Derecho Administrativo en España

Derecho Administrativo Español. Administración Pública. Constitucionalismo. Bases constitucionales. Fuentes de derecho. Reglamento. Organización administrativa. Estatuto funcionarial. Personal. Ciudadano. Principio de Legalidad

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TEMA 1:

EL CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO:

1. Significado general del derecho administrativo y de la administración pública.

El derecho administrativo es el que regula la(s) administración(es) pública(s). Las administraciones públicas son el brazo ejecutor de los fines del Estado que, en aplicación de la ley, interviene en numerosos ámbitos de la vida cotidiana. Es el propio Estado en acción. Por ello la administración entabla relaciones jurídicas con otras personas, fundamentalmente con los ciudadanos.

Vista la definición anterior, el parlamento no es administración porque aprueba leyes y controla al gobierno, pero no establece relaciones jurídicas con personas físicas ni jurídicas. Tampoco el poder judicial se relaciona con los particulares.

Respecto del gobierno podemos decir que el gobierno, o poder ejecutivo, tiene una naturaleza dual: tampoco coincide con la administración cuando dirige la política general del país, no estando sometido al derecho administrativo. Aun así, es por otra parte administración, porque en él culmina la organización administrativa, estando sometido en este caso al derecho administrativo.

El gobierno equivale al Consejo de Ministros y el Presidente del gobierno. De él depende todo el complejo aparato orgánico o institucional que conforma la administración. Se puede admitir desde ese punto de vista la equiparación de administración y poder ejecutivo. Debajo del gobierno todo es administración, y tiene personalidad jurídica.

La administración del Estado y de las CC.AA. está legitimada para actuar, porque ejecuta las leyes que dicta el parlamento o las Asambleas Legislativas, y en la medida en que depende del gobierno. A partir de esa dependencia del gobierno, es como se articula la conexión entre el parlamento y la administración (responsabilidad indirecta).

La administración local responde a lo que se llama un modelo corporativo de legitimación directa. Así, los ciudadanos eligen a los gestores (concejales) y se integran en la administración.

Esta administración territorial (Estado, CC.AA. y Entidades Locales), pueden crear otros entes administrativos para el cumplimiento de otros fines más específicos (administración institucional).

Estos entes pueden tener personalidad pública o privada y pueden quedar sometidos al régimen del derecho administrativo.

2.1. El derecho administrativo en la actualidad. Los elementos clásicos.

  • El derecho administrativo es una rama del derecho público. Son las normas que tienen por destinatario al estado o a las administraciones públicas. Está relacionado con el derecho constitucional.

  • El derecho administrativo como un derecho común de la administración pública. Todo derecho administrativo se refiere a un tipo concreto de sujetos que son las administraciones públicas.

  • El derecho administrativo tiene que cubrir todas las zonas en las que se mueven las administraciones públicas, incluso aquellas zonas que son objeto de regulación de otros derechos. Estas instituciones cuando inciden sobre las administraciones públicas sufren un proceso de modulación, con el fin de adaptarse a estos sujetos. Por eso, el derecho administrativo es el derecho común de todas las administraciones públicas. Es lo opuesto a un derecho especial.

    Para que exista una relación jurídica administrativa es necesario que una de las partes sea una administración pública.

  • Equilibrio de los privilegios y garantías. La administración para poder cumplir su objetivo de servir los intereses generales, dispone de un conjunto de poderes que se califican de poderes extraordinarios o exorbitantes. Se llaman privilegios:

  • Crear o modificar o extinguir derechos por su sola voluntad mediante actos unilaterales.

  • La administración puede ejecutar de oficio sus propias decisiones. Consecuencia de esto es que se va a trasladar a los particulares que se vean afectados por estos actos administrativos la carga de impugnarlos jurídicamente. Así los actos que dicta

  • La administración se presumen que son válidos y sería necesario que el particular que no esté de acuerdo destruya esa presunción de validez, impugnándolos ante los tribunales.

  • La impugnación de un acto administrativo ante los tribunales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no priva a estos de su fuerza ejecutiva.

  • Privilegios tendentes a la protección de sus bienes y derechos. La administración tiene la posibilidad de recuperar por sí misma los bienes de cuya posesión se le ha privado. También encaja aquí la inembargabilidad por parte de los jueces y de los tribunales de sus bienes como garantía o para la ejecución de sentencias condenatorias dictadas contra la administración con carácter general.

  • Respecto a las garantías, los ciudadanos tienen garantías:

  • De carácter económico:

  • Toda lesión en los bienes o derechos de un particular que resulte de la administración debe ser indemnizado.

  • La administración no puede contratar con quien desee. Para hacerlo tiene que iniciar un procedimiento de selección.

  • De carácter jurídico:

  • La administración debe observar el principio de legalidad. Está, por tanto, sometida a la ley de una forma más estricta de lo que afecta a los sujetos privados.

  • La administración debe observar un procedimiento en la formación de su voluntad, ya que si no es así, será su actuación nula de pleno derecho.

  • Disponemos los particulares de un sistema de recursos administrativos y jurisdiccionales para controlar la legalidad de la actuación de la administración.

  • 2.2. El derecho administrativo en la actualidad. Las nuevas tendencias.

    Desde la última mitad del S. XX aparecen tendencias que están provocando alteraciones en este marco tradicional. Algunas de estas tendencias son consecuencia directa de la entrada en vigor de la CE. Aun así, hay problemas ajenos al cambio constitucional y que afectan a 2 elementos clásicos:

  • Se rompe el carácter estatutario del ordenamiento administrativo. Deja de ser el derecho propio de la administración, para convertirse en el derecho común de la función administrativa realizada por todos los órganos del Estado.

  • La CE determina una fuerte potenciación de los órganos constitucionales distintos del gobierno y de la administración: Cortes Generales, TC, Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo, CGPJ, así como los equivalentes autonómicos. Estos órganos tienen un aparato interno de gestión de dimensiones nada despreciables. Tienen, por tanto, una intensa actividad administrativa. Sin embargo el ordenamiento jurídico guarda silencio sobre 2 cuestiones fundamentales:

  • El régimen jurídico material a que se tiene que someter esta gestión administrativa. Parece ser que va a ser el derecho administrativo.

  • La jurisdicción competente para conocer de los conflictos a que pueda dar lugar esa gestión. Esto lo resuelve la L.ey 29/1998, 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que en su Art. 1.3 nos dice que los juzgados y tribunales de este orden conocerá de los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial adoptados por los órganos competentes del Congreso de los Diputados, Senado, TC, Tribunal de Cuentas y Defensor del Pueblo, así como de las Asambleas Legislativas de las CC.AA. y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo.

  • Por tanto, el derecho administrativo supera definitivamente la configuración estatutaria y pasa a convertirse en el ordenamiento regulador de la actividad administrativa de todos los órganos estatales, pertenezcan o no a la administración.

  • Huida de la administración del derecho administrativo hacia el derecho privado. Será otro factor de cambio del derecho administrativo, debido al intervencionismo económico. Éste pone de relieve que una buena parte de las nuevas funciones asumidas por la administración no se puedan gestionar

  • adecuadamente con los instrumentos básicos del derecho administrativo. Lo que se hace es acudir a técnicas y a formas del derecho privado, en principio, para organizar y gestionar tareas económicas y empresariales. El empleo de estas técnicas es un problema porque no se detuvo ahí por varias cuestiones:

  • La rigidez de las normas administrativas.

  • La aspiración de una actuación eficaz de algunos servicios públicos.

  • Afán por eludir controles que entorpecen la gestión.

  • Los servicios administrativos se convierten así en organismos independientes a los que se somete en bloque al derecho privado, con exclusión del derecho administrativo.

    TEMA 2:

    LAS BASES CONSTITUCIONALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL:

    1. El Estado español como Estado social y democrático de derecho, descentralizado territorialmente.

    El Estado después de la CE se califica como: democrático, de derecho, social y autonómico. El art. 1.1 CE dice que España se constituye en un estado social y democrático de derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político. El art. 2 CE dice que la constitución se fundamente en la indisoluble unidad de la nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas. En estos artículos se define la estructura política del estado español.

    2. La cláusula del Estado de derecho.

    Tiene un contenido amplio y complejo. Esta cláusula se integra por 3 principios:

  • Principio de legalidad. Está proclamado en la CE en su art. 9.3. También en el 97 y 103. Este principio se concreta en:

  • Sometimiento de la administración a la ley y al derecho. Significa que existe un sometimiento de la acción administrativa a la totalidad del sistema normativo. La administración tiene que respetar las leyes que dicta el parlamento, las normas del gobierno con fuerza de ley, normas y tratados internacionales, y por su puesto, la CE, la costumbre y los PGD., así como los reglamentos y normas dictadas por ella misma.

  • Vinculación a la ley en sentido formal. Se hace referencia a la forma específica en que la administración se encuentra sometida a la ley y normas con rango de ley.

  • Esta forma dista bastante de la sujeción de a las normas por parte de los sujetos privados. De lo que se trata de saber es si la administración necesita de una previa habilitación legal para realizar lícitamente cualquier actividad, o bien si ese requisito no es jurídicamente exigible.

    La respuesta es distinta según venga de la doctrina o si la buscamos en la realidad cotidiana. La doctrina afirma unánimemente el régimen de vinculación positiva de la administración a la ley. La realidad es que la administración ha actuado siempre dando por su puesto la vigencia del principio de vinculación negativa.

    La solución correcta está a mitad de camino. Para aquellas actuaciones que realiza la administración que tiene una eficacia limitativa o ablatoria, sería necesario que su vinculación fuese positiva a la ley porque estamos en un estado de derecho y la libertad de los ciudadanos no puede ser limitada por la administración si previamente la administración no fue autorizada para ello por una ley.

    Cuando estamos en las actuaciones en que la administración se organiza autónomamente y promueve actividades de fomento, sí cabría la vinculación negativa.

  • Principio de tutela judicial. El hecho de que exista el principio de legalidad impone que exista un conjunto de mecanismos de control a través de los cuales se puede asegurar eficazmente el sometimiento de la administración a la legalidad. Estos mecanismos de control son múltiples y de distinto alcance.

  • En unos casos tenemos controles externos a la administración, como los que ejerce el parlamento. En otros casos son controles internos, como los recursos administrativos. La pieza fundamental es el control jurisdiccional del Art. 117.1 CE que dice que la justicia emana del pueblo y se administra en nombre del rey por jueces y magistrados integrantes del poder judicial, independientes, inamovibles y sometidos únicamente al imperio de la ley.

    Ese sometimiento de las administraciones públicas al control jurisdiccional está compensado en nuestro sistema normativo por importantes contrapartidas, que son:

  • Poder de auto tutela de la administración. La tutela de los derechos e intereses de los particulares puede calificarse de heterotutela, en la medida en que se tiene que llevar a cabo a través de una declaración y ejecución dictada por un órgano judicial. La posición de la administración es justamente la opuesta. La administración no precisa de la colaboración judicial para hacer declaraciones de derechos, ni para ejecutar coactivamente esas declaraciones. Hay 2 manifestaciones de auto tutela:

  • Auto tutela declarativa. Es el poder de la administración de emitir declaraciones capaces por sí mismas de modificar o extinguir situaciones jurídicas subjetivas.

  • Auto tutela ejecutiva. Consiste en la potestad de la administración de llevar a la práctica sus propias decisiones, llegando incluso al empleo de la coacción en caso de resistencia de sus destinatarios.

  • Exenciones y privilegios. Porque la impugnación contenciosa de un acto de la administración está diseñada como una especie de carrera de obstáculos, ya que:

  • Es necesario formalizar un recurso ante la propia administración con carácter previo al planteamiento del proceso contencioso.

  • La interposición por un particular de un recurso administrativo o Contencioso-Administrativo contra los actos de la administración no suspende la potestad de ejecutarlos que tiene la administración.

  • La regla de preclusión procesal a la mayoría de los trámites de la impugnación para la interposición de los recursos, tanto administrativos como Contencioso-Administrativos, así como la formalización de determinados trámites, las leyes establecen plazos. La inobservancia de esos plazos conlleva, no sólo la pérdida del trámite concreto cuyo plazo se ha excedido, sino también la extinción definitiva e irrevocable del derecho que se trata de defender a través del recurso, porque el acto deviene firme o inatacable.

  • Principio de garantía patrimonial. Equivale al derecho de los administrados a mantener íntegro el valor económico de su patrimonio frente a las intromisiones singulares de que ese patrimonio pueda ser objeto por parte de los poderes públicos. Estas privaciones pueden tener lugar por 2 vías principales:

  • A través de la expropiación forzosa. Mediante la privación de un bien o de un derecho decidido de forma voluntaria y consciente por la administración.

  • La causación de un daño o perjuicio de modo incidental o no por parte de la administración.

  • Estas 2 instituciones se encuentran en la CE. La 1ª en el Art. 33.3 que dice que nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes. La 2ª en el Art. 106.2 que dice que los particulares, en los términos establecido por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. Por tanto, los daños causados por fuerza mayor quedan excluidos de indemnización.

    3. La cláusula del Estado social.

    Guarda un estrecho parentesco con lo que es el estado de bienestar. Equivale a la imposición a todos los poderes públicos del deber de actuar positivamente sobre la sociedad en una línea de igualación progresiva de todas las capas sociales.

    El Art. 9.2 CE dice que corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integran sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social.

    Hay un mandato del constituyente de que la sociedad debe configurarse de forma que se haba realidad lo que es la igualdad material y la libertad de los individuos. Ese mandato se desarrolla en los artículos 39-52 CE, que conforman el Capítulo III del Título I, de los principios rectores de la política social y económica. Se trata de mandatos a los poderes públicos y, por tanto, a la administración de intervención y promoción en la vida social.

    Ahora bien, los poderes públicos están condicionados en su actuación tanto:

  • en el plano de la actuación normativa, como

  • en la aplicación de las normas.

  • En la actuación normativa del legislador, éste no es libre e incondicionado. Debe actuar siempre en aplicación de la cláusula del estado socia, para conseguir los objetivos que aparecen explicitados en la CE. No es un deber jurídico en sentido estricto, sino una directiva que debe conseguirse, teniendo en cuenta la realidad del estado y de la sociedad en cada momento.

    La eficacia de esta cláusula, desde el punto de vista normativo, opera fundamentalmente de forma negativa.

    Serán inconstitucionales aquellas normas que regulen una materia de forma contradictoria con los artículos 39-52 CE. Se refiere a todo tipo de normas incluidas en el ordenamiento jurídico, no sólo a las administrativas.

    En el campo de la aplicación e interpretación del derecho, es donde la cláusula del estado social tiene mayor efectividad. Toda la actuación material o jurídica de los poderes públicos debe inspirarse siempre en la persecución de los valores del Art. 9.2 CE.

