LOREG. Capítulo Tercero. Sistema electoral

Artículo 161

1. Para la elección de Diputados y Senadores, cada provincia constituirá una circunscripción electoral. Asimismo, las ciudades de Ceuta y Melilla serán consideradas, cada una de ellas, como circunscripciones electorales.

2. Se exceptúa de lo dispuesto en el párrafo anterior, para las elecciones de Senadores, a las provincias insulares, en las que a tales efectos, se consideran circunscripciones cada una de las siguientes islas o agrupaciones de islas: Mallorca, Menorca, Ibiza-Formentera, Gran Canaria, Fuerteventura, Lanzarote, Tenerife, Hierro, Gomera y La Palma.

Artículo 162

1. El Congreso está formado por 350 Diputados.

2. A cada provincia le corresponde un mínimo inicial de 2 Diputados. Las poblaciones de Ceuta y Melilla están representadas cada una de ellas por un Diputado.

3. Los 248 Diputados restantes se distribuyen entre las provincias en proporción a su población, conforme al siguiente procedimiento:

a) Se obtiene una cuota de reparto resultante de dividir por 248 la cifra total de la población de derecho de las provincias peninsulares e insulares.

b) Se adjudican a cada provincia tantos Diputados como resulten, en números enteros, de dividir la población de derecho provincial por la cuota de reparto.

c) Los Diputados restantes se distribuyen asignando uno a cada una de las provincias cuyo cociente, obtenido conforme al apartado anterior, tenga una fracción decimal mayor.

4. El Decreto de convocatoria debe especificar el número de Diputados a elegir en cada circunscripción, de acuerdo con lo dispuesto en este artículo.

Artículo 163

1. La atribución de los escaños en función de los resultados del escrutinio se realiza conforme a las siguientes reglas:

a) No se tienen en cuenta aquellas candidaturas que no hubieran obtenido, al menos, el 3 por 100 de los votos válidos emitidos en la circunscripción.

b) Se ordenan de mayor a menor, en una columna, las cifras de votos obtenidos por las restantes candidaturas.

c) Se divide el número de votos obtenidos por cada candidatura por 1, 2, 3, etc., hasta un número igual de escaños correspondientes a la circunscripción, formándose un cuadro similar al que aparece en el ejemplo práctico. Los escaños se atribuyen a las candidaturas que obtengan los cocientes mayores en el cuadro, atendiendo a un orden decreciente.

Ejemplo práctico: 480.000 votos válidos emitidos en una circunscripción que elija 8 Diputados. Votación repartida entre 6 candidaturas:

Por consiguiente: la candidatura A obtiene 4 escaños. La candidatura B, 2 escaños y las candidaturas C y D, 1 escaño cada una.

d) Cuando en la relación de cocientes coincidan dos correspondientes a distintas candidaturas, el escaño se atribuirá a la que mayor número total de votos hubiese obtenido. Si hubiera dos candidaturas con igual número total de votos, el primer empate se resolverá por sorteo y los sucesivos de forma alternativa.

e) Los escaños correspondientes a cada candidatura se adjudican a los candidatos incluidos en ella, por el orden de colocación en que aparezcan.

2. En las circunscripciones de Ceuta y Melilla será proclamado electo el candidato que mayor número de votos hubiese obtenido.

Artículo 164

1. En caso de fallecimiento, incapacidad o renuncia de un Diputado, el escaño será atribuido al candidato o, en su caso, al suplente, de la misma lista a quien corresponda, atendiendo a su orden de colocación.

2. Las vacantes de los Diputados elegidos en Ceuta y Melilla serán cubiertas por sus respectivos suplentes, designados en los términos del artículo 170 de esta Ley.

Artículo 165

1. En cada circunscripción provincial se eligen 4 Senadores.

2. En cada circunscripción insular se elige el siguiente número de Senadores: 3 en Gran Canaria, Mallorca y Tenerife; uno en Ibiza-Formentera, Menorca, Fuerteventura, Gomera, Hierro, Lanzarote y La Palma.

3. Las poblaciones de Ceuta y Melilla eligen cada una de ellas 2 Senadores.

4. Las CCAA designan además un Senador y otro más para cada millón de habitantes de su respectivo territorio. La designación corresponde a la Asamblea Legislativa de la CA, de acuerdo con lo que establezca sus Estatutos, que aseguran, en todo caso, la adecuada representación proporcional. A efectos de dicha designación el número concreto de Senadores que corresponda a cada CA se determinará tomando como referencia el censo de población de derecho vigente en el momento de celebrarse las últimas elecciones generales al Senado.

