SECTOR PÚBLICO

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NOTA:Búsqueda de información en la red

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- En el B. de España: www.bde.es

- Universidad Complutense : Servicio bibliotecario compludoc

- En la red: WoPEc ( Trabajos en inglés )

Comun.europeas : Serv.bibliotecario ECLAS

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INTRODUCCIÓN

Según Mosley,la evolución de la teoría pública refleja tres cosas:

* La evolución de la investigación teórica y resultados empíricos.

* " " de las instituciones y organizaciones económicas.

* " " de las ideas y de los planteamientos políticos y sociales de cada momento histórico.

Ejemplos:

- Se acaba de publicar el SEC (sist.europ.cuentas) que introduce novedades en la economía, corrigiendo ideas clásicas como Y = [(C + I) + ( G + T ) + ( X - M)],con lo que, por ejemplo,el flujo circular de la renta introduce a las organizac. sin ánimo de lucro.

Las agregaciones conceptuales cambian.Ya no hablamos de consumo privado y público,sino que ahora hablamos de gasto realizado por los cuatro sectores.

Así, 9 años después de la última reforma,ya hay cambios en los conceptos (el SEC 95 tb. reconoce efectos riqueza ).La macro deja de ser representativa y ha de variar conforme a la realidad.Por ejemplo,en el ámbito europeo hay una política monetaria común,lo que es otra restricción a considerar en el manejo de variables.

Otros campos también eran competencia absoluta del Estado,pero con la globalización se limita el diseño impositivo de cada gobierno,apoyando la homogeneización.Pero el SP no va a disminuir su actuación,sino que se está transformando,hacia el ámbito local,y de cara a ser el gran empleador social,por otra parte.

Musgrave nos da la idea de que el trabajo de los economistas desde A.Smith se clasifica en seis grupos:

• El que habla del papel de la propia intervención pública: Dicha intervención, ¿genera efectos positivos,negativos,externalidades...sobre la economía? Esto nos llevaría al planteamiento del primer árbol de agrupación en torno a los bienes públicos. Sabemos que el proceso de b.público cambia,pero ese cambio es lento. En este mismo grupo se engloba la resolución de los problemas de determinar cuales son los bienes,y en qué cuantía han de ser ofertados por la autoridad pública. Este proceso es más cambiante que el concepto de qué es b. público y qué no lo es.

• El 2º grupo estaría ligado a la Hacienda redistributiva: el análisis de la equidad impositiva,donde la palma se la llevan los estudios destinados a hallar los criterios destinados a orientar la carga tributaria.

• Relacionado con la Hac. asignativa,concretamente con el análisis de la eficiencia en la imposición,donde la mayor ponderación del trabajo se lo lleva la integración de la imposición con el funcionamiento global de la economía.

• El 4º es el del análisis de la traslación e incidencia impositiva.La mayor parte del trabajo se basa en el funcionamiento del sistema de precios y al establecimiento de teorías relacionadas con la distribución.

• Recoge los efectos de la polít. fiscal por el lado del gasto y el ingreso y la estabilización económica.

• El 6º realiza trabajos sobre las diferentes consideraciones de la deuda pública.

Sobre esta clasificación del trabajo de los hacendistas puede hacerse una precisión , si se dividen estos trabajos en cuanto al contenido teórico (en mayor o menor medida). El trabajo teórico es clasificable en 4 grandes bloques:

A) Teorías establecidas sobre G púb. y presupuesto.

B) " sobre la imposición.

C) " sobre polít. fiscal y deuda pública.

D) (Cajón de sastre para los otros estudios teóricos.)

¿Qué líneas de trabajo teórico es posible ver en la economía pública? Quizás más de un centenar.Entre otras podemos citar...

- Toda la teoría de los b. públicos y las externalidades.

- Teorías dedicadas a la elección colectiva y comportamiento de los agentes que intervienen.

- Teorías ligadas a la explicación del fenómeno de crecimiento del SP.

- Teorías explicativas de los fallos del SP y el Sp.

- Teorías para delimitar el crecimiento del SP.

- Teorías elaboradas respecto a la revelación de preferencias.

- Teorías respecto a los mecanismos de adjudicación de transferencias.

( ... )

Y hay grupos de trabajo aplicado,que son:

1.- Replanteamiento y reorientación del SP en dos contextos:

- Medios escasos (ante necesidades crecientes).

- Globalización económica.

2.- Redefinición del papel del SP respecto al marco de competitividad económica (inversión y financiación del I + D ).

3.-Análisis de la incidencia de los programas de gasto y la evaluación de sus efectos.

4.-Trabajos de la Hac. multijurisdiccional,referido a las políticas de gasto y el nivel de adecuación con las Haciendas de menor nivel de gobierno.

