TEMA 1

“LA DIMENSIÓN TERRITORIAL DE LA ACCION PUBLICA EN LOS ESTADOS COMPUESTOS”

En nuestra sociedad hay diferentes subsistemas formados por organismos (empre­sas, asociaciones empresariales, ...) y reglas (normativas, ...). En nuestro caso, el que nos atañe es el subsistema político, cuya función es la de garantizar una convivencia organizada. Esta finalidad la cumplen los poderes públicos mediante el manejo de la autoridad (determinando lo que es y no es aceptable y correcto).

Los organismos de un sistema político son entre otros: partidos políticos, parla­mentos, gobiernos y administración publicas independientes de los gobiernos y organos para la resolución de conflictos (Tribunal constitucional, ...). Hay otras organizaciones que no forman parte en sentido estricto del sistema político, sino que interactúan con este, como son los sindicatos, organismos empresariales, grupos de presión, iglesia, otros gobiernos extranjeros, ...

Los partidos políticos canalizan las demandas de los ciudadanos y son la base de la participación política de la sociedad.

En una democracia liberal la toma de decisiones y la labor de los partidos políti­cos se lleva a cabo en los parlamentos.

Los gobiernos y las AAPP llevan a cabo las iniciativas legislativas que luego se aprueban en los parlamentos.

Los organos encargados de resolver conflictos lo hacen entre los que puedan surgir entre los anteriores organismos, aunque no todos, ya que otros conflictos se solu­cionaran atendiendo a la normativa política correspondiente.

En las democracias liberales o estados de derecho las reglas vienen reflejadas en normas escritas que constituyen las leyes.

• LA ESTRUCTURA TERRITORIAL DE LOS ESTADOS: ALGUNAS NOCIO­NES BASICAS

Desde la segunda guerra mundial, las democracias liberales han tendido a descentrali­zarse. Esto afecta a todas las organizaciones del sistema político.

La estructura territorial del estado de los estados la vamos a analizar desde dos puntos de vista diferentes:

• Estados unitarios - Estados federales: La distinción entre estos dos tipos a medida que ha pasado el tiempo desde 1920 se ha hecho menos clara (desde el punto de vista empírico). Conceptualmente la distinción entre ambos hace referencia a como se plasma el concepto de soberanía.

En los Estados unitarios el poder político es uno e indivisible plasmándose en la existencia de un único ordenamiento jurídico y un único orden de autoridades publi­cas que son agentes que harán lo que dicte la autoridad central.

En los Estados federales se parte del principio de autogobierno y gobierno com­partido, hay instancias políticas con independencia propia de las instancias estatales, que comparte la soberanía con el Estado y tienen capacidad de autogobierno (el po­der político se reparte entre esferas territoriales a las que se las reconoce legi­timidad política propia).

Ejemplos de Estados unitarios pueden ser la Republica francesa, donde no hay mas autoridad política que la Republica, la Republica italiana nacida después de la segunda guerra mundial, España hasta 1978.

Ejemplos de Estados federales son EE.UU. Alemania, Austria, Bélgica, España (aunque formalmente no se define como estado federal se comporta como tal).

El funcionamiento de un sistema político en un Estado federal es más complejo que en un sistema unitario ya que ante un conflicto no se pueden dar las soluciones de la autoridad federal, sino que habrá temas en que los Estados federados tengan legitimidad política para solucionar problemas que surjan como titulares de esa competencia y el Estado federal no pueda intervenir., debiendo existir mecanismos que permitan llegar a acuerdos entre ambos.

Los rasgos de un Estado federal son los siguientes:

• Varios ámbitos territoriales de poder político (procesos electorales separados). En el caso español se ve reflejado en la existencia por una lado de las elecciones generales y por otro de las autonómicas. Puede haber un tercer ámbito de poder político o de nivel de gobierno (el local o municipal), pero al menos debe de haber dos.

• Reconocimiento constitucional del Estado federal y enumeración detallada de las responsabilida­des exclusivas de las federaciones o de cada una de ellas.

• Existencia de criterios de distribución de responsabilidades entre federación y uni­dades y unidades constitutivas y la interrelación entre todos ellos (regulación detallada de competencias).

• Configuración del parlamento a nivel nacional como un parlamento bicameral donde habrá una cámara de carácter general (congreso de los diputados) y otra donde estarán los representantes de las CC.AA y será de carácter territorial.

• Existencia de un órgano jurisdiccional mas o menos ligado al poder judicial que dirima las diferencias entre los niveles de gobierno y que ponen en peligro la su­pervivencia del Estado. En España podría ser el Tri­bunal Supremo.

¿Por qué hay sistemas federales? Habitualmente el Estado federal tiene que ver con las necesidades de alcanzar un punto de equilibrio entre el reconocimiento de identidad de cada territorio y las necesidades generales del país (Ej. EE.UU.).

Existen casos en los que Estados formalmente unitarios ceden poderes a dife­rentes ámbitos territoriales para hacer que Estado-región permanezcan unidos ya que sino lo normal que ante la insatisfacción de la región, acabarían por separarse defi­nitivamente. Ej. Bélgica, España considerada como un Estado unitario heterogéneo (diferentes leyes, idiomas, ...) por lo que a cada Autonomía se la han concedido de­terminadas competencias ya que si se hubieran sometido a todas las Autonomías a un Estado unitario se hubieran acabado separando totalmente del Estado español.

Aparte de los Estados federales y unitarios, existen los Estados regionales, que parten de una realidad unitaria, pero han llevado a cabo un proceso de descentraliza­ción propio de los Estados federales. El Estado español esta mas allá de los Estados regionales, acercándose a los Estados federales, pero con alguna carencia.

• Descentralización / Autonomía / Asimetría / Desconcentración:

• Descentralización: Se puede referir a varias cosas:

• Un rasgo del sistema político: En un sistema político descentralizado unas decisiones se toman desde un nivel nacional de gobierno y otras se tomaran desde otros órganos como CC.AA, ...

Hay distintos grados de descentralización en función de:

• Como se distribuyen las responsabilidades.

• Volumen de recursos que unos y otros niveles de gobierno captan (del total de € que cada nivel de gobierno recauda mas).

• Recursos humanos (del total de empleados públicos que porcen­tualmente están en uno y otro nivel).

• Cantidad de recursos que se gaste en cada nivel de gobierno.

• Un proceso (descentralización o centralización): la autoridad de un ni­vel de gobierno transfiere responsabilidades a otro nivel de gobierno. Si es de nacional a regional se trata de descentralización y si es de regional a nacional se trata de centralización.

• Rasgo del sistema político-administrativo: En que medida los recursos políticos / administrativos se concentran en uno o varios niveles de go­bierno (mayor o menos centralización).

• Desconcentración: Es una transferencia de funciones de forma permanente de los órganos superiores a los órganos inferiores jerárquicamente ordenados pero manteniendo la posibilidad de control sobre el órgano inferior.

Se tratara de desconcentración si dentro de un mismo nivel de gobierno se dele­gan competencias.

• Autonomía: Cuando a una instancia de decisión se la reconoce un espacio de­ntro del cual puede auto-organizarse (Ej. CC.AA, gobiernos locales, ...).

• Simetría / Asimetría: Si las pautas de relación entre componentes de un siste­mas político son uniformes hablaremos de simetría del sistema político ( en Alemania las relaciones entre el Estado central y cada federación es igual). Si las pautas de relación no son uniformes se tratara de un sistema político asimétrico (en Canadá las relaciones entre el gobierno central y algunas regiones son dis­tintas a las relaciones con otras federaciones del país). Podemos hablar de asi­metría de hecho (Madrid y Cataluña respecto a otras regiones) y asimetría con reflejo en el ordenamiento jurídico (unas unidades de subgobierno nacional asumen competencias plenas y otras unidades asumen competencias limitadas, dependiendo del tema a tratar).

En sistemas democráticos con simetrías importantes, el sistema será mas inestable e ineficiente.

En España hay una mezcla entre simetría y asimetría.

• LA EVOLUCION DEL SECTOR PUBLICO EN LAS DEMOCRACIAS DESARROLLADAS

Esta evolución se ha desarrollado en base a cuatro puntos:

• Ampliación de la esfera de actuación de los poderes públicos: En principio, los poderes públicos en las democracias liberales son pequeños en tamaño, se ocupan de pocas cosas aunque esenciales para la conservación del orden social (hacienda pu­blica, policía, administración de justicia, impulso de infraestructuras básicas de inte­rés comunitario como hospitales o carreteras, ...).

Desde la 2ª guerra mundial, la aparición de movimientos sociales obligaron a los poderes públicos a ocuparse de otros asuntos mas diversos que tienen que ver prin­cipalmente con el bienestar social (asistencia sanitaria, educacional, esquemas públi­cos de pensiones) y con el funcionamiento de los distintos sectores productivos ya sea con regulaciones económicas o con subvenciones de ayuda.

• Aparato del Estado mas grande y mas complejo: Se pasa de un gasto publico del 10% del PIB al 40% del PIB. Esto tiene consecuencias sobre el aparato administra­tivo con lo que aumenta la cantidad de trabajadores y organizaciones publicas. Este aparato se hace mas complejo y mas diverso con serios problemas de coordinación entre los diferentes componentes de este aparato administrativo.

• Tendencias descentralizadoras: Estas han sido diferentes en función de los diferen­tes Estados según la situación de la que partían.

Esta tendencia descentralizadora se explica en parte por el aumento del aparato de Estado (tanto en un Estado unitario como federal), al hacerse este mas grande y complejo, se hace mas difícil que todas las decisiones partan de un solo punto con lo que se reparten las competencias entre diferentes administradores (que pueden ser organizaciones independientes del organismo central u organizaciones dependientes del organismo central).

Otra causa de la tendencia descentralizadora consiste en ceder capacidad de de­cisión a aquellos administradores que estén mas cerca del determinado problema que se pueda plantear debido a que van a conocer mejor sus características y podrán afrontarlo mejor.

Otras razones mas políticas son que a pesar de querer mantener el principio de igualdad de todas las administraciones ante la ley, la realidad de la actualidad obliga a reconocer la heterogeneidad de la sociedad con territorios, culturas, idiomas y or­ganizaciones propias, donde un reconocimiento de derechos a estos territorios es una buena forma de tenerlos pertenecientes al Estado y evitar que se quieran separar.

En el caso español, la idea de autogobierno de cada territorio ha estado siempre muy ligada a la democracia. (Ej. Autonomía del país Vasco y Cataluña).

• Tendencias hacia la integración internacional: Este factor afecta a los poderes estatales ya que presupone la cesión de poderes del Estado a la Unión Europea (Ej. En nuestro caso, las materias del mercado monetario, armonía fiscal, seguridad in­terna).

Esto hace que sea mas compleja la estructura del gobierno ya que a las autorida­des ya existentes se les suma la autoridad europea.

Esta integración supone una mejora para el funcionamiento de los poderes públi­cos ya sea a nivel estatal o subestatal ya que los países menos perfeccionados en este aspecto tienen que ponerse a la altura de los mas avanzados.

• TERRITORIALIDAD, ACCION POLÍTICA Y POLÍTICAS PUBLICAS EN LOS ESTADOS COMPUESTOS

¿Cómo afecta la diversidad territorial y la descentralización a:

• Representación política y sistema de partidos?

• Organización de los poderes públicos (legislativo, ejecutivo y judicial)?

• Procesos de política publica?

• Representación política y sistemas de partidos: Cuando se descentraliza se favo­rece la consolidación de las identidades propias de cada territorio ya que se propone que cada uno gobierne para el mismo.

En los casos en que responde a una necesidad política, la creación y consolida­ción de la identidad propia pasa a ser una prioridad para esos territorios con lenguas, tradiciones y culturas propias.

En España para los gobiernos autónomos con identidad propia, las políticas principales van destinadas a reforzar su identidad (políticas sobre el idioma, que apa­rezca la historia de la comunidad en el plan educativo, ...).

No siempre en todos los momentos históricos los movimientos identitarios bus­quen una consecuencia política explicita, pero sí es habitual que dichos movimientos acaben transformándose en partidos políticos (aunque no se buscara esto en un prin­cipio).

En muchos estados descentralizados o multinacionales (los individuos se identi­fican con una nación distinta de la propia) a diferencia de los estados uninacionales ( los individuos se identifican con la propia nación con independencia de cual sea su territorio) surgen partidos políticos para la acción no en todo el Estado, sino en de­terminados territorios (PANE o partidos de ámbito no estatal) que obtienen sus apo­yos políticos y electorales solo en determinados territo­rios. La existencia de estos tienen consecuencias para la capacidad de gobierno del Estado, con consecuencias mas fuertes cuando los partidos de ámbito estatal necesi­tan de la cooperación de es­tos partidos para obtener la mayoría en determinados te­rritorios, con lo que han ad­quirido influencia política muy grande (en el caso español destacan los casos de vas­cos y catalanes). Los PANE se pueden clasificar en partidos regionalistas (operan políticamente sobre los intereses de un determinado territorio, sin hacer mucho hin­capié en los intereses nacionalistas) y partidos nacionalistas (además de los intereses a nivel territorial muestran gran interés en el carácter independentista de su territo­rio).

