LA CONSTITUCIÓN Y EL ORDENAMIENTO JURIDICO

1. Introducción

1.1- El Proceso Constituyente.

En el proceso de la transición política española pueden distinguirse tres etapas:

1º.- Desde la muerte de Franco (20/X1175) hasta la aprobación por referéndum de la Ley para la Reforma Política (I5 Xlll76).

Aunque teóricamente la muerte de Franco supone el inicio del proceso de la transición, en la práctica dicho proceso se sitúa en el momento en que se produce, a instancias del Rey, el cese de Arias Navarro como Presidente del Gobierno. Esta circunstancia pone de manifiesto, de una manera patente, la obsolescencia de un régimen autoritario, por un lado, y, por otro, y como consecuencia de lo anterior, la necesidad de un cambio, que se articulará mediante un instrumento legal: la Ley para la Reforma Política (LRP en adelante).

La LRP se caracteriza por su carácter instrumental, ya que no es una ley que en sí introduzca reformas, sino que se presenta como un instrumento legal cuyo objeto o propósito principal es acometer, desde la legalidad, una reforma general. Entre los principios inspiradores de esta nueva ley destacan, fundamentalmente:

• La proclamación del principio de Soberanía Popular, puesto que la Ley se considera como expresión de la voluntad soberana del pueblo.

• El reconocimiento de los supuestos básicos del Estado de Derecho, es decir, la declaración solemne de los derechos fundamentales como vinculantes para todos e inviolables y la división o separación de poderes del Estado.

2º.- Desde la aprobación de la LRP hasta las elecciones generales de I5/VI 77.

Desde la aprobación de la LRP se inicia un proceso de reformas políticas que culmina con la promulgación de la Constitución de 1978. Claramente se produce el paso de un régimen autoritario, basado en la ausencia de derechos y la concentración unipersonal del poder a un régimen democrático claramente contrapuesto: un régimen democrático asentado sobre dos pilares fundamentales: el reconocimiento efectivo de los derechos fundamentales y la separación de los poderes del Estado, asentados sobre la base de la soberanía popular.

3º.- Desde las elecciones generales de 15/VI/77 hasta la promulgación de la Constitución (27/XII /78).

De las elecciones generales de 15/VI/77 resultaron unas Cortes entre las que, principalmente, destacaban dos formaciones políticas mayoritarias: Unión de Centro Democrático (UCD) y Partido Socialista Obrero Español (PSOE), sin embargo, las Cortes también estaban integradas otras formaciones políticas de distinto signo e, incluso, de ámbito nacionalista. Esta heterogeneidad en la composición de las primeras Cortes democráticas supuso un alto grado de dificultad en la consecución del consenso requerido para la aprobación del texto constitucional, ya que el gran pacto de consenso requería la integración de ideologías políticas muy dispares entre sí. Finalmente, y tras grandes controversias surgidas principalmente sobre la forma de gobierno (monarquía parlamentaria), libertad de creación de centros docentes, organización económica, composición de las Cortes (especialmente el Senado), la organización territorial de poder y la concepción constitucional de los derechos históricos de los territorios forales, las fuerzas políticas llegan a un pacto de consenso que, buscando la coincidencia en lo fundamental, se traduce en la Constitución Española de 1978.

1.2.- La Estructura Del Texto Constitucional.

Al referirnos a la estructura de cualquier texto constitucional, nos referimos a dos elementos fundamentales que reflejan el resultado de una concreta voluntad política; dichos elementos son, de un lado, la extensión del texto, y, de otro, el orden sistemático de su contenido.

Por lo que se refiere a la extensión, nuestra Constitución consta de 169 artículos, 4 Disposiciones Adicionales, 9 Disposiciones Transitorias, 1 Disposición Derogatoria y 1 Disposición Final. Se trata de un texto extenso, que denota una voluntad de regularlo absolutamente todo, procurando no dejar sin regular, siquiera mínimamente, ninguna parcela de la realidad; por ello, nuestro texto constitucional contiene muchos preceptos que requieren de un desarrollo legislativo posterior.

En cuanto al orden sistemático del contenido del texto constitucional, el articulado se estructura en 11 Títulos, precedidos de un Preámbulo.