Actualmwente hay varios niveles de gobierno en la Hac. Púb. española:

-Supranacional:UE,con sus ingresos,cánones,tasas y precios públicos.

-Nacional:Hacienda central,y las Hac. territoriales,divididas en Autonómico,Provincial, Municipal y Comunitario (Mancomunidades).

-Seguridad Social (SS) , con presupuesto aparte del Est. , y los impuestos s/ nóminas.

El trabajo de ensamblaje entre las distintas Haciendas se basa en principios de coordinación,autonomía,suficiencia y solidaridad.

5.- Introducción de mecanismos procedentes del sector privado (establecimiento de objetivos e incentivos,flexibilidad,métodos de control...)

6.- Análisis de los efectos económicos de los impuestos y el diseño de propuestas de reforma (especialmente en lo referido a ganancias de K , tipos efectivos de gravamen, incentivos fiscales,tratamiento de la depreciación,fraude fiscal...)

7.- Incidencia y viabilidad a l/p de los sistemas de protección social (SS, seguros de desempleo y salarios sociales ).

8.- Trabajo sobre los efectos en los mercados financieros ante la mayor o menor credibiliad de los títulos públicos.establecimiento de los requisitos de los mercados de deuda pública en todas sus variantes (precios,liquidez,profundidad de mercados...).

9.- Análisis sobre el papel desempeñado por el sector empresarial público ( política industrial,privatizaciones,productividad y beneficio ).

10.- Estudios de integración y convergencia económica,y la incidencia del SP (valoración de la convergencia,armonización fiscal y acciones estructurales para converger).

Vamos a dar entrada a una nueva forma de entender la economía pública,considerando la integración económica europea.Si tomamos una perspectiva de los últimos 15 años,vemos que hay 2 conjuntos de información homogéneos:

-Existe la clara intención y se dispone de un conjuntode normas y procedimientos polítticos.Disponemos de una politeia.

-Cuando enfocamos la creación de ese acuerdo político,la consigna es siempre la profundización en el mercado.

Si nosotros nos remontamos al Acta Única Europea (1986) y al Tratado de Maastricht (1993) vemos dos cosas claras:

Por una parte,hay una clara intención de profundizar en la creación del mercado, flexibilizando o eliminando barreras (arancelarias o no arancelarias).

Además,ambas normativas son las bases de una politeia común,aunque todavía diversa,que está generando un sistema de gobernación en varios niveles.Sistema que abarca un variado nº de instituciones con poder coercitivo en los niveles supranacional,nacional y subnacional.

El proceso de integración europea,referido a economía,implica la adopción de profundas transformaciones en el proceso imperativo de toma de decisiones políticas. Si hablamos de pol.eco. , ésto implica cambios en la forma de ejecutarla,y en la evolución de las instituciones directamente conectadas con los propios desarrollos económicos europeos.

Transformación de los bancos centrales europes dentro del BCE y SEBC.

Este proceso de cambio,en muchos casos,está integrado por procesos que no son fácilmente previsibles o controlables.

Ejemplos:La internacionalización de los mercados de bienes (especialmente K´s financieros) ,el declive de la industria nacional,la descentralización de las relaciones industriales,y la necesidad de diseñar economías competitivas globalmente,y tb. en la escala europea,la necesidad de corregir o eliminar el paro de larga duración.

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Echaremos un vistazo a cómo se comportó la pol.eco. de corte keynesiano,desde mediados de los 70 ,durante la crisis de precios relativos de las materias energéticas...

Tenemos que hablar aquí de una política que fracasa,pero es un fracaso en que no sólo se considera la deficiencia de ciertas medidas económicas,sino que tb. falla el modo de hacer política a nivel nacional.

Desde la perspectiva actual,hay que decir que el principal sustento de las pol. keynesianas en Europa fueron el respeto a los pactos corporativistas y los mecanismos de indiciación salarial,que en la medida que suponen un trasvase de renta real a los trabajadores,eran un instrumento que permitía cambiar el mdo. de trabajo sin grandes convulsiones.

Gracias a estos dos conceptos,la economía pudo actuar hasta esa crisis de mediados de los 70,cuando los fallos que empezaron a apreciarse condujeron a la realización de debates sobre la eficacia del Est. nacional para enfrentarse al entorno.

Ese debate produjo una búsqueda de pol. alternativas en 4 direcciones distintas.Pero todas las alternativas compartían la creencia de que el Est.nacional no podía seguir siendo el principal motor de la economía.Esto se registró en al AUE (1983).

Desde el pto. vista económico,el AUE toma el desplazamiento de acciones económicas desde los Est. nacionales al mercadoó desde los Est.nacionales a nivel europeo.

El problema de este cambio es que era difícil decircómo iban a ser gobernadas las relaciones entre Est. y los ciudadanos.