• Organización de los poderes públicos (legislativo, ejecutivo y judicial): Esta descentralización afecta a los poderes públicos en primer lugar porque se hace mas compleja la labor del gobierno.

• Poder legislativo:

• En los sistemas federales habrá una 2ª cámara a través de la cual apare­cen representadas las unidades constitutivas participando en la elabora­ción de normas a nivel estatal. Esta 2ª cámara es muy importante y es el “Senado”.

• Si existen varias cámaras, se hace necesario la existencia de relaciones en­tre cámaras de nivel estatal y subestatal. Las buenas relaciones contri­buyen al buen funcionamiento del sistema.

• Todos los sistemas federales reconocen a sus unidades constitutivas legiti­midad para elaborar normas con rango de ley. También ocurre en Estados que no son formalmente federales. A las unidades de gobierno local no se les reconoce poder para elaborar normas con rango de ley.

• Los PANES, según el nivel de apoyo que tengan, podrán participar en la cámara legislativa central (congreso de los diputados).

• Poder ejecutivo:

• Han de convivir los ejecutivos nacionales y territoriales en fun­ción del re­parto de competencias que existan. Tenderán a convivir las redes pro­pias de las organizaciones subestatales con las redes de las organi­zacio­nes estatales (aunque sean mínimas).

• Cada vez una mayor parte de los bienes y prestaciones de servicios públi­cos se perciben a través del gobierno subestatal y no mediante el gobierno central. A largo plazo esto puede afectar a los sentimientos de identificación de los ciudadanos (le quedan al gobierno central activida­des no populares como impartir justicia, cobrar impuestos, ...).

• Aunque haya descentralización, el Estado mantiene aspectos visibles en el ámbito territorial. A esto lo llamamos “Administración periférica”, que son los elementos integrados en una red de prestación de servicios y sir­ven de enlace entre la Administración central y local (delegados y sub­delegados del gobierno, direcciones provinciales ministeriales, ...).

• Al hablar de los estilos de relación entre nivel estatal y subestatal hay dos grandes estilos o formas de enfocar la relación:

• Concebir a ese 2º nivel de gobierno como socios del Estado. Esto implica asumir relación de igualdad.

• Plantearse la relación en términos de principal agente, uno de ellos se encuentra en situación de superioridad permitiendo así maximizar el logro de los objetivos de aquel que es superior, y el otro en situación de inferioridad.

Teniendo en cuenta esto, podemos distinguir:

Subsistemas político-administrativos con dos niveles de go­bierno: gobierno estatal y gobierno local, que a su vez pueden ser:

Con descentralización fuerte: Hay una relación de socios, el go­bierno local goza de cierta autonomía.

Con descentralización baja: Hay una relación de principal agente, la situación habitual del gobierno local es subordinación total al gobierno estatal.

Sistemas político-administrativos con tres o mas niveles de go­bierno: gobierno estatal, intermedios y local. Aquí la situación de los gobiernos locales puede ser mas diversa:

Lo mas habitual es relativa subordinación respecto del nivel in­termedio y sin relación con el nivel estatal.

relación de subordinación con los dos niveles superiores (interme­dio y estatal)

• Poder judicial: Pueden darse situaciones diversas. Hay una tendencia a mante­ner relativamente centralizado el poder judicial. En muchos Estados federales la administración de justicia esta des­centralizada reconociendo a los Estados fede­rados competencias en materia de justicia (Ej. En EE.UU. hay Estados con actos que son delito mientras que en otros no lo son), aunque siempre hay un órgano judicial de ámbito nacional.

• Procesos de política publica: Hace referencia a lo que los poderes públicos hacen en relación con un tema o conjunto de temas interrelacionados que son de interés publico. La política publica existe dependiendo de quien la formule y quien la ob­serve.

Los fases de realización de una política publica es la siguiente:

• Detención / Definición de problemas: Ver los problemas e incluirlos en la agenda (agenda sistemática es donde se anotan el conjunto de temas que en un determinado momento preocupan a la sociedad; no todos los problemas que pre­ocupan a la gente son objeto de política publica por diversas causas como puede ser la falta de recursos. Agenda institucional es aquella donde se anotan el con­junto de temas que están en la agenda de los poderes públicos, pero que pueden preocupar o no a la gente).

• Formulación: Formular las posibles soluciones a los problemas con diferentes al­ternativas. Parte de esta fase tiene que ver con el planteamiento de los pros y los contras de cada una de las alternativas y elegir la mejor plasmándola en forma de ley o norma. Las operaciones que se van a desarrollar son:

• Generación de alternativas: Distintas medidas para dar respuesta a los pro­blemas planteados.

• Comparación y valoración de alternativas: Para ello utiliza unos criterios de valoración y comparación.

• Elección de alternativa: Elegir la política publica.

• Formalización: Darlo forma, tramitarlo por la vía correspondiente.

• Implantación: Llevar a la practica esa política con acciones concretas que impli­can la utilización de recursos. Las operaciones que se van a desarrollar son:

• Diseño del dispositivo de implantación.

• Movilización de recursos / Ensamblajes.

• Gestión cotidiana.

• Continuidad / Cambio en la política / Supresión y terminación de la polí­tica: Si la política tiene éxito se modifica el es­tado político, lo que a su vez ge­neraría otros problemas y el ciclo comenzaría de nuevo. Es difícil terminar y li­quidar programas públicos, debido a coaliciones en contra del programa.

DETECCIÓN /

DEFINICIÓN PROBLEMAS

CONTINUIDAD / FORMULACION

CAMBIO

IMPLANTACION

Pueden surgir determinados problemas o complicaciones a la hora de seguir realizar una política publica:

• No tener un diseño claro de política.

• Desviación en los objetivos.

• Desviación en el uso de recursos.

• Conflictos.

• Gestión incorrecta del tiempo.

La manera en que la diversidad territorial afecta a los diferentes procesos de po­lítica publica es la siguiente:

• Los mismos problemas públicos no tendrán la misma importancia en cada territo­rio, y habrá problemas o temas exclusivos de un determinado territorio que los otros no tengan.

• La manera en que se distribuyen las responsabilidades entre diferentes niveles de gobierno (determina las presiones a las que se ve sometido cada nivel de go­bierno y también determina conflictos entre dichos niveles de gobierno al no po­nerse deacuerdo).

• En la fase de implantación es donde mas importancia tiene la diversidad territo­rial, ya que al llevar a cabo una política u otra hay que tener en cuenta la movili­zación de recursos que requiere cada uso. Puede ser que un nivel de gobierno tenga mas poder en la fase de formulación y que otro nivel de gobierno lo tenga en la fase de implantación (Ej. En Alemania el gobierno federal formula la polí­tica publica y los diferentes Estados federados la implantan aportando los recur­sos). En otros casos la implantación se hace mediante una colaboración intergu­bernamental a partes iguales.

Por tanto, la diversidad territorial si bien no tiene mucha importancia en la fase de formulación, en la fase de implantación dicha importancia es mucho mas critica.

En España, el reparto de competencias en tema de servicios sociales hace que el Estado central no puede ni siquiera aprobar las leyes que se establecen en cada Au­tonomía, esto supone la inexistencia de una política central de servicios sociales en España.

Dependiendo del tipo de política el grado de implicación entre diferentes niveles de gobierno cambia, luego por lo tanto, hay técnicas de evaluación de las políticas que se hacen mucho mas difícil en casos de programas intergubernamentales ya que si el resultado es negativo esto supone gastos de recursos, por lo que la evaluación no suele ser muy estricta sino mas bien suave. Al haber colaboraciones entre gobier­nos si se hace una evaluación estricta en la que aparece que una de las partes lo ha hecho mal es lógico que dicha parte no quiera seguir cooperando con la otra.

TEMA 2

“LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES”

En un país descentralizado, los políticos públicos deben plantearse como articular cada uno sus gestiones . La lógica de la democracia consiste en que la acción de los poderes públicos sean medianamente eficientes.

• EL CONCEPTO DE RIG

Podemos definir RIG como la variedad de relaciones de interdependencia e influencias que se desarrollan entre sujetos pertenecientes a unidades de gobierno de todo tipo y nivel territorial de actuación con especial énfasis en las cuestiones relacionadas con la financia­ción de las políticas publicas y la acción política (Del Wright).

Por tanto, cuando hablamos de RIG nos referimos fundamentalmente al contenido de las interacciones entre todo tipo de unidades de gobierno, que operan en diferentes niveles en el marco de las políticas publicas.

Desde que hay diversidad territorial existen las RIG; por la propia forma en que esta diseñado el sistema hay la necesidad de que los diferentes niveles de gobierno se tengan que entender entre si para la realización de actividades, programas, proyectos, ...

• ELEMENTOS DE LOS SISTEMAS DE RELACIONES INTERGUBERNAMEN­TALES

Para conocer cuales son los elementos formales de un sistema de RIG deberíamos tener en cuenta en que cosas convendría que nos fijáramos para poder comprender mejor como funciona un sistema político-administrativo:

• Participación de múltiples unidades de gobierno: De la definición de Wrigth se deriva que las relaciones gubernamentales nos hablan de la existencia de múltiples unidades de gobierno implicadas en ellas. Hay diferentes unidades de gobierno que operan en los distintos niveles y todas ellas implicadas. A la hora de intentar com­prender las RIG no podemos dejar a un lado ninguna de esas unidades de gobierno presentes en los diferentes niveles de actuación.

Ej. En el caso de la Republica Federal Alemana, debemos tener en consideración las relaciones de los distintos departamentos de gobierno federal con los diferentes departamentos de las Landers, junto con las relaciones de estos dos o uno de ellos con los gobiernos locales ...

En el caso español, debemos plantearnos las relaciones del nivel nacional de go­bierno con las CC.AA y con los gobiernos locales.

Habrá que tener en cuenta factores como:

• Fragmentación: En un sistema político-administrativo muy fragmentado y o puedo encontrar mas dificultades para implantar y desarrollar determinadas po­líticas publicas que en un sistema político-administrativo menos fragmentado. Con lo que respecta a las unidades de gobierno implicadas en las RIG, nos inter­esa conocer el grado de fragmentación (así vemos si tenemos mas o menos ni­veles, o mas o menos unidades de gobierno dentro de cada uno de esos niveles).

• Presencia de unidades monofuncionales: En parte, esta muy relacionado con el punto anterior. Si yo, en mi sistema político-administrativo, determinados ser­vicios concretos los desarrollo a través de unidades monofuncionales de go­bierno, lo que se esta estableciendo es un mayor numero de estas. Tendré un mayor numero de unidades operando.

Ej. En EE.UU. las demarcaciones en las que se estructura el sistema edu­cativo tienen carácter de unidades de gobierno, los distritos escolares (School Distrits).

Pero cuando recurro mucho a montar unidades de gobierno multifuncio­nales, provoco mucho o doy lugar a un alto grado de fragmentación.

• Homogeneidad relativa de las unidades de gobierno: En un nivel regional, yo puedo tener regiones que son mas o menos similares unas a otras en una serie de valores o aspectos básicos: la localización territorial, la población, determinados rasgos relacionados con la identidad, cuanto aportan al producto interior de ca­pital, cual es la renta familiar disponible, y todo esto afecta al desarrollo de de­terminadas políticas y también a las relaciones entre unidades de gobierno.

Una vez mas, al menos desde un punto de vista lógico cabria esperar que la gestión de lo publico es mas complicada en casos de sistemas que además de estar muy fragmentados, tienen la dificultad de que además son muy heterogé­neos.

En el caso español hay un gran grado de fragmentación.

• La importancia del elemento humano: Las RIG se basan en contactos entre perso­nas, habrá que ver las percepciones mutuas de los agentes involucrados (como se ven unos a otros), ya que estas percepciones condicionan las conductas.

Habría que ver también los valores que orientan las conductas individuales de cada uno (esos valores van a indicar a cada parte lo que es mas o menos importante para cada uno). Cualquier agente individual esta condicionado por el grupo al que pertenece, por lo que en muchos casos podemos ver agentes pertenecientes a dife­rentes niveles de gobierno pero que son del mismo grupo profesional (Ej. La minis­tra de sanidad del Estado y el concejal de sanidad de un municipio, ambos son médi­cos).

• Existencia de pautas estables de contacto: Aunque puede haber diferentes contac­tos (cara a cara, mas o menos institucionalizados, mas o menos frecuentes, ...), estos tienen una cierta regularidad debido a las competencias que las organizaciones de uno y otro nivel tienen que llevar a cabo (como el presupuesto que hay que elaborar cada año, que implica que todos los años haya cooperación entre los diferentes órga­nos).

También habrá temas en los que no se este de acuerdo, pero esto no invalida el hecho de que halla un clima de relaciones suficientemente bueno como para seguir la cooperación entre ambos.

Existe cierta previsibilidad en cuanto al contenido y los modos de actuación de las RIG, debido a la relativa estabilidad (regularidad) en la cooperación, cosa que fa­cilita el entendimiento.