    Implica el deber de interpretar todo el ordenamiento jurídico de acuerdo con esa cláusula del estado social, lo que significa el deber de interpretar las normas en el sentido favorable a los objetivos de libertad real e igualdad efectiva.

    4. La cláusula del Estado democrático.

    Las consecuencias que se derivan para la administración de esta cláusula, es su proyección sobre la administración de distintas formas:

  • Actuación subordinada de la administración. En un Estado democrático, la administración siempre actúa subordinada, en lo que es su estructura y funcionamiento, a las instancias políticas. En este sentido la administración está llamada a ejecutar los mandatos normativos que provienen del parlamento.

  • Por otra parte la administración es una estructura de apoyo del poder ejecutivo en su tarea de dirigir el Estado. La legitimidad democrática de la administración es indirecta, en la medida que ejecuta los mandatos normativos del parlamento y en la medida que la dirige el gobierno.

  • Actúa subordinada al poder de dirección del gobierno, porque el gobierno tiene la potestad para fijar los objetivos que tiene que perseguir la administración. Por otra parte es el que adopta las decisiones para asegurar el cumplimiento de esos objetivos. Es el que va a exigir responsabilidades también si no se cumplen estos objetivos.

  • Subordinación del plano interno como consecuencia de la estructura jerarquizada de la administración. Para que la estructura de la administración funcione de forma coherente,

  • es necesario que internamente su configuración se base en instrumentos que aseguren la subordinación de la actividad de unas personas respecto de otras.

  • Eso se consigue a través del principio de jerarquía. Así el art. 103.1 CE dice que la administración actúa, entre otros, de conformidad con el principio de jerarquía.

  • La regla del pluralismo afecta a la administración. Se trata de uno de los valores superiores del ordenamiento jurídico (art. 1 CE). De aquí se derivan una serie de principios:

  • Descentralización. El art. 103.1 CE ordena que debe someterse la actuación de las administraciones a este principio. Cada administración debe ejercer descentralizadamente sus competencias a través de las administraciones inferiores. Se consigue a través de 2 vías:

  • Cada administración superior debe permitir a las inferiores que participen en el ejercicio de sus propias competencias.

  • Cada administración superior debe confiar en las inferiores la gestión concreta de las potestades administrativas, que no exijan una gestión centralizada.

  • Desconcentración. También aparece en el art. 103.1 CE, que implica que la titularidad y el ejercicio de las competencias pasan de un órgano determinado a otro inferior jerárquico.

  • Participación. Se prolonga la representación popular en la administración a través de esta figura. Viene a tratarse de la inserción de los ciudadanos en las propias estructuras administrativas. No hay un principio constitucional de participación ciudadana que obligue a los poderes públicos a implantar estas técnicas participativas en estos ámbitos.

  • También se derivan de la cláusula del estado democrático, cláusulas de carácter funcional:

  • Principio de objetividad.

  • Principio de imparcialidad

  • Principio de publicidad.

  • Respecto a los 2 primeros, el art. 103 CE dice que la administración sirve con objetividad los intereses generales. Este mismo artículo en su apartado tercero dice, respecto de los funcionarios públicos, que la ley debe regular las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones. Se refiere a la objetividad en abstracto y a la imparcialidad de sus funcionarios públicos en particular.

    La objetividad exige la concurrencia de un doble requisito:

  • La administración ejercita los poderes otorgados por la ley para la consecución de los objetivos que aparecen definidos en la ley.

  • La actividad se desarrolla mediante la exacta ponderación de todos los intereses en juego y que la ley ordena protege en cada caso.

  • Respecto a la imparcialidad, la administración debe de actuar de la forma indicada que se manifiesta en la prohibición de los funcionarios de otorgar preferencias a unas u otras personas que no se amparen en normas concretas.

    Al principio de publicidad hace alusiones la CE en el art. 105.b, donde se establece el derecho de acceder a los documentos contenidos en archivos y registros administrativos por parte de los ciudadanos.

    Los límites de este principio aparecen recogidos también en la CE:

  • La publicidad no puede operar respecto de los datos cuya difusión pueda dañar el derecho a la intimidad de las personas.

  • Tampoco los que puedan afectar al derecho al honor.

  • Tampoco los que puedan afectar a la seguridad pública o a la defensa nacional.

  • Tampoco lo que pueda servir para la averiguación de los delitos.

  • 5. El Estado autonómico.

    La CE opta por un modelo de estado descentralizado basado en la distribución efectiva del poder político entre las distintas entidades públicas territoriales y la autonomía de todas ellas. Todo esto se recoge en los artículos 2 y 137 de la CE. Este último dice que el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las CC.AA. que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.

    De estos artículos se entresacan los siguientes principios:

  • Autonomía. Es la distribución de la titularidad de los poderes públicos. Así un estado organizado de acuerdo con este principio es, sobre todo, un estado en el que hay una efectiva distribución del poder político entre las instancias territoriales y centrales que lo integran. El contenido de esta autonomía, desde un punto de vista positivo, equivale a la titularidad de una serie de poderes públicos que reviste una serie de características:

  • Poderes públicos o potestades superiores. Se encuentra la potestad normativa, la autotutela, la potestad tributaria, sancionadora y expropiatoria.

  • La forma de atribución de estas potestades es distinta. Las de las CC.AA. se establecen en sus propios Estatutos de autonomía. En el caso de los municipios y provincias estas potestades no se fijan a través de un solo texto, sino a través de las leyes sectoriales que dicta el Estado y las CC.AA.

  • Los poderes que integran la autonomía no son exclusivos. En el caso de las CC.AA. la mayor parte de sus competencias se refieren a materias compartidas con el Estado. Incluso en aquellas materias que aparecen en exclusividad asignadas a las CC.AA. El Estado puede tener intervención a través de títulos competenciales de carácter horizontal. En el caso de los entes locales la compartición es la regla. Las competencias de estos entes son las que Estado y CC.AA. les atribuyan sobre las materias de las que estas últimas son titulares.

  • Desde un punto de vista negativo, la autonomía es un estatus que está protegido. Esta protección es diferente o es de diferente grado respecto de las CC.AA. y respecto de los entes locales.

    En el caso de las CC.AA. esa autonomía está protegida porque de alguna manera esa autonomía está explicitada en la CE, ya que regula la organización, competencia y financiación de las CC.AA.

    En el caso de los entes locales no está regulado en la CE el contenido de su autonomía. Es una vez más el legislador estatal y autonómico al que le corresponde determinar ese grado de autonomía.

  • Unidad. De acuerdo con el art. 2 CE es el principio de unidad otro principio que conforma el Estado español. Este principio es un límite a la autonomía. Tiene unos límites precisos, determinables que de acuerdo con la CE, que son:

  • Límite del interés general. Es un concepto básico en la definición del Estado autonómico. Se atribuye la autonomía a cada ente para gestionar su círculo de intereses que son comunes a todo el estado, que trascienden los intereses de las CC.AA. y de los entes locales: se llaman intereses generales y su satisfacción le corresponde al Estado.

  • Por otra parte hay una jerarquía de intereses, que quiere decir que cada ente debe llevar a cabo una actuación que no sea incompatible con los intereses del escalón territorial superior.

  • Límite de la igualdad. El art. 139 CE dice que todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado. Quiere decir este artículo que es necesario mantener en todo el territorio cierta uniformidad en las condiciones de vida, es decir, cierta igualdad material.

  • Límite de la unidad de mercado. El art. 139.2 CE establece que ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español. Este principio significa que tenemos un espacio económico que no puede ser parcelado por ningún ente público que impida u obstaculice la libre circulación de bienes, servicios o personas.

  • Solidaridad. La organización del Estado a nivel territorial se orienta sobre los principios de unidad y autonomía, que son principios contradictorios, y del enfrentamiento de estos 2 se crean una serie de tensiones que se resuelven con técnicas de convergencia. Son a las que alude la CE bajo el concepto de solidaridad. Se trata de un principio que se entiende como:

  • Lealtad autonómica. Se trata de un deber jurídico que la CE impone a todos los entes territoriales. Se trata del deber de comportarse con arreglo a criterios de buena fe y de lealtad o fidelidad al sistema. Significa que el Estado está obligado a aceptar el carácter plural del modelo territorial. Por otra parte significa que los entes territoriales inferiores al Estado deben aceptar que están integrados o que pertenecen a un sistema "superior".

  • Cooperación. El hecho de que se deba comportar con lealtad y fidelidad al sistema, exige una actitud positiva de desarrollo de técnicas de colaboración entre todos los entes para el ejercicio coordinado de sus respectivas competencias.

  • TEMA 3:

    LA POSICIÓN JURÍDICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA:

    1. La Administración pública como persona jurídica. En cuanto al concepto de administración pública se puede definir como un aparato organizativo que se encuadra dentro del poder ejecutivo, que actúa bajo las órdenes del gobierno para cumplir los fines y los intereses públicos señalados en las leyes.

    Precisamente porque la administración actúa, es por lo que necesita tener personalidad jurídica. La personificación es necesaria para poder establecer la cualidad de sujeto jurídico de una organización cuando se quiere controlar por un tribunal sus actuaciones.

    En segundo lugar, la personificación jurídica es una consecuencia necesaria de la consagración histórica del Estado de derecho. Ésta dota de unidad a ese aparato organizativo, lo identifica con el mundo del derecho como unidad independiente, como centro de imputación de normas y relaciones jurídicas. Y esa personal jurídica que es la administración puede comparecer ante los tribunales, ser demandada por otras personas y ser condenada por sentencia.

    2. La pluralidad de Administraciones públicas. No hay una única administración pública, sino que hay 4 tipos de administraciones. Cada una de esas se corresponde con los 4 niveles básicos territoriales en los que se organiza el Estado: Estado, CC.AA., Provincias y municipios.

    Cada uno de estos 4 niveles territoriales se rige por una entidad política, cuyo órgano supremo tiene carácter y origen electivo: Cortes Generales, Asambleas Legislativas, Diputación y Ayuntamientos.

    A su vez, cada una de esas entidades tiene a su servicio una administración administrativa propia: La administración del Estado, la de las CC.AA. y la administración de las Entidades Locales (municipios y provincias).

    También están personificadas jurídicamente de forma independiente las corporaciones de derecho público representativas de intereses económicos y profesionales y la representación institucional. Es decir, junto a la administración territorial nos encontramos con una administración no territorial y con la institucional.

    2.1. Entes territoriales y no territoriales. Las notas que caracterizan la administración territorial frente a la no territorial son:

  • La capacidad de autodefinir los intereses públicos a los que deben servir. En principio nada de lo que afecta a las personas que viven dentro de su territorio le puede ser ajeno. En contraposición en la administración no territorial rige el principio de especialidad.

  • Está atribuida de los poderes públicos superiores. Se deriva de la anterior. Se trata de la potestad normativa, la autotutela, la potestad tributaria, sancionadora y expropiatoria. Estos poderes no los tiene la administración no territorial.

  • Extiende sus competencias a todos los sujetos que se encuentren en su territorio, incluidos los extranjeros. En la administración no territorial actúan sus competencias solamente en relación con determinados habitantes que se encuentren dentro del ámbito territorial al que se extiende su competencia.

  • Les corresponde calificar una necesidad como necesidad pública. Asumir actividades nuevas, autodeterminar los fines públicos a perseguir y organizar la prestación y realización de esos servicios. Esa actividad organizativa incluye la creación de entes filiales no territoriales como instrumentos de gestión de tales servicios. Los entes no territoriales se limitan a gestionar un servicio concreto que les atribuye previamente un determinado ente territorial. No puede extender o cambiar ese servicio, no autoatribuirse uno nuevo.

  • Entes corporativos e instituciones. Es administración corporativa las corporaciones que son entidades que tienen como base una comunidad de personas. Esa comunidad es el elemento esencial de la corporación.

  • Esa comunidad adopta la condición formal de miembro de la corporación. Estos miembros son titulares de los intereses a los que el grupo va a servir. Se trata de intereses comunes. Los propios miembros son los que organizan el ente, en el sentido de que es su voluntad la que va a integrar la voluntad propia del ente a través de un proceso representativo.

    Son los propios miembros los que sostienen económicamente la corporación a través de cuotas, contribuciones, etc.

    La corporación es, por tanto, un grupo de personas organizadas en el interés común de todas ellas y con la participación de las mismas en su administración. Pertenecen a este grupo las corporaciones locales y las representativas de intereses económicos, profesionales y sociales.

    La administración institucional tiene origen fundacional porque son creadas por otra administración pública para el ejercicio de parte de sus competencias. Permanecen ligadas a la administración que las crea (administración matriz) a través de una relación instrumental, interviniendo la administración matriz en su organización y actuación.

    El ente matriz es el que dispone de los medios materiales y personales que quedan afectos al cumplimiento del fin para el que fueron creados esos entes institucionales. También es el que sostiene económicamente al ente instrumental.

    A diferencia de las corporaciones, en los entes institucionales no hay miembros, sino que lo que hay son destinatarios o interesados en la actividad o usuarios de las prestaciones que esos entes puedan proporcionar.

    Se trata de un conjunto de medios materiales y personales afectados por un fundador para la gestión de una finalidad por este propuesta. La finalidad en todo caso remite a un interés que está situado fuera del ente. Nos referimos concretamente a los organismos que aparecen descritos en la LOFAGE: Organismos Autónomos y Entidades Públicas Empresariales. La diferencia que hay entre estos dos organismos, es que los OO.AA. se rigen totalmente por derecho administrativo, en cambio las EPE's se rigen en parte por derecho administrativo y en parte por derecho privado.

    La creación de estas entidades institucionales, que son organismos públicos, debe realizarse por ley. En esa ley se determina:

    • Tipo concreto de organismo público que se crea.

    • Ministerio al que se adscribe.

    • Recursos económicos con los que va a contar.

    • Régimen jurídico al que está obligado su personal y su actividad.

    Junto a los OO.AA. y EPE's hay otros entes atípicos que se regulan por regulación específica: Banco de España, AEAT, RTVE, etc.

    Los Organismos Autónomos. La norma reguladora básica de estos OO.AA. son sus estatutos. Estos son aprobados por R.D. del Consejo de Ministros, a iniciativa del ministro al que están adscritos. Se establece en los estatutos:

    • Funciones y competencias que se le atribuyen a ese organismo.

    • Potestades que pueden ejercer. En ningún caso la potestad expropiatoria.

    • Órganos de dirección.

    • Funciones de esos órganos.

    • Actos que agotan la vía administrativa.

    • Régimen aplicable al personal del OO.AA.

    El régimen jurídico de los OO.AA. es de derecho administrativo. Los recursos contra los actos de estos órganos están previstos en la LRJAP-PAC.

    Las Entidades Públicas Empresariales. Aparecen reguladas también en la LOFAGE. Cabe la posibilidad de un ente que tiene una forma pública de personificación y actúa bajo un régimen jurídico de derecho privado. Es lo que se llama EPE.

