa soberanía, fue que la nación mexicana se autodeterminó para otorgar prevalencia a ese derecho internacional, a través de los poderes instituidos por la Constitución de 1917 y, de cualquier modo, ese derecho internacional, finalmente tiene la misma entidad que el derecho interno, porque se incorporó mediante los conductos, mecanismos y autoridades que la misma Carta Magna delineó (la celebración por parte del Ejecutivo federal con ratificación del senado), es decir, México intervino en la creación de ese Derecho Internacional y por eso es que también decidió aceptarlo para regir un aspecto concreto y específico del orden jurídico, sin que tal circunstancia menoscabe la libertad, la independencia y la soberanía de la que tanto nos debemos sentir orgullosos.

Empero, para un mejor control sobre esos aspectos, sin duda sería deseable que se incorporaran nuevos mecanismos de supervisión para evitar confrontaciones entre lo asumido en un tratado y lo dispuesto en la Constitución. Entre ellos, posiblemente destaque la posibilidad de que se reforme la Constitución para que, antes de que el senado ratifique el tratado, se consulte a la Suprema Corte para que emita opinión acerca de si es o no constitucional su contenido y, sea con base en ello, que el senado pronuncie su decisión.

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