A la hora de diseñar esta forma de actuar,se puso de manifiesto una lucha intensa y altamente politizada entre líderes de gobierno nacionales,comisarios europeos,altos funcionarios de la CE,parlamentarios,grupos de interés...

Esta lucha es destacable,pues nos permite ver hasta qué punto no existen ideologías,viendo que la forma en que se realiza el proceso de toma de decisiones en la UE se convierte en una lucha entre coaliciones formadas con carácter político.

Esto es una señal para analizar que las decisiones europeas muestran la lucha entre concepciones diferentes de cómo debe ser formada la integrac. económica, y especialmente cómo se deben articular las relaciones entre Est. y mercado.

Esta afirmación permite descubrir que el modelo de integrac. económica no se refiere a modelos parciales de pol. industrial,social,fiscal...sino a la forma e inensdades en que se deben relacionar Est. y mercados.

Viendo el conjunto de variables en la resolución,podemos ver que en la actualidad y desde hace unos 5 años hay 2 grandes proyectos:

• El neoliberal: Este proyecto trata de aislar a los mercados de las interferencias políticas mediante la combinación de 2 instrumentos:una amplia integración de los mercados europeos,y una fragmentación dl poder coercitivo entre múltiples gobiernos nacionales.Se rechaza la creación de instituciones democráticas que abrquen la UE para regular el mercado.en su lugar,este proyecto trata de generar competencia entre los gobiernos nacionales,para que esa competencia genere sistemas de regulación que favorezcan la asignación de los factores móviles de producción.

• Capitalismo regulado: Este proyecto propone un conjunto riguroso de medidas para mejorar al mercado.Pero también propone la creación de una legislación compensatoria que sirva de base en la gobernación de los asuntos de la UE.Por tanto,intenta la profundización política de la UE y aumentar la capacidad constitucional de la Unión a la hora de legislar. Por ejemplo,propone fortalecer el papel del Parlamento Europeo.

¿Puede decirse que estos proyectos son antagonistas? No ,pues aunque son distintos comparten algunos rasgos básicos.Aparte de centrarse en los mecanismos de mercado,los dos están orientados a facilitar la determinación de cómo opera la política europea habitualmente, y cómo debería estar organizada la misma.

El segundo rasgo común entre ellas es que ambas son recetas pragmáticas para el análisis y la acción política.Y ambos proyectos motivan la creación de fuertes coaliciones dotadas de una amplia base de actores de decisión,y que se han traducido en los potentes planes de acción que podemos ver en la actualidad,y que evolucionan hacia una modelización imparable de la integración europea.

Vamos a verlos más en profundidad...

El proyecto neoliberal de integración

Pretende dar una idea de la importancia de reformar los mercados nacionales con el objeto de obtener un mercado único a nivel europeo.Con esto se busca aislar al mercado de cualquier clase de interferencias políticas.

¿Cómo se hace (o se pretende hacer) ésto? Pues con una combinación ,de un mercado amplio a nivel europeo bajo una supervisión supranacional ( no intervención ni control directo) que garantice las reglas de juego,por un lado; con una determinada organización política ,que va a desarrollar un proceso de decisiones intergubernamentales que serán atribuídas a gobiernos en gran medida soberanos.

Se pretende así crear un desajuste entre actividad económica (de alcance europeo) y la autoridad política (que esté segmentada en gobiernos nacionales).Por lo tanto este proyecto,con la idea de crear ese mercado único europeo,pretende generar economías positivas por la supresión de los costes de transacción que suponen las barreras arancelarias.Y con la resistencia a la creación de instrumentos políticos a escala europea,este proyecto quiere minimizar la posibilidad de que exista una amplia regulación europea sobre la activ.económica.

Cuando se habla de competencia,este proyecto se refiere no sólo a trabajadores y empresas,sino también a los gobiernos.por lo tanto,ese desajuste entre la introducción de mecanismos de competencia de mercado a lo largo de toda la UE,y la limitación de la autoridad política a los gobiernos nacionales,crea situaciones de competencia entre esos gobiernos nacionales y subnacionales para proporcionar condiciones ventajosas de cara al establecimiento de los factores móviles de producción (especialmente el K financiero).

La ubicación y reubicación presenta unos costes de establecimiento que,al ser reducidos por el proceso de integración de mercados,facilita el desplazamiento de factores productivos.Ese desplazamiento penaliza a los gobiernos que tienen diseños de pol.económica ineficientes para encajar las necesidades de los factores móviles de producción.

Ej : A igualdad de riesgo financiero,un país con mayores diferenciales de tipos de intereses tendrá una mayor entrada de K a c/p.Sólo si crea las condiciones para igualar los tipos de interés (medidas de contención fiscal,antiinflacionarias,liberalizadoras) conseguirá que esos flujos de K a c/p no le produzcan períodos de crisis en los mercados financieros que afecten a la colocación del ahorro.