    Se distingue de los OO.AA. en que sus actividades son objeto de contraprestación (a cambio de un precio). Su régimen es de derecho privado, excepto su régimen organizativo (derecho administrativo). El personal se rige por el derecho laboral. De todas formas la ley que cree estas entidades debe determinar las condiciones conforme a las cuales los funcionarios pueden cubrir

    destinos en estas EPE's. El personal laboral es seleccionado en una convocatoria pública bajo los principios de igualdad, mérito y capacidad.

    2.3. La utilización de las formas de personificación jurídico-privadas por la Administración pública. Son las Sociedades Mercantiles y las Fundaciones. Las administraciones utilizan desde hace mucho tiempo formas de personificación características del derecho privado. La más importante es la personificación bajo sociedades mercantiles.

    En un primer momento la administración emplea la Sociedad Mercantil de una forma accidental y lo hace con 2 fines:

  • Apoyar la financiación de servicios públicos que se habrían encomendado a una sociedad privada.

  • Con el fin de evitar la quiebra de sociedades titulares de empresas de capital básico para la economía del país.

  • La utilización de esta fórmula se reveló como una de las vías más rápidas y seguras para lograr escapar de los controles y rigores del derecho administrativo.

    En un segundo momento se utilizan las sociedades mercantiles, convirtiéndose en la verdadera estrella de la organización administrativa de la segunda mitad del siglo XX. Se empieza a utilizar de forma sistemática como instrumento de organización de servicios tradicionales públicos. Lo que se quería fundamentalmente era obtener resultados económicos importantes y ser a su vez un cauce para la huída del derecho administrativo.

    En un tercer momento el empleo de la sociedad mercantil como política económica se encuentra en regresión. En los últimos años se inicia un rápido proceso de privatizaciones de empresas que constituían el sector público empresarial del Estado.

    Las Sociedades Estatales. Se definen como sociedades mercantiles en las cuales el capital mayoritario está en manos directa o indirectamente de la administración del Estado o de sus OO.AA. y demás entidades estatales de derecho público. Si en función de esto realizamos una tipología nos encontramos con:

    • El Estado participa directamente o no en el capital.

    • Según el grado de participación del Estado. Puede tener el 100%, ser el socio mayoritario o simplemente el minoritario.

    El régimen jurídico de las SS.EE., los actos de adquisición y pérdida de la posición mayoritaria del Estado se acordarán siempre por el Consejo de Ministros. En cuanto al funcionamiento, la LOFAGE dice que se rigen íntegramente, cualquiera que sea su forma jurídica, por el ordenamiento jurídico privado. Esa es la razón por la que carecen de potestades de autoridad sobre los ciudadanos.

    Las Sociedades de las CC.AA. Para la normativa autonómica, el contenido es básicamente el mismo que el de la legislación estatal. Respecto al régimen jurídico tampoco hay diferencia del régimen estatal. También la normativa autonómica declara que se rijan por el derecho privado.

    Las Sociedades de los Entes Locales. La ley de bases de régimen local menciona como una de las formas de gestión directa de los servicios públicos la de sociedad mercantil cuyo capital pertenezca íntegramente a la entidad local.

    TEMA 4:

    EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y LA ACTIVIDAD DISCRECIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA:

    2. Las potestades administrativas como una articulación del principio de legalidad de la Administración. Se trata de un poder que el ordenamiento jurídico le otorga a la administración para una finalidad predeterminada por la propia norma y que es susceptible de control por los tribunales.

    Dentro de las potestades de la administración, se caracteriza porque se ejerce en interés de otros. Se llaman "potestades función". No se ejercen en el propio interés de la administración, sino en función del interés de un tercero.

    3. Clases de potestades, en especial, las potestades discrecionales y su control. Podemos diferenciar las potestades:

    • Innovativas, que consisten en la posibilidad de crear, modificar o extinguir situaciones o relaciones jurídicas concretas.

    • Conservativas, lo que hacen es conservar o tutelar relaciones jurídicas preexistentes.

    Otra clase de potestades sería:

    • De supremacía general, que afectan o sujetan a todos los ciudadanos, por su condición abstracta de ciudadanos.

    • De supremacía especial, que son ejercidas por la administración sobre aquellas personas que se encuentran en una situación de subordinación.

    También debemos distinguir entre potestades:

    • Heteroatribuidas, de tal manera que las potestades a la administración le pueden ser atribuidas desde fuera.

    • Autoatribuidas, siendo creadas y otorgadas por el mismo ente destinatario de las mismas, siendo común en el campo de las potestades administrativas. Muchas de las potestades no son atribuidas por la ley, sino por normas reglamentarias.

    Otra división sería entre potestades:

    • Expresas, que aparecen recogidas con claridad en las normas.

    • Implícita, que sin constar de manera expresa en la norma de atribución de la potestad, se puede deducir mediante una interpretación sistemática y finalista de esa norma que le dé cierta coherencia.

    Otra clase de potestades sería:

    • Específicas, así la regla general es que la atribución de las potestades se realice de una forma específica, de un modo tasado, aclarando o especificando con el mayor grado de detalle posible los poderes o facultades en que consiste. No caben poderes inespecíficos o indeterminados dentro de un Estado de derecho, porque un poder jurídico indeterminado daría lugar a una ausencia de límites.

    • Genéricas, porque no es infrecuente que en el derecho positivo determinadas normas atribuyan a la administración potestades genéricas de actuación, mediante una descripción imprecisa de los supuestos de hecho que autorizan para su empleo. Ejemplo: la ley "de protección ciudadana" dice que las potestades administrativas previstas en esta ley tienen como fin asegurar la convivencia ciudadana, la erradicación de la violencia y la utilización pacífica de las vías y espacios públicos. Se trata de supuestos que en sí mismos no son ilimitados: son imprecisos, pero necesariamente limitables. Una situación contraria a la convivencia ciudadana no es cualquier supuesto que la administración libremente quiera estimar. Son supuestos delimitables aplicando el concepto legal a situaciones reales, de forma que por amplias que sean esas situaciones siempre se podrá decir con certeza de otras que no caen en absoluto bajo ese concepto.

    Pero la clasificación más importante es la que distingue entre potestades:

    • Regladas, que son las que vienen predeterminadas en la norma que les atribuye todos los elementos de la potestad, de manera que el margen de valoración por parte de la administración a la hora de aplicar esa potestad es nulo. Lo único que debe hacer la administración es limitarse a aplicar correctamente lo dispuesto en la norma, cuando constata que existen los presupuestos de hecho que también están previstos en dicha norma para el ejercicio de esa potestad.

    • Discrecionales, pues la ley que atribuye la potestad a la administración sólo fija algunas de las condiciones del ejercicio de la misma y remite la determinación del resto de las condiciones a la apreciación subjetiva del órgano de la administración titular de la potestad. Son potestades que implican que cabe distintas opciones o distintas soluciones, todas ellas válidas. Son un desafío a la justicia porque ¿cómo se controla la objetividad y regularidad de las apreciaciones subjetivas de la administración? Por ello se establecen una serie de matices:

      • La discreccionalidad no es una característica que se pueda predicar globalmente de una potestad, sino sólo de alguno de sus elementos. No hay potestades íntegramente discrecionales, sino potestades en las que algunos elementos son discrecionales. En todas las potestades discrecionales hay elementos discrecionales y hay otros que son reglados. Estos últimos son:

        • La existencia misma de la norma.

        • El supuesto de hecho que legitima a la administración para su empleo.

        • La competencia, es decir, la determinación del órgano u órganos a que se atribuye esa potestad.

        • El fin de la potestad, es decir, el objetivo concreto que persigue el uso de esa potestad.

      • La discrecionalidad no es consecuencia de una laguna legal.

      • La discrecionalidad no se puede confundir con la mayor o menor indeterminación de los conceptos jurídicos. Las normas utilizan deliberadamente conceptos vagos, bien sean de experiencia social y otras veces son conceptos éticos. Estos conceptos jurídicos indeterminados no tienen nada que ver con discrecionalidad. En relación a ellos la administración no tienen margen valorativo. La situación a la que se refiere ese concepto jurídico indeterminado existe o no de modo objetivo con arreglo a estándares socialmente aceptados. La indeterminación del enunciado no se traduce en una indeterminación de las aplicaciones del mismo porque sólo se permite una única solución justa.

    Para el ejercicio del control jurídico de la discrecionalidad se elaboraron una serie de técnicas que cabe agrupar en 2 grandes bloques:

  • Control de los elementos reglados. Un acto de la administración que tenga contenido discrecional puede ser anulado si se dicta sin amparo en potestad alguna; también si se dicta por un órgano que no es competente; también si se dicta por dictado sin seguir las normas de procedimiento para dictarlo; y se puede anular un acto discrecional si la administración utiliza la potestad para fines distintos de aquellos para los que la norma los atribuyó. Este último supuesto es el más difícil de control. Esto se llama "desviación de poder".

  • La potestad, por tanto, es atribuida a la administración para satisfacer un interés público concreto que la norma determina. Cualquier actuación que persiga un fin diverso, aunque sea lícito, no está amparado por la potestad en base a la cual se dicta el acto y, en consecuencia, el acto está viciado y sería anulado.

    Se incurre en desviación de poder en los actos administrativos que persigan fines privados, sean lícitos o ilícitos; también los que persiguen fines públicos prohibidos por la norma y, los que persiguen fines públicos lícitos distintos de aquellos para los que se ha otorgado la potestad de acción que se ejerce.

    TEMA 5:

    EL ADMINISTRADO O CIUDADANO:

    1. Definición y clases de administrado. Un administrado es cualquier sujeto de derecho que resulta destinatario del ejercicio de una potestad o derecho subjetivo de los que es titular una administración pública. Normalmente la administración tiene una posición dominante, pero el administrado tiene derechos.

    El administrado es la contraparte de una administración pública en una relación jurídica-administrativa, es decir:

  • persona física privada.

  • persona jurídica privada.

  • organización sin personalidad jurídica.

  • persona pública (otra administración).

  • La expresión "administrado" parece indicar que la persona privada es un mero sujeto pasivo en la relación con la administración, entendido así parece que este sujeto está sometido a la actuación de la administración. Sin embargo lo cierto es que las personas privadas son titulares de lo que se llama situaciones jurídicas activas (potestades, derechos, etc.) que le hacen ostentar una posición de poder.

    Por todo esto, la LRJAP-PAC ha decidido sustituir el término administrado por el de ciudadano, que no tiene el mismo significado que cuando se emplea este término con connotaciones políticas o en derecho civil por "ciudadanía".

    Cuando la relación se entabla entre 2 o más administraciones realmente no existe una parte de administrado, sino que se trata de una relación intersubjetiva de carácter organizativo.

    2. Capacidad del administrado. Está regulado en el Art. 30 LRJAP-PAC. Es diferente a la capacidad de obrar en derecho civil, porque la administración pública ofrece servicios a toda la población y por ello los sujetos privados de las relaciones con la administración pueden ser personas que según el derecho civil no tienen capacidad de obrar.

    Las diferencias entre la capacidad de obrar en el derecho civil y administrativo son las siguientes: en el derecho privado los requisitos para tener capacidad de obrar son mucho mayores que en el derecho administrativo. En este último, por regla general, tendrá capacidad de obrar todas las personas a las que la ley concede aptitud para establecer las relaciones que emanan de esos derechos.

    En cuanto a las limitaciones a la capacidad de obrar también hay diferencias entre el derecho privado y el público: en el derecho privado son de carácter genérico y sus causas son tasadas por la ley. Sin embargo en el derecho administrativo no hay una ley que regule taxativamente estas causas limitativas de la capacidad. Lo normal es que cada norma establezca las circunstancias que excluyen o limitan la capacidad del administrado.

    Las causas modificativas de la capacidad de obrar son las siguientes:

  • Nacionalidad, vecindad y domicilio. A veces la nacionalidad es causa de exclusión de los extranjeros para actuar en relaciones jurídicas. La vecindad es la pertenencia a una CC.AA. o provincia. El domicilio en un determinado municipio puede ser necesario para ser titular de derechos y deberes.

  • Circunstancias personales. Como la edad o enfermedades.

  • Circunstancias jurídicas. Como antecedentes penales, etc.

  • Situaciones jurídicas del administrado. Situaciones jurídicas activas. Situaciones jurídicas pasivas. En las situaciones jurídicas activas el administrado no es un mero sujeto pasivo, sino que tiene una posición activa. Distinguimos entre:

  • Derechos subjetivos. Pueden estar contemplados en la CE, leyes, reglamentos, etc. pueden ser consecuencia de relaciones jurídicas concretas pero no necesariamente de relaciones jurídicas administrativas. Son derechos garantizados para el ciudadano que están protegidos por el ordenamiento jurídico. En el caso de que el administrado sea privado por la administración de estos derechos, la administración estará obligada a restituir ese derecho anulando los actos o disposiciones que hayan dictado y si no es posible, restituyendo el equivalente económico.

  • Intereses legítimos. Supone el derecho del ciudadano a ejercer un control sobre la actividad administrativa, cuando esta le afecta, interviniendo directamente en el procedimiento o posteriormente mediante un recurso. El TS ha dado unas pautas o criterios para determinar la existencia de un interés legítimo. En resumen podemos decir que existe éste en los siguientes casos:

  • Cuando se trate de situaciones en las que la actuación administrativa causa un perjuicio o un beneficio.

  • Cuando estemos ante una situación individualizada que no pueda incluirse en los derechos subjetivos.

  • Cuando las situaciones en las que la administración pública busca satisfacer el interés propio de un ciudadano, distinto al de cualquier otro.

  • En estos casos el ciudadano podrá pretender el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y también la adopción por parte de la administración de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma. Entre ellas podrá solicitar la indemnización por daños y perjuicios.

  • Intereses simples. Son las situaciones en las que se encuentra cualquier interesado. La diferencia con los intereses legítimos es que el que tenga un interés simple no puede intervenir en los procedimientos administrativos ni puede interponer un recurso posterior. Así el control de la actividad administrativa no corresponde a todos los administrados. No es un derecho general de los ciudadanos, sino sólo de los sujetos que se encuentran afectados en sus derechos o que ostentan intereses legítimos. Sin embargo, en ocasiones, la administración otorga al ciudadano ciertas facultadas de intervención aunque sólo ostente un interés simple en esa actuación.

  • En las situaciones jurídicas pasivas se diferencian:

  • Deberes. Están previstos en la CE y otras normas. Son la obligación del ciudadano de contribuir a los gastos públicos, etc.

  • Obligaciones. Consisten en la necesidad de seguir una determinada norma de conducta: de hacer o no hacer. También previstas en el conjunto de las normas. Se establecen en beneficio de una 3ª persona, que es la que tiene el poder para exigir esa determinada conducta, de forma que el titular del derecho subjetivo puede exigir al deudor el cumplimiento de la obligación.