• Agentes de los 3 poderes, políticos y empleados públicos: En las RIG participan actores de muy distinto tipo. En las RIG juegan un papel los representantes políticos, los responsables políticos de las AAPP, los burócratas, el conjunto de entidades pu­blicas, miembros de entidades administrativas y determinados elementos del poder judicial.

La consolidación del Estado del bienestar le ha otorgado mayor importancia a aquellas organizaciones que proveen a la sociedad de los servicios públicos (se trata de las AAPP dependientes del poder ejecutivo).

En las RIG no solo son importantes agentes vinculados al poder ejecutivo (Ej. En sistemas federales donde el poder legislativo reside en una cámara territorial y en una cámara de control).

En otros casos es el poder judicial el que juega un papel importante en la regu­lación de las RIG (Ej. Cuando surge un problema en las RIG en España que atañe al alcance de las competencias de uno y otro nivel de gobierno se trata de resolver en el tribunal constitucional).

• Vinculación de las políticas publicas: Las RIG se vinculan a las políticas publicas, es decir, tienen lugar en el marco de las diferentes políticas publicas; esto contribuye a que las RIG tengan un carácter especifico (en su realización la responsabilidad de los niveles de gobierno es diferente).

Cuando la comunidad política es heterogénea, para una misma política publica nos podemos encontrar con diferentes RIG en función del territorio en que estemos.

Como las políticas publicas cambian con el tiempo, las pautas de las RIG tam­bién lo hacen.

Todo esto se puede resumir en que las RIG se producen en la realización de po­líticas publicas existiendo una especifidad.

Aunque el modelo de Estado condicione las RIG, no se puede hacer una relación di­recta entre ambas.

Decir que existen RIG no implica asumir elevados niveles de descentralización en el sistema político, ya que en sistemas mas o menos descentralizados también habrá RIG (Ej. Francia, que aun siendo un Estado unitario, tiene RIG).

• MODELOS DE RIG

Existen tres modelos, cada uno de ellos responderá por separado a una forma de actuación de las políticas publicas:

• Modelo separado: El principio básico de este modelo es el principio de independen­cia, ya que no hay prácticamente vínculos entre los niveles de gobierno. Cada nivel de gobierno tiene sus ámbitos competenciales separados y distintos de los otros niveles. Esto supone mecanismos propios para la obtención de recursos (autosuficiencia).

Competencias y recursos separados, por lo que no es normal el intercambio de recursos y no habría agentes de un nivel de gobierno que supervisaran a los de otro nivel.

La resolución de diferencias en este modelo (en el que no habría diferencias muy graves) se haría mediante una instancia ajena, imparcial y legitima que actuara como arbitro.

NACIONAL

REGIONAL LOCAL

• Modelo inclusivo: El principio básico de este modelo es el principio de jerarquía. En este modelo, se da una situación de claro predominio político o control del nivel nacional de gobierno que es quien asume la responsabilidad ultima en la mayoría de las materias, con independencia de que determinadas funciones pudieran desarro­llarse en otros niveles de gobierno a través de mecanismos de interrelación.. Esto supone un monopolio en la obtención de recursos (H.P. Estatal que controla los im­puestos). Hay agentes que supervisan lo que hacen otros para ver si se cumplen las obligaciones que el gobierno nacional delega.

En definitiva, se da una situación de superioridad del centro sobre los demás ni­veles.

La resolución de conflictos se realiza mediante la aplicación del principio de je­rarquía.

NACIONAL

REGIONAL

LOCAL

• Modelo interdependiente o superpuesto: Rige el principio de interdependencia (cooperación). Cada nivel de gobierno tiene responsabilidades o competencias pro­pias o comparti­das con otros.

Hay unas esferas competenciales en las que se conjugan competencias en las que prima un nivel de gobierno (competencias propias o exclusivas de cada nivel de go­bierno), pero en las que también hay competencias compartidas, es decir, hay espa­cios competenciales propios de cada nivel de gobierno pero también hay espacios competenciales en los que las potestades de superponen.

En los que respecta a los recursos, la lógica seria la misma. Existe un reconoci­miento de la capacidad de los distintos niveles para obtener recursos propios, pero también existirían distintos tipos de mecanismos para favorecer el intercambio de recursos entre niveles.

Podría existir mecanismos de control de unos niveles sobre otros, pero serian unos mecanismos limitados, que en la mayoría de los casos no implicaran relaciones del tipo superior-subordinado; podria haber mecanismos para mantener el contacto.

En un sistema interdependiente, los mecanismos de coordinación serian meca­nismos que hasta cierto punto tendrían un carácter negociable y pactado, y que en cualquier caso respetarían en lo fundamental el ámbito de autonomía de cada una. Eso significa que no encontraríamos normalmente agentes del gobierno nacional que operaran en el ámbito de otros niveles de gobierno y que dieran instrucciones con­cretas y detalladas.

Todos estos comentarios relacionados con los ámbitos competenciales, capaci­dades de captación de recursos, mecanismos de control, ... dependerían también, en parte, de en que terrenos nos moviéramos (Ej. Si nos movemos mas bien en el ám­bito de las competencias propias, o de las compartidas se abren mas posibilidades de que unos niveles de gobierno desarrollen mecanismos de control un poco mas es­trictos).

La resolución de conflictos dependerá de la naturaleza y del grado de intensidad del conflicto. Aquí no podemos tirar de las jerarquías, pero sí habremos desarrollado distintos mecanismos para adoptar decisiones conjuntas, mecanismos de negocia­ción para el intercambio de opiniones, ... que puedan permitir dar una salida a dicho conflicto. Si todo esto falla nos queda también la opción de la acción de un tercero ajeno a las partes, es decir, el Tribunal Constitucional que tiene un papel fundamen­tal y operan como mecanismo ultimo porque antes se pueden explorar otras vías de solución (vías tanto en el ámbito político como en el administrativo).

Las RIG no tienen porque ser de igualdad, sino que pueden ser asimétricas in­cluyendo u grado de jerarquía. Las diferencias que se pueden plantear se solventan por la vía jerárquica en aquellos temas donde convengan los tres niveles de go­bierno.

NACIONAL

REGIONAL LOCAL

• RASGOS FORMALES BÁSICOS DEL SISTEMA DE RELACIONES INTERGU­BERNAMENTALES (EJERCICIO REALIZADO EN CLASE)

¿Reconoce y garantiza la constitución la existencia de los gobiernos subnaciona­les?

Si la respuesta es sí, estaremos en un modelo separado o superpuesto y si la res­puesta es no, estaremos en un modelo inclusivo.

En algunos casos ese reconocimiento puede ser para unos niveles de gobierno y para otros no.

¿Los responsables de los gobiernos subnacionales responden políticamente ante el electorado?

Si la respuesta es sí, estaremos en un modelo separado (ya que esto implica tener competencias) o superpuesto .

Si la respuesta es no, estaremos en un modelo inclusivo.

¿Cómo se definen las funciones de los distintos niveles de gobierno?

Si las competencias son exclusivas estaremos en un modelo separado o inclu­sivo.

Si las competencias son compartidas estaremos en un modelo superpuesto o in­clusivo.

¿Participan los gobiernos subnacionales en la formulación de políticas publi­cas de ámbitos territoriales superiores?

Si la respuesta es sí, estaremos en un modelo superpuesto.

En su caso, ¿cómo participan los gobiernos subnacionales? (presencia en los órganos legislativos de nivel territorial superior, presencia en órganos consul­tivos conjuntos, contacto directo entre responsables políticos, influencia polí­tica a través del aparato de los partidos, influencia política a través de asocia­ciones de autoridades subnacionales, etc.)

Dependiendo de que formulas concretas están operando, estaremos en un mo­delo superpuesto mas o menos cercano al separado.

¿Aprueban los gobiernos subnacionales sus propios organigramas, presupues­tos y plantillas de personal?

Si la respuesta es sí, estaremos en un modelo separado o superpuesto.

¿Tienen capacidad los gobiernos subnacionales para establecer sus propios mecanismos de obtención de recursos financieros?

Si la respuesta es sí, estaremos en un modelo separado o superpuesto.

¿Existen mecanismos para la transferencia de recursos financieros entre nive­les territoriales de gobierno?

Si la respuesta es sí, estaremos en el modelo superpuesto o inclusivo.

En su caso, ¿es relevante la cuantía de esas transferencias?

Cuanto mas relevantes sean las transferencias, estaremos mas cerca del modelo superpuesto / inclusivo.

Cuanto menos relevantes sean las transferencias, estaremos mas cerca del mo­delo separado.

En su caso, ¿cómo son esas transferencias, condicionadas o incondicionadas?

Cuanto mas condicionadas, mas cerca estaremos del modelo inclusivo o super­puesto.

Cuanto menos condicionadas, mas cerca estaremos del modelo separado.

¿Existen agentes dependientes de los niveles territoriales superiores con capaci­dad reconocida para controlar las actividades de los gobiernos de nive­les territoriales inferiores?

Si la respuesta es sí, estaremos en un modelo inclusivo, pero todo es cuestión del grado de inclusividad que haya.

¿Existen procedimientos reglados para el control de las actividades de los go­biernos de niveles territoriales inferiores por parte de los gobiernos de niveles territoriales superiores?

Si la respuesta es sí, estaremos en un modelo inclusivo (cuando los procedi­mientos sean mas intensos) o en el superpuesto. (cuando los procedimientos sean mas livianos).

¿Existen instrumentos formales para la actuación conjunta y voluntaria de varios niveles de gobierno en el diseño, la implantación y/o la evaluación de programas?

Si la respuesta es sí, estaremos en el modelo superpuesto:

• Si los instrumentos de colaboración tienen un carácter formal (la cola­boración tiene continuidad).

• Si la colaboración es libre y voluntaria.

¿Existen comunidades profesionales que actúen como vinculo entre niveles de gobierno en el desarrollo de programas públicos?

Si la respuesta es sí, estaremos en el modelo superpuesto o inclusivo.

TEMA 3

“LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES EN EL ESTADO AUTONOMICO”

• CONFIGURACIÓN Y PAPEL DE LOS NIVELES TERRITORIALES DE GOBIERNO EN ESPAÑA

• ESTADO AUTONOMICO

El proceso de cambio político vivido durante los últimos 25 años en España se ha plas­mado en el modelo de estado autonómico.

Un proceso en el que interactúan distintas tendencias de cambio como son:

• Democratización (paso de un régimen político autoritario en democrático)

• Descentralización (Traspaso de responsabilidades políticas a entidades de ám­bito inferior al estado)

• Modernización

• Integración internacional (en el contexto de países democráticos)

A continuación analizaremos cada uno de estos puntos:

• Democratización: Desde el punto de vista político, el sistema autonómico supone retomar las experiencias políticas anteriores al régimen pero con cambios, ya que aunque esos sistemas políticos incluían elementos formales democráticos, no eran perfectos (solo podían votar hombres, voto restringido a personas con un determi­nado nivel de renta, bipartidismo corrupto en el gobierno, ...).

La II Republica se acomoda de un modo mayor a las democracias liberales in­ternacionales y presentaba varias diferencias respecto a la 1ª además de las ante­riormente citadas como fue el carácter federal solo de algunos territorios (la 1ª repu­blica se basaba en un estado federal).

Debido a que la democracia española anterior al régimen dejó mucho q desear, estos últimos 25 años de estabilidad democrática tienen una gran importancia, en los cuales se han retomado ciertas partes del antiguo "experimento” junto a una actuali­zación de los sistemas democráticos internacionales. El resultado es un sistema de­mocrático homologable, con una gran tendencia descentralizadora, muy profunda, intensa y desarrollada en un periodo de tiempo muy breve.

• Descentralización: En la actualidad los niveles de descentralización en España son equivalentes a sistemas federales de otros países europeos. Este hecho se ve plas­mado por ejemplo en que del 100% del gasto publico, el 50% corresponde al estado, el 40% a las comunidades autónomas y el 12% a los gobiernos locales (cifras aproximadas).

La descentralización se basa en un nivel de gobierno territorial presente en cada territorio del estado que asume las competencias descentralizadas. En el caso espa­ñol se ha optado por descentralizar a un nivel intermedio de gobierno (administra­ción autonómica).

• Modernización: El estado autonómico ha sido moderno en cuanto a los temas de los que se ocupan los poderes públicos, mecanismos de gestión pública y los modos de conducirse que tienen los funcionarios.

• Integración internacional: Anteriormente al régimen nunca parecía que la democra­cia española se hubiese incorporado a las ideas liberales de las democracias internacionales. La dictadura de Franco contribuyo a mantenernos al margen. Al morir Franco se iniciaron movimientos de acercamiento a Europa en términos polí­ticos. Pero la verdadera incorporación data del año 1986 con la entrada de España en la CEE. Actualmente el estado democrático español ha participado, plenamente integrada, en el proceso de integración europeo.

• NIVELES DE GOBIERNO EN ESPAÑA

De la constitución española se derivan tres niveles de gobierno:

• Estatal (Nivel superior)

• Autonómico (Nivel intermedio)

• Local (Nivel inferior)

• Estatal: El poder legislativo reside en las Cortes Generales. El parlamento español es de carácter bicameral y esta formado por el Congreso de los Diputados y el Se­nado.

