leccion 11: el decreto legislativo

1.- SENTIDO DE LA DELEGACIÓN LEGISLATIVA.-

a) Función legislativa y normas con rango de ley.

La producción de Derecho por parte de los órganos centrales del Estado se articula en torno a dos potestades básicas: la potestad legislativa del Estado, cuyo ejercicio por las Cortes Generales da lugar a las Leyes; y la potestad reglamentaria ejercida por el Gobierno “de acuerdo con la Constitución y las Leyes”, que origina Reglamentos.

Sin embargo el Gobierno tiene la posibilidad de producir normas con rango y fuerza de Ley. Que tengan la misma fuerza que las Leyes implica que puede derogar a las leyes (fuerza activa) y que sólo puede ser derogada por una nueva Ley( fuerza pasiva). Que tengan el mismo rango que las Leyes es que en principio su validez sólo puede ser impugnada ante el TC(a través del recurso o la cuestión de inconstitucionalidad) . Tales categorías de normas son el Decreto-Ley y el Decreto legislativo.

Lo que justifica que estas fuentes formalmente diferentes, adoptadas por órganos distintos a través de procedimientos diversos tengan un mismo rango que es comparten con la Ley parlamentaria ciertas tareas. Tienen identidad en cuanto a la función legislativa.

Esta función, materialmente prefigurada por la Constitución, es desempeñada a través de diversas potestades formales. La potestad legislativa de las Cortes Generales resulta central en el desenvolvimiento de esa función legislativa. La función legislativa se desempeña también a través de potestades distintas, éstas que junto con la legislativa de las Cortes, integran la función legislativa, son las que permiten al Gobierno producir normas con rango de Ley: Decretos legislativos y Decretos-Leyes.

El contenido material de dicha función legislativa se puede perfilar recordando que la Constitución, por diversas vías y en particular a través de las reservas de Ley, impone al legislador que regule por sí mismo, ciertas materias. Tal contenido podría ser asumido, por las distintas normas con rango de Ley; la función legislativa es aquélla que cubre la regulación exigida por las reservas de Ley y el principio de legalidad, y que se superpone así el ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno.

Debe destacarse que el núcleo material de la función legislativa no delimita su alcance, sino que permite el carácter expansivo de la potestad legislativa de las Cortes, permite a éstas configurar en cada ocasión la función legislativa y determinar libremente su alcance.

B) la delegación legislativa

El Decreto Legislativo es uno de los tipos de normas con rango de Ley que reconoce la C.E. el Gobierno puede aprobar Decretos Legislativos sólo previa delegación de la Cortes.

• Mediante ley, las CG podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas.

• La delegación se produce necesariamente por ley parlamentaria, no cabe a través de un decreto ley.

• La ley de delegación ha de ser aprobada a través del procedimiento ordinario, en la medida que las materias propias de ley orgánica estan excluidas de delegación

• La delegación no supone la transferencia de la potestad legislativa, sino la atribución al Gobierno de una potestad formalmente nueva, la potestad delegada.

• La potestad delegada está vinculada a la materia objeto de delegación: delegación de materias. Toda delegación ha de recaer sobre materias determinadas, concretas.

C) límites materiales de la delegación y reserva de Parlamento

La potestad legislativa de las Cortes y la potestad delegada tienen diversas posibilidades al desarrollar la función legislativa:

• Ninguna norma delegada puede regular las materias reservadas a ley orgánica

• No cabe delegación en materias cuya regulación es objeto de procedimientos especiales, como el de aprobación de los Presupuestos Generales del Estado. Tampoco aquellos actos que por su naturaleza no son susceptibles de delegación: los de control( autorización para ratificar tratados internacionales)

• La CE exige ciertos contenidos mínimos a la ley delegante o leyes de base: delimitar con precisión principios y criterios de la regulación que encomienda al Decreto Legislativo. Con ellos se excluyen posibilidades normativas y el respeto a los contenidos de la Ley delegante.

Por todo ellos es posible hablar de una reserva de Parlamento ya que una parte sustancial de la función legislativa debe ser desempeñada por las CG, al margen de toda delegación.

3. TIPOS DE DELEGACIÓN.

La CE distingue dos modalidades de legislación delegada; los Textos Articulados y los Textos refundidos. Contiene una regulación específica de las formas de delegación que dan lugar a cada una de ellas.

- La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una ley de Bases cuando su objeto sea la formación de Textos Articulados

- Por Ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos: textos refundidos.

Cada delegación especifica la clase a que pertenece y el alcance de la competencia atribuida en cada caso. Ambos tipos de delegación legislativa dan lugar a normas con rango y fuerza de Ley.

3.1 La delegación a través de la Ley de Bases.

La delegación legislativa más característica es la Ley de Bases. Las Cortes Generales perfilan en ella una normativa, a la que luego el Gobierno habrá de dar cuerpo concreto mediante un Texto Articulado; éste habrá de atenerse al perfil predispuesto por la Ley de Bases, pero decide sobre las concretas disposiciones que regularán la materia objeto de delegación.