  • Carga. Consiste en la necesidad para el titular de un derecho de ejercer una determinada actividad para poder hacer eficaz ese derecho que el tiene. Consiste al igual que la obligación, en realizar una determinada conducta pero para satisfacer el derecho de uno mismo. Si se incumple esta conducta, no se está incurriendo en un ilícito, sino que el derecho no se podrá ejercer.

  • 4. Derechos y deberes de los administrados. Los derechos aparecen reconocidos en el Art. 35 LRJAP-PAC. La ley reconoce estos derechos a los ciudadanos frente a la administración, de manera que podemos comprobar que el administrado no se encuentra en una situación de indefensión frente a la administración, sino que es la administración la que está al servicio del ciudadano. Podemos hablar de los siguientes grupos:

    • Grupo 1º. Derechos de los interesados para conseguir una tramitación correcta del procedimiento. Apartado a), b), c), f), g), i).

    • Grupo 2º. Derechos sobre el procedimiento que desarrollan previsiones constitucionales. Apartado d) en la CC.AA.; h) siempre que el procedimiento haya concluido; j) se encuentra regulado en los Art. 139 y ss. LRJAP-PAC.

    • Grupo 3º. Derechos que reconozca la CE y las leyes.

    Los deberes no están numerados en la LRJAP-PAC, sino que en el Art. 39 se habla de un deber general de colaboración de los ciudadanos con la administración: facilitar informes, inspecciones y otros actos. También el ciudadano debe facilitar datos de interesados que no hayan comparecido en el procedimiento.

    5. La participación del administrado en las funciones administrativas. En la función administrativa, podrá participar el administrado y también el representante de éste. También pueden ser interesados las personas jurídicas, los causahabientes y los adquirentes.

    Cualquier persona podrá participar en las funciones administrativas en determinados trámites, aunque ostente un derecho subjetivo.

    Respecto a la representación, el Art. 32 LRJAP-PAC dice que se realizará por cualquier medio admitido en derecho y se exigirá la acreditación para formular solicitudes, interponer recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos.

    La falta de acreditación es subsanable.

    TEMA 6:

    CARACTERIZACIÓN GENERAL DEL SISTEMA CONSTITUCIONAL DE LAS FUENTES DEL DERECHO

    1. La CE como norma jurídica. Concepto y significado. Contenido de las Constituciones escritas. El valor normativo de las Constituciones escritas. La teoría de las fuentes del derecho cobra en el ámbito del derecho administrativo unas características especiales derivadas de naturaleza peculiar de la administración pública.

    Le es, en principio, de aplicación la teoría general de las fuentes del derecho, recogida en el art. 1 CC. Como característica del derecho administrativo a este respecto:

  • Es un derecho en el que predomina la ley.

  • La costumbre apenas tiene aplicación.

  • Los principios generales del derecho sí recobran especial importancia. Son la expresión de la racionalidad de las normas jurídicas, es lo que está inmanente en el ordenamiento jurídico. La importancia procede de que la legislación administrativa es abundante y sirve para rellenar las lagunas que se crean en esa abundante legislación.

  • La jurisprudencia aparece también recogida en el art. 1 CC, pero no es una fuente del derecho, sino que establece una doctrina como complemento de las fuentes del derecho. También hay unas peculiaridades dentro de la teoría de las fuentes administrativas:

  • La administración es un sujeto peculiar dentro del derecho administrativo, porque no sólo es sujeto de las normas, sino que también las produce: es remitente y destinataria de ellas.

  • El concepto de administración se ha ido ampliando. Así antes de la CE sólo había una sola administración pública, que era igual al Estado. En la actualidad el concepto de administración se ha ido ampliando tras la aparición de las CC.AA. y la incorporación de España a la UE.

  • El sistema de fuentes del derecho administrativo se completa con los principios de jerarquía y competencia.

  • El principio de jerarquía supone que las normas carecerán de validez cuando contradigan otras de rango superior.

  • El principio de competencia supone que la relación de normas jurídicas no se debe a una relación de dependencia o subordinación, sino al ámbito de la competencia que cada norma tenga señalado.

  • La CE es la norma a la que se deben todas las normas. Establece los principios y reglas esenciales por los que se rigen una comunidad. Las características de cualquier constitución son:

  • Se trata de una norma superior del ordenamiento jurídico.

  • Es un texto escrito que codifica las reglas de organización y funcionamiento de los poderes públicos.

  • Es una norma de carácter fundacional mediante la cual los miembros de una comunidad, en un acto solemne de autodeterminación, proceden de común acuerdo a instaurar una determinada estructura estatal y a regular su organización y límites.

  • Es una norma cuya finalidad es limitar el poder del Estado en defensa de los ciudadanos, creando un sistema de derechos que el Estado ha de respetar.

  • Es una norma jurídica de aplicación inmediata, pese a las dudas planteadas en un principio sobre esto. Se trataba de dilucidar si la CE se trataba de un conjunto de principios de carácter teórico o no. Se puso inmediatamente de manifiesto que la CE, como toda norma jurídica, era plenamente eficaz desde el momento que se promulgó. Como muestra de ello, el art. 9.1 establece que los ciudadanos y poderes públicos están sujetos a la CE, o el art. 53.1 establece que los derechos y libertades reconocidos en el art. 2 vinculan a todos los poderes públicos, como así también se manifiesta en la Disposición Derogatoria que determina la eficacia inmediata de la CE, que también explicita la Disposición Final. Otra característica de la eficacia inmediata de la CE fue la creación del TC, que vela por su correcta aplicación.

  • El contenido de la CE se establece así:

  • Preámbulo, que recoge principios y normas básicas.

  • Derechos y deberes fundamentales.

  • Normas que regulan el funcionamiento y estructura de los poderes públicos.

  • 2. Las leyes y sus clases. Concepto. Leyes estatales y leyes autonómicas. Las leyes orgánicas y las leyes ordinarias. Las características de esta norma son:

  • Es la expresión de la voluntad popular plasmada en un texto tramitado de conformidad con lo dispuesto en el art. 81 y siguientes de la CE.

  • Se trata de un texto con carácter general, que se dirige a una pluralidad indeterminada de sujetos y que obliga a todos los ciudadanos.

  • Una de las cuestiones que plantea conflictos es la existencia de diferentes tipos de leyes y la coexistencia de leyes de carácter estatal y autonómico, así como normas de carácter comunitario.

    En el art. 150.1 CE encontramos las leyes marco, que según este artículo, las cortes en materia de competencia estatal podrán atribuir a todas o a alguna de las comunidades autónomas la facultad de dictar para sí misma normas en el marco de los principios, bases y directrices fijados en la ley estatal.

    En el art. 150.2 CE encontramos las llamadas leyes de transferencia o delegación. Según este artículo, el Estado podrá transferir o delegar en las CC.AA., mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación.

    En el art. 150.3 CE aparecen las leyes de armonización, a través de las cuales el Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las CC.AA., como en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas cuando así lo exija el interés general.

    En el art. 81.a CE aparecen recogidas las leyes orgánicas. Las leyes orgánicas son las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la CE.

    La aprobación, modificación y derogación de las leyes orgánicas exige mayoría absoluta. Las relaciones entre éstas y las leyes ordinarias es de competencia, por tanto no existen diferencias de rango entre las leyes ordinarias y las orgánicas. Las leyes orgánicas regularán materias que sólo podrá ser modificada o derogada por otra ley orgánica.

    También en la CE aparecen señaladas las leyes autonómicas (arts. 150.1, 152.1, 153.c):

  • Se trata de normas dictadas sobre materia autonómica.

  • Jerárquicamente están subordinadas tanto a la CE como al Estatuto de Autonomía.

  • Su relación con las leyes del Estado se realiza a través del principio de competencia.

  • El Estatuto de Autonomía es la norma institucional básica de cada CC.AA. Tiene una forma orgánica pero tiene un carácter especial, debido a que sólo puede ser aprobada o reformada a iniciativa de la CC.AA.

    Como contenido propio o necesario se encuentra la denominación de la CC.AA., la delimitación de su territorio, la denominación y sede de las instituciones autonómicas y las competencias que asuma.

    Tiene, por tanto, el rango de ley orgánica y sobre el resto de las normas autonómicas estará jerárquicamente sobre ellas. La diferencia con las otras leyes orgánicas del Estado, es que éstas podrán ser derogadas por otra ley orgánica a iniciativa del Estado. Los estatutos de autonomía sólo pueden ser modificados por otra ley a iniciativa de la CC.AA. que modifique el estatuto.

    3. las normas del gobierno con rango de ley. La CE dice que el único órgano que puede aprobar leyes es el Congreso de los Diputados, pero en determinadas materias faculta al gobierno a dictar normas con rango de ley. Estas serían:

  • Decreto-ley. Para aprobarse por el gobierno necesita:

  • Urgente y extraordinaria necesidad.

  • Son disposiciones de carácter provisional. Después deben ser aprobadas por el Congreso.

  • Tiene limitadas las materias sobre las que puede regular. No podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las CC.AA. ni al Derecho electoral general.

  • Delegación legislativa (arts. 82-85 CE). Tiene como objetivo conseguir que el gobierno dicte normas con rango de ley sobre materias no reguladas por leyes orgánicas, por medio de la delegación de las Cortes Generales. Esta delegación podrá ser:

  • Mediante una ley de bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados. Estos tienen por misión desarrollar con fuerza de ley un texto contenido en una ley de bases y elaborado por el Congreso.

  • Mediante una ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo.

  • Los requisitos que deben cumplir estos textos (articulados y refundidos) son:

    • Pueden regular cualquier materia salvo las materias reservadas a ley orgánica.

    • Previa autorización del parlamento por medio de una ley de bases o por una ley ordinaria de delegación.

    • La delegación se ha de hacer de forma expresa y con fijación de plazo para su ejercicio.

    • De forma precisa, indicando en el caso de la ley de bases el objeto y alcance y los principios y criterios que han de seguirse.

    • En la ley de autorización se indicará el ámbito normativo, que deberá especificar si se refiere a la formulación de un texto único o si se trata de regular, o aclarar, o armonizar textos legales.

    4. Los tratados internacionales. El art. 93 CE regula la posibilidad de regular tratados que atribuyan a una institución u organismo internacional el ejercicio de competencias atribuidas a la CE.

    La prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio de tratados o convenios requerirá la previa autorización de las Cortes Generales en los siguientes casos:

  • Tratados y convenios de carácter político o militar que afecten a la integridad del Estado o derechos y deberes fundamentales.

  • Obligaciones financieras con la Hacienda pública.

  • Derogación o modificación de una ley o que exija medidas legislativas para su ejecución.

  • Para los demás tratados y convenios, serán informados el Congreso y Senado.

    La celebración de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la CE, exigirá la previa revisión constitucional.

    5. Derecho Comunitario.

    El derecho comunitario pasa a formar parte del ordenamiento jurídico interno al entrar España en la CEE. Se trata de:

  • Un derecho autónomo e independiente de los ordenamientos de los Estados miembros, si bien, se integra dentro de los mismos.

  • Tiene fuentes propias de producción del derecho, con 2 tipos de normas:

  • De alcance general.

  • De alcance particulares.

  • Recoge las siguientes normas:

  • Reglamentos. Con carácter general es obligatorio en todo su contenido y directamente aplicable en cada Estado miembro.

  • Directiva. Con carácter obligatorio, supone por parte del Estado miembro destinatario de la norma la obligación de aplicarla y de asegurar su eficacia, si bien reserva a cada Estado miembro la elección de la forma y medios para su aplicación.

  • Decisión. Norma obligatoria en todos sus elementos. Directamente aplicable. La diferencia con las anteriores radica en que se trata de un acto singular de la UE, que tiene por objeto regular situaciones particulares.

  • Recomendaciones y Dictámenes. No tienen carácter vinculante y no obligan a los Estados miembros.

  • TEMA 7:

    EL REGLAMENTO. OTRAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO:

    1. Concepto de reglamento. Se trata de toda norma escrita inferior a la ley dictada por la administración. La justificación de la potestad reglamentaria se corresponde con la facultad del gobierno de desarrollar las leyes y ejecutarlas. Se trata de la norma que preferentemente utiliza la administración.

    Los actos administrativos se diferencian del reglamento desde 2 puntos vista:

  • Práctico. Los reglamentos están sometidos a un procedimiento específico de elaboración, recogido en la Ley del Gobierno. Los actos administrativos carecen de este procedimiento.

  • Eficacia. Los reglamentos deben publicarse para ser eficaces en los Boletines Oficiales correspondientes. Los actos administrativos para su eficacia es necesario solamente su notificación. Los reglamentos son derogables con total libertad por el gobierno, mientras que los actos administrativos están sujetos a un procedimiento específico que es la revisión de oficio. Los reglamentos no son susceptibles de recurso en vía administrativa.

  • A nivel teórico las diferencias entre reglamentos y actos administrativos son:

    • Los reglamentos tienen una pluralidad de destinatarios y los actos administrativos uno o varias personas.

    • Los reglamentos integran o forman parte del ordenamiento jurídico y los actos administrativos son aplicación del mismo. Así los actos administrativos agotan su eficacia con su aplicación, mientras que los reglamentos tienen vigencia indefinida mientras no se deroguen.

    Clases de reglamentos:

    • Reglamentos independientes. Dictados en materias no reguladas por la ley y no sujetas al principio de reserva de ley por la CE.

    • Reglamentos ejecutivos. Dictados en desarrollo de una ley, para su aplicación práctica, a la que deben someterse y a cuya aplicación práctica complementan.

    • Reglamentos de necesidad. Tienen por objeto hacer frente a situaciones extraordinarias. Están en desuso.

    2. Titularidad de la potestad reglamentaria. La jerarquía de los reglamentos. Corresponde al gobierno por atribución del art. 97 CE ejercer la potestad reglamentaria. También a los gobiernos de las CC.AA. a través de los Consejos de Gobierno. Generalmente esta facultad se hace por vía estatutaria.

    También la administración local, que la ejerce a través de los Plenos de los Ayuntamientos y de las Diputaciones. Esta titularidad no tiene carácter excluyente, de tal forma que en la práctica es común que dicha potestad sea ejercida por los Ministros o Consejeros autonómicos en las materias propias de su departamento o por órganos distintos de los mencionados como por ejemplo por el Banco de España, la CNMV, etc.

    Los reglamentos se rigen por el principio de jerarquía y el principio de competencia. Aparece en el art. 51 LRJAP-PAC:

    1. Las disposiciones administrativas no podrán vulnerar la CE o las leyes ni regular aquellas materias que la CE o los Estatutos de Autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.

    2. Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior.

    3. Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes.