El Preámbulo es la exposición de motivos del conjunto de disposiciones normativas que compone la Constitución, es decir, es la justificación de la existencia de la Constitución. La importancia de las exposiciones de motivos no es desdeñable, sino al contrario, resulta trascendental, especialmente cuando se trata de un texto constitucional, puesto que en ella se refleja el cambio de ideología, la ruptura de un viejo sistema y el comienzo de uno nuevo. A pesar de que el Preámbulo carece de eficacia jurídica -es decir, no es un texto con fuerza jurídica para obligar a su cumplimiento-, tiene, sin embargo, un enorme valor político, ya que, al ser una declaración de intenciones del poder constituyente, sirve como parámetro interpretativo del significado auténtico del texto, utilísimo para el desarrollo de la actividad propia de los poderes del Estado y del Tribunal Constitucional.

El orden en que se dividen los Títulos es muy significativo; a este respecto, y previamente, hemos de señalar que la Constitución se estructura fundamentalmente en dos partes: una parte dogmática, referida a los principios inspiradores del sistema, los derechos y libertades y los principios rectores de la política económica y social -situada en primer lugar y que abarca el Titulo Preliminar y el Título I-, y otra a la que se puede denominar orgánica, relativa a la organización de los órganos constitucionales - que abarca el resto de Títulos del Texto Constitucional-. Dentro de esta última parte -parte orgánica- los Títulos aparecen en el siguiente orden:

• Título II: la Corona. Aparece en primer lugar por dos razones básicas:

1°.- Porque dado que el Rey sólo posee poderes formales, sin capacidad decisoria, aparece como un poder moderador del resto de poderes del Estado, por eso se sitúa antes que éstos.

2°.- Porque la dignidad del Rey es la de Jefe del Estado, y parece lógico que éste se sitúe en primer lugar.

• Título III: Las Cortes Generales

• Título IV: El Gobierno y la Administración

• Título V: Relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales

• Título VI: el Poder Judicial

• Título VII: Economía y Hacienda

• Título VIII: Organización Territorial del Estado

• Título IX: Tribunal Constitucional

• Título X: La Reforma Constitucional.

1.3.- El Carácter Fundamental De La Constitución.

C. Schmitt sostenía que la Constitución es " la ordenación fundamental que determina el modo y manera en que debe ser ejercida la autoridad pública". Por su parte, uno de los primeros catedráticos de Derecho Constitucional (s.XIX) afirmaba que Constitución "significa lo mismo que ley fundamental de un gobierno cualquiera". En la historia de nuestro constitucionalismo son constantes las referencias a la idea de "Ley fundamental", imprimiéndole al carácter "fundamental" un triple significado:

Partiendo de este triple significado, se puede sostener, siguiendo a Fernández Segado, que la Constitución es un Código normativo vinculante para todos y que consagra un sistema de valores materiales que sirven de base a toda la organización estatal, por eso tiene carácter fundamental. En esta línea, nuestro Tribunal Constitucional (en adelante TC), ha afirmado que nuestra Constitución "es una norma, pero una norma cualitativamente distinta de las demás, por cuanto incorpora el sistema de valores esenciales que ha de constituir el orden de convivencia política y de informar todo el ordenamiento jurídico. La Constitución es así la norma fundamental y fundamentadora de todo el orden jurídico" (STC 9/1981, de 31 de marzo).

Del carácter fundamental de la Constitución se derivan dos importantes consecuencias:

1º.- La idea de permanencia.

La estabilidad es una especie de atributo, de cualidad necesaria de toda Constitución, ya que si ésta es la base, el fundamento de la Organización estatal y del orden jurídico, ha de gozar de permanencia, ya que, de otro modo, no podría cumplir su misión fundamentadora.

Esta idea de permanencia se asienta sobre dos notas:

• La existencia de un sentimiento constitucional, es decir, que exista el suficiente arraigo social de la Constitución.