La Ley de bases es una ley ordinaria con singularidades:

• Han de ser aprobadas por el Pleno de las Cámaras

• éstas no pueden contener disposiciones que no sean básicas, no estén orientadas a la delimitación de la potestad delegada, es decir: no podrán autorizar la modificación de la propia Ley de Bases.

• Toda delegación ha de recaer “sobre materias determinadas”.

• “Las Leyes de Bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principio y criterios que han de seguirse en su ejercicio”.

• “las Leyes de bases no podrán en ningún caso: Facultar para dictar normas con carácter retroactivo”.

• Son normas de producción jurídica, constituyen fuente de Derecho: los principios y criterios son regulación material para los ámbitos vitales cuya ordenación más detallada se encomienda al Decreto Legislativo. Esta regulación material contenida en la Ley de Bases queda en suspenso hasta la aprobación del Decreto Legislativo, aunque se le reconocen ciertos efectos inmediatos, como excluir la aprobación de un Reglamento contrario a ella.

• La aplicación de la Ley delegante necesite de la intermediación de otra norma, el Texto Articulado. La necesidad de actuación conjunta se debe a la función primaria de la Ley de Bases, que ante todo es una norma que atribuye al Gobierno la potestad delegada.

3.2..- La delegación para refundir textos legales.-

Junto a los Textos Articulados, la Constitución contempla la posibilidad de que la delegación tenga por objeto “refundir textos legales” en cuyo caso se “determinará el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación”. Se trata que el Gobierno agrupe una normativa dispersa en un Texto refundido. Con frecuencia, las Cortes abordan la regulación parcial de una materia o modifican ciertos aspectos de una ordenación precedente y, encomiendan al Gobierno que refunda tal normativa nueva con las disposiciones con rango de Ley que disciplinan otros aspectos de la misma materia y que permanecen vigentes. Esta concreta determinación es la que da origen al poder delegado.

El Texto Refundido que así sometido a la regulación concreta y detallada contenida en los textos remitidos por la Ley delegante

El texto refundido deroga los textos legales anteriores que refunde y los sustituye, aunque mantenga su misma regulación: con ello innova el ordenamiento. La Constitución impone a las Leyes delegantes que especifiquen si la delegación “se circunscribe a la mera formulación de un Texto Único o si se incluye la facultad de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos.” El Gobierno no dispone de una efectiva capacidad de configurar el orden jurídico, pues a su cargo queda conferir unidad a la normativa previa, no dispersa. Esa labor de aclarar, armonizar y regularizar de acuerdo con principios sistemáticos se producirá siempre, pues está implícita en la misma idea del Texto Único.

Existe un indicio indirecto en la Constitución de la importancia de ese poder. La interpretación del art.83 a) CE implica que el Texto Refundido puede modificar los contenidos de la Ley en la que se contiene la disposición delegante.

La ley que autoriza la refundición de disposiciones legales puede ser aprobada en Pleno o en Comisión.

4.- LA POTESTAD DELEGADA.-

4.1.- Titular y ejercicio.-

El gobierno debe seguir, para aprobar el Decreto Legislativo, el procedimiento genéricamente previsto por las Leyes para la elaboración de disposiciones generales ya que sólo la CE en sentido formal y las normas por ella designadas para esta función pueden afectar eficazmente a la validez de las fuentes con rango de Ley. Por esta razón resulta difícilmente admisible que cualquier norma reguladora de los procedimientos administrativos se convierta en parámetro del juicio de validez del Decreto Legislativo, que tiene rango de Ley . la CE reserva a la Ley delgante la determinación del procedimiento de elaboración de los Decretos Legislativo, porque cada Ley delegante es la norma sobre la producción jurídica del correspondiente Decreto Legislativo. Los únicos trámites que el Gobierno deberá seguir necesariamente en la formación del Decreto Legislativo son aquello que la respectiva Ley delegante le marque.

• En la medida en que los Textos Articulados condicionan la eficacia de una regulación material que las Cortes han incorporado en la Ley de Bases, el Gobierno debe prestar al respecto la colaboración oportuna, pues le corresponde posibilitar la efectividad de tales determinaciones materiales.

• la tarea racionalizadora propia de los Textos Refundidos es decidida por las Cortes Generales, y al Gobierno sólo le corresponde llevarla a cabo

3.2 origen y modos de extinción

La potestad delegada surge con la delegación, y está destinada a desaparecer por el transcurso del plazo o por su simple ejercicio. Es una potestad normativa de naturaleza no permanente, sino ocasional, su aparición y su extinción se producen en cada caso y con referencia a una materia determinada.

La CE impone que la delegación legislativa se otorgue de forma expresa, este carácter expreso está relación con la función de la Ley de delegación. La potestad delegada surge en cada caso de una específica Ley delegante.

El plazo máximo de la delegación puede exceder el ejercicio de la legislatura que la otroga. La disolución de las Cámaras en dicho tiempo no afecta a la vigencia de la Ley de delegación. Tampoco afecta a la subsistencia de la potestad delegada el cambio de personas que encarnan el Gobierno. El nuevo Gobierno no sólo podrá, sino que deberá dar cumplimiento al cometido expreso en la delegación. Si el Gobierno pretende eludir la obligación de producir el Decreto Legislativo, habrá de instar la derogación de la Ley delegante mediante el correspondiente proyecto de Ley.