Artículo 166

1. La elección directa de los Senadores en las circunscripciones provinciales, insulares y en Ceuta y Melilla se rige por lo dispuesto en los apartados siguientes:

a) Los electores pueden dar su voto a un máximo de 3 candidatos en las circunscripciones provinciales, 2 en Gran Canaria, Mallorca, Tenerife, Ceuta y Melilla, y uno en las restantes circunscripciones insulares.

b) Serán proclamados electos aquellos candidatos que obtengan mayor número de votos hasta complementar el de Senadores asignados a la circunscripción.

2. En caso de fallecimiento, incapacidad o renuncia de un Senador elegido directamente la vacante se cubrirá por su suplente designado según el artículo 171 de esta Ley.

Política y Gobierno en España. El sistema electoral. Ismael Crespo.

Capítulos I, II y III. Pp. 229-249

I. El proceso de elaboración del sistema electoral.

La elaboración de los principios rectores del sistema electoral se realizó en el marco de la Ley 1/1977 de 4 de enero para la Reforma Política que, en su Disposición Transitoria Primera diseñaba la representación proporcional “corregida” para la elección del Congreso y criterios mayoritarios para el Senado y facultaba al Gobierno para establecer las normas electorales que regularán las primeras elecciones democráticas previstas para 1977. Decir que la oposición apostaba por un sistema proporcional y los franquistas por uno mayoritario, así que la postura ecléctica del Gobierno fue la que prevaleció.

La propuesta respondía a una clara voluntad política, la sustentada por los sectores reformistas de Suárez con el propósito de regular unos principios de representación que incrementase las posibilidades de éxito electoral para aquellas candidaturas organizadas desde el Gobierno de cara a las primeras elecciones, de ahí que tan solo aceptase unos criterios generales de proporcionalidad para el Congreso (asegurándose de esta forma la participación de la oposición), pero a su vez, introduciendo la posibilidad de establecer fuertes “dispositivos correctores” a la proporcionalidad y el escrutinio mayoritario para el Senado (satisfaciendo a los continuistas del franquismo).

Estos principios se concretaron en el Real Decreto Ley 20/1977 de 18 de marzo que reguló las primera elecciones y sirvió como marco normativa para las elecciones de 1979 y 1982, y en el reside el origen y los fundamentos del sistema electoral español dado que sus normas mantuvieron continuidad y resolvió cuestiones como los referentes a los “dispositivos correctores”. Así para el Congreso se adoptó el método de distribución de escaños d'Hondt, estableció una barrera legal del 3% de votos válidos emitidos en cada circunscripción y reguló un mínimo de diputados para cada circunscripción (elemento básico para el establecimiento de la baja proporcionalidad des sistema electoral). Con todo ello la UCD pretendía garantizar su vía electoral mediante el reforzamiento del “valor” del voto en aquellas provincias menos pobladas y, en principio, más rurales y más conservadoras. La CE de 1978 en sus artículos 68 y 69 reafirmó esos principios, dejando poco margen de maniobra para una regulación diferente. Atendiendo al artículo 81.1 de la CE se aprobó la L.O. 5/1985 de 19 de junio del Régimen Electoral General (LOREG) sin apenas introducir cambios sustanciales.

II. En busca de la gobernabilidad.

Aunque el sistema electoral español es una auténtica “obra de ingeniería electoral” que combina representatividad y estabilidad política, la idea básica fue la de primar la gobernabilidad en detrimento de una representación proporcional. Esto se ha conseguido mediante:

- La adopción como circunscripción las provincias (artículo 161 LOREG), que mantiene grandes desigualdades demográficas.

• -Un tamaño reducido de las Cámaras (Congreso de un mínimo de 300 y máximo de 400, quedado fijado por el artículo 162.1 de la LOREG en 350). El Senado es aún más pequeño y se compone de un número variable de miembros: 208 elegidos de forma directa en las circunscripciones y el resto designado por las Asambleas legislativas de las CCAA a razón de uno por cada CA y otro más por cada millón de habitantes en su Comunidad (artículo 165 LOREG).

• En cada circunscripción se elige un mínimo de dos diputados y cuatro senadores, con algunas particularidades: para el Congreso existe una representación mínima por circunscripción (dos por cada una incluida las tres insulares, excepto Ceuta y Melilla que eligen cada una un diputado-artículo 162.2 LOREG-), distribuyendo los demás en proporción a la población. Por tanto, los diputados inicialmente asignados son 102, distribuyéndose los otros 248 restantes entre cada una de las circunscripciones en razón de su población.

• El Senado (artículo 69 CE) son cuatro senadores por circunscripción peninsular, dos para cada una de las poblaciones de Ceuta y Melilla y uno para cada una de las circunscripciones insulares reguladas en el artículo 161.2 de la LOREG, con las excepciones de Gran Canaria, Mallorca y Tenerife que eligen tres. El resto lo eligen las propias CCAA a razón de uno por comunidad y otro más por millón de habitantes.