• La rigidez formal de la Constitución. Para asegurar la permanencia en el tiempo de una Constitución es necesario contar con mecanismos que favorezcan la continuidad de la misma, dificultando su reforma; así, un procedimiento de reforma que contemple requisitos muy estrictos para introducir cambios en la Constitución se presenta como el instrumento idóneo para asegurar la estabilidad de la misma. Pero al mismo tiempo, dichos procedimientos de reforma posibilitan la adecuación de la Constitución a la realidad política y social vigente en cada momento, es decir, se constituyen también en elementos que coadyuvan a la dinamicidad constitucional.

2º.- El control de constitucionalidad del ordenamiento jurídico.

Dado que la Constitución se presenta como el fundamento del ordenamiento jurídico, constituyéndose como norma primaria de la cual derivan y en la que encuentran validez las demás normas del ordenamiento, es necesaria la existencia de un control de las normas jurídicas a fin de evitar que las mismas vulneren la Constitución.

1.4.- El Carácter Normativo De La Constitución.

El carácter normativo de la Constitución significa que no estamos en presencia de un mero catálogo de principios o de una declaración de intenciones, sino que se tarta de una norma cuyo contenido material vincula a todos -ciudadanos y poderes públicos- de modo inmediato, siendo sus preceptos alegables ante los tribunales y debiendo considerarse su infracción antijurídica.

Sin embargo, el que la Constitución sea una norma no significa que siempre y en cualquier caso sea aplicable de forma directa; se puede decir que es una ley que contiene proposiciones jurídicas de las cuales no todas son completas, sino que necesitan de otras para completarse. La Constitución es una norma axiológica, es decir, una norma que define los valores superiores del ordenamiento y, en consecuencia, se puede decir que es una norma de reenvíos. La Constitución es como una "guía de conducta", un conjunto de normas que constituyen el vértice, el eje vertebrador de nuestro ordenamiento jurídico.

En el conjunto de normas que componen la Constitución no todas son iguales, sino que los preceptos que conforman el texto constitucional constituyen una heterogeneidad de normas que, siguiendo a Rubio LLorente y a Fernández Segado, podrían clasificarse, según un parámetro material de eficacia vinculante, de la siguiente forma:

1º.- Derechos Fundamentales: vinculan de forma inmediata a todos. Sin embargo, esta a afirmación ha de ser matizada en función del grado de operatividad de la reserva legal.

2º.- Garantías institucionales: vinculan directamente al legislador. Con ellas se intenta salvaguardar cl núcleo irreducible de una institución.

3º.- Mandatos al legislador: vinculan al legislador, aunque no tan directamente como las garantías institucionales. Prevén la necesidad de que emanen del poder legislativo normas encaminadas a completar

otras normas constitucionales.

4º.- Principios fundamentales y fines del Estado: tienen un valor básicamente interpretativo, puesto que se erigen en directrices básicas para la interpretación de la Constitución. Son normas programáticas, no vinculantes directamente invocables ante los tribunales.

5º.- Normas orgánicas y normas atributivas de competencias: vinculan desde el mismo de la entrada

en vigor de la Constitución. Contemplan la constitución de los órganos constitucionales y la asignación de competencias a los mismos, respectivamente.

El carácter normativo de la Constitución viene avalado por tres notas o principios fundamentales:

La fuerza normativa de la Constitución se deduce del Art. 9.1° que establece que "los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico". De la literalidad del texto se deduce la pretensión constitucional de regir eficazmente el comportamiento de toda la colectividad, la pretensión de normatividad. A este respecto, el TC ha manifestado que la Constitución, en cuanto norma suprema de nuestro ordenamiento, vincula tanto a los ciudadanos como a los poderes públicos (SSTC 16/82 de 28 de abril y 22/84 de 17 de febrero); sin embargo, esta sujeción a la Constitución se traduce de forma distinta para ciudadanos y poderes públicos. Así, mientras que los ciudadanos tienen un deber general negativo de abstenerse de cualquier actuación que vulnere la Constitución, los titulares de los poderes públicos tienen además un deber general positivo de realizar sus funciones de acuerdo con la Constitución.

Dada la fuerza normativa de la Constitución, es decir, su vinculatoriedad para todos, en el supuesto de poder interpretar un precepto de varias formas distintas, habrá de admitirse aquella interpretación que resulte más acorde con la Constitución.