    Entre sí los reglamentos se regulan también por los principios de jerarquía y competencia, según del órgano que emanan. En ningún caso el reglamento dictado por el órgano inferior puede contradecir o limitar al dictado por el órgano superior. Esta distinción aparece en la Ley del Gobierno, que distingue entre R.D., Órdenes y Acuerdos.

    Los Reales Decretos son los acordados en Consejo de Ministros o bien son acordados por el Presidente del Gobierno. No todo R.D. emanado del Consejo de Ministros es reglamento. Las Órdenes pueden proceder de las Comisiones Delegadas del Gobierno o de algún Ministro en concreto. El art. 23.3 de la Ley del Gobierno (1997) establece la superior jerarquía de los R.D. frente a las O.M.

    En el ámbito autonómico la relación es muy similar. Cambia la casuística.

    En el ámbito de la administración local están los reglamentos locales. Distinguimos:

    • Reglamentos orgánicos. Regulan la organización y funcionamiento de los órganos internos.

    • Ordenanzas municipales.

    En cuanto a los requisitos de validez de los reglamentos:

    • Requisito de jerarquía. Implica que se deben dictar reglamentos en materia reglamentaria.

    • Requisito de competencia. Que emanen de un órgano con competencia para dictarlo.

    • Requisito formal. Que se sometan a las normas de procedimiento de elaboración.

    3. Requisitos de validez y procedimiento de elaboración de los reglamentos. Este procedimiento, que la Ley del Gobierno regula, tiene 3 fases diferenciadas:

  • Actividades preparatorias. Elaboración del borrador del proyecto al que se acompaña un informe de la necesidad y oportunidad de la norma y una memoria económica con la estimación del coste.

  • Actividades de instrucción. Se distingue:

  • Carácter interno. Informe de la Secretaría General Técnica e informe del Consejo de Estado en los reglamentos que se dicten en desarrollo de una ley. También ciertos estudios y consultas que se estime oportuno.

  • Carácter externo. Audiencia a los ciudadanos y organizaciones representativas de intereses en un plazo no inferior a 15 días. También trámite de información pública que no es preceptivo y que puede conllevar la publicación del borrador a efectos de que puedan presentarse alegaciones.

  • Aprobación y eficacia del reglamento. En el caso de organismos estatales y autonómicos, se realiza por el titular de la competencia. En el caso de la administración local, por la aprobación del pleno. Posteriormente, para su eficacia, es necesaria la publicación en el Boletín Oficial correspondiente del texto íntegro de la norma. Ésta entra en vigor en el periodo que en la misma se señale, que puede ser a partir del día siguiente de su publicación o en el plazo de 20 días.

  • 4. La inderogabilidad singular de los reglamentos. El art. 523.2 LRJAP-PAC establece que las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquellas tengan igual o superior rango.

    Los reglamentos no pueden ser derogados más que por otra norma de igual o superior rango. Eso no impide que el reglamento pueda contemplar excepciones en su aplicación. Esto se deriva del principio de igualdad o de no discriminación.

    5. La ineficacia de los reglamentos. La vulneración de los límites sustanciales y formales del reglamento da lugar a su invalidez, debido al efecto perturbador que esa ilegalidad o invalidez produce, ya que los actos dictados en virtud de ese reglamento son ilegales.

    A diferencia de los actos administrativos, la vulneración de un reglamento da lugar a su nulidad de pleno derecho por aplicación del art. 62.2 LRJAP-PAC.

    6. El control de los reglamentos. Una vía sería la jurisdicción penal. Se realiza por 3 días. También se puede poner como vía de excepción en los juzgados y tribunales por aplicación del art. 6 LOPJ: los juzgados y tribunales no aplicarán los reglamentos o cualquier otra disposición contraria a la CE, a la ley, o al principio de jerarquía normativa.

    La tercera vía, que es la más importante, se trata del recurso Contencioso-administrativo. Puede ser directo, impugnándolo en el plazo de 2 meses contados desde el día siguiente a la publicación de la disposición impugnada o al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa, si fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo será de 6 meses. Para ello ostentan capacidad procesal las personas físicas y jurídicas que cuenten con un interés legítimo.

    También podrá ser indirecto, en el se impugnan actos administrativos producidos en aplicación de los reglamentos fundados en la nulidad de alguna disposición administrativa de carácter general, interponiéndose ante el órgano que dictó dicha disposición.

    7. La costumbre y el procedimiento en el Derecho administrativo. Los P.G.D. La costumbre tiene poca o muy poca aplicación práctica, dado que el derecho administrativo está integrado fundamentalmente por normas de carácter escrito procedentes de la administración.

    La costumbre tiene 2 elementos fundamentales:

  • Uso reiterado y uniforme.

  • Convicción de la obligatoriedad de sus normas por quienes las aplican.

  • Pese a la poca aplicación, el Art. 1.3 CC admite la aplicación de la costumbre en defecto de ley aplicable, artículo que resulta de aplicación también en derecho administrativo. Dicha aplicación se realiza fundamentalmente por 2 vías:

  • Porque sea legalmente reconocida. Caso del Tribunal de Aguas de Valencia, el Régimen de Concejo Abierto de las Corporaciones locales.

  • A través del precedente administrativo, que más que costumbre se trataría de un comportamiento reiterado por parte de la administración pública que resuelve cuestiones análogas de la misma forma y crea en el ciudadano la confianza de que lo va a seguir haciendo de esa forma.

  • El Art. 54.1c) LRJAP-PAC obliga a la administración a motivar los actos administrativos que se separen del criterio seguido, actuaciones precedentes, o del dictamen de órganos consultivos.

    Los PGD tienen reconocida su vigencia en el Art. 1.4 CC, que establece que se aplicará en defecto de ley y costumbre, sin perjuicio de su carácter informador de todo el ordenamiento jurídico.

    Su origen se encuentra en la doctrina y jurisprudencia que ha de aplicar e interpretar las leyes. Se encuentran en los principios y criterios que informan el contenido de las normas.

    Cobran especial importancia en el derecho administrativo debido a que multitud de normas dictadas necesitan de principios generales como criterios de interpretación y aplicación. Hay numerosos ejemplos en la CE.

    TEMA 8:

    LAS RELACIONES ENTRE LA LEY Y EL REGLAMENTO:

    1. El principio de primacía de la ley. Las relaciones entre la ley y el reglamento vienen marcadas por el principio de “primacía de la ley”. Así ésta ostenta un primacía material, así sus preceptos no pueden ser vulnerados por disposiciones reglamentarias de tal forma los reglamentos que así lo hagan son nulos de pleno derecho.

    También es una primacía de carácter objetivo en la medida en que la CE reserva a la ley determinadas materias cuya regulación está prohibida para los reglamentos.

    La ley puede intervenir o regular cualquier tipo de materia y por último la CE no reserva al reglamento ninguna materia específica. Es la ley la que ordena qué debe ser regulado por reglamento, los límites de la regulación, pudiendo directamente prohibir al reglamento toda intervención en una materia determinada.

    2. El principio de reserva de ley. Fundamentalmente significa que determinadas materias son reservadas constitucionalmente a una ley, que las regule y desarrolle. Podrá ser orgánica u ordinaria, pero en ningún caso deberá someterse su regulación en la vía reglamentaria.

    Esta reserva de ley es expresión del principio democrático, distinguiéndose 2 tipos de reserva:

  • Reserva material de ley, establecida en la CE. Exige que determinadas materias se regulen por vía legal.

  • Reserva formal de ley. Se produce cuando una materia aunque carezca de relevancia, se recoja en una ley. Ello implica que a partir de ese momento su regulación posterior sólo puede hacerse por esa vía legal.

  • Las materias que deben ser reguladas por ley son las que la CE exige y aquellos ámbitos que afecten a la libertad e igualdad de la persona y desarrollo de su personalidad de (Art. 10.1 y 9.2 CE).

    El TC ha establecido que el gobierno no puede crear derechos ni imponer obligaciones que no tengan su origen en una ley. Las funciones del reglamento, cuando exista reserva de ley, debe entenderse de colaboración con el texto legal, extendiéndose su regulación a aspectos no sustanciales, con un ámbito concreto, específico y limitado.

    3. Clases de reglamentos por su relación con la ley. Podemos distinguir:

  • Reglamentos independientes. Regulan una materia que no ha sido regulada anteriormente por ley y sólo pueden actuar en aquellos ámbitos en que no existe reserva material o formal de ley. Cada vez es menos utilizado porque la tendencia mayor es regular las materias por ley. Así los campos reservados tradicionalmente a reglamentos independientes se encuentran generalmente hoy en día reservados a la ley.

  • Reglamentos ejecutivos. Son los más frecuentes. Completan la regulación legal, la detallan e incluso la hacen efectiva. Las características de estos reglamentos son:

  • No es necesario que cada ley tenga su reglamento ejecutivo, sino que puede hacerse por varios textos reglamentarios o, sencillamente, no existir ninguno.

  • La habilitación reglamentaria no se agota con un solo uso, sino que puede modificarse o derogarse cuantas veces se estime necesario, a diferencia de la ley de bases. Pueden reproducir exactamente los preceptos de las leyes que desarrollan junto con las nuevas normas que en el mismo se establecen.

  • No pueden contradecir lo dicho por la ley, siendo necesario, además de respetar el texto legal, respetar el espíritu de la misma de tal modo que no limite el ejercicio del derecho regulado o que lo restrinja de tal modo que imposibilite su desarrollo. Deberá guardar coherencia con la regulación legal, respetando sus principios y criterios inspiradores.

  • Reglamentos de necesidad. Están actualmente en desuso. Son los contrarios a la ley y se preveían para aquellas situaciones de necesidad (Bandos municipales).

  • 4. Los reglamentos de los entes administrativos dotados de autonomía. Son entidades de carácter administrativo especial a los que la ley o la CE les reconoce la posibilidad de autorregularse, emitiendo reglamentos de índole internos destinados a establecer la organización y las normas de funcionamiento por los que han de regirse.

    Esa potestad de la que la ley les dota, así como el campo de actuación es acotado, refiriéndose a cuestiones de organización interna, regulación de personal, carga de trabajo, redistribución de medios personales sometiéndose como todo reglamento al resto de la legislación sobre la materia.

    Por lo general, son organismos presupuestariamente autónomos que reciben una cantidad de los PGE que anualmente distribuye y se fiscaliza por el Tribunal de Cuentas y ellos mismos seleccionan su personal. Por ejemplo: TC, Tribunal de Cuentas, Tribunal de Defensa de la Competencia, etc.

    Con los principios de neutralidad y objetividad realizan sus finalidades, siendo la potestad de autorregularse una manifestación de estas características.

    TEMA 9:

    LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA:

    1. Modelos de organización administrativa. La organización administrativa consiste en la ordenación de los medios con los que cuenta la administración (personales, reales y financieros), con el fin de cumplir de manera eficaz las funciones que tiene recomendadas.

    Podemos dividirlos en 2:

  • Modelos clásicos. El modelo de Taylor y el modelo burocrático de Napoleón:

  • El modelo de Taylor se basa en la división en departamentos y subdepartamentos dependiendo de las funciones a desarrollar. Se trata de un modelo vertical con unidad de mando.

  • El modelo burocrático centralizado de Napoleón es similar al anterior, sólo que añade la profesionalidad y la estabilidad del empleo público.

  • Modelos descentralizados. Parten del mundo empresarial para obtener la mayor eficacia. Se organiza en base a la existencia de unidades independientes con relaciones laterales. Estarán unidas por una organización matriz. Se trata de acercar la administración al ciudadano.

  • En España la CE reconoce un modelo burocrático descentralizado basado en los principios que recoge el Art. 103 CE, que son los principios de: eficacia, jerarquía, coordinación, descentralización y desconcentración. La estructura burocrática viene dada por el régimen estatutario de los funcionarios públicos.

    2. La potestad organizatoria. Es el conjunto de facultades que el ordenamiento jurídico atribuye a la administración o que pueden estar diseñadas en sus propios estatutos. Los límites de la potestad (Art. 11.1 LRJAP-PAC) corresponden a cada administración delimitar en su ámbito, las unidades administrativas que configuran los órganos propios de las especialidades derivadas de su organización.

    Históricamente el gobierno ostentaba el poder de la administración, pero en la actualidad la organización de las administraciones se distribuye entre las distintas normas: CE, leyes, reglamentos. Finalmente, esta potestad administrativa está sometida a los tribunales.

    La CE regula los principios que deben regir en el modelo organizativo (Art. 103.1 CE): La administración pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. También la LRJAP-PAC exige que la creación de cualquier organismo administrativo cumpla una serie de requisitos:

  • Se determine su encuadramiento en la administración y su dependencia jerárquica.

  • Se delimiten las funciones y competencias.

  • Dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha.

  • La CE contempla el régimen de creación de los órganos de la administración y establece en algunos casos la reserva de ley. También para otros casos impone la reserva de ley orgánica (fuerzas armadas y cuerpos de seguridad del Estado, Consejo de Estado, etc.). La ley se suele reservar para los aspectos más importantes de la organización administrativa y, aunque no exista reserva de ley, nada impide que se regule por ley. También estos órganos se pueden regular por reglamento.

    3. Los órganos administrativos. Son la unidad diferenciada del aparato organizativo de una persona jurídica al que se le atribuye unas funciones para su solución o gestión. Estos órganos administrativos tienen una serie de atribuciones y medios materiales y financieros para cumplir con sus funciones. Tienen un titular, que puede ser persona física o persona jurídica. El titular es la persona que representa la voluntada que se le imputa al órgano. Se pueden clasificar entre:

  • Órganos unipersonales. Una sola persona y no existe duda sobre la determinación de la voluntad.

  • Órganos colegiados. Es importante conocer la voluntad y para ello hay que conocer las reglas de funcionamiento y de formación de mayorías. Se pueden clasificar en 4 categorías:

  • Gobiernos. Gobiernos de la nación, Comisiones Delegadas del Gobierno y Gobiernos de las CC.AA.

  • Órganos de gobierno de las Entidades Locales.

  • Órganos burocráticos. Compuestos por autoridades y funcionarios de una administración pública.

  • Órganos administrativos. Formados por representantes de intereses económicos y sociales.

  • Los órganos colegiados se regulan por sus propias normas y si no existe esta regulación específica en su norma de creación, se atendrán a lo establecido en la LRJAP-PAC (22-27). Así, según estos preceptos, la estructura de estos órganos colegiados es:

  • Presidente. Lo normal es que sea elegido para ese cargo. En caso de vacante, ausencia o enfermedad será sustituido por el Vicepresidente. Y si no lo hay, por el miembro del órgano colegiado por orden de mayor jerarquía, antigüedad y edad. El presidente representa el órgano colegiado y es el interlocutor con otros órganos administrativos. Sus funciones son:

  • Ostentar la representación.