• La barrera legal del 3% por circunscripción como mecanismo corrector (si bien sus efectos de hecho, están limitados por el pequeños tamaño de las circunscripciones españolas, por lo que tan solo tiene algún efecto reductor sobre los partidos minoritarios en las circunscripciones grandes (Madrid, Barcelona, ...).

• En cuanto a los tipos de candidaturas y procedimientos de votación: para el Congreso, cada partido presenta una lista cerrada y bloqueada y para el Senado, los candidatos de cada partido se presenta en una lista abierta, por tanto el elector puede elegir a quien quiera independientemente del partido que represente el candidato.

• Las fórmulas de conversión de votos en escaño son sencillas en ambas Cámaras. Para el Congreso se utiliza el método d'Hondt (artículo 163.1 LOREG) que consiste en dividir los votos obtenidos por cada una de las diferentes listas entre una serie de divisores formada por los números naturales 1, 2, 3,..., asignándose los escaños en juego a los cocientes mayores hasta completar el número total de escaños adjudicados en esa circunscripción. Este método tiende a sobrerrepresentar a los partidos con mayor número de votos. Para el Senado se aplica un sistema mayoritario mediante el cual, son electos aquellos candidatos que obtengan mayor número de votos hasta completar el total de senadores asignados a esa circunscripción (artículo 166.1.b LOREG).

Buscando la gobernabilidad, el sistema electora español mantiene unos efectos que se aproximan más a los sistemas mayoritarios como los de Francia y Reino Unido que a los proporcionales, de tal manera que el umbral a partir del cual una mayoría relativa de votos se convierte en una mayoría absoluta de escaños se sitúa en torno al 40%, lo que inevitablemente fomenta el bipartidismo.

III. En torno a la proporcionalidad del sistema electoral.

Los sistemas electorales basados en el principio de la representación proporcional, tratan de alcanzar una relación entre votos y escaños lo más perfecto posible. El grado en que se alcance ese objetivo es básico como criterio para caracterizar el sistema electoral y, debe concluirse que en España la fórmula es una de las más desproporciónales (vamos, que el hábito no hace al monje).

¿En que grado es proporcional el sistema electoral español?. Ya se dijo que la búsqueda de la gobernabilidad se llevó a cabo a través de la corrección de la proporcionalidad, creando una infra y sobre representación en función del tamaño de los partidos y su grado de concentración territorial. Estos efectos bonificadores y penalizadores dependen en buena medida del tamaño de las circunscripciones y también contribuye la fórmula electoral adoptada que es una de las más desproporciónales sobre todo en circunscripciones pequeñas y el reducido tamaño de las Cámaras. Pero entre todas las causas, es el reducido tamaño de las circunscripciones la causa directa de la desproporcionalidad (el promedio de 6,7 escaños por circunscripción es uno de los más bajos de Europa).

El predominio de las circunscripciones pequeñas se convierte en un elemento desproporcionalizador. La aplicación de la fórmula d'Hondt acentúa el desequilibrio representativo y favorece al bipartidismo dado que en general, los terceros partidos no obtienen representación política (salvo los partidos nacionalistas y regionalistas fuertes, que sustituyen, como partidos mayoritarios, a alguno de los de ámbito estatal).

La desproporcionalidad también se produce un desequilibrio en los escaños atribuidos a cada una de las circunscripciones, dado que no existe una relativa proporcionalidad como consecuencia de la atribución de un mínimo inicial de dos escaños a cada circunscripción. Por tanto, la representación se encuentra desequilibrada en ambos niveles: existiendo electores y partidos sobrerrepresentados y partidos y electores infrarepresentados. Volvemos al sobado ejemplo de Soria que elige tres diputados y basta el apoyo de 26.534 votos mientras que en Barcelona que elige 31 diputados precisa 125.976 votos (elecciones generales de 1996).

Esta desigualdad origina, entre otras consecuencias, una desproporcionalidad entre votos y escaños a favor de los partidos que mantienen fuertes apoyos electorales en las circunscripciones pequeñas, así, como otros sistemas, el español no respeta el principio de igualdad de voto, primando un criterio de representación del territorio por encima de la del individuo/elector, lo que acarrea la posibilidad de que un partido obtenga la mayoría absoluta de escaños con apenas un tercio de los apoyos electorales.

Pero es más, el sistema electoral tiene efectos sobre el comportamiento electoral de los individuos, así conceptos como voto “útil”, es comúnmente utilizado por el ciudadano. Se tratan de efectos psicológicos que cobran mayor importancia en circunscripciones pequeñas, donde el votante es consciente de que no emite a veces su preferencia política verdadera, sino que realiza una opción estratégica: para no desperdiciar su voto en una opción que se presenta como perdedora en su circunscripción, el elector vota por otra opción, cercana en términos ideológicos, pero que mantiene mayores probabilidades de obtener representación en esa circunscripción, con lo cual se intensifica el grado de concentración del voto en los partidos mayoritarios a nivel nacional.