Las principales funciones del congreso de los diputados son el poder legislativo ( iniciativa legislativa, elaborar y aprobar leyes y convalidad o derogar decretos le­yes), poder financiero ( aprobar los presupuestos generales del estado), control del ejecutivo y el poder constitucional ( reforma de la constitución).

El senado es la cámara de representación territorial. Comparte con el congreso la función legislativa, si bien el congreso puede rechazar las enmiendas introducidas por el senado. Es competencia exclusiva del senado aprobar o rechazar las medidas propuestas por el gobierno para obligar a las comunidades autónomas a cumplir sus obligaciones o para reprimir actuaciones que atenten al interés de España.

A pesar de todo, el senado en realidad no es una cámara de representación terri­torial, sino que funciona igual que el Congreso de los Diputados, mediante grupos políticos y sin tratar ningún tema autonómico. Se puede decir que consiste en una cámara de refrendo del Congreso.

El poder ejecutivo es ejercido por el Gobierno y se compone del presidente, uno o varios vicepresidentes, los ministros y los demás miembros que establezca la ley. Su cabeza visible es el presidente, el cual tiene un gran papel dentro de las decisiones del Gobierno.

La reunión del Gobierno en pleno, bajo la dirección del presidente se denomina Consejo de Ministros y es donde se refrendan las decisiones del ejecutivo.

La Administración General de Estado (aquella que extiende sus competencias a todo el territorio español, bajo la dirección del gobierno) esta formada por los si­guientes órganos: “órganos centrales” (consejo de ministros, comisiones delegadas del gobierno, el presidente del gobierno y los ministros), “órganos periféricos” (de­legados del Gobierno en las Comunidades Autónomas y subdelegados en las pro­vincias), “órganos en el exterior” (embajadores y representantes permanentes) y “organismos públicos”.

Es muy importante una buena organización de la Administración General de Estado para una correcta comunicación entre el Estado y las Comunidades autóno­mas.

El poder judicial lo integran jueces y magistrados. En este poder rige el principio de unidad jurisdiccional (una única justicia en todo el Estado) y de independencia ( por el cual no están sometidos a ordenes, mandatos de ningún genero, ni intromi­siones de los otros poderes, solamente a lo dispuesto en las leyes). Los juzgados y salas que lo integran pueden estar centralizados (tener su sede en Madrid) como el tribunal supremo o la audiencia nacional, o descentralizados como los tribunales superiores de justicia de cada Comunidad Autónoma.

• Autonómico: Todo el Estado español esta organizado en Comunidades autónomas, y supone un método nuevo por todos los antecedentes anteriores al régimen y al propio régimen.

Aunque suponemos a todas las Comunidades iguales realmente son heterogéneas si atendemos a variables como la población, el territorio, idioma, derecho civil, Comunidades con instituciones de autogobierno diferentes del resto, el factor insu­lar, ... Por todo ello España no es un estado homogéneo.

La función legislativa se le encomienda a una Asamblea Legislativa cuyos miembros se eligen mediante sufragio universal, libre, igual, directo y secreto. También puede denominarse Parlamento, Diputación General, Junta o Cortes.

La función ejecutiva la ejerce un Consejo de Gobierno integrado por el presi­dente y los consejeros, designados por el 1º para que administren un sector concreto de la actividad. Al igual que en el nivel superior, el presidente de la Comunidad va a tener un peso muy importante en el ámbito territorial en el que ejerza sus funciones, asumiendo además la representación de estado en la Comunidad Autónoma.

El poder judicial va a estar integrado dentro del sistema judicial del estado, aun­que va a estar descentralizado a través de los Tribunales Superiores de Justicia.

• Local: Los tipos de entes locales son los siguientes: provincias, municipios, entida­des de ámbito local inferior al municipio, islas, comarcas, mancomunidades y áreas metropolitanas. Las entidades locales carecen de potestad legislativa y solo tienen autonomía administrativa.

• Provincia: esta formada por la agrupación de municipios. La provincia va a te­ner una doble naturaleza derivada de que es una entidad de ámbito local y de que es una demarcación territorial de la que se sirven para su actuación otras admi­nistraciones públicas.

El gobierno y la administración de las provincias están encomendadas a las Diputaciones. Los órganos más importantes de la Diputación son: el presi­dente, vicepresidente, pleno de la Diputación y la Comisión de Gobierno. Los diputados del pleno y el presidente no los eligen los ciudadanos, sino que van a ser concejales de los distintos ayuntamientos de la provincia eligiéndose entre ellos.

La provincia tiene las siguientes funciones: prestar servicios públicos de carácter supramunicipal, asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios, coordinación de los servicios municipales entre sí para su prestación en todo el territorio provincial y el fomento y la administración de los intereses peculiares de la provincia.

Existen dos singularidades: en la Comunidades autónomas uniprovincia­les no existe diputación provincial, y sus competencias las asume el gobierno de la Comunidad y que en el País Vasco el papel de los órganos de cada una de sus tres provincias es diferente al de las diputaciones (se puede considerar como si dentro del País Vasco hubiese un estado federal), en cada una se va a elegir de­mocráticamente a los diputados provinciales (única excepción) y van a tener una gran facultad de autogobierno (de hecho, cada provincia va a tener un parla­mento provincial).

• Municipio: Es el territorio en el que ejerce sus competencias el ayuntamiento. Los órganos de gobierno del municipio son el alcalde, los tenientes de alcalde, el pleno y la comisión de gobierno, todo ello dentro del ayuntamiento. Los ciuda­danos del municipio, a diferencia de la provincia sí eligen a los concejales del ayuntamiento, siendo estos los que elegirán al alcalde.

El alcalde tiene en la practica un papel más relevante que el que legal­mente debería poseer.

Ver servicios obligatorios que prestan los municipios según sus habitan­tes en hoja nº1 (los municipios no van a poder asumir competencias como las CC.AA. La “Ley Reguladora de Bases de Regulación Local” no establece un ré­gimen claro de funciones para los municipios, sino que van a depender del Es­tado y de las CC.AA. para delimitar su plano de actuación. De todas formas el Art.26 de L.R.B.R.L. enuncia un listado de servicios según la población del mu­nicipio, siendo este su único territorio garantizado de actuación.

En la prestación de estos servicios enumerados en la hoja nº1 existen sin­gularidades en su clasificación, ya que no todos los servicios en los municipios van a ser homogéneos, sino que es algo complejo (sin llegar tampoco al caos), sino que es algo variable que va a afectar a la calidad del servicio:

• A pesar de que la ley establece los servicios mínimos que deben prestar los municipios, estos se pueden prestar con diferente in­tensidad.

• Hay servicios obligatorios que han asumido las CC.AA. porque los munici­pios por si solo o agrupados no podían ofrecerlos.

• Habiendo dos municipios con las mismas características, de­biendo en teo­ría ofrecer los mismo servicios, pueden ofrecer ser­vicios diferentes (lle­gando incluso un municipio a no ofrecer un servicio obligatorio y sí ofre­cer otro que no lo es).

De todas formas, se observa como las CC.AA. influyen cada vez mas en la prestación de servicios municipales debido a su capacidad de regulación sec­torial y porque puede movilizar recursos para incentivar servicios. Pero si los municipios tienen recursos suficientes prefieren valerse por sí mismos).

• Comunidades insulares: A pesar de ser un ente local, cabe la posibilidad que de­ntro haya mas entes locales. El órgano de gobierno y administración es el ca­bildo o consejo insular, a cuyos componentes en la actualidad los eligen los ciu­dadanos.

Las funciones de las islas son de coordinación, cooperación y asistencia a cada una de las islas que la integran, además de las funciones que prestan cada una de las entidades locales automáticamente.

• Mancomunidades de municipios: Son asociaciones voluntarias de varios munici­pios para la ejecución en común de obras y servicios de competencia mu­nicipal, por ejemplo, recogida de basuras, bomberos, limpieza o traídas de agua. La iniciativa de su creación corresponde a los municipios que la integran.

• Entidades locales de ámbito inferior al municipio: Son entidades locales meno­res a la orbita de un municipio para la administración descentralizada de núcleos de población separados, bajo la denominación de caseríos, aldeas, parro­quias, barrios, ...

• Áreas metropolitanas: Son entidades locales integradas por municipios de gran­des aglomeraciones urbanas, entre cuyos núcleos de población existen vin­culaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras como, por ejemplo, el trans­porte publico, los planes de urbanismo o los vertederos de basura. No existen por decisión de los municipios implicados.

Hay reticencias a crearlos ya que asumen funciones muy importantes. Este hecho lo demuestra el dato de que solo operan cuatro áreas metropolitanas en toda Es­paña (dos en Barcelona y otras dos en Valencia).

• Comarcas: Son agrupaciones de municipios con una base histórica, geográfica y económica común, que constituyen un soporte para la prestación de determina­dos servicios y la gestión de intereses comunes como, por ejemplo, caminos lo­cales, gestión de montes y promoción turística. No están presentes en todo el te­rritorio y en todas las Comunidades Autónomas. La iniciativa de su creación co­rresponde a las Comunidades.

Las Comunidades Autónomas han utilizado dos estrategias en materia de comar­cas:

• Organizar su territorio sobre una base comarcal (como por ejemplo Cata­luña, respondiendo a una singularidad histórico-política. La existencia de la provincia se asocia al Estado, con lo que a pesar de su actual existencia en el territorio Catalán han desarrollado otra organización que no tiene a la provincia como elemento principal. Se puede decir que aunque existen, no las tienen en cuenta.

• Crear comarcas singulares para partes concretas del territorio.

Para finalizar constatar el hecho de que existe una gran heterogeneidad en la com­posición de las entidades locales en España y en cada Comunidad Autónoma (su­perficie de los municipios, nº de municipios o población).

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• LA LOGICA DEL PROCESO DE CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO AUTONOMICO Y SU INFLUENCIA SOBRE LAS RIG

• CONTRUCCION DEL ESTADO AUTONOMICO

En el momento de realizar la Constitución hubo fuertes diferentes entre algunos de los partidos políticos que debían firmar el texto sobre como organizar territorialmente el Estado y su funcionamiento. Como consecuencia de esto, no se plantearon una directri­ces rígidas, sino que se establecieron unas directrices generales para “salir del paso” (ya que la realización de la Constitución era urgente y no cabía demora) y otras directrices se dejaron para mas adelante e irse viendo en su debido momento. Estas ultimas direc­trices se han ido regulando con el paso de los años, como por ejemplo son las resolucio­nes del tribunal constitucional, los estatutos de autonomía o normas de rango inferior, adquiriendo estos últimos una importancia cuasiconstitucional.

Al realizar la constitución se pudieron diferenciar dos tipos de Comunidades Autó­nomas:

• Comunidades que entran con mayor nivel de competencias: País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía.

• Comunidades que entran con menor nivel de competencias (el resto).

De todas maneras con el paso del tiempo hemos asistido a un proceso de homoge­neización de las competencias de las Comunidades Autónomas debido a la complejidad de competencias y de Comunidades.

Ver competencias exclusivas de las CC.AA. y del Estado, competencias concurrente y compartidas en hoja nº 2.

Como curiosidad, podemos decir que como consecuencia de nuestro régimen electo­ral, cuando un partido no gana las elecciones con mayoría absoluta tiene que pactar con otros partidos que suelen ser regionalistas, teniendo que descentralizar mayores compe­tencias y gestión, con lo que aumenta la desigualdad entre las Comunidades Autónomas si quiere que ese partido de ámbito no estatal le apoye para poder gobernar. Es por ello que la principal causa de diferenciación entre Comunidades es la existencia o no de par­tidos regionalistas o nacionalistas.

Un hecho característico en la actualidad es que priman las relaciones bilaterales (Estado-determinada Comunidad Autónomas) sobre las multilaterales (Estado-todas o varias Comunidades Autónomas), a diferencia de otros países, ya que la que debería ser la cámara de representación territorial no cumple en la practica esa función.

El proceso de descentralización no opera en favor de los municipios, ya que estos consideran que están subordinados a las CC.AA y al estado.

• EL PROCESO DE UNIFICACIÓN EUROPEA Y SUS CONSECUENCIAS PARA LAS RIG EN ESPAÑA

• INCIDENCIAS EN LAS RELACIONES GUBERNAMENTALES POR LA INCORPORACIÓN A LA UNION EUROPEA

Hay que señalar que las ha afectado de manera muy importante.

Al estado le afecta por el hecho de que en algunos asuntos en los que solo se apli­caba la legislación estatal, ahora tiene que compartirla con la legislación europea, con lo que se ha producido una merma en su capacidad normativa, en la medida en que obliga a los estados a asumir la normativa europea (política de pesca, agraria, construcción de infraestructuras, ....).