Otra cuestión del proyecto neoliberal es que limita la capacidad de los grupos de presión social,como sindicatos y ONG´s, con el objeto de que creen redes contractuales de presión para conseguir la aprobación de regulaciones que intervengan sobre el objeto de interés de esas redes contractuales.La idea es trasladar la negociacióndesde el escenario nacional (donde esas redes presionarían con alta probabilidd de éxito) a foros internacionales de discusión dominados por las redes contractuales de los gobiernos.

Por lo tanto,el proyecto neoliberal,en lugar de concebir a los gobiernos nacionales como estructuras desfasadas,hace todo lo contrario.Este proyecto privilegia a los gobiernos nacionales como los únicos intermediarios entre políticos nacionales y los acuerdos europeos.Los gobiernos eligen los problemas que figuran en las agendas políticas,y a los que negocian las decisiones políticas diarias.

El único papel que quedaría para los grupos de presión sería fomentar la creación de redes contractuales que llegasen a tener influencia en los ciclos electorales.

¿Quién apoya este proyecto,dentro de la UE? Lo apoyan las élites de las grandes corporaciones industriales,incluyendo UNICE (la principal asociación europea).También lo apoyan los bancos centrales,y las grandes corporaciones financieras (como el BSCH en España ).Como medio de expresión tiene fundamentalmente al periódico The Economist.

En resumen,puede decirse que este proyecto combina el internacionalismo económico con el nacionalismo político,en un esfuerzo para crear un sistema de gobernación nacional y de competencia en el mercado internacional.Por eso no es de extrañar que en muchas votaciones en el Parlamento Europeo,las redes políticas que apoyan este proyecto voten con los nacionalistas.

El proyecto de capitalismo regulado

Pretende crear instituciones e instrumentos políticos a nivel europeo,con capacidad para regular los mercados,redistribuir los recursos,y arbitrar el proceso de toma de decisiones entre los sectores público y privado.

Las bases son:

A)Regulación positiva: Este proyecto,al igual que el neoliberal,muestra preferencia por un papel preponderante del mercado respecto al Estado en cuestiones empresariales.Sin embargo,cuando hacen referencia al mercado,los defensores del capitalismo regulado están hablando de un mercado mejorado,compensador.Pero ya no hablan de políticas distorsionadoras del mercado.

Tampoco discuten la idea de que sean los mercados y no los gobiernos los que asignen la parte más importante de la inversión agregada.Afirman que los mercados son tanto más eficientes cuanto mayor es la provisión política de bienes colectivos.

¿Cuales son esos bienes colectivos?No sólo los de siempre,sino también algunos nuevos,como las redes de transporte,infraestructuras de comunicaciones,las redes de información y telemáticas,el I+D, y todas las actividades ligadas con la mejora del capital humano.

Por lo tanto,ésto permite decir que existe un papel para la regulación positiva por parte del SP (aumento de regulación) y también existe espacio para una regulación negativa (abandono de ciertas actividades por parte del SP: privatización)

Hay 2 elementos en juego:Aumento de regulación en sectores ligados a la producción de bienes colectivos emergentes,y una regulación negativa en los sectores que se están privatizando.

En contra de las ideas keynesianas,se produce un desplazamiento de la importancia de la DA hacia la OA.

Otro rasgo importante.Los defensores afirman que la capacidad de proporcionar bienes colectivos es una ventaja decisiva en la competencia internacional,bajo las condiciones actuales de especilización flexible.Teniendo en cuenta ésto,es posible encontrar 2 grandes grupos de producciones:

*Los productores que compiten a lo largo de toda la economía globalizada,desde industrias de producción masiva (bajo contenido tecnológico,basadas en fuerza de trabajo con escasa especialización - costes laborales unitarios bajos-,impuestos bajos,y pérdida de estándares medioambientales y de prestaciones sociales).Ejemplo:Astilleros de Corea del Sur comparados con los de toda Europa.

*Los productores que compiten desde industrias generadoras de alto valor añadido,basadas en la calidad,servicios post-venta,diseño o tecnología. Ejemplo:El debate sobre las remuneraciones de los ejecutivos de Telefónica,que trabajan con gran separación entre los dueños y gestores del capital.

B)La cooperación: El tipo de cooperación deseado es la voluntaria.Pretenden que la haya entre los afectados por una legislación y los que han hecho que esa política haya triunfado.Para conseguir esa cooperación voluntaria ponen en marcha dos mecanismos:

*El diálogo social entre los representantes de juegos antagonistas (sindicatos y representantes de empresarios).