El apartado tercero de la Disposición Derogatoria de la Constitución prescribe lo siguiente: "Así mismo quedan derogadas cuantas disposiciones se opongan a lo establecido en esta Constitución". Del tenor literal del precepto se deduce la vocación normativa de la Constitución, por cuanto otorga a ésta una eficacia derogatoria respecto de todas aquellas disposiciones que no sean susceptibles de reconducirse, por vía interpretativa, al marco constitucional.

De esta forma se produce la derogación formal de todas aquellas disposiciones que contradigan la Constitución. Dicha derogación opera desde el momento en que se manifiesta esa contradicción, de tal forma que las normas preconstitucionales de contenido político que ordenan materias en las que la Constitución tiene una aplicación inmediata -como derechos fundamentales, organización de los poderes del Estado...- carecen de vigencia desde el mismo instante en que entra en vigor la Constitución. No ocurre lo mismo con las disposiciones preconstitucionales de diferente contenido, que en virtud del criterio de continuidad del ordenamiento jurídico, si admiten una interpretación acorde con la Constitución, deben ser preservadas. En caso de que esta circunstancia no se produzca y la disposición preconstitucional a aplicar en un caso concreto sea contradictoria con el texto constitucional, el órgano judicial al que se le plantea la disyuntiva puede adoptar una de estas dos soluciones:

• bien no aplica la norma en cuestión, si no le cabe duda de la contradicción existente entre ella y la Constitución (caso de inaplicación de la norma),

• bien, en caso de albergar alguna duda respecto a la adecuación de la disposición preconstitucional a la Constitución, puede elevar la cuestión al Tribunal Constitucional (cuestión de inconstitucionalidad), para que éste declare, si procede, la inconstitucionalidad sobrevenida. En este caso la sentencia tiene efectos "erga omnes", lo cual no sucede en el caso anterior.

1.5.- La Reforma De La Constitución En El Ordenamiento Español.

Por lo general, las normas jurídicas no contienen cláusulas de reforma, con la excepción de la Norma Constitucional. Ello es debido, fundamentalmente, al hecho de que la realidad política que la Constitución está llamada a regular es una realidad cambiante, pero, al mismo tiempo, y debido a su carácter fundamental, necesita de una permanencia en el tiempo. La reforma constitucional es el mecanismo que permite combinar adecuadamente estas dos circunstancias.

Debemos destacar, respecto a la reforma constitucional (Título X de la C.E. Arts. 166-169), tres aspectos principales:

De acuerdo con el Art. 166 C.E.: "La iniciativa de reforma constitucional se ejercerá en los términos previstos en los apartados 1 y 2 del artículo 87". Así, los órganos legitimados a los efectos de iniciativa legislativa serán también los legitimados para iniciar el procedimiento de reforma de la Constitución. Dichos órganos son los siguientes:

• El Gobierno

• El Congreso: la iniciativa de reforma debe ser suscrita por dos grupos parlamentarios o por la quinta parte de los diputados.

• El Senado: es necesario que la proposición de reforma sea suscrita por 50 senadores que no pertenezcan al mismo grupo parlamentario.

• Las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas: pueden iniciar el proceso de formas: bien solicitando del Gobierno la adopción de un proyecto de ley de reforma constitucional, o bien o bien remitiendo a la Mesa del Congreso una proposición de ley de la misma naturaleza.

El Art. 169 C.E. establece que "No podrá iniciarse la reforma constitucional en tiempo de guerra o de vigencia de alguno de los estados previstos en el articulo 116".

Con esta cláusula se pretende garantizar la autonomía y la independencia de cualquier operación de reforma frente a las lógicas anomalías previsibles en las situaciones excepcionales contempladas en el precepto.

La C.E. prevé dos procedimientos de reforma diferentes en función de la materia a que se refiera la reforma:

1º.- Procedimiento ordinario o de reforma parcial. (Art. 167)

Este procedimiento se caracteriza por lo siguiente:

• El proyecto o proposición de ley de reforma tendrá que ser aprobado por una mayoría de tres quintos de ambas Cámaras. Si ambas lo aprueban en los mismos términos (es decir, sin enmiendas), el texto de la reforma de la Constitución que da fijado en sede parlamentaria.