A los gobiernos subnacionales (autonómicos y locales), se les plantea el problema de la existencia de una normativa comunitaria que afecta sus competencias, con lo que se abre una tensión entre el estado y las CC.AA, ya que a estas últimas aun afectándolas las decisiones que se toman en le UE, resulta que no tienen ni voz ni voto y el estado no les sirve para esa labor. También afecta a los gobiernos subnacionales las subvenciones de la UE, ya que estos fondos los recibe directamente el estado que actuando como ca­nal entre la UE y los CC.AA recibe peticiones de estas últimas y las reparte. Por lo tanto las relaciones intergubernamentales se ven reflejadas en la comunicación entre comuni­dades y estado para el reparto de estos fondos (el responsable máximo del resultado del gasto va a ser el estado, a quien la UE va a poder pedir responsabilidades por su mal uso).

De todas formas, la UE ha cubierto dos grandes áreas de actuación regional:

Abriendo posibilidades para la acción de los gobiernos subnacionales mediante:

• El Comité de las Regiones: Es un órgano consultivo autónomo de la Comisión y del Consejo que representa el peso regional y local a nivel europeo. Debe de ser con­sultado obligatoriamente antes de la aprobación de decisiones de la política europea que tengan una incidencia importante para las regiones.

• Grupo de trabajo presentes en distintas instituciones

• Mantenimiento de “oficinas de representación” que sirven para obtener información de 1ª mano de los temas que se tratan en la UE y para poder realizar presión sobre determinados asuntos.

Favoreciendo iniciativas para la colaboración entre regiones, sobre todo contiguas, pero que, por ejemplo, las separa una frontera de dos países.

A pesar de todo, los gobiernos subnacionales continúan por debajo y al margen de los gobiernos superiores, pero al menos tienen un ámbito nuevo de acción otorgado.

Existen unos limites políticos por parte de los estados miembros para otorgar mar­gen de acción a los gobiernos subnacionales, ya que crearía problemas internos a cada uno de los estados (si conceden poder a los gobiernos regionales, los gobiernos locales también van a querer su cuota de poder), además de problemas técnicos (si se da mas poder a una u a otra). Este es un tema muy complicado; las únicas líneas de avance po­sibles es que desde el estado “hacia dentro”den mas “cancha” a las regiones (aunque ellos digan teniendo la voz) y a través de las iniciativas de cooperación interregional.

• responsables políticos: Pueden existir contactos entre responsables políticos (equivalentes a nivel territorial). En el caso español suelen ser muy informales y de carácter bilateral.

• RASGOS FORMALES BÁSICOS DEL SISTEMA DE RELACIONES INTERGU­BERNAMENTALES (EJERCICIO REALIZADO EN CLASE)

¿Reconoce y garantiza la constitución la existencia de los gobiernos subnaciona­les?

Sí reconoce la constitución la existencia de gobiernos subnacionales.

¿Los responsables de los gobiernos subnacionales responden políticamente ante el electorado?

Sí, mediante la celebración de elecciones cada cuatro años.

¿Cómo se definen las funciones de los distintos niveles de gobierno?

Partimos de un modelo interdependiente en el caso de competencias concurren­tes, para pasar a un modelo inclusivo en competencias compartidas y a un modelo sepa­rado en el caso de las competencias exclusivas.

¿Participan los gobiernos subnacionales en la formulación de políticas publi­cas de ámbitos territoriales superiores?

Sí, existen mecanismos de participación, sobre todo en competencias concu­rrentes o compartidas en donde es necesario ponerse deacuerdo.

En su caso, ¿cómo participan los gobiernos subnacionales? (presencia en los órganos legislativos de nivel territorial superior, presencia en órganos consul­tivos conjuntos, contacto directo entre responsables políticos, influencia polí­tica a través del aparato de los partidos, influencia política a través de asocia­ciones de autoridades subnacionales, etc.)

Los gobiernos subnacionales participan en la formulacion de políticas publicas de ambitos territoriales superiores mediante todas las formas que se mencionan en la pregunta menos la presencia en los órganos legislativos de nivel territorial su­perior ya que la presen­cia de los gobiernos subnacionales en los órganos legislati­vos de nivel superior como son el senado y las cortes no se realiza de forma directa, sino a través de medios como la “Comisión General de CC.AA” (Senado) en la que se da voz a las CC.AA en temas de legislación que las afecten y a través del “De­bate sobre el estado de las autonomías” (Congreso), en donde se invita a todos a presidentes autonómicos a participar.

En el caso de las asambleas de las CC.AA, crean una comisión parlamentaria llamada “comisión de Entidades Locales” que sirve para proporcionar un espa­cio de interacción de los gobiernos autonómicos y locales.

• Presencia en órganos consultivos conjuntos: Existen mecanismos de carácter técnicos o políticos que permiten a miembros de estado consultar a representan­tes de las CC.AA para evitar posibles conflictos.

No son órganos consultivos en sentido estricto.

Son de carácter multilateral (Estado-todas las CC.AA con competencias en la materia tratada) o bilateral (estado-representantes de una CC.AA solamente)

• Carácter multilateral: Los órganos a través de los cuales se realiza la partici­pación de las CC.AA en las políticas públicas son:

• Conferencias sectoriales: Es el órgano básico a través del cual partici­pan las CC.AA en las políticas publicas del Estado. Tiene un carácter político. Están vinculadas a un área concreta de actividad (sanidad, edu­cación, ...). Este órgano esta compuesto de representantes políticos del Estado (ministros) y consejeros de las CC.AA con competencias y en él se adquieren compromisos políticos no directamente aplicables, en el caso de tratarse de modificaciones legislativas (en cuyo caso tendrían que ser refrendadas en las Cortes o en las Asambleas Legislativas de las CC.AA. Como norma general solo se suelen plantear acuerdos muy ge­nerales.

No se puede obligar a que todas la CC.AA asuman los acuerdos alcanza­dos por la mayoría de ellas.

• Comisiones o grupos de trabajo: Tienen un carácter técnico. Aquí en­contramos dirigentes ministeriales como son los directores generales. Su función consiste en explorar, recopilar, procesar, resumir información y elaborar propuestas que serán utilizadas en las Conferencias Sectoriales, por lo que actualmente existe una gran vinculación entre estos dos órga­nos.

• Carácter bilateral: Los órganos a través de los cuales se realiza la participa­ción de las CC.AA en las políticas públicas son:

• Comisiones bilaterales de cooperación: No tienen una especialización funcional, sino que se trata cualquier tema que sea de interés bilateral. Tienen algunos componentes fijos (del Estado, altos representantes de la administración publica y de la CC.AA, consejeros del área respectiva) y otros componentes ocasionales en función del tema que se este tratando.

• Comisiones o grupos: Sirven para prevenir y resolver conflictos ligados a procesos legislativos (Ej.: si el Estado o una CC.AA quieren elaborar una ley sobre un determinado asunto puede consultarlo a este organismo para su correcta elaboración y aplicación). también sirven para poner en marcha mas iniciativas de colaboración en temas como planes conjuntos, reparto de subvenciones, ...

Todos estos órganos funcionan de una manera muy intensa, y estamos asis­tiendo en los últimos 20 años a un proceso de institucionalización de estos órga­nos.

Contacto directo entre

• Influencia política a través del aparato de los partidos: Cuando un partido esta implantado en una gran parte del territorio, es normal que desde la propia estructura del partido se pueda influir en el órgano superior.

• Influencia política a través de asociaciones de autoridades subnacionales:

En el caso español existen diferentes asociaciones cuyo ámbito de actuación puede variar:

• Federación española de municipios y provincias (FEMP): Consiste en la asociación de autoridades locales para ejercer presión a los niveles superio­res de gobierno. Esta integrada por autoridades provinciales y municipales. Celebran asambleas anuales. Sus funciones consisten en actuar como repre­sentantes de los gobiernos locales para ejercer presión sobre las autoridades regionales y nacionales. Esta organización no pertenece a la administración publica, sino que es de interés particular.

Opera a nivel estatal. No suele ser muy efectiva como elemento de presión intergubernamental ya que son muchos municipios pequeños que no tienen ningún poder. De todas maneras, siempre algo se les escucha.

Debido a la heterogeneidad de los gobiernos locales, hay veces que ac­túan por su propia cuenta, al margen del FEMP. Por esta causa existe mucha división.

• Federaciones regionales de municipios y provincias (FRMP): Tienen la misma estructura y funciones que el FEMP, pero operan a nivel regional (nada les impide operar a nivel estatal si lo desean, pero normalmente su grado de especialización pertenece a la región en que operan). Suelen fun­cionar algo mejor que el FEMP.

¿Aprueban los gobiernos subnacionales sus propios organigramas, presupues­tos y plantillas de personal?

Sí, tanto a nivel regional como local, con libertad, pero dentro del marco de la legislación general y las normas básicas de la administración (principios de trans­parencia). A pesar de elaborar sus propios organigramas, presupuestos y plantillas de personal, deben informar de todas sus actuaciones.

Si el gobierno esta en desacuerdo con una de las actuación anteriores no puede actuar directamente, sino que debe recurrir a la vía judicial e impugnarlos.

Algunos mecanismos de control son el “Tribunal de Cuentas”, que puede revisar las cuentas de cualquier organismo (siempre a posteriori) o fijar condiciones para el traspaso de dinero.

¿Tienen capacidad los gobiernos subnacionales para establecer sus propios mecanismos de obtención de recursos financieros?

Sí, pero limitada.

El sistema de financiación de las CC.AA ha cambiado mucho; en el “Consejo de Política Fiscal y Financiera” (CPFF) se decide el régimen general de financiación de las CC.AA:

• Impuestos propios (pero que no se repitan respecto a los que tienen establecidos órganos superiores).

• Establecer recargos sobre tributos estatales.

En la practica, las CC.AA no han usado estos medios para la obtención de recur­sos debido a:

• La hacienda estatal acapara casi todos los impuestos.

• Debido a que las CC.AA han crecido a través del Estado y que establecer recar­gos implica costes, las CC.AA prefieren directamente negociar las competencias y poner el tributo directamente.

Los gobiernos locales también tienen capacidad de financiación mediante tasas (con total libertad), impuestos (no tienen libertad total) donde aparecen una serie de tributos obligatorios, en donde tienen un cierto margen de maniobra para manejar el tipo de interés, y otros tributos no obligatorios, o acudiendo a operaciones de crédito (con un limite de dinero).

En esta tabla queda reflejada la importancia de las distintas formas de financia­ción en los gobiernos subnacionales:

	INGRESOS FISCALES	OTROS	TRANSFERENCIAS GUBERNAMENTALES
CC.AA	Poca	Poca (pero algo mas que los ingre­sos fiscales)	Mucha
GOBIERNOS LOCALES	Mucha	Poca	Mucha

Resulta una financiación mas sana la de los gobiernos locales, ya que se hacen mas directamente responsables de la autofinanciación que de la financiación ajena, no porque tengan posean medios de obtención de recursos bastantes buenos, sino porque su política de gastos no es la misma que la de las CC.AA o el Estado.

¿Existen mecanismos para la transferencia de recursos financieros entre nive­les territoriales de gobierno?

Sí existen.

En su caso, ¿es relevante la cuantía de esas transferencias?

Sí, tanto para las CC.AA como para los gobiernos locales.

Para las CC.AA de régimen general (no foral) a medida que se ha ido refor­mando su sistema de financiación, se ha ido reduciendo la gran importancia adqui­rida por las transferencias y con ello su dependencia mediante la reducción de las cuantías. En vez de ceder transferencias lo que hace el Estado es ceder partes o tramos de tributos, con ello se intenta limitar las transferencias como forma de fi­nanciación de las CC.AA y aumentar la forma de los ingresos fiscales.

En su caso, ¿cómo son esas transferencias, condicionadas o incondicionadas?

Pueden ser de los dos tipos.

Las transferencias condicionadas son aquellas que son efectuadas para que el que las recibe las gaste en determinadas cosas. El grado de condicionamiento puede ser menor (Ej. dar dinero para gastar en sanidad o servicios sociales, siendo el aba­nico posible de gasto bastante amplio, pero siempre dentro de ese sector) o mayor para realizar planes o proyectos determinados (Ej. subvenciones programadas y contratos programas para temas como puede ser el de la inserción de inmigrantes en la sociedad) que pueden incluir ya unas directrices dictadas de antemano).

El Estado puede utilizar las transferencias condicionadas para intentar que una CC.AA haga algo, lo cual no podría conseguir mediante la legislación.

Las transferencias incondicionadas son aquellas que son efectuadas para que el que las recibe en lo que crea mas conveniente. (Ej.: participación en los ingresos generales de estado).

Las transferencias incondicionada representan una parte muy pequeña del total.

¿Existen agentes dependientes de los niveles territoriales superiores con capaci­dad reconocida para controlar las actividades de los gobiernos de nive­les territoriales inferiores?

Con carácter general no, ya que el sistema actual de comunidades autónomas lo impide, por lo que no existen en responsabilidades propias de los gobiernos locales, salvo en aquellos casos en los que un gobierno de ámbito inferior se ponga a des­arrollar competencias correspondientes a un ámbito superior por delegación.

¿Existen procedimientos reglados para el control de las actividades de los go­biernos de niveles territoriales inferiores por parte de los gobiernos de niveles territoriales superiores?