* La cooperación social entre intereses afectados (consumidores y productores).

Ejemplo:Los problemas medioambientales se solucionarán por esta vía,así como problemas de producciones,cuando se sientan a negociar la UE,ministros nacionales y representantes de gobiernos regionales.Este fue el caso de las subvenciones del aceite de oliva,con el famoso comisario Finshler.

¿Por qué se pone confianza en esos dos mecansimos? Porque la experiencia práctica demuestra que en una democracia,cuando se quiere minimizar el riesgo de conflicto social,es más fácil conseguirlo cuando de entrada se cuenta con todo el mundo.

C)La solidaridad social :En este proyecto se contempla la posibilidad de usar mecanismos que ayuden a los individuos o factores de producción menos preparados para competir en un mercdo globalizado.

Ej. Podemos encajar los fondos estructurales,políticas de corrección de paro de larga duració,de aumento de empleabilidad,de fomento...

Estas políticas se justifican no sólo por ética,sino también económicamente,pues al recuperar factores de producción que eran ineficientes,se estará fomentando la productividad de los factores recuperados.

En general,detrás de la idea del capitalismo regulado se encuentran partidos social-demócratas del sur de Europa,generalmente (con excepción del partido griego),que votan con partidos demo-cristianos (frecuentemente austríacos y holandeses).Entre los demo-cristianos más desmarcados están el danés o el alemán (CDU),cuando se tocan cuestiones de centroEuropa.

También están Greenpeace,WWF (Adena) y Los Verdes.

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La evolución del SP español...

Una fecha importante para situar un antes y después en dicha evolución es 1959,con el Plan de Estabilización.

Anteriormente,la Hacienda pública (HP) española era un sistema desfasado,con escasa capacidad recaudatoria,y,en consecuencia,pequeña capacidad de gasto.

A finales de los 50,en Alemania,Francia y Gran Bretaña el gasto público era del 30% del PIB,mientras en España era del 17%. Esto se veía en que la composición del gasto no se asemejaba a la que se producía en los países desarrollados como los que hemos visto.

Las principales partidas del presupuesto eran Defensa Nacional,Gastos burocráticos y Servicios de la Deuda pública.Los gastos propios del Estado (E) de bienestar (educación,vivienda,sanidad...) tenían escasa aportación al presupuesto.Pero pese a su pequeño valor,la HP era incapaz de financiar ese gasto en equilibrio.

El recurso directo al BE (apelación a la base monetaria) y al sistema financiero a partir de coef. de reservas obligatorios (líneas de financiación privilegiada para el SP) ocultaban el verdaero coste del SP.

¿Qué influencia tenía esta forma de financiar la HP? Pues que distorsionaba la asignación de recursos (principalmente financieros) y subordinaba la pol.monet. a la pol.presupuestaria.Cabe decir que toda esta evolución referida producía una intensísima actividad reguladora y una política de ordenancismo económico.

¿Por qué cambia esta situación?Por el hechode que el crecimiento de la economía mundial hace que pierda sentido tener una estructura autárquica.Los problemas internos generados por la forma de financiar a la HP produjeron desequilibrios por inflación y déficit de la BP por c/c.

Estas causas pusieron de manifiesto la necesidad de dar un giro en la elaboración de P.E.en España.Ese giro se da en 1959.Se abandona la "cultura" intervencionista, con la idea de modernizar la HP.Esa modernización también pretendía liberar a la PE con el método de formular una pol. destinada a lograr el desarrollo económico (Hacienda asignativa).

¿Qué decir de los resultado a la vista de ésto?

Veinte años después,los avances que se produjeron en la liberalización económica así como en la reforma de la HP fueron muy escasos,y hasta la llegada de la democracia, no se inició un proceso de modernización.

Los principales cambios de esas 4 décadas son:

• Cambio del sistema político (de dictatorial a democrático).

• Construcción de la democracia (primeros pasos).

• Descentralización (autonomías,hacienda multinivel interna).

• La incorporación de España a la UE ayuda a configurar una Hac.multinivel de componente internacional,marcando los rasgos de la Hac.española actual.

Desde una perspectiva macroeconómica,esos 40 años comprenden 3 ciclos:Dos que ya han transcurrido,y el tercero,que es en el cual aún estamos ahora.

El primero estuvo caracterizado por elevadas tasas de crecimiento con inflación, durando desde 1959 hasta el shock de precios de materias primas de inicios de los 70.A esto le sucede una segunda crisis de precios del petróleo en 1979.

En el período 59-73,si hablamos de cualquier país industrializado y democrático, vemos que ya al principio había altas tasas de crecimiento real.En el 73 la crisis de materias primas incidió rápidamente.