  • Convocar las sesiones ordinarias y extraordinarias.

  • Presidir las sesiones.

  • Dirimir con su voto los empates.

  • Asegurar el cumplimiento de las leyes.

  • Visar las actas y certificaciones de los acuerdos del órgano.

  • Secretario. Normalmente se trata de un miembro del órgano colegiado, si no tendría voz pero no voto. Es funcionario de una administración. La designación y cese de éste se rige por las normas de cada órgano colegiado. Si no regulan esto, entonces nos remitimos a los acuerdos del pleno. Sus funciones son:

  • Asistir a las reuniones.

  • Convocar las sesiones por orden del presidente y realizar las citaciones.

  • Recibir los actos de comunicación de los miembros con el órgano.

  • Redactar y autorizar las actas.

  • Expedir certificaciones de acuerdos aprobados.

  • Pleno. Son los miembros del órgano colegiado reunidos en sesión. A cada miembro le corresponde recibir la convocatoria en el plazo previsto, asistir a las sesiones, participar en las deliberaciones, ejercer su voto, formular ruegos y preguntas. Los miembros del órgano colegiado no pueden atribuirse la representación de ese órgano, salvo que el pleno se la otorgue.

  • La sesión de los órganos colegiados (Art. 26). Los órganos colegiados se reúnen en la sesión, que debe convocarse al menos 48 horas antes. En esta convocatoria debe figurar el orden del día.

    Para que se constituya válidamente deben constituir quórum los miembros. La LRJAP-PAC deja la posibilidad de que haya una 2ª convocatoria pero esto tendrá que estar regulado por las normas de regulación de cada órgano.

    La sesión se desarrolla siguiendo el orden del día: 1º lectura y aprobación del acta anterior; 2º deliberación y votación de los puntos del orden del día y 3º terminación con ruegos y preguntas.

    Sólo se puede deliberar y votar sobre los asuntos incluidos en el orden del día, salvo que estén presentes todos los miembros del órgano colegiado y se declare la urgencia de la inclusión de ese punto del orden del día.

    La adopción de los acuerdos. En general por mayoría simple, pero si la norma que regula el órgano colegiado dispone otra cosa, se atenderá a lo que allí se disponga.

    El sistema de votación utilizado también podrá ser regulado por esta norma: secreto o abierto y también el sistema de votación: mano alzada, voz u otro.

    La responsabilidad de los acuerdos recae sobre los que votaron a favor y quedan exentos de responsabilidad los que votaron en contra o se abstuvieron.

    Por este motivo los miembros pueden hacer constar en el acta el sentido de su voto y las razones que lo llevaron a tomar esa decisión.

    Sobre la eficacia de los acuerdos, producen efectos desde el momento que se adoptan y se cumplan los requisitos de eficacia (notificación y publicación) y todo ello independientemente de que el acta haya sido aprobada o no.

    El acta. Documento redactado por el secretario en el que se refleja lo acontecido en la sesión. En el acta se debe constar la fecha, hora y lugar de la sesión, orden del día, miembros asistentes, personas que han intervenido y los puntos principales de las deliberaciones, la forma y resultados de las votaciones y el texto literal de los acuerdos.

    Las actas se suelen aprobar en una sesión posterior y el secretario puede emitir una certificación de los acuerdos adoptados en la sesión, aunque el acta esté pendiente de aprobación.

    4. Principios de la organización administrativa. La CE en su Art. 103 sostiene que la administración funciona de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación.

    Esta relación es ampliada por la LRJAP-PAC que añade el principio de buena fe, confianza legítima y eficiencia en el servicio ante los ciudadanos. Respecto a su relación con otras administraciones públicas, habla de los principios de colaboración y coordinación.

    Otras leyes son la LOFAGE (L. 6/1997), que contiene enumeraciones más detalladas de los principios de la organización de la administración.

    EFICACIA. Persigue que la administración consiga los objetivos que propone el ordenamiento jurídico. Lo contrario puede suponer en algunos casos responsabilidad por parte de la administración.

    EFICIENCIA Y ECONOMÍA. Adecuación del gasto en función de los objetivos que se tiene que cumplir.

    COMPETENCIA. Consiste en el conjunto de atribuciones que se otorgan a un organismo administrativo. La existencia de ésta supone la legitimidad de las actuaciones de ese órgano. Es irrenunciable por parte del órgano y el órgano que la tiene, tiene la obligación de ejercerla. En algunos supuestos puede trasladar la competencia a otros órganos mediante unas técnicas. Pero este traslado no significa que traslade la titularidad de esas funciones. La atribución de la competencia se realiza de la siguiente forma:

  • Desde un punto de vista territorial, la administración cuenta con una cobertura territorial dividida y cada división se puede entender como una circunscripción sobre la cual el órgano ejerce sus competencias.

  • Desde un punto de vista material, las competencias se dan a cada órgano haciendo una división por materias.

  • Desde un punto de vista jerárquico, las competencias se distribuyen siguiendo una línea jerárquica o vertical, dependiendo de la importancia de los asuntos.

  • La clasificación de las competencias se realiza en función de:

  • Forma de atribución de la competencia:

  • Genéricas. Si la atribución de las competencias se hacen de forma global a un ente administrativo.

  • Específicas. Si la atribución se realiza detallando las atribuciones de cada ente.

  • Rigidez de la atribución de la competencia:

  • Exclusivas. Sólo pueden ejercerse por el órgano que las tiene atribuidas y no permite la delegación o avocación.

  • Compartidas. Son ostentadas por varios órganos dependiendo de las distintas etapas.

  • Alternativas. Son ejercidas por distintos órganos de la misma entidad.

  • Concurrentes. Son aquellas que sobre una misma materia están atribuidas a órganos diferentes.

  • Indistintas. Son ejercidas por varios órganos.

  • Sustitutorias. Sólo pueden ejercerse en el caso que el órgano al que le corresponde su ejercicio no actúe (por inactividad del órgano al que le corresponde).

  • Transferencia de competencias entre órganos:

  • Delegación. Los órganos administrativos pueden delegar el ejercicio de sus atribuciones en otros órganos aunque no sean jerárquicamente dependientes o en los organismos públicos dependientes. La titularidad de la competencia no se pierde aunque se delegue. Los actos del órgano delegado se entienden dictadas por el órgano delegante. La correcta delegación se hace por publicación en el Boletín Oficial correspondiente y que se haga constar expresamente en las resoluciones que dicta el órgano delegado. La delegación se puede revocar en cualquier momento y el órgano delegante se puede reservar alguna potestad como la de dirección y control. Hay materias que no se pueden delegar, que son:

  • Los asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del Estado, Presidencia del Gobierno de la Nación, Cortes Generales, Presidencias de los Consejos de Gobierno de las CC.AA. y Asambleas Legislativas de las CC.AA.

  • La adopción de disposiciones de carácter general.

  • La resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso.

  • Las materias en que así se determine por norma con rango de ley.

  • La posibilidad de subdelegación en principio no está permitida, salvo que se autorice expresamente por la ley.

  • Avocación. Se trata de la figura contraria. Cuando un órgano superior reclama de uno inferior el conocimiento y resolución de un asusto. Sólo se admite en órganos con una relación de jerarquía. El acuerdo por el que se toma la avocación no puede ser recurrido y debe ser motivado y notificado a los interesados con anterioridad a la resolución del procedimiento.

  • Encomienda de Gestión. Un órgano encomienda a otro órgano de la misma o distinta administración la realización de actividades de carácter material, técnico o de la prestación de ejercicios a que obligue el ejercicio de las competencias. No se produce ninguna modificación de la titularidad y se entiende que toma las decisiones la entidad encomendante y también sería responsable, por tanto. Este acuerdo de encomienda deberá ser publicado en el Boletín Oficial correspondiente.

  • Delegación de firma. Atribuir a un órgano dependiente jerárquicamente del delegante la facultad de firmar sus resoluciones y actos administrativos para que esta delegación sea válida el órgano superior debe manifestar su voluntad y ha de decidir sobre el fondo del asunto. Es revocable en cualquier momento y no se necesita su publicación. La decisión la adopta el órgano superior.

  • Suplencia. Sustitución temporal de los titulares de los órganos administrativos. Pueden estar previstos expresamente en las normas que regulan el órgano y si no están, se designará por el órgano administrativo superior. No hay tampoco alteración de la competencia porque el que la ejerce es el que la tiene atribuida, sólo hay un cambio de titular.

  • JERARQUÍA. Supone que la organización administrativa se ordena mediante un sistema de gradación en el que los órganos superiores tienen unos poderes de dirección sobre los inferiores. Esto conlleva la subordinación de un órgano a otro superior de manera que el órgano superior puede determinar, modificar o revisar las actuaciones del inferior.

    El órgano superior tiene unas amplias facultades como crear los entes inferiores, nombrar a los titulares, asignar sus funciones, impartir órdenes y revisar los actos del inferior (de oficio o en vía de recurso).

    Este principio de jerarquía, previsto en la CE, en la práctica de la administración pública tiene un protagonismo relativo, ya que se emplea un modelo de corresponsabilidad entre todos los entes implicados. La administración española se aleja de un modelo jerárquico absoluto.

    COORDINACIÓN Y COLABORACIÓN. Poco definidos por la CE, y se incumplen en numerosas ocasiones a pesar de la importancia que tienen estos Principios. Consisten en la actuación cohesionada de las distintas entidades para que los resultados sean harmónicos, teniendo en cuenta que el fin último de la organización administrativa es satisfacer los intereses públicos, las actuaciones no deberán ser contradictorias, deberán evitarse las duplicidades pero siempre respetando las competencias de cada órgano.

    La coordinación se diferencia de la colaboración en que la primera implica un cierto poder de supremacía de un órgano sobre otro. La colaboración sin embargo rige entre órganos iguales ente los que no hay una posición dominante.

    Las técnicas de estos principios son muy amplias y todavía se están desarrollando (conferencias sectoriales y convenios de cooperación; de coordinación podríamos decir los planes generales y sectoriales, las leyes de harmonización, procedimientos conjuntos, etc.).

    DESCONCENTRACIÓN. Por el cual las competencias de resolución se reparten entre los órganos superiores e inferiores. Se distingue de la técnica de delegación de competencias en que aquí se está transfiriendo la titularidad de las competencias.

    5. Relaciones competenciales ínter orgánicas. En ocasiones varios órganos administrativos se consideran competentes o incompetentes sobre un mismo asunto. En el caso de que se declaren competentes estamos ante un “conflicto positivo de competencia”; si los dos se consideran incompetentes, estamos ante un “conflicto negativo de competencias”.

    Si varios órganos se consideran competentes, tienen la obligación de resolver y asumir sus obligaciones. El Art. 20 LRJAP-PAC regula estos conflictos de competencia. Si un órgano se considera incompetente, remitirá el asunto al órgano que considera competente. Por parte de los interesados, estos pueden adoptar 2 decisiones:

  • dirigirse al órgano que está conociendo el asunto para que decline su competencia y remita sus actuaciones al competente, o bien

  • dirigirse al órgano que considera competente para que requiera que el órgano que está conociendo el asunto se inhiba.

  • 6. Principios y reglas de relación entre administraciones públicas. Los principios que rigen las relaciones entre administraciones han ido evolucionando. Hasta hace poco, España era un Estado centralista donde los Principios de jerarquía y tutela dominaban la administración. La tutela administrativa es un principio que reconoce una capacidad del órgano inferior que es el tutelado de manera que el superior ostenta facultades casi absolutas de dirección y control. En España, antes de la CE, este principio regía las relaciones entre el Estado y los Entes Locales.

    Con la CE no se incluye cláusula alguna que otorgue al Estado un poder general de superioridad sobre las actuaciones de las CC.AA. o de los Entes Locales. Esto no quiere decir que no haya mecanismos para poder corregir los excesos o desviaciones que se puedan cometer y que choquen con la legislación estatal.

    El objetivo es lograr la cohesión de las actuaciones en las que intervienen varias administraciones, evitando duplicidades.

    La CE no establece ningún mecanismo de colaboración, ha sido la doctrina la que ha, poco a poco, sentado las bases de esta colaboración. La CE otorga claramente el poder de coordinación al Estado sobre las CC.AA. en algunos supuestos expresos. Esto no quiere decir que el Estado no tenga poder de coordinación en otros supuestos.

    Respecto al principio de solidaridad, se trata de un principio en el que los organismos territoriales tienen el deber de actuar dentro de sus poderes siguiendo un comportamiento amistoso y leal con el límite de no lesionar el interés de los restantes órganos administrativos territoriales. Este principio de solidaridad es bastante subjetivo.

    TEMA 10:

    LA ORGANIZACIÓN DE LAS PRINCIPALES ADMINISTRACIONES PÚBLICAS ESPAÑOLAS:

    1. La administración general del Estado (AGE). Las normas que regulan esta administración son la LRJAP-PAC, LOFAGE, y la Ley del Gobierno (50/1997, 27 de noviembre). Podemos distinguir dentro de esta administración:

  • Órganos de gobierno:

  • Gobierno. Regulado por la ley del gobierno. Es un órgano político y administrativo. Recae sobre él el poder ejecutivo y dirige la administración pública del Estado. Es un órgano colegiado dirigido por el presidente que dirige la acción gubernamental y a los miembros del gobierno. Está compuesto por el presidente, vicepresidente (-s), ministros y los demás miembros que establezca la ley. Actualmente pueden asistir a las reuniones del gobierno los secretarios de Estado si son convocados. Las competencias del gobierno son recogidas en el Art. 97 CE, desarrolladas por la ley del gobierno.

  • Las reuniones del consejo de ministros son secretas y por ello en las actas no quedan reflejadas las deliberaciones previas a la adopción de acuerdos.

    La preparación de las sesiones del consejo de ministros la realiza la comisión general de secretarios de Estado y subsecretarios. Esta comisión está presidida por el vicepresidente si lo hay, o por el ministro de la presidencia. Si el gobierno está en funciones tendrá que limitar su actividad a los asuntos ordinarios de trámite. Podrá aprobar en cambio decretos leyes que tendrá que ser convalidados por el Congreso o por la Comisión Permanente.

  • Presidente del gobierno. Elegido por el parlamento y la investidura, nombramiento y cese se regula en la CE. Las funciones están recogidas en la CE y en la ley del gobierno:

  • Coordina las funciones de los demás miembros del gobierno.

  • Preside y fija el orden del día del consejo de ministros, salvo que lo presida el Rey.

  • Imparte instrucciones a los demás miembros del gobierno.

  • Resuelve conflictos de atribuciones entre ministerios.

  • Crea y modifica o suprime ministerios y secretarios de Estado.

  • Aprueba la estructura orgánica de la presidencia del gobierno.

  • Vicepresidente. Puede no existir o existir varios. Su función principal es sustituir al presidente en caso de fallecimiento, ausencia o enfermedad y cumplir las funciones que le encomiende el presidente. El vicepresidente puede también ser un ministro.