Sí, pudiendo ser de mayor o menor intensidad según la competencia o materia que se trate, ya que seria diferente dependiendo si se trata de una competencia con­currente, compartida o exclusiva.

¿Existen instrumentos formales para la actuación conjunta y voluntaria de varios niveles de gobierno en el diseño, la implantación y/o la evaluación de programas?

Sí, por ejemplo:

• Planes y programas conjuntos que se encuadran dentro de los “convenios de cola­boración”, pudiendo ser valido tanto para el Estado-CC.AA como para CC.AA-gobiernos locales.

No es un procedimiento muy extendido, siendo de mayor intensidad los desarro­llados por las CC.AA y los gobiernos locales.

• Colaboraciones horizontales entre CC.AA (les esta permitido que suscriban acuer­dos entre ellas), aunque con importantes restricciones como el hecho de que el acuerdo lo tienen que suscribir las Cortes. Este procedimiento tampoco esta muy extendido ya que entre las CC.AA existen tensiones debido a que “compi­ten” entre ellas por los ingresos del Estado, por lo que no se suelen suscribir mu­chos acuerdos.

¿Existen comunidades profesionales que actúen como vinculo entre niveles de gobierno en el desarrollo de programas públicos?

Sí existen.

Las comunidades profesionales funcionan de manera mas intensa en materia concurrentes y compartidas (con un grado un poco superior a las concurrentes) que en las exclusivas.

En el caso español las relaciones intergubernamentales en el ámbito autonómico se acercan, aunque con algunos matices, al modelo interdependiente o superpuesto.

TEMA 4

“LA GESTION DE PROGRAMAS EN LOS ESTADOS COMPUESTOS”

• EL CONCEPTO DE GESTION INTERGUBERNAMENTAL

Con el termino “Gestión Intergubernamental” hacemos referencia a los contactos entre personajes integrados dentro de los distintos niveles de gobierno para la realiza­ción de planes o programas concretos.

Hablar de Gestión Intergubernamental implica:

• Comportamientos orientados a la resolución de problemas, sobre todo a corto plazo.

• El conjunto de interacción supone que los personajes que van a intervenir toman el sistema político-administrativo como algo dado.

• Los protagonistas de las “gestiones intergubernamentales” (directores generales y otros de rango inferior) son diferentes que los protagonistas de las “relaciones gu­bernamentales” (responsables máximos de los niveles de gobierno) y que son los implantadores.

• Supone asumir la existencia de interacción pautada, que responde a cierto orden.

• Implica una acción conjunta en donde se utilizan mecanismos de gestión indirecta (determinadas actuaciones asociadas a un nivel de gobierno son desarrolladas por un nivel de gobierno inferior).

• PROBLEMAS HABITUALES DE LA GESTION DE PROGRAMAS EN ESTADOS COMPUESTOS

Los problemas mas importantes que se plantean al operar en un contexto interguber­namental son:

• Riesgo de conflicto (problemas de coordinación) entre las organizaciones implica­das en el proceso del plan o programa. El grado de conflicto puede ser muy variable, tendiendo a ser muy grande debido al contexto descentralizado en el que nos encon­tramos. Este riesgo se vincula a factores como:

• Nº de participantes necesarios: Se refiere a cuantas organizaciones dis­tintas necesariamente están implicadas en el desarrollo del programa. Cuanto más elevado sea este numero habrá mayores intereses y objetivos posibles e incompatibles. Cuantos menos haya, mejor.

• Coincidencia o no coincidencia en las percepciones objetivas: Se re­fiere a los distintos objetivos de las partes. Cuanto menos congruentes los objetivos, mayor será el riesgo de conflicto. Lo recomendable es ana­lizar los objetivos detenidamente en colaboración con los demás partici­pantes para definir unos objetivos lo mas parecidos posibles ( distintos, pero no incompatibles).

• Complejidad del programa o proyecto: Se refiere a la movilidad de re­cursos y a las operaciones que requiere cada para sacar adelante el pro­grama. Cuantos más recursos y procesos haya que movilizar, mayor riesgo de conflicto habrá. Hay que intentar definirlo de la manera mas simple, con los menores recursos y los procesos mas simples posibles.

• Abundancia o escasez de recursos: Al hablar de recursos podemos refe­rirnos a ello en dos aspectos:

• Recursos consumidos durante la elaboración del programa.

• Recursos como aquellos medios que favorecen la colaboración en­tre los actores implicados, pudiendo ser de tipo muy diverso (Ej. dejar acceder a las CC.AA a información privada para ellas). Cuanta menor abundancia de recursos, mayor será el riesgo de conflictos.

• La “historia”: Manera en la que los protagonistas implicados perciben conductas de acción previas. Si el clima y el conjunto de interacciones fue históricamente bueno, puede favorecer la ausencia de conflictos; en cambio, tradiciones conflictivas tienden a que se repita esta historia. Hay que intentar que las condiciones futuras modifiquen las condiciones con­flictivas que históricamente existieran.

Estos factores van a operar todos a la vez aunque los hayamos analizado por se­parado.

• Indefinición de los objetivos del programa: Cuando los objetivos del programa son muy diferentes e incompatibles, pero debido a la presión que hay se tiene que realizar un programa rápido, este programa será muy superficial, es decir, no tocara bien todos los puntos y no los desarrollara correctamente, provocando posterior­mente problemas en la fase de ejecución publica.

• Desviación de los objetivos del programa: De la fase de diseño a la fase de ejecu­ción es muy fácil en gestión intergubernamental que se den desviaciones de los ob­jetivos debido a que la persona que realizó la implantación de los objetivos no es la misma persona que los tiene que llevar a cabo o porque los agentes quieren obtener mayores beneficios,.... pudiendo llevar a una mala ejecución del programa.

• Desviación de los recursos asignados al programa: Cada uno de los agentes que participan en la red lo hacen porque quieren colaborar con el programa y en parte porque quieren obtener beneficio. Así, desde este punto de vista, el agente se mueve con dos pensamientos, obtener una rentabilidad del programa y hacer que salga a flote porque es un programa de interés general.

En un sistema de gestión en red, unos agente proporcionan recursos a otros que van destinados al cumplimiento de ese programa de interés general, pero se puede dar el caso de que esos recursos no sean utilizados completamente para el fin para el que fueron para el que se otorgaron. El hecho de no utilizar todos los recursos según estaba previsto afectara a la eficacia del programa.

• Retraso en la ejecución del programa: Cuanto mayor sea la complejidad del pro­grama y el numero de personas en la red, mayor probabilidad de retraso.

Si en el programa el diseño y ejecución quedan dentro de los limites de una or­ganización , el proceso se simplifica, porque todas las operaciones se realizan dentro de la organización, bajo un único mando.

Si estamos en un sistema en red, el proceso de ensamblaje se complica, mas cuando los actores tienen una autonomía, son muchos los actores y también cuando muchos de ellos son autónomos. El proceso de ensamblaje crece pero ningún actor puede exigir obediencia a otro dentro de las acciones del programa.

• Problemas del mecanismo de evaluación del programa: Es difícil establecer meca­nismos de evaluación de programas que nos permita establecer si el programa funciona bien o en que falla.

Cualquier mecanismo de evaluación identifica a sujetos o unidades que no reali­zan o cumplen con sus funciones.

Estos sistemas de evaluación de programas ayudan a responder a la Administra­ción Publica ante los ciudadanos, pero estas no tienen incentivos para desarrollarlos.

Los mecanismos de evaluación son un imperativo de un sistema democrático “decente”. Los mecanismos de evaluación que hay en los países no profundizan mu­cho en las disfunciones que se dan en los programas.

En un contexto de sistema en red, los mecanismos de evaluación hacen que los agentes respondan no solo ante los ciudadanos, sino ante los demás agentes también; por este motivo no son muy estrictos porque así se evita que determinado agente “quede mal” con los ciudadanos y con los demás agentes.

El problema que conlleva todo esto es que al no existir un mecanismo de evalua­ción de programas estricto, impide que los ciudadanos conozcan en que medida los agentes responsables han incumplido.

• LAS TÉCNICAS DE GIG

¿Qué técnica hay que utilizar en cada caso?; responder a esta pregunta no consiste en valorar que técnica es mejor o peor, todas las técnicas son buenas, lo que hay que valorar es su adecuación en cada caso, el uso de una técnica u otra hará que varíen los resultados que obtengamos.

Factores a los que hay que prestar atención para adoptar una técnica de gestión in­tergubernamental:

• Hay que valorar en cada caso en que medida la técnica que vamos a utilizar resulta más congruente con el marco legal. En este sentido no solo nos referimos al respeto con la letra de la ley, sino también al espíritu (Ej.: como las competencias no se ri­gen por el principio de jerarquía, no es bueno desarrollar una técnica interguberna­mental que se base en el principio de jerarquía).

Esta congruencia debe de darse también con la regulación sectorial (materia educación, sanidad, ...

• Atender a las características del problema al que pretendemos dar solución con el programa. Si el problema es grave la técnica a utilizar será diferente a si no lo es.

• Cuanto más estemos en un sistema en red, más importante será que las técnicas sean mas compatibles con la cultura dominante de la red, pero también deben de ser con­gruentes con la cultura propia de cada organización implicada.

• Deben de ser congruentes con la distribución de los recursos existentes entre los diferentes actores implicados.

Existen las siguientes técnicas de gestión intergubernamental:

	PERSONAL	NO PERSONAL
VERTICAL	Coordinación directa	Regulación
HORIZONTAL	Negociación /R. Problemas / Gestión cooperativa / Capacitación	Transferencias / Subvenciones

• ALGUNAS NOCIONES BASICAS SOBRE LA UTILIDAD Y LA ADECUACION DE LAS TÉCNICAS DE GIG (EJERCICIO REALIZADO EN CLASE)

Valoración de las ventajas e inconvenientes de las distintas técnicas

Las distintas técnicas de gestión intergubernamental tienen una serie de ventajas e inconvenientes que deberán ser tenidas en cuenta a la hora de decidir aplicar una técnica u otra a cada caso concreto. Entre ellas podemos destacar las siguientes:

• Coordinación directa: En su conjunto no parecen muy aconsejables.

• Inconvenientes:

• Suponen cargar al nivel superior de gobierno el coste efectivo del sistema de supervisión.

• Por su carácter jerárquico, puede afectar negativamente al marco de las relaciones entre los niveles de gobierno.

• Subvenciones:

• Ventajas:

• Son rápidas, sencillas y fáciles de aplicar.

• Proporcionan incentivos para los niveles de gobierno inferiores para realizar determinadas conductas.

• Tienen un carácter amable (primando a aquellos que realicen me­jor las cosas).

• Son flexibles, pudiéndose diseñar de muchas maneras.

• Inconvenientes:

• Posibles existencias de desviaciones de dinero respecto de los fi­nes previstos inicialmente.

• Falta de comunicación entre niveles de gobierno.

• Grado de condicionamiento que se les imponga a los niveles inferio­res, ya que puede suponer una perdida de incentivos para ellos.

• Posibles injusticias y desigualdades en el reparto de las subvencio­nes, ya que algunos niveles inferiores pueden tener una mayor habilidad para captar dinero que otros, sin que tengan ne­cesidad de ella, poniendo en riesgo el objetivo de equilibrar la red de servicios sociales en el ámbito estatal.

• Implica dedicar recursos específicos a su propia existencia (supervi­sión de las subvenciones, costes de gestión de la subven­ción, ...), con lo que a corto plazo para el que las impulsa resultan caras.

• Corre el riesgo potencial de que los municipios las acaben conside­rando como un derecho y las acaben exigiendo; además de pasar la responsabilidad de la financiación en materia de servi­cios sociales al nivel superior, “lavándose las manos” el nivel in­ferior. (Se acostumbran mal).

• Regulación:

• Ventajas:

• Rápida y sencilla.

• No requiere costes de negociación.

• Prestación igual de los servicios sociales en todos los lugares.

• No implica costes ya que regular es gratuito.

• Permite despegarse de la negociación.

• Inconvenientes:

• La norma tiene un carácter general, pero no atiende a todas las sin­gularidades.

• La mera existencia de la norma no implica su cumplimiento, impli­cando costes en caso de desobediencia.

• Menor motivación e incentivos para los niveles inferiores.

• Puede incentivar conductas conflictivas ya que si se hace una mala regulación puede afectar al clima de las relaciones.

• Gestión cooperativa / Negociación / Resolución de problemas:

(Gestión cooperativa consiste en la acción conjunta en términos de igualdad para el logro de objetivos comunes. Ej. comisión mixta de CC.AA y un ayuntamiento).

• Ventajas:

• Se evitan conflictos en el mismo momento que se aplican y de cara al futuro.

• Puede operar como complemento de otras para que aporten ma­yor flexibilidad ya que se adecuan en mayor medida a las necesi­dades de los niveles inferiores.

• Proporcionan incentivos para los niveles de gobierno inferiores.

• Sirve para fortalecer a los municipios.

• Inconvenientes:

• Puede haber lentitud si son complejos los temas o si hay actitudes distantes, provocando mayores costes de transacción.