Pero ésto es diferente en España,que se incorpora 10 años tardealcecimiento,y cuando llega la crisis del 73,por cuestiones políticas internas se aconsejaba hacer una fase de transición sin incorporar reajustes a la situación internacional.Al no hacer reajustes hasta 1979,tras promulgarse la constitución,el reajuste económico llega a España con siete años de retraso.

Dicho reajuste dura hasta mediados de los años ochenta,marcando elinicio del segundo ciclo,que acaba a finales de 1992,cuando la economía entrará en recesión.

El tercer ciclo,en el que aún estamos,empieza con los reajustes emprendidos en 1993 con el PSOE,y que se caracterizan por la consolidación presupuestaria y la estabilización económica.Se logra un crecimiento real,pero con tasas más modestas que las de la década anterior.

El contexto social,visto a través del empleo,muestra que en el primer ciclo hay grandes flujos migratorios,del campo a zonas industriales.Con el reajuste de los 70 se hará crónica una elevada tasa de desempleo,que no obstante tiene ciertas oscilaciones cíclicas.

El papel del SP a lo largo de los años

1º Período:El plan de modrnización del SP español y el Plan estabilización.

Vimos que el P.Estab. implicaba una apuesta por la apertura al exterior y por alcanzar los niveles de desarrollo tecnológico que demandaba una nueva responsabilidad del SP en la economía.A nivel internacional hablamos de keynesianismo.

A nivel nacional,de un grupo de economistas (formados en el extranjero) que,pese a no tener componentes democráticos,tenían influencias de dicho keynesianismo (Rojo Duque,Varela Parache,Sardá...) .Todos esos economistas llegan a instituciones fundamentales y son los primeros en poner de manifiesto y apliacr esa nueva mentalidad keynesiana respecto al papel del SP en la economía.

Con ello,se empezó a cambiar la importancia relativa del ordenancismo económico y el gasto directo.El proteccionismo comercial e industrial de la etapa precedente fue reemplazado por políticas que concedían la máxima importancia a la iniciativa privda,y un papel subsidiario a la empresa pública.Pero a pesar de esta concepción,el INI no dejó de crecer durante los años 60,así como la intervención sobre el sistema crediticio (líneas de financiación privilegiada).

El G púb,que en 1959 era un 17%PIB,suponía en 1964 un 19%PIB,para en el año de crisis,1973,representar un 24%PIB.Estas cifras ,por supuesto,estaban muy por debajo de la de otros países desarrollados.

Desde el punto de vista de la composición de G púb,desde 1959 a 1968 los componentes de mayor crecimiento fueron los destinados a infraestructuras y vivienda,y a partir de 1968 hasta el final del ciclo,lo fueron las dotaciones a Enseñanza,Sanidad y transferencias a la SS.

En estas transferencias está una de las bases a la hora de señalar la modernización del SP español.Esto ocurrió con la ley de bases de la SS en 1973,y la incorporación de los antiguos seguros sociales y mutualismo laboral.

A partir de 1967 el sist. de la SS está formado por el Rég. general y los Rég. especiales.Sin embargo esta unificación no se alcanzó en la práctica,puesto que la gestión de la SS siguió estando bajo la dirección del Minist. de Trabajo,y encomendada a varias entidades gestoras (Inst.Previsión,Mutualidades laborales) del Rég.general.

Por lo tanto no se puede hablar de transición del sist. de SS hasta el año 1972,con la ley de financiación y perfeccionamiento de la SS.Esta ley unificó las prestaciones incorporando los Rég. especiales en el Rég. general,quedando perfilado el Estado asistencial.

El avance en el proceso de modernización del SP en los 60 y primera mitad de los 70 puede ser calificado de muy lento,debido principalmente al obstáculo que suponía el sistema tributario antiguo a intentos de reforma.Los intentos de 1957 y 1964 no supusieron ninguna modificación sustancial del sist.fiscal,que basaba sus ingresosen la imposición sobre el gasto en b y s,relegando a un 2º plano a la imposición s/renta o bfos.

En el funcionamiento del sist.fiscal se apreciaba una baja presión fiscal,una situación de evsaión fiscal generalizada,y la enorme profusión de bonificaciones y desgravaciones, así como el mal diseñado gravamen de las rentas de capital.

Una de las primeras cuestiones que se observan en el proceso de reforma del primer ciclo es la consecución de cierta suficiencia financiera,que unida a ciertas medidas de control (con el objetivo de ajustar los gastos del Estado a los ingresos) permitió conseguir un período de equilibrio presupuestario que duró hasta 1975.

En concreto,si analizamos la Contabilidad nacional (INI) o las cuentas financieras de la Ec. española (BE) vemos que hubo superávit presupuestario en todo el período excepto 1971.