• En el caso de que ambas Cámaras no lo aprueben en los mismos términos, es decir, que ambas Cámaras han aprobado el proyecto de ley de reforma por mayoría de tres quintos pero en términos diferentes, se constituirá una Comisión mixta Paritaria de ambas, a fin de alcanzar un acuerdo sobre el contenido de la ley de reforma.

• Alcanzado un acuerdo en la Comisión Mixta, se someterá a votación de ambas Cámaras, debiendo aprobarse el texto por mayoría absoluta del Senado y por una mayoría de dos tercios del Congreso.

La C.E. prevé la posibilidad de celebrar un referéndum, pero éste es facultativo, es decir, sólo si la décima parte de cualquiera de ambas Cámaras lo solicita en un plazo de 15 días siguientes a la aprobación de la reforma en sede parlamentaria se celebrará el referendum, que únicamente tendrá carácter consultivo.

2°.- Procedimiento extraordinario o de reforma total o revisión de la Constitución.

Hay que identificar cuándo nos encontramos ante una reforma de la Constitución y una revisión de la misma. El constituyente distingue entre revisión y reforma en virtud del contenido material a que se refiera el procedimiento; así, el Art.168.1 C.E. se refiere a "la revisión total o una parcial que afecte al Título Preliminar, al Capítulo II, Sección 1ª del Título I, o al Título II...". Así, con el término "revisión", nos referimos, en nuestro Derecho Constitucional, a la reforma total de la Constitución o a la reforma de aquellos contenidos identificadores de la misma, de tal forma que si se introdujese un cambio en ellos es como si se llevase a cabo una reforma total de la Constitución.

En estos supuestos, el procedimiento parlamentario a seguir es el siguiente:

• Aprobación de la iniciativa por mayoría de dos tercios de cada Cámara. No se trata aquí de pronunciarse sobre un texto de reforma concreto, sino de expresar la conveniencia u oportunidad de proceder a la revisión de la Constitución.

• En caso de que las Cámaras aprueben dicha iniciativa con la mayoría mencionada, quedarán disueltas de forma automática, procediéndose a la convocatoria de elecciones generales.

• Las nuevas Cámaras deberán ratificar la decisión adoptada por las Cámaras disueltas, bastando para ello la mayoría simple.

• Estudio del nuevo texto y aprobación del mismo por mayoría de dos tercios de ambas Cámaras.

• Una vez aprobado el texto en sede parlamentaria, será sometido obligatoriamente a referéndum para su ratificación; dicho referéndum tendrá carácter vinculante.

2. Los Valores Superiores Del Ordenamiento Jurídico

La C.E. establece en su Art. 1.1-° que "España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político". Dichos valores, que inspiran y a son fines a la vez del ordenamiento jurídico, contribuyen a la función de legitimidad que desempeña la Constitución.

Sin embargo, el precepto citado debe relacionarse y ser completado con lo dispuesto en el Art.10.1 C.E.: "La dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás son fundamento del orden político y de la paz social." Este último precepto reconoce un orden de valores que no ha sido creado por la Constitución, sino que es anterior a ella, limitándose la misma a reconocerlos y garantizarlos. Podríamos afirmar que mientras los valores afirmados en el Art. 10.1 C.E. se refieren a cualidades de la realidad cultural individual y colectiva, los valores del Art. 1.1 se refieren a la configuración jurídica de esa realidad. Es desde esta perspectiva como cobran sentido los valores enunciados en el Art. l.l° C.E.

Presenta una doble dimensión o perspectiva:

• Desde la perspectiva de la organización social, la libertad es raíz de una serie de exigencias que se despliegan en la propia Constitución, y entre las que podemos identificar las siguientes: soberanía popular, legitimación de los gobernantes por medio de elecciones periódicas por sufragio universal; sujeción de los poderes públicos y de los ciudadanos a la Ley y reconocimiento y protección de los derechos fundamentales.

• Desde la perspectiva individual o posición que ocupa el individuo en la sociedad, la libertad posee un triple significado:

• Libertad-autonomía, es decir, la creación de condiciones jurídicas para que la persona tenga un ámbito de actuación social, sin interferencias de otras personas o de los poderes del Estado.