• Desde el punto de vista de las CC.AA, dar tanto poder y voz a los municipios puede ser perjudicial ya que les quita poder autorita­rio (las CC.AA renuncian a él).

• Capacitación:

• Ventajas:

• Contribuye a hacer municipios mas fuertes.

• Favorece un flujo de retorno de información.

• Las CC.AA no tendrán que controlar tanto a los municipios al hacerlos mas independientes.

• Pone en marcha técnicas de formación de personal (técnicas, valo­res, ...). Si se hacen bien las cosas, permite inculcar conduc­tas que se mantendrán en el tiempo y que generaran en un futuro puntos de vista comunes entre los dos niveles de gobierno.

• Si se llevan a cabo bien las técnicas de captación, se conseguirán los mismos fines que con las transferencias, pero con un coste menor, además de provocar mayor certeza y menor riesgo de con­flicto que con la regulación.

A la vista de la valoración, ¿Qué técnicas utilizaríamos en este caso practico?

En relación al programa que hay que desarrollar (creación de centros de servicios sociales básicos, mejora de centros de servicios sociales básicos, reforzamiento de los campos humanos y ampliar el catalogo de servicios) lo mas conveniente seria utilizar las siguientes técnicas:

• Para los municipios de mas de 20000 habitantes:

• Subvenciones condicionadas en función del destino (para cualquiera de las funciones).

• Capacitación, para el reforzamiento de los campos humanos y ampliar el catalogo de servicios.

• Regulación, para la creación y mejora de centros de servicios sociales bási­cos (accesibilidad, composición, ...).

• Gestión cooperativa.

• Para los municipios de menos de 20000 habitantes:

• Gestión cooperativa.

• Subvenciones.

• Regulación.

• Capacitación.

• Supervisión directa.

TEMA 5

“LOS MECANISMOS DE SUPERVISIÓN DIRECTA”

• EL SENTIDO DE LOS MECANISMOS DE SUPERVISIÓN DIRECTA

Los mecanismos de supervisión directa tienen un carácter vertical (jerarquía) y personal.

El funcionamiento de este mecanismo radica en que uno o varios agentes de un nivel de gobierno superior con intensidades variables intervienen directamente en la toma de decisiones de niveles de gobierno inferiores (Ej. Agentes dependientes de la consejería de servicios sociales que intervienen directamente en la toma de decisiones de esa materia en los ayuntamientos).

Esta técnica puede ser utilizada con otras con otras con se que pueda complementar, de hecho, no se suele aplicar sola, lo normal es que lo haga con la “regulación” y con “transfe­rencias / subvenciones” condicionadas (cuando se da dinero, lo condicionan bajo una supervisión directa).

• TIPOS DE MECANISMOS DE SUPERVISIÓN DIRECTA

Pueden asumir gran variedad de formas. Lo mejor es plantear esas formas en función de algunos elementos básicos del sistema de supervisión y que son necesarios definir:

• Aspectos del programa a supervisar: Se pueden supervisar gran cantidad de co­sas, pero lo recomendable es seguir una estrategia de supervisión en relación con las funciones sistemáticas (funciones básicas para que funcione como sistema y pueda producir el servicio el encargado final, bien una empresa pública o privada) como son la captación de recursos, su transformación para obtener el producto final, la re­troalimentación (necesidades de información por parte de la empresa que va a pres­tar el servicio para su adecuada y correcta prestación, siendo un elemento esencial para mantener el sistema. Ej. En materia de recogida de basuras, aspectos como horarios, lugares, camiones mas o menos ruidosos, ...) y las operaciones de gestión (la empresa encargada de prestar el servicio, para realizarlo correctamente, tendrá que realizar determinadas operaciones de gestión) como son la planificación, ejecu­ción y el seguimiento / control.

Mediante estas dos funciones vamos a poder analizar mejor los aspectos mas importantes a supervisar montando una matriz conjunta con las funciones sistemáti­cas y las operaciones de gestión y ver lo que mas nos interesa a través de este cua­dro.

• Profundidad de la supervisión: Trataremos de determinar si será de mayor o me­nor nivel, pudiendo tener distintos grados mediante los siguientes métodos:

• Establecer criterios previos o emitir instrucciones: se emiten criterios previos y se emiten instrucciones. Supone el menor nivel de profundidad.

• Autorizar con carácter previo: Supone un grado mayor de profundidad que la anterior.

• Ser informado durante y / o después: Grado de información de las opera­ciones que se realizan en el programa (al finalizar o durante la ope­ración). Cuanto mayor sea el flujo real de información requerida, mayor será el grado de supervisión.

• Dar instrucciones para la ejecución de medidas correctoras: Se puede reservar el derecho de ejercitarlo, si se ejercita, supone un grado de intensidad muy elevado.

Se pueden utilizar si se desea varios métodos a la vez

• Perfil del supervisor: La administración realizará la supervisión a través de uno o varios agentes. El perfil depende de dos variables:

• Elegir si preferimos un perfil técnico (profesionales de la materia) o un per­fil político (funcionarios de la administración).

• Elegir si ámbito de responsabilidad es general (Ej. Todo lo que tenga que ver con medio ambiente en el distrito “X”, va a tener una base territorial) o especifico (Ej. Dentro de medio ambiente supervisara el área de con­taminación).

Si estamos en un territorio muy grande con mucha extensión y muchas funciones a desarrollar, puede ser conveniente mezclar los tipos de perfil general y especifico, pudiendo estos últimos tener una base territorial (Ej. Encargado de la Guardia Civil en Andalucía ya que se encargaría de una materia especifica en un territorio amplio como es Andalucía).

• Articulación de las relaciones entre el agente de supervisión y el supervisado: Se trata de estrategias de relación con el organismo al que hay que supervisar. Habrá estrategias que impliquen una supervisión mas grande que otras.

Algunos mecanismos son:

• Emisión de criterios más recepción de información (“supervisión a dis­tancia”): Se emiten criterios y se recibe información respecto al “controlado” a distancia. Es la estrategia menos invasiva.

• Intervención sobre el responsable del órgano u organismo supervi­sado: Intervención directa sobre el “controlado” sobre asuntos concretos de las tareas realizadas. Supone un nivel medio de invasión.

• Intervención en órganos mixtos regulador-regulado: Realizar la super­visión en el marco de un órgano en el que estén presentes todas las partes y que afecten sus decisiones al “controlado”. Supone un nivel me­dio de invasión.

• Intervención directa sobre el área de mando del responsable del ór­gano u organismo supervisado: Significa impartir instrucciones direc­tamente a subordinados de los responsables del órgano u organismo su­pervisado. Supone el mayor grado de invasión.

• Organización operativa: Consiste en el modo de ejecutar operativamente las tareas de supervisión:

• Contacto cara a cara: Hay que definir la mayor o menor intensidad de los contactos, la periodicidad de las reuniones, quienes van a asistir al cara a cara por ambos lados, que temas y como se van a tratar en las reu­niones, que información concreta se va a analizar (en relación con el tema elegido), que resultados esperamos de las reuniones, como vamos a obtener la información que se procesa en esos contactos (las fuentes), que instrumentos de difusión de la información vamos a emplear (si hay algo que difundir).

• Si no hay un contacto cara a cara hay que definir que instrumentos utiliza­remos para el contacto (correo, teléfono, fax, e-mail, ...).

• ¿EN QUE CONDICIONES RESULTAN MAS ADECUADOS LOS MECANISMOS DE SUPERVISIÓN DIRECTA?

Estos mecanismos encajarían bien en el modelo superpuesto o en el inclusivo, y ten­dería a cuadrar todavía mejor en el modelo inclusivo.

Esta técnica nos la vamos a encontrar mas y mejor en:

• Sistemas políticos unitarios desconcentrados que en sistemas descentralizados.

• Sistemas centralizados que tienden a sistemas descentralizados; durante ese proceso juegan un papel muy importante ya que mientras dure el proceso de traspasar res­ponsabilidades y poderes actúan estas técnicas de una manera muy fuerte.

• Un sistema descentralizado que se enfrenta a una gran situación de crisis ante diferen­cias de criterios entre niveles superiores e inferiores, y sirve como meca­nismo para garantizar la gobernabilidad.

Entre los factores que hay que tener en cuenta para la correcta implantación de estos mecanismos se encuentran:

• Marco legal: Debe de existir una congruencia con el marco legal desde dos puntos de vista:

• Normativa general que regula que regula el funcionamiento de las AA.PP.

• Congruencia de la técnica con el marco legal establecida en el caso con­creto.

• Distribución de responsabilidades: Dependiendo de quien tenga la competencia de cada materia será recomendable o no aplicar una técnica de supervisión directa. Existen 3 niveles de posibilidad de aplicación: si se tratan de competencias exclusi­vas de las CC.AA no tiene cabida un mecanismo jerárquico (tercer nivel). En com­petencias concurrentes y compartidas se abren mayores posibilidades; en el caso de las concurrentes resulta arriesgado aplicarlas dadas las características de estas mate­rias (2º nivel) y en las compartidas el espacio legal crece un poco mas, pero el riesgo político se mantiene (primer nivel).

El caso en el que mejor se puede aplicar esta técnica es aquel en el que el Estado tiene competencia exclusiva en una materia y haya delegado (no traspasado, sino delegado) ya que si delega, lo lógico es supervisar como están gestionando esa mate­ria. De todas maneras deberá el Estado valorar las consecuencias, aunque es el caso con el que menos riesgos se corren.

• Características del problema: Debido a que utilizar una técnica de supervisión directa puede ser problemático para las relaciones entre los distintos niveles, lo mas recomendable es emplearla:

• En aquellos problemas que sean simples y a la vez graves si no tenemos mucho tiempo y requieren una rápida intervención.

• Se plantea el problema de que en la supervisión directa suele ser una sola persona la que decide en la supervisión, con lo que ante problemas muy complejos puede provocar problemas, funcionando también mejor ante problemas simples (independientemente de su gravedad).

• Distribución de recursos: Aquel que quiera tener un control de supervisión directa le será mas fácil de implantar si posee los recursos críticos (no todos lo recursos, sino los críticos), ya que sino la parte supervisada no la va a aceptar al considerar que si pone ella todos los medios y recursos no tiene porque ser supervisada. Ex­ceptuamos el recurso de la fuerza de trabajo (son los recursos que suelen tener los niveles inferiores) que no le compensa ofrecer a los niveles superiores ya que enton­ces harían ellos el trabajo y no tendrían que supervisar nada.

• Cultura: Debe de existir la cultura de sistema jerarquizado para poder aplicarla mejor y de que el nivel inferior acepte como algo normal el hecho de que exista un nivel superior que le mande y le ordene. Debe existir el valor o idea de jerarquía en los distintos niveles de gobierno y de que solo el nivel superior esta capacitado para sacar adelante el proyecto o programa.

• PRACTICA 3 (EJERCICIO REALIZADO EN CLASE)

• Aspectos del servicio que serán objeto de seguimiento y control

Montamos la matriz conjunta de funciones sistemáticas y de gestión:

	CAPTACIÓN DE RECURSOS	DISTRIBUCIÓN	RETROALIMENTACION
PLANIFICACIÓN	Sí es conveniente	Sí es conveniente	Sí es conveniente
EJECUCIÓN	Sí es conveniente	Sí es conveniente	Sí es conveniente
SEGUIMIENTO	Sí es conveniente	Sí es conveniente	Sí es conveniente

A modo de ejemplo, en la planificación de captación de recursos, estudiaremos los planes de financiación, las necesidades de RR.HH, las necesidades en instalacio­nes, ...

Acerca de la ejecución en la captación de recursos, estudiaremos si es de acuerdo con la ley, si convendría que funcione algún sistema de indicadores para contratar (hacer standares).

Acerca del seguimiento de la captación de recursos, lo realizaremos mediante un sistema de seguimiento que abarcaría las materias de planificación y ejecución.

Acerca de la ejecución de la distribución deberemos prestar especial atención a la calidad de prestación del servicio en términos de alimentación, entretenimiento, seguridad, higiene, ...

Acerca de la retroalimentación, deberemos supervisar los estudios que realiza el órgano supervisado para recabar información útil y también si realiza esos estudios (ya que es conveniente hacerlos), como por ejemplo, los estudios de demanda, satis­facción de los residentes de clientes y familiares, ...

• Modo de articulación de las relaciones entre el representante del ministerio y el responsable del departamento de servicios sociales del gobierno regional

La manera mas correcta de articular las relaciones en este Estado de marco fede­ral será organizarlas de modo que las relaciones sean entre personajes del mismo rango.

Delegado ministerio (Perfil político)

Inspector residencias (Perfil técnico)

Responsable departamento sociales (Perfil político)

Gerente residencia (Perfil técnico)

Los personajes de perfil político no tendrían que relacionarse mucho ( solo si surge algún problema). La relación mas continua la entablaran los personajes de per­fil técnico sin renunciar a ningún modo de articular las relaciones pero destacando reuniones periódicas con el gerente y no periódicas cuando lo requieran las circuns­tancias. Se puede decir que entre inspector y gerente va a haber todo tipo de meca­nismos de articulación de relaciones y modos de organizarlos operativamente, para asegurar con ello una buena supervisión, habiendo de todos modos que valorar los pros y los contras a la hora de actuar en cada uno.