Pero a pesar de ese equilibrio estables,dada la escasa cuantía de la carga por intereses de la deuda pública,cabe señalar que en esos años también hubo superávit primario (superávit al excluir los intereses de la deuda).Y a pesar de ese sup. primario,no puede decirse que las cuentas del SP estuviesen saneadas,porque el presupuesto de las admones. públ. nunca llegó a reflejar fielmente el G total del SP,ya que la existencia de organismos y empresas independientes (técnicas extrapresupuestarias) en gran número,se habían convertido en unas unidades de gasto que realizaban cuntiosas inversiones que incurrían en déficits sistemático.Gran parte de ellosse financiaban con el superávit de las instituciones de la SS,lo que es una prueba de que no había Est. del bienestar (no se atendían todas las prestac. sociales)

Y por otra parte hay la razón del tipo informativo.Todavía hoy se desconoce cuál fue el papel del gasto corriente,que se cree mucho más importante de lo que la información parece mostrar.

En cuanto a crecimento conómico,en esta etapa del período cabe decir que hubo altas tasas de crecim. real (1965-74,tasas de un 6,4% en térm. reales anuales ).Si interpretamos de forma coordinada el comportamiento de la HP respecto a ese crecimiento real ( con el Indicador de Impulso fiscal),puede decirse que desde 1965 la pol. fiscal siguió un comportamiento procíclico ( no keynesiano),y esto se ve en que precisamente en 2 de los años de menor crecimiento (1967 y 1970) el IIF muestra un comportamiento contractivo,y sólo en 1971 (mal año) da información de efecto estabilizador.Con perspectiva general para el período,este indicador muestra,con la excepción de esos dos años 67 y 70 , que la pol.fisc. tuvo efecto expansivo obien neutral,basado en aportaciones expansivas de gastos,y contractivas de lo inresos.

¿Qué supusieron los superávits primarios y las altas tasas de crecim. real respecto al comportamiento de la HP (en perpetuo desequilibrio)? El ratio de endeudamiento en términos de PIB disminuyó hasta situarse en 1974 en el valor más bajo de este siglo (12,4% sobre el PIB)

Estos resultados ¿cómo afectaron a la relación entre pol. monet y fiscal ,que antes era de subordinación de la primera respecto a la segunda?

En este subperíodo se aprecia una separación clara entre ambas,en la medida en que la pol. monet. se desligó de la financiación directa de las admones. púb.

Se comenzó a producir la separación a partir del 62,con la supresión del mecansimo de pignoración de la deuda pública de forma automática.

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*La pignoración automática de la deuda pública:Hay una operación básica con la que el sist. crediticio acude al mercado monetario.La operación es el mecanismod e descuento (El BC es la oferta,y las instituciones cualificadas la demanda).

Consiste en que en un primer diseño,el BC crea (por ley) unos pasivos especiales (de regulación monetaria),de forma que cuando las entidades los adquieren,están capacitados para acudir al mrcado monetario en busca de liquidez.

Se aplican los coeficientes de descuento a esos pasivos de reg. monetaria.Si ese coeficiente estuviese en un 100 %,diríamos que la pol. monet. es neutral o expansiva,dependiendo de la cantidad de pasivos emitida.Si el coeficiente estuviese en el pto. más bajo,la pol. monet. sería contractiva.

Cuando el BC tiene esas facultades para instrumentar operaciones de descuento,se dice que es independiente del gobierno.

Pero en estas operaciones puede haber un 2º diseño,incorporando deuda pública (no toda sino una parte cualificada) a los pasivos.En este caso,se dice que el BC y el gobierno tiene que estar coordinados.

En un 3º diseño,sería el BC el que no puede emitir esos pasivos especiales,y toda la operción de descuento se lleva a cabo con deuda pública,y dado que los saldos emitidos de deuda están sólo decididos por parte del gobierno,se dice que la pol. monetaria está subordinada a la pol. presupuestaria ( y las necesidades de financiación de las admones. púb.)

Además,existe otra operación,la de redescuento,usada en España hasta 1962 (en Alemania hasta 1997).Consiste en que además de los coef. de descuento se aplica una tabla complementaria de descuento,particular para cada título.

Pignorar consiste,tanto para una operación como la otra,en poseer los pasivos cualificados para la operación,y descontarlos (o redescontarlos) en el BC y obtener la liquidezprevista por ley de forma automática.Esto obstaculiza el diseño de una pol. monetaria activa.

En caso de operaciones actuales,no hay un cambio de propiedad de los pasivos.En una operación con pacto de recompra hay un alquiler,no habiendo cambios en la titularidad de los títulos.

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Hemos indicado que se produjeron algunos pasos en la independencia de la pol. monet.Pero hubo también contradicciones importantes.Una muy destacada es l creción de un nuevo mecanismo para conseguir recursos financieros a tipos de interés inferiores al mercado : el coef.obligatorio de inversión en fondos públicos.