Para evitar posibles confusiones el Art. 84 CE confiere al Gobierno la facultad de oponerse a la derogación tácita que pudiera resultar de una proposición de Ley o de una enmienda. Ante la oposición del Gobierno, el trámite legislativo de la propuesta vetada se suspende; a las Cortes sólo le queda la posibilidad de tramitar una proposición de Ley para la derogación total o parcial de la Ley de delegación. Al incluir esta previsión de derogación expresa en la propuesta parlamentaria desaparece la facultd de veto del Gobierno.

5. el control judicial

5.2. Los presuntos controles de ilegalidad

El art.82.6 CE establece “la competencia propia de los Tribunales” para el control de la legislación delegada, se supone que son competentes en el mismo los Tribunales ordinarios, no sólo el Tribunal Constitucional. También el artículo 27.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional reconoce la competencia de éste para el control de los Decretos Legislativos.

El Decreto Legislativo que infringe la ley de delegación incurre en lo que se denomina ultra vires

De acuerdo con esta tesis de competencia de los Tribunales, el ultra vires constituiría una mera ilegalidad, pues el Decreto Legislativo que incurre en él infringe una Ley (la delegante). Para el control de tal ilegalidad es competente la jurisdicción ordinaria, porque el Tribunal Constitucional verifica sólo la constitucionalidad de las normas con rango de Ley. Este control de constitucionalidad, por su parte, es aplicable al Decreto Legislativo que, sin infringir la Ley delegante, pueda contradecir las disposiciones constitucionales.

• La diferencia entre inconstitucionalidad e ilegalidad se convierte ahora, sin embargo, en fundamento autónomo, alternativo frente a la degradación, para la misma competencia de los Tribunales ordinarios. Si la Constitución atribuye al Tribunal Constitucional sólo el control de constitucionalidad de las normas con rango de Ley, a los Tribunales ordinarios corresponde entonces el control de cualquier ilegalidad, como es el ultra vires. El control de la jurisdicción ordinaria sobre el Derecho Legislativo ultra vires, se produciría con fundamento en su ilegalidad y no en su rango reglamentario.

Nuestra jurisprudencia constitucional sostiene, que el ultra vires no sólo supone una ilegalidad, sino, a la vez, una inconstitucionalidad indirecta. Por eso, en caso de ultra vires se acumulan hoy los controles del Tribunal Constitucional y de la jurisdicción ordinario. “El juez llamado a aplicar un Decreto Legislativo que a su juicio haya incurrido en ultra vires puede optar entre inaplicarlo por sí mismo o plantear la cuestión de inconstitucionalidad”

• A Jiménez Campo no le parecía posible articular un criterio seguro de distribución de competencias entre las jurisdicciones ordinaria y constitucional desde la distinción entre ilegalidad e inconstitucionalidad, se extraen argumentos decisivos a favor de la competencia del Tribunal Constitucional en el juicio de adecuación de la legislación delegada a la Ley delegante.

Por tanto, resultaría preferible que el control de ultra vires quedara reservado a la jurisdicción constitucional. Es mejor permitir además una intervención general de la jurisdicción constitucional, en especial admitiendo la cuestión de inconstitucionalidad también ante una simple ilegalidad.

• El esfuerzo debe dirigirse ahora, pues, a reducir las incertidumbres que derivan de la acumulación. Lavilla ha sugerido “la prevalencia en todos los órdenes jurisdiccionales de las decisiones del Tribunal Constitucional relativas a la validez de los Decretos Legislativos”

• El juicio del Tribunal Constitucional convierte definitivamente el concreto problema de legalidad en problema de constitucionalidad. Y es que, incluso con independencia de que exista previa Sentencia desestimatoria del Tribunal Constitucional, no faltan las consideraciones de política constitucional que desaconsejan extender a los Decretos Legislativos la técnica de la inaplicación incidental propia de los Reglamentos ilegales.

El problema teórico central que plantea este doctrina, origen de las inseguridades y dificultades a que da lugar, es la utilización de la noción de ilegalidad como criterio de competencia en el control de normas con rango de Ley. Es discutible que tal criterio sea compatible con nuestro sistema de jurisdicción constitucional concentrada.

En resumen, la diferencia entre ilegalidad e inconstitucionalidad opera en la práctica constitucional española como criterio de atribución de competencias a la jurisdicción ordinaria en el control del ultra vires, pero como criterio de distribución, toda vez que se mantiene la competencia concurrente del Tribunal Constitucional para dicho control. Aunque tal acumulación origina algunos problemas prácticos, éstos son menores que los que podrían derivar de la estricta separación de competencias, por lo demás posible: un control de ilegalidad de normas con rango de Ley atribuido a la jurisdicción constitucional concentrada. Tanto desde un punto de vista práctico como desde el rigor dogmático, el control del ultra vires debería ser reservado a la competencia del Tribunal Constitucional.