• Libertad-participación, que favorece la intervención de las personas en la organización del poder y en la fijación de los criterios generales del gobierno del Estado.

• Libertad-prestación, que requiere del Estado la obligación de realizar un conjunto de actuaciones encaminadas a facilitar la libertad y, en último término a conseguir la igualdad.

El valor igualdad viene referido tanto a la igualdad formal, contemplada por el Art. 14 C.E., como por la igualdad material, plasmada en el Art. 9.2 C.E. Desde la primera perspectiva, el valor igualdad se traduce en la igualdad ante la ley y la prohibición de la discriminación; desde la segunda, hace referencia a la exigencia de que los poderes públicos promuevan las condiciones necesarias para que la igualdad de los individuos sea real y efectiva.

No sólo es un valor en sí, sino que sirve también como parámetro enjuiciador de los demás valores jurídicos y sociales.

El pluralismo inherente a cualquier colectivo social no sólo debe ser respetado por el ordenamiento jurídico, sino que el mismo ordenamiento debe venir informado por dicho pluralismo.

Los valores tienen carácter normativo, no son meras declaraciones retóricas, sino que imponen a los operadores jurídicos la obligación de respetarlos y desarrollarlos, limitando su poder y su discrecionalidad en sus respectivas funciones. En virtud de ello los valores realizan una función identificadora del sistema político y del ordenamiento jurídico, y de los cuales son fundamento y meta. Los valores determinan el sentido último de las normas y, por consiguiente, confieren unidad al ordenamiento, porque lo dotan de unidad de sentido, erigiéndose en el más importante criterio interpretativo de todo el ordenamiento. Desde esta perspectiva, los valores son Derecho directamente aplicable, aunque en un sentido negativo, es decir, más que aplicar directamente dichos valores, lo que se hace es subsanar, corregir, eliminar sus violaciones o ataques.

3. Los Principios Constitucionales Informadores Del Ordenamiento.

La C. E. enumera en su Art.9.3 los principios informadores del ordenamiento jurídico:

"La Constitución garantiza el principio de legalidad jerarquía normativa, la publicidad de las norma, irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales seguridad jurídica, a responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos."

Los principios del Art. 9.3 son la plasmación de una preocupación garantista, pues con ellos lo que, en definitiva, se pretende es garantizar la situación jurídica de los ciudadanos frente a la actuación de los poderes públicos; son mandatos dirigidos a los poderes públicos.

1º.- El principio de legalidad

Este principio es la plasmación jurídica del principio de primacía de la ley en cuanto expresión de la voluntad popular. Constituye un dogma básico de todo sistema democrático. De acuerdo con el principio de legalidad todos los poderes públicos se encuentran sujetos a la ley.

2º.- El principio de jerarquía normativa.

Implica la existencia de una diversidad de normas entre las que se establece una jerarquización conforme a la cual, una norma situada en un rango inferior no puede oponerse o contradecir a otra de rango superior. En la cúspide del ordenamiento jurídico se encuentra la Constitución.

3º.- El principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes público

Se refiere a la necesidad de controlar jurisdiccionalmente la discrecionalidad administrativa.

4º.- El principio de responsabilidad de los poderes públicos.

Este principio resulta de la conjunción de los principios de legalidad y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, ya que si los poderes públicos están obligados a sujetar su actuación al ordenamiento jurídico, estando prohibida la actividad arbitraria, es lógico que la infracción de estos principios lleve aparejada una responsabilidad.

5º.- El principio de seguridad jurídica.

Se traduce en la observancia y respeto de las situaciones derivadas de la aplicación de normas válidas y vigentes. Así, permite predecir de antemano las consecuencias jurídicas de nuestros actos.

6º.- El principio de publicidad de las normas.

De él se deriva el principio de seguridad jurídica, ya que mediante la publicidad de las normas, éstas pueden ser conocidas por los órganos de aplicación del Derecho y por los ciudadanos.

7º.- El principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadores no favorables o restrictivas de los derechos individuales.

Una disposición normativa es retroactiva cuando sus efectos se proyectan sobre hechos.

Tema 2

8