• Instrumentos para la recogida de información que se van a utilizar

Los instrumentos o fuentes que vamos a emplear para la recogida de informa­ción en relación con los aspectos que hemos elegido supervisar pueden ser:

• Respecto a la captación de recursos:

• Económicos: A través de documentos contables como pueden ser las cuen­tas anuales, los libros diario y mayor, ...

• Personal: Contratos, nominas, TC1-TC2, ...

• Materiales: Facturas, albaranes, inventarios de almacén, ...

• Respecto a la utilización de esos recursos podemos utilizar medios como las en­cuestas a clientes, seguimiento personal de las activida­des, pruebas de actitud a los empleados, ...

TEMA 6

“LAS REGULACIONES INTERGUBERNAMENTALES”

• LAS REGULACIONES INTERGUBERNAMENTALES: CONCEPTOS Y TIPOS

Son aquellas normas entendidas como normas escritas (que existen en el derecho positivo) a través de las cuales un nivel de gobierno al regular sus propias competencias condiciona de mas manera mas o menos explicita a los niveles inferiores como van a tener que regular las suyas.

Su uso es abundante y necesario al encontrarnos en un estado de derecho.

Existen tres tipos de regulaciones según su ámbito y carácter:

• Normas básicas: Normativa básica que tiene carácter general bien formulada por el Estado o por las CC.AA según quien tenga las competencias en cada materia. Esta­blece las reglas del juego sobre la que los niveles inferiores a la que los niveles infe­riores tendrán que atenerse. Podemos distinguir dos tipos:

• Sectoriales: Regulan aspectos generales fundamentales de la acción pu­blica en áreas de política publica concreta.

• Horizontales: Obliga a todas las AAPP. en una serie de materias que no son de política publica concreta.

En sistemas descentralizados lo lógico es que estas normas básicas no sean muy detalladas ya que invadiríamos el ámbito de poder de los niveles inferiores.

• Normas operativas vinculadas a programas: Están vinculadas a programas concre­tos y profundizan en mayor medida que las básicas (Ej. Red de servicios mí­nimos que debe prestar cada municipio según su población). Van a ser procedi­mientos concretos que deben seguir los niveles inferiores en la materia regulada. Suelen ser de rango inferior a las básicas.

• Regulaciones cruzadas: Son aquellas materias o temas que se regulan aprove­chando que se ha regulado otra materia de política publica mediante una normativa operativa.

Encontraremos un uso mas intenso de las regulaciones en:

• En sistemas político-administrativos mas maduros (consolidados) frente a sistemas menos maduros ya que si no esta maduro no se van a conocer que necesidades de regulación existen.

• En sistemas con niveles de conflicto elevados ya que interesa que las normas estén claras para que no haya problemas.

La regulación es una vía para conocer cual es el equilibrio de fuerzas políticas en cada momento del tiempo.

• UTILIDAD Y LIMITACIONES DE LAS REGULACIONES INTERGUBERNA­MENTALES

• Utilidad: Lo que mas nos aporta la regulación es:

• Facilitan un clima de mayor certidumbre y previsibilidad en las relacio­nes (las partes van a saber a que atenerse).

• En general recurrir a regulaciones intergubernamentales suele ser perci­bido por el regulado como una medida que respeta mas su autonomía, ya que de esta manera no tiene encima a una persona concreta que este su­pervisando todos los días (supervisión directa). Es menos invasiva.

• Si la norma se ha desarrollado bien y se ha ejecutado correctamente, puede ocasionar menos conflictos que otros medios (se puede pelear con un supervisor, pero no con una norma).

• Limitaciones:

• Que exista la norma reguladora no garantiza por si misma que el regu­lado se atenga a lo previsto en la misma, con lo que la mera existencia de la regulación no va a permitir suprimir los mecanismos de supervisión directa. En el proceso de regulación es importante que el regulado per­ciba que la regulación es aceptable, cual es la cultura predominante en donde se va a aplicar, como la formula, ... para que salga bien.

• Cuando se regula, nos podemos pasar regulando, dándose un exceso de re­gulación e incrementándose la rigidez en los comportamientos, dando lugar a comportamientos ineficaces, inadecuados, ... Hay que regular con prudencia.

Debemos prestar atención a la hora de regular a:

• Marco legal: Se podrá regular mejor si el marco legal garantiza un amplio espacio de actuación. Si se tienen competencias exclusivas o plenas en una materia y se de­legan a otro organismos no va a suponer ningún riesgo. Si tenemos competencias compartidas o concurrentes el marco legal va a ofrecer un margen mas estrecho para regular ofreciendo un mayor riesgo de tensiones en el diseño de organización y fun­cionamiento de los programas (sobre todo en las compartidas) teniendo que desligar bien que a puesto cada parte. Por tanto, es mejor regular con prudencia y quedarse corto por si hay que llegar a acuerdos de cambio en su elaboración.

• Características del problema: Es mejor regular en problemas graves e importantes ya que contribuye a transmitir la sensación de que se esta intentando poner orden y seriedad al problema y a la sociedad y porque a efectos de relación con otros orga­nismos vamos a hacer previsibles las conductas en temas graves e importantes.

Hay que tener en cuenta también otras características del problema:

• Si es un problema poco conocido o nuevo, entrar a regular de primeras puede ser una mala estrategia.

• Si el problema cambia con rapidez (aunque sea antiguo) puede ser perjudicial re­gular.

• En problemas públicos que sean de crisis y requieran una respuesta inmediata, dando igual que sea mas o menos antiguos, es muy problemático regular.

Se puede resumir en que si el problema es importante, conocido y sigue una pauta de variación lenta se podrá regular en mejores condiciones.

• Distribución de recursos: Quien tiene capacidad para regular, normalmente tiene capacidad para movilizar distintos tipos de recursos estratégicos (información y/o dinero) con lo que podrá acudir mejor a la regulación que si no los tiene.

• Cultura: La cultura funcionara bien en aquellos sitios donde la noción de Estado de derecho se tome en serio y prime el principio de legalidad. No necesariamente tiene que estar presente el principio de jerarquía.

• FORMULACION, CONTENIDO E IMPLANTACIÓN DE REGULACIONES EN SISTEMAS CON ALTOS NIVELES DE INTERDEPENDENCIA NO JERARQUICA

• Formulación: Es bueno que se tenga presente tener en cuenta aunque se tenga el poder entero el punto de vista del regulado y que participen en la formulación (pasar borradores) sobre todo desde posibles impactos no esperados de la regulación para conseguir una regulación mas efectiva.

• Contenido: Deberíamos jugar con un par de variables para elaborar el contenido:

• Claridad de la regulación: Todos los aspectos regulados están definidos con cla­ridad. Si no se define con claridad, en principio va a ayudar a sacar la norma reguladora con mayor rapidez produciendo un riesgo menor de conflicto a corto plazo y mucho mayor a medio y largo plazo con conflictos y forcejeos constan­tes. Habrá que analizar si conviene una mayor o menor claridad en su formula­ción.

• Amplitud de la regulación: Esta variable es relativamente independiente de la anterior. Consiste en regular una materia de una manera muy amplia o menos amplia (regular mas o menos aspectos). Si regulo menos aspectos, me suelo concentrar en aquellos aspectos que considero mas básicos y fundamentales.

Los inconvenientes de las regulaciones de mínimos son:

• Hay que concentrar un esfuerzo de supervisión muy alto en esos aspectos con lo que puede existir un riesgo de fracaso si no se supervisa bien ya que el programa no saldría bien y un aumento de la incomodidad del regulado por tener que aguantar esa supervisión.

Los inconvenientes de la regulación de máximos son:

• Riesgo de sobreregulacion que acabe suponiendo un problema mas que una ayuda y que pueda generar una sensación de agobio en el regulado.

Habrá que valorar las ventajas e inconvenientes de estas dos variables para decidir teniendo en cuenta que lo regulado va a haber que supervisarlo origi­nando conflictos y costes.

TEMA 7

“LAS SUBVENCIONES / TRANSFERENCIAS”

• EL CONCEPTO Y LOS TIPOS DE SUBVENCIONES INTERGUBERNAMENTA­LES

Es una técnica muy presente en sistemas político-administrativos descentraliza­dos ya que la descentralización favorece la presencia de subvenciones / transferencias.

Se ha producido una evolución del sector publico dando lugar a una descentrali­zación del gasto, mientras que la descentralización de los ingresos no lo ha hecho, con lo que se produce un desequilibrio, los municipios tienen que gastar pero no tienen con que hacerlo, este vacío lo cubren las subvenciones.

La idea de “el que paga manda” no es aplicable a las subvenciones.

Tienen poca interacción cara a cara (se reciben unos fondos y se administran sin estar en contacto con nadie) y son poco jerárquicas (va a depender del caso, según su grado de condicionamiento. Pero nunca son 100% jerárquicas, porque aunque estén muy condicionadas el municipio si no quiere no la acepta) siendo la capacidad de con­trol de las CC.AA limitado o incluso inexistente.

Tienen un carácter financiero, lo que se transfieren son fondos, no bienes (la transferencia de bienes no se considera subvención).

Las transferencias (carácter muy general) no son iguales a las subvenciones (forma que adopta una financiación condicionada) en el caso español, pero las vamos a tratar por igual.

• Tipos de subvenciones: Ver hoja

• CONDICIONALIDAD DE LAS SUBVENCIONES, AUTONOMIA FINAN­CIERA Y CORRESPONSABILIDAD EN LA FINANCIACION DEL GASTO

Las subvenciones condicionadas favorecen conductas de gastos mas racionales. Pero hay q tener presentes los gastos indirectos de control de la subvención condicio­nada y que hay q tener bien definidos los aspectos de la subvención.

Un sistema de financiación basado en las subvenciones no favorece la austeridad del gasto a nivel subnacional, lo mejor será un sistema de autofinanciación de estos ni­veles mediante sus impuestos para que desarrollen una política de gastos eficiente.

Un mecanismo de cofinanciación tampoco favorece la austeridad ni el mante­nimiento del gasto publico.

• EL PAPEL DE LAS SUBVENCIONES INTERGUBERNAMENTALES EN EL SIS­TEMA DE RIG

Va a desarrollar los siguientes papeles:

• Operar como mecanismo de financiación para los niveles subnacionales ante proble­mas de ingresos.

• Operar como mecanismo de cohesión (contribuyen a mantener dentro de ciertos niveles de igualdad la riqueza y el bienestar de los distintos territorios).

• En sistemas descentralizados es habitual que las relaciones entre los niveles de go­bierno no sean jerárquicas, con lo que se utilizaran para motivar ciertas conductas en los niveles inferiores.

• Es una vía para que surjan de manera inevitable procedimientos de control de la actividad publica (si la subvención tiene un carácter condicionado).

• EL JUEGO DE LAS SUBVENCIONES

En un sistema descentralizado, el hecho de conceder una subvención no implica que se el gobierno subnacional vaya a comportar sus conductas deacuerdo a como se haya dictado en la condicionalidad de la transferencia.

En general, la subvención mas que comprar una conducta, lo que hace es abrir un espacio para la negociación y el dialogo con lo que la dinámica de las relaciones se convierte en una dinámica de “juego”. Ambos intentaran maximizar sus objetivos:

• El que da la subvención quiere:

• Que el que la recibe asuma las condiciones y que se ajuste su uso a las con­diciones del programa.

• Establecer una relación estable para limitar su incertidumbre.

• El que recibe la subvención quiere:

• Introducir en la agenda de quien la da problemas relacionados con la mate­ria de la subvención y que no se han solucionado todavía.

• Garantizarse el mayor volumen posible de recursos sobre una base previsi­ble de recursos.

• Asegurarse de la continuidad de las subvenciones.

• Intentar que el que las da, sea sensible a lo que piense.

• CONSIDERACIONES SOBRE EL DISEÑO Y LA IMPLANTACIÓN DE SUB­VENCIONES INTERGUBERNAMENTALES

Existen consejos que se pueden aplicar para elaborar el diseño e implantación de las subvenciones:

• Diseño: Aunque existe un amplio margen para desarrollarla, a veces en sistemas desconcentrados o federales existen limitaciones legales o constitucionales.

• Es razonable avisar de las intenciones que se tienen a los receptores, ya que si el clima de las relaciones es bueno, en un futuro podrán participar su diseño, siendo su diseño mediante consenso creando equipos mixtos (sobre todo en sistema federales o cuasi federales en donde están consti­tucionalizados).

• Implantación: Nos referimos a su gestión (cuantía, plazos, ...)

• Es conveniente ponerse deacuerdo. Aquí entran en juego los mecanismos de control, ya que si se ha consensuado la implantación, será mas acep­table la imposición de un control. De esta idea se deduce que los siste­mas de control muy rígidos no van a tener un gran futuro, ni funcionaran bien.

ORGANO SUPERVISOR

ORGANO SUPERVISADO