  • Comisiones delegadas del gobierno. Son órganos colegiados del gobierno de competencia sectorial. Su finalidad es coordinar las actuaciones de los ministerios y sus funciones concretas son:

  • Elaborar una propuesta conjunta para el consejo de ministros sobre asuntos de varios ministerios.

  • Examinar las cuestiones generales que afecten a varios ministerios.

  • Resolver asuntos que afecten a varios ministerios y que no precisen ser deliberados en el consejo de ministros.

  • Cualquier otra función que le atribuya el consejo de ministros.

  • Se crean por el consejo de ministros que también decide qué miembro del gobierno las preside, qué miembros las componen y cuáles son sus funciones. Las deliberaciones también son secretas.

  • Órganos superiores de los ministerios:

  • Ministros. Son miembros del gobierno y están al frente de un departamento ministerial, salvo que sean ministros sin cartera. Tienen la doble condición de miembros del gobierno y de órganos superiores de la AGE. Son regulados por la ley del gobierno y la LOFAGE. La actividad de los ministros está coordinada y dirigida por el gobierno, siendo políticamente responsables de la gestión de su departamento. Son nombrados por el Rey a propuesta del presidente del gobierno. Las funciones son:

  • Desarrollar la acción del gobierno.

  • Ejercer la potestad reglamentaria en las materias de su departamento.

  • Refrendar los actos del Rey en materias de su competencia.

  • Definición, ejecución, control y evaluación de las políticas sectoriales de su competencia.

  • Gestión de los medios del ministerio.

  • Las disposiciones y resoluciones de los ministros ponen fin a la vía administrativa y se adoptan mediante órdenes ministeriales.

  • Secretarios de Estado. Se crearon para ser un órgano intermedio entre el ministerio y los subsecretarios con la finalidad de coordinar ciertas áreas del ministerio. Sus funciones son:

  • Dirigir y coordinar bajo la dirección del ministro las direcciones principales del departamento que dependa de él.

  • Ejercer las competencias que le delegue el ministro expresamente.

  • Ejercer las competencias que le atribuya la legislación sectorial.

  • Celebrar contratos.

  • Nombrar y cesar a los subdirectores generales que dependan de él.

  • Otros órganos. También hay otros órganos de confianza que son los gabinetes y asesores.

  • Órganos directivos de los ministerios:

  • Secretarios generales. Previstos con carácter excepcional en la LOFAGE, tienen funciones de dirección y control sobre las direcciones generales que dependan de ellos. Sus funciones son muy similares a las de los secretarios de Estado. Los Secretarios generales pueden existir o no y pueden depender de un ministro o de un secretario de Estado.

  • Subsecretarios. Son órganos necesario en todos los ministerios y las funciones principales son:

  • Desempeñar la jefatura superior del personal del departamento.

  • Proponer las medidas de organización del ministerio.

  • Representar al ministerio.

  • Responsabilizarse del asesoramiento jurídico del ministerio.

  • Forman parte de la comisión general de secretarios de Estado y subsecretarios, que preparan el consejo de ministros.

  • Secretarios generales técnicos. Realizan estudios e informes sobre las materias propias del departamento.

  • Directores generales. Dirigen y gestionan los servicios y resuelven los asuntos de su competencia.

  • Subdirectores generales. Actúan por delegación, resolviendo asuntos de la dirección general.

  • La administración periférica del Estado:

  • Delegados del gobierno en las CC.AA. dirigen la administración periférica del Estado y la coordinación con la administración autonómica. Las funciones de estos, está recogida en la LOFAGE:

  • Corresponde el nombramiento de los subdelegados del gobierno.

  • La protección del libre ejercicio de los derechos y libertades públicas.

  • Seguridad ciudadana. Es el jefe de los cuerpos de seguridad del Estado en el territorio.

  • Subdelegados del gobierno. Jefes de la organización administrativa provincial. Dependen directamente del delegado del gobierno.

  • Órganos consultivos:

  • Consejo de Estado. Previsto en el Art. 107 CE, ejerce la función consultiva con autonomía orgánica y funcional para garantizar su objetividad e independencia de acuerdo con la CE y las leyes. Se compone de pleno, comisión permanente y secciones. Lo integra el consejero, el presidente y el secretario principal, y cuenta con el apoyo de un cuerpo de letrados. Se encuentra regulado por L. 3/1980.

  • Otros órganos. Existen órganos consultivos de composición representativa de los intereses sociales y económicos y representantes de la administración. Sus deliberaciones no son vinculantes.

  • ­TEMA 11:

    LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS:

    1. Concepto. Podemos distinguir la actividad administrativa según:

  • Atendiendo a un criterio jurídico-formal. Con este criterio diferenciamos:

  • Actos administrativos. El acto administrativo es una decisión unilateral de la administración de carácter formal y ajustado a derecho.

  • Convenios. Los convenios son acuerdos de voluntades para satisfacer un interés público que forma parte de un procedimiento o sustituir la decisión final de ese procedimiento.

  • Contratos administrativos. El contrato es un pacto entre la administración y el interesado y de ahí se derivan derechos y obligaciones para las 2 partes.

  • Coacción administrativa. La coacción administrativa es una coacción directa de la administración que utiliza en casos muy extremos en circunstancias de excepción y a veces sin un procedimiento administrativo previo.

  • Atendiendo a un criterio jurídico-finalista. Según este criterio debemos diferenciar:

  • Policía. Actividad dirigida al cumplimiento de la legalidad.

  • Servicio público. Actividad dirigida a la existencia de una organización para prestar un servicio al ciudadano.

  • Fomento. La concesión de ayudas o concesiones a los particulares para fomentar una determinada actividad que repercute en un beneficio para la sociedad.

  • El acto administrativo se define como una decisión unilateral, ejecutoria de la administración en la que se concreta el ejercicio de una potestad administrativa. ZAORINI (doctrina italiana) dice que el acto administrativo es toda manifestación de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por la administración en el ejercicio de una potestad administrativa.

    Las características son:

    • Actos jurídicos. Están sometidos al régimen jurídico determinado. Puede ser una declaración de conocimiento de un hecho o situación concreta, puede ser también un juicio en ese acto administrativo sobre un asunto concreto.

    • Actos emitidos por la administración. En caso de órganos de gobierno no son estrictamente administración y sus actos en general no son actos administrativos, salvo cuando se refiera a temas de gestión patrimonial, temas contractuales o asuntos de personal.

    • Actos resultado de una potestad administrativa. Que se define como un conjunto de poderes que el ordenamiento jurídico concede a la administración para que esta pueda cumplir sus fines.

    • Actos efectivos y de inmediata ejecución. Se tendrán que ejecutar y ante esas decisiones se podrá interponer un recurso.

    2. Elementos de los actos administrativos. 2.1. Subjetivos. 2.2. Objetivos. 2.3. Formales -en especial, la motivación-. Los elementos de que pueden constar los actos administrativos pueden ser:

  • Subjetivos. Dictados por una administración y un órgano que sea la competente sobre esa materia. El acto administrativo lo firma una persona física que puede ser un funcionario y/o autoridad nombrados conforme a la ley. Las condiciones que debe reunir esa persona:

  • Imparcialidad. Ausencia de circunstancias que puedan provocar una parcialidad que no garantice la objetividad de su acto. Para ello, como forma de mantener la objetividad, se podrá utilizar las figuras de abstención y recusación por los siguientes motivos:

  • Tener un interés personal en ese acto.

  • Parentesco de afinidad (2ºgrado) o consanguinidad (4º).

  • Compartir despacho profesional.

  • Relación de servicio con el interesado.

  • Cuando esto sucede, el funcionario o la autoridad se deberán apartar del procedimiento administrativo ellos mismos (abstención) o a petición del interesado (recusación). Esto se podrá hacer en cualquier momento del procedimiento

    La recusación manifestará las causas por las que cree que el funcionario o autoridad se debe apartar del procedimiento y se lo remitirá la órgano superior. Este órgano oirá al funcionario que va a ser rehusado. Una vez oídas las 2 partes, el órgano superior emitirá la resolución pertinente.

  • Regularidad en la investidura del titular que dictará el acto administrativo. El acto administrativo debe ser dictado por un órgano que sea válido: que haya sido nombrado, que no haya sido cesado... en algunas circunstancias excepcionales en base a los principios de buena fe y seguridad jurídica, aunque el acto haya sido dictado por una personal que no ha sido nombrada válidamente, esos actos se consideran válidos siempre que se ajusten al derecho en el resto de los elementos.

  • Capacidad de obrar y ausencia de vicios. Esta es diferente a la capacidad prevista en el Código Civil. Si el funcionario no tiene capacidad de obrar si su resolución se ajusta a derecho, a pesar de ello, su acto será válido.

  • Elementos objetivos. El objeto es el contenido del acto administrativo. Puede ser una declaración de voluntad o de conocimiento o de juicio. Este contenido será:

  • Material. Es el contenido esencial que no puede faltar en ningún acto administrativo. Sirve para conocer el acto mismo y que pueda ser diferenciado de otro.

  • Accidental. Puede estar o no en el acto administrativo. Puede ser:

  • Término. Cuando empieza a ser efectivo o cuando deja de serlo.

  • Condición. Cláusula que subordina el comienzo o cese del acto al cumplimiento de un suceso.

  • Modo. Es una carga específica que se impone al interesado exigiéndole un comportamiento determinado que tendrá que cumplir para poder disfrutar de los beneficios de ese acto.

  • Elementos formales. La regla general sobre la forma de los actos administrativos es que se haga de forma escrita, sólo que en ocasiones la LRJAP-PAC permite que se realice de otra forma (verbal) si la ocasión lo permite. Si se utiliza esta forma se dejará constancia en el órgano superior que se ha recibido dicha información de forma verbal.

  • No es necesario que cada acto administrativo sea objeto de una expresión escrita individualizada. Así si son varios de la misma naturaleza (nombramientos, etc.), podrá refundirse en un solo acto, pero dentro de este se tendrán que especificar las personas o circunstancias para permitir que el interesado quede informado de sus efectos.

    El contenido del acto debe incluir los datos que lo puedan identificar:

  • Autoridad que lo dicta.

  • El mandato.

  • La resolución.

  • La fecha.

  • La motivación de la resolución en los casos que así sea preceptivo.

  • En algunos casos como requisito formal se exige la motivación de los motivos que están justificando dicho acto administrativo.

    Hay que hablar también de la potestad administrativa y es que el fin del acto administrativo es un elemento reglado de la potestad.

    Cuando se persigue un fin diferente al que la norma prevé, se está incurriendo en un vicio en el ejercicio de la potestad que constituye lo que llamamos desviación de poder.

    La causa es el elemento concreto para que el acto exista. Se define como la comprobación de que existe una realidad concreta que es la que permite actuar a la administración ejerciendo esa potestad administrativa para lograr el interés público.

    Esa exigencia de identificar la causa y la congruencia con el fin es la razón por la que en algunos actos administrativos se exige que expresamente se explique la motivación. En especial la motivación debe estar expresamente cuando afecte a los derechos de los administrados.

    La motivación nos permite comprobar que el acto es acorde con el fin que se persigue y también comprobar la veracidad, pues puede haber casos en que los motivos no sean reales y sean contrarios a los fines que se persiguen.

    Los casos en que se exige la motivación aparecen recogidos en la LRJAP-PAC:

  • Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.

  • Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje.

  • Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos.

  • Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la adopción de medidas provisionales.

  • Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de plazos.

  • Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.

  • La motivación se define como una referencia breve a los hechos y fundamentos de derecho pero suficiente y que facilite la comprensión al interesado del proceso lógico y jurídico en función.

    El interesado puede utilizar esta motivación para basar la defensa de sus derechos en un procedimiento posterior.

    3. Clasificación de los actos administrativos. Existen varias clasificaciones, de entre las cuales destacamos:

  • Atendiendo al contenido material:

  • Actos administrativos favorables. Se trata de actos irrevocables y de manera excepcional pueden ser retroactivos, que pueden ser a su vez

  • Admisiones, por los que se acepta o da entrada a lo solicitado.

  • Concesiones, otorgamiento administrativo a favor de los particulares.

  • Autorizaciones. La administración concede al administrado el poder ejercer un derecho antes de la autorización pero que sólo es lícito ejerciéndolo después de ser autorizado.

  • Aprobaciones. Son actos por los que la administración hace eficaces o exigibles otros actos que ya fueron perfeccionados o válidos.

  • Dispensas. Sólo pueden estar previstas por la ley porque son actos en los que la administración exonera a un administrado o a otra administración de su deber.

  • De gravamen, que son irretroactivos y motivables. Pueden ser:

  • Órdenes. Son actos que la administración impone a la persona una conducta a riesgo de sanción.

  • Traslativos de derecho. Son los actos que se transfiere un derecho a la administración del administrado.

  • Extintivos. Extingue un derecho o relación jurídica que tiene el administrado.

  • Sancionadores. La administración sanciona por la infracción de una norma o acto administrativo.

  • Respecto a la capacidad de poder ser o no recurridos los actos administrativos, diferenciamos:

  • Actos resolutorios, que son las resoluciones administrativas que pueden ser recurridos.

  • Actos de trámite, que son los que se producen en medio de un procedimiento administrativo. No pueden ser recurridos porque no son resolutorios.

  • Respecto a si ponen o no fin a la vía administrativa, están:

  • Actos que ponen fin a la vía administrativa. Sólo pueden ser objeto de recurso Contencioso-administrativo o recurso de revisión de oficio o recurso de reposición.

  • Actos que no ponen fin a la vía administrativa. Deben ser recurridos en alzada ante la administración antes de interponer recurso Contencioso-administrativo.

  • Respecto a las veces que ha sido planteado, diferenciamos:

  • Actos originarios, que son los que ponen fin a un planteamiento por primera vez por el interesado.

  • Actos confirmatorios, que son los que confirman otro acto previo dictado sobre el mismo asunto con los mismos sujetos y en base a las mismas pretensiones y argumentos.

  • Respecto a quién le corresponde dictarlo, tenemos:

  • Actos simples, que son los que cuya competencia para decidirlos está atribuida a un único órgano.

  • Actos complejos, que son los que la competencia corresponde a varios órganos.

  • Respecto a los efectos que provocan en el administrado, diferenciamos:

  • Actos constitutivos, que son los que producen alguna situación nueva en el interesado.

  • Actos declarativos, que son los que se limitan a acreditar en un registro una situación jurídica.

  • Respecto a la forma de expresarse, diferenciamos:

  • Actos presuntos, que son los que existen en virtud del silencio administrativo.

  • Actos expresos, que son los que existen en virtud de un acto expreso.