Con la creación de esta distorsión sobre la formación de precios en el mercado,lo que obtuvieron las entidades financieras fueron compensaciones: Consiguieron obtener líneas de acceso especiales a la base monetaria a través de la operación de redescuento.Obtuvieron el monopolio de la colocación de deuda pública (por l que cobraban comisiones),y obtuvieron un compromiso oficial del gobierno,por el cual éste no emitiría deuda pública con vencimientos que compitiesen con el mercado de depósitos bancarios.

Otro mecanismo moderniador fue que a partir de la nacionalización del BE en 1962,el recurso al Tesoro no podía superar el 15% de los gastos presupuestarios.Esta medida de control no llegó a utilizarse en la práctica por los superávits presupuestarios, que no hicieron necesario recurrir al endeudamiento público.

¿Qué sucedió entre 1964 y 1974 en lo que respecta al sistema tributario? Según la estadística,la importancia de los ingresos púb. sobre el PIB pasó de un 16 a un 20% Ese crecimiento se debió en su mayor parte a la SS,concretamente a las cotizaciones sociales (que pasaron del 5,8% al 9% del PIB).

A partir de 1971 las cotizaciones sociales se convirtieron en la principal fuente de ingresos para la HP,superando a los impuestos ligados a producción e importación. Más de la mitad del aumento registrado por las cotizaciones sociales se produjo en 1967,con la integración en la SS de los múltiples regímenes especiales del mutualismo laboral y seguros sociales.

Con respecto a los demás ingresos fiscales,prácticamente se mantuvieron estables en términos de PIB (más o menos un 11% de participación),aunque dentro de esa estabilidad se produjo una compensación entre los imp. ligados a la producción (redujeron su participación en un 0,5% PIB) y los imp. s/renta y patrimonio (variación igual y de sentido contrario).Esta última variación se debió a la aplicación del imp. s/trabajo personal.

Cabe decir que también aumentó la participación de los ingresos no fiscales (en un 0,8%) alcanzando el 3,5%PIB en 1974.

Dentro de los 70,hay que destacar que sobre el año 71 se percibe un cambio de orientación en la PE,en la medida en que aumentan las prestaciones sociales,como consecuencia de la puesta en marcha del nuevo sistema de la SS. ¿Qué partidas muestran este crecimiento? Pensiones,prestaciones familiares,y las prestac. en especie y sanitarias.

¿Qué peso alcanzaron en términos de producción?Superan en 1974 el 7,7%PIB.

No obstante, a pesar de este crecimiento,la principal partida del presupuesto fue el consumo público,que llegaba al 40% del presup.,y suponía el 9,9% del PIB.

Por otra parte,la inversión pública,a diferencia de lo que ocurre hoy en día,era muy volátil (en 1971 era del 3,2%PIB ;y en 1974 el 2,5%)

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NOTA:Es importante saberse los capítulos del Presupuesto de Gastos.

Cap I - Sueldos y salarios de los funcionarios (Sirve como indicador del coste de la burocracia)

Cap II -Compras de bienes y servicios (Puede usarse como proxi de la intervención pública en los mercados)

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Cap I + II = Consumo público (Gasto funcionamiento;costes fijos del Estado)

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Cap III - Pago por intereses de la deuda pública (Relación con mercados financieros,vía tipo interés y precios)

Cap IV - Transferencias corrientes entre AAPP (nos da una idea del Est. bienestar)

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Cons. público + Cap III + Cap IV =Gasto públ. corriente (que hoy en día se considera inflacionario.la diferencia entre ésto y los capít.de ingreso corriente nos daría el déf. corriente,que tratan de corregir los programas de consolidación.Si excluímos el cap. III,nos queda el gasto corriente no financiero,y añadiendo los ingresos,obtenemos el déf. primario)

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Cap V - No existe

Cap VI - Gasto en inversión pública

Cap VII -Transf. capital ( Éstos dos últimos integran los programas de actuación económica.En la actualidad tiende a disminuir VI y a aumentar VII)

Cap VIII - Activos financieros

Cap IX - Pasivos financieros ( ambas son proxi´s de los flujos,no flujos auténticos)

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Desde el pto. de vista del déficit público,todo este período muestra superávit presupuestario,excepto en 1966 y 1973,cerrados con un déficit muy pequeño,sin ninguna consideración anticíclica.En la producción de esos superávits hay que destacar el papel de la SS (con un saldo financiado por las aportaciones de los trabajadores).

¿Cómo estaba configurado el Eststado? ¿Qué grado había de descentralización?Aún n existían las autonomías,así que nos fijamos en las corporaciones locales.Si comparamos el Est. central y organsmos con el total del presupuesto,vