Organismos Autónomos

Administración Pública Institucional. Instrumentalidad e independencia. Creación. Funcionamiento. Extinción

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Lección 23.

LOS ORGANISMOS AUTÓNOMOS.

LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL

Es aquel sector de las Administraciones Públicas formado por Administraciones de base institucional con personalidad jurídica propia y fines especiales. Están vinculadas a una Administración Territorial y son creadas para la realización de parte de los fines de esa Administración que les crea.

Son el resultado de un proceso descentralización funcional (descentralizar parte de las funciones de la Administración Estatal). La dependencia es lógica porque son fines propios de la Administración que los crea. La Administración Estatal que les crea se denomina Administración Matriz. También las Comunidades Autónomas y los Entes Locales pueden crear Administraciones Institucionales para el desarrollo de determinados fines.

Otra nota característica es que tienen base institucional: hay que distinguirlas de las corporaciones. Se diferencian de las corporaciones que entre las Administraciones corporativas agrupan a un determinado colectivo para la autogestión de fines propios característicos de esas personas. Las Administraciones Institucionales son fundadas o creadas por una sola Administración y adscritos a un solo fin de esa Administración Matriz.

Clases de Administraciones institucionales.

Los Organismos Autónomos, hasta la LOFAGE, servían para parte de la doctrina Administrativista para designar a todo el conjunto de personificaciones instrumentales o institucionales. A partir de la LOFAGE, la categoría recibe la denominación legal de Organismos Públicos y reserva esa denominación a un tipo de Órganos Públicos, Organismos Autónomos, después otro, Entidades Públicas Empresariales. Existe una tercera categoría: Sociedades Estatales. Son Empresas Mercantiles en Mano Pública.

Las Empresas Mercantiles en Mano Pública no pueden considerarse Administraciones Públicas, tienen una forma privada de personificación.

Clasificación legal de personificación de poderes Públicos.

- Organismos Públicos:

* Organismos Autónomos (actúan con sujeción al derecho Administrativo)

* Entidades Públicas empresariales (que actúan con sometimiento al derecho Administrativo sólo si ejercen actividades Públicas).

- Empresas Públicas: forma jurídico privada de personificación. No pueden ejercer prestaciones Públicas, se rigen por el derecho privado.

Ejemplos:

- Organismos Autónomos: universidades, dirección general de tráfico...

- Empresas Públicas empresariales: RENFE

- Empresas Públicas: Iberia.

Clasificación basada en el grado o la intensidad de la dependencia de estas Administraciones con respecto al gobierno o la Administración:

Podemos distinguir entre 2 tipos diferentes

A) Administraciones institucionales instrumentales

B) Administraciones independientes.

A) Administraciones Instrumentales: Administraciones instrumentales clásicas: son instrumentos de la Administración Matriz para la consecución de sus fines. Están sometidos a la dirección de esta Administración que les crea. La dirección se manifiesta:

  • En que la Administración Matriz nombra y cesa a los cargos directivos.

  • Dirige la actuación.

  • Fija los objetivos de esa Administración Instrumental. Aprueba sus presupuestos y ejerce un control de eficacia sobre la actuación de la Administración Instrumental.

  • La Administración Instrumental es la que componen las Organizaciones Públicas de la LOFAGE compuestos por los Organismos Autónomos (artículos 45 y siguientes) y las Entidades Públicas Empresariales (artículos 52 y siguientes).

    De acuerdo con la LOFAGE los Organismos Públicos se crean para la realización de actividades de ejecución o gestión tanto Administrativas de Fomento o de Prestación como para la realización de actividades de contenido económico. Artículos 41 y 23 LOFAGE. De acuerdo con esta definición legal parecería que estos Organismos no pueden realizar funciones de policía (poner sanciones) sin embargo, esta conclusión debe descartarse pues tradicionalmente las Administraciones institucionales han realizado funciones de policía y no existe ninguna razón dogmática que fundamente la imposibilidad de que las realicen.

    B) Administraciones independientes: son Administraciones institucionales configuradas por la ley de manera que el Gobierno o la Administración carecen de poderes de dirección para neutralizar políticamente la actuación de estos Órganos.

    Por ejemplo, el Banco de España, la Agencia de Protección de Datos, etc.

    El profesor Parada señala que de acuerdo con la Disposición Adicional X de la LOFAGE, no son constitucionales porque el artículo 97 de la Constitución señala que toda la Administración actúa bajo la dirección política del gobierno.

    Régimen jurídico de la creación, modificación y extinción de los Organismos Públicos.

    La regulación general de la LOFAGE. Hay que temer en cuenta la Disposición Adicional X de la LOFAGE, Administración independiente. Se rigen por su ley de creación. Sólo supletoriamente por la LOFAGE.

    Creación.

    Artículo 61 de la LOFAGE. Los Organismos Públicos se crean por ley (regla general). Esta ley, de creación de Organismos Públicos, tiene que establecer el tipo de Organismo Público, los fines, el ministerio al que se adhiere el Organismo Público (Administración Matriz) y también esta ley puede establecer las peculiaridades del régimen jurídico de ese Organismo. Se hace referencia a aspectos relativos a la obtención de recursos tanto personal, contratación, cuantías, patrimonio, cuestiones fiscales etc.

    La LOFAGE establece una regulación general sobre el régimen jurídico de los Organismos Públicos y si el funcionamiento del Organismo Público que se está creando se mantiene en el marco legal, todas estas cuestiones de régimen jurídico pueden tener rango reglamentario y estarán normalmente incluidas en el estatuto del Organismo que según el artículo 62 de la LOFAGE se aprueba por Real Decreto del consejo de ministros.

    Si se pretende que el régimen jurídico de ese Organismo sea distinto al que se prevé en la ley con carácter general, esas peculiaridades deberán contenerse en al acto de creación.

    Únicamente en las leyes de creación de cada uno de los Organismos Públicos, tiene que respetarse la regla de que cuando el Órgano ejerce funciones Públicas, en ese caso es aplicable a la ley 30/92 y en todo caso que esas actuaciones están sujetas al control de la jurisdicción contencioso Administrativa (artículo 1.2 de la ley de la jurisdicción contencioso Administrativa de 1998).

    El momento de su creación tiene que aprobarse un plan inicial de actuación que tiene que incluir los objetivos a alcanzar y los recursos materiales, humanos y financieros necesarios para su cumplimiento. Este plan de actuación se aprueba por el Ministro a cuyo Ministerio esté adscrito previo informe favorable de los Ministerios de Administraciones Públicas y Hacienda.

    Modificación de los Organismos Públicos.

    (Artículo 63 LOFAGE) La modificación tiene que realizarse por ley siempre y cuando suponga alteración del tipo, de sus fines o una variación de las notas de su régimen jurídico. Siempre que esta modificación suponga una derogación de la LOFAGE, en todos los demás casos la modificación, y aunque ello suponga la modificación de la ley de creación se hará por Decreto del Consejo de Ministros.

    Desde el punto de vista de las fuentes, la técnica empleada y destinada es la de la deslegalización. Sólo puede admitirse una deslegalización relativa, con respecto a los aspectos del régimen jurídico que se limitan a aplicar el régimen general de la LOFAGE.

    Extinción de los Organismos Públicos.

    (Artículo 64 LOFAGE) si se crean por ley, se suprimen por ley. Existen algunas excepciones previstas en el Real decreto.

    - En la ley de creación se haya prevista la creación de esos Organismos Públicos para un período de tiempo determinado.

    - Que la totalidad de sus fines y objetivos hayan sido asumidos por los servicios de la Administración Estatal o Autonómica, por ejemplo, Organismos Públicos en materia de promoción de viviendas etc.

    - Fines que hayan sido cumplidos en su totalidad: celebración de centenarios, exposiciones...

    Fin del tema

    Administrativo, Lección 23, Pág. 4