  • Diferenciamos entre actos reglados y actos discrecionales

  • Los actos discrecionales son los que se dictan en virtud de una potestad discrecional, que es la potestad que tiene la administración para dictar o adoptar una determinada decisión basada en unos determinados criterios sin que esta decisión esté estrictamente predeterminada por la ley. Esta discrecionalidad tendrá que tener unos límites. El margen de discrecionalidad que tiene la administración se contiene en la norma que le atribuye la potestad. los actos discrecionales contienen elementos reglados y elementos discrecionales. Los elementos reglados de los actos administrativos vienen predeterminados por la ley: procedimiento, hechos determinantes que facultan a la administración para ejercer la potestad, el fin y las competencias para dictarlo. El TS se ha pronunciado en varias ocasiones entre la diferencia entre actos reglados y actos discrecionales. Señala que la potestad discrecional es la capacidad de opción sin posibilidad de control jurisdiccional entre varias soluciones, todas ellas igualmente válidas por permitidas por la ley.

  • Los actos reglados son los actos para los cuales la norma expresa la potestad administrativa que tiene, utilizando el término "deberá". Los límites es lo más complicado de concretar. La ley de la jurisdicción Contecioso-administrativa dice que los órganos judiciales controlarán el sometimiento de la administración al derecho en los actos discrecionales y lo hará mediante el enjuiciamiento de los elementos reglados y de los límites jurídicos de la discrecionalidad.

  • Diferencia entre discrecionalidad y concepto jurídico indeterminado. Los elementos jurídicos determinados son los que delimitan el ámbito de la realidad de forma concreta. Los elementos jurídicos indeterminados son aquellos en los que los límites de la realidad no son tan precisos aunque delimiten un supuesto concreto.

    La aplicación de estos conceptos jurídicos indeterminados es un caso de la aplicación de la ley y, como tal, el juez puede enjuiciarla y resolverla.

    La discrecionalidad conlleva una libertad de elección entre varias alternativas lícitas e igualmente justas que supone fundamentar la decisión en criterios extrajurídicos. Estos criterios no están incluidos en la ley y serán objeto de enjuiciamiento subjetivo por la administración.

    Control de los elementos reglados. Uno de los aspectos más importantes de los actos administrativos es el fin, que es el interés público que se pretende satisfacer. También es necesario que existan hechos que hagan posible ejercer la potestad. Para controlar estos elementos, podemos hacerlo a través de:

  • El control del fin, que ha originado la teoría de la desviación de poder. El interés público concreto que estará determinado por la norma es el fin último del ejercicio de la potestad de manera que cualquier actuación que no cumpla con esa finalidad incurrirá en un vicio que es la desviación de poder. Esta idea se recoge en la ley de la jurisdicción contencioso-administrativa en su art. 70 "Se entiende por desviación de poder el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico." La desviación de poder puede llevar una actuación subjetiva de la potestad administrativa. El TS ha recordado que la desviación de poder precisa que los fines perseguidos se dirijan contra determinadas personas o que se utilicen en beneficio de los autores del acto. Es suficiente para que exista desviación de poder con que se distorsione el fin del interés general.

  • El control de los hechos determinantes permite controlar los hechos por los que se faculta a la administración a ejercer su potestad. El administrado tiene la oportunidad de practicar las pruebas sobre los hechos que figuran en el expediente administrativo.

  • Control de los elementos discrecionales.

  • La interdicción de la arbitrariedad. Está recogida en la CE en su art. 9. La actuación administrativa debe ser racional, coherente y orientada a satisfacer el interés público.

  • Sumisión a los principios generales del derecho. Toda actuación de la administración debe estar sometida a estos principios que nos permiten controlar o limitar las actuaciones discrecionales.

  • TEMA 12:

    EL SILENCIO ADMINISTRATIVO:

    El ciudadano en su relación con la administración se ha encontrado el problema que sus comunicaciones no son contestadas. Eso plantea la duda de qué efectos debe darse el silencio de la administración: si considerarlo positivo, y en tender que la administración consiente; o negativo, y considerar denegada la petición.

    Cuando la administración no contesta una petición de los ciudadanos plantea la duda de considerar al silencio administrativo positivo consentimiento o negativo petición denegada.

    Inicialmente no se atribuye ningún efecto al silencio de la administración siendo necesaria una resolución expresa para poder impugnarla ante los tribunales.

    La evolución de las leyes posteriormente hizo que se considerase:

  • Cuando la administración no contestaba una petición de los ciudadanos debía entenderse lo hacía negativamente, salvo casos expresos.

  • hasta la ley actual en donde el silencio siempre es positivo. Salvo que una norma con rango de Ley establezca lo contrario La Ley 30/92 regula el silencio administrativo en los Art. 42 a 44. se establece los efectos del silencio administrativo.

  • El deber de resolver de la administración.

    El Art. 42.1 Ley 30/92 dice que la administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación. Esto se complementa en el Art. 89.4 donde se dice que en ningún caso podrá la administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podrá resolver la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el Ordenamiento Jurídico o manifiestamente carentes de fundamento.

    En el Art.42.1 de la Ley 30/92 Se exceptúan de la obligación de resolver los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de comunicación previa a la administración.

    Con la última reforma de la Ley 30/92 se establece un plazo máximo para resolver el procedimiento, obligando a la administración a resolver y soportar las consecuencias negativas del incumplimiento de ese deber.

    Para fijar el plazo hay 3 reglas generales:

  • el plazo máximo para resolver será el establecido por la norma que regula cada procedimiento de acuerdo con el grado de complejidad del mismo

  • que ese plazo nunca podrá ser superior a 6 meses salvo que una norma con rango de ley o norma comunitaria establezca lo contrario.

  • si la norma específica guarda silencio sobre el plazo máximo, éste se entenderá que es de 3 meses.

  • Los plazos máximos que establece la ley, además de resolver el procedimiento lo son para la notificación, y para que una notificación sea eficaz, se tiene que dar por enterado el interesado.(este plazo es el mimo para notificárselo al interesado)

    Forma de computar el plazo.

    En los procedimientos iniciados de oficio el plazo se computa a partir de la fecha del acuerdo de iniciación.

    En los procedimientos que se inician a solicitud del interesado, el plazo se cuenta desde que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para la tramitación del procedimiento.

    La ley también recoge la posibilidad de suspender el plazo para resolver el procedimiento cuando: Art. 42.5 Ley 30/92 cuando se inicien negociaciones con vistas a un pacto o convenio Art,88

  • Así como cuando la solicitud del interesado contenga deficiencias que haya que subsanar o sea necesaria la aportación de documentación para resolverlo.

  • También cuando el tema objeto del procedimiento deba someterse a un pronunciamiento previo y preceptivo de un órgano de las Comunidades Europeas.

  • También cuando sean necesarios la emisión de informes vinculantes de otros órganos de la administración o de otra administración distinta que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolución a órgano de la misma o distinta administración.

  • cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes propuestos por los interesados.

  • cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o convenio.

  • También cuando por el número de solicitudes formuladas o de personas afectadas pudiera suponer el incumplimiento (plazo máximo de resolución) en este caso, la Ley prevé que por la reforma de habilita medios personales y materiales para intentar cumplir el plazo.

  • Excepcionalmente se prevé que pueda ampliarse el plazo mediante resolución motivada. Esta ampliación se prevé que sea; EXCEPCIONAL, QUE HAYA AGOTADO TODOS LOS MEDIOS POSIBLES, MOTIVADA, EL PLAZO MÁXIMO SÓLO PUEDE SER HASTA UN MÁXIMO QUE NO PUEDE SER EL INICIAL.

  • (También se inicia el procedimiento cuando el numero se solicitudes formuladas o de personas afectadas pudiera suponer al plazo máximo de resolución. en este caso, la ley prevé que por la reforma comp. se habilita medios personales y materiales para intentar cumplir el plazo. excepcionalmente se prevé que pueda ampliarse el plazo, resolución motivada. esta ampliación se prevé que sea:

    Excepcional; Que se hayan agotado todos los medios posibles; Motivada;

    El plazo máximo sólo puede ser hasta un máximo que no puede ser el inicial:

    Art.43 Ley 30/92: La denominación legal tras la promulgación en el 92, se establece como regla general: SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO. Esto quiere decir que la falta de resolución expresa por parte de la administración implica el reconocimiento de lo solicitado por el ciudadano,

  • Negativa con la excepción de cuando se recurra una desestimación por silencio negativo en cuyo caso la falta de resolución del recurso tendrá efecto resolutorio.

  • Que una norma con rango de Ley o derecho comunitario establezca lo contrario.

  • LA LEY PREVÉ LAS SIGUIENTES EXCEPCIONES:

    EL EJERCICIO DEL DERECHO DE CONSTITUCIÓN.

    PROCEDIMIENTO CUYA ESTIMACION SUPUSIERA LA TRANSFERENCIA DEL SOLICITANTE A TERCEROS DE FACULTADES RELATIVAS AL DOMINIO PÚBLICO O SERVIVIO PÚBLICO.

    ****RECURSOS ADMINISTRATIVOS, CUANDO SE RECURRE UNA RESOLUCIÓN NEGATIVA EXPRESA, SE ENTIENDE QUE EL SILENCIO INICIAL ES NEGATIVO. La excepción cuando se recurre una desestimación (resolución) administrativa negativa, la falta de resolución del recurso tendrá efecto estimatorio.

    >Una norma con rango de Ley o derecho comunitario europeo establece lo contrario.

    EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO:

    El silencio advo, tiene la consideración de acto finalizador del procedimiento (obliga a la admón. q sólo podrá revocarla por vía de revisión de oficio y, si por parte de la admón. se dicta una resolución.

    TEMA 26:

    EL PERSONAL AL SERVICIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: ESTATUTO FUNCIONARIAL:

    1. Clases de personal al servicio de las administraciones públicas: funcionarios y trabajadores. La mayor parte de los trabajadores de una administración pública ostenta la condición de funcionario, que es el vínculo tradicional que une a la administración con sus trabajadores. Las características de esta relación serían:

  • La inamovilidad, de tal forma que una vez que se accede a la condición de funcionario, ya no se pierde esa condición salvo en el caso excepcional de que se sancione con la pérdida de la condición de funcionario.

  • La condición de que se trata de acceder a un estatus privilegiado debido a esa inamovilidad, unido al desempeño de funciones públicas y ejercicio de autoridad, supone que el acceso a la función pública se realice a través de un procedimiento selectivo que garantice tanto la igualdad de los aspirantes, como que sólo los mejores candidatos sean los seleccionados, expresión del ejercicio de eficacia (103.3 CE), así como del principio de igualdad y capacidad.

  • El régimen de derechos y deberes del funcionario se caracteriza por ser un régimen estatutario definido normativamente con carácter previo, de modo que cualquier persona que accede a la administración como funcionario tiene tales derechos y deberes recogidos en ese estatuto, a diferencia del resto de los trabajadores que tienen una vinculación contractual. Este estatuto puede ser modificado por la administración unilateralmente. Las características de la función pública tiene reserva de ley.

  • Las clases de personal al servicio de la administración pública se distinguen entre:

      • Funcionarios de Carrera. Tienen nombramiento legal y publicación en el Boletín Oficial correspondiente. Perciben su sueldo con cargo a los PGE. Dentro de los funcionarios de carrera podemos hablar de funcionarios del Estado, CC.AA., entidades locales y de otros organismos con capacidad para contratar como el TC, etc.

      • Funcionarios de Empleo. Que pueden ser:

      • Funcionarios Interinos, que son aquellos que por razones de urgencia o necesidad ocupan plazas de funcionarios de carrera en tanto no se proceda a la cobertura de la plaza.

      • También hay Funcionarios Eventuales que son aquellos que ocupan puestos de confianza o asesoramiento de cargos políticos, siendo nombrados y cesados libremente por el cargo al que asesoran.

      • Personal Laboral. No se diferencian de cualquier trabajador contratado por una empresa y se rigen por el ET y el Convenio Colectivo. Pueden tener un contrato fijo o de duración determinada y en cuanto a los puestos que desempeñan, la STC 11/06/1987 determinó que podría ocupar puestos de naturaleza laboral en la administración de naturaleza no permanente o que se dediquen a tareas de naturaleza periódica. También determinó que se reserva este tipo de empleados al desempeño de oficios o tareas de carácter instrumental, tales como vigilancia y custodia, porteo, mantenimiento y conservación, actividades de limpieza, etc. También el desempeño de actividades que requieran conocimientos especializados cuando no existan cuerpos de funcionarios con dicha preparación específica. También será personal laboral aquellos que desempeñan tareas específicas en el extranjero. La relación de carácter laboral es excepcional en la función pública.

      • 2. Acceso a la función pública: requisitos, sistemas selectivos, órganos de selección y procedimiento selectivo. Los Art. 133.3 y 23 CE combinados imponen los principios de igualdad, mérito y capacidad para el acceso a la función pública. Como requisitos previos para ser funcionario:

      • Nacionalidad española. Se excepciona el hecho de que puedan acceder ciudadanos de países comunitarios, siempre que la plaza a la que accedan no precise el ejercicio de autoridad o potestades públicas o se trate de un sector al que se aplique el principio de libre circulación de trabajadores.

      • Ser mayor de edad.

      • Título académico requerido.

      • No padecer enfermedad o deficiencia psíquica o física que imposibilite el desempeño de las funciones.

      • No haber sido apartado de una administración anteriormente por sanción disciplinaria.

      • En cuanto a los sistemas de selección, se distinguen 3 sistemas:

      • La oposición libre. Examen.

      • El concurso - oposición. Combina examen con la posesión de méritos.

      • Concurso de méritos. Sin desarrollo de prueba alguna, selecciona a la persona que reúna más méritos.

      • La ley señala que la oposición es la forma más normal de proceso selectivo. Sólo excepcionalmente el concurso - oposición se debe utilizar, justificándolo motivadamente. El concurso de méritos se reserva a aquellos casos en que para el desarrollo del puesto de trabajo se requiera unas características muy específicas.

        Las bases del proceso selectivo se rigen por el principio de publicidad y concurrencia. Se distingue:

      • La publicación de la oferta de empleo público en un único documento aprobado por el Consejo de Ministros o el Consello da Xunta. Se recoge el número de plazas convocadas para cada año y se publican en el Boletín Oficial correspondiente.

      • La convocatoria de las pruebas. Se publican en el Boletín Oficial correspondiente el número de plazas convocadas y se concede un plazo para todo aquel que desee participar en dichas pruebas. Se incluyen las bases de la convocatoria en la que se indicará de qué forma se van a desarrollar esas pruebas.

      • La celebración de los exámenes.

      • Nombramiento y toma de posesión. Se publica en el Boletín Oficial correspondiente la relación de aprobados. Se concede un plazo de 20 días a partir de ahí para acreditar la concurrencia de esos requisitos y posteriormente se toma posesión. Se adquiere así la condición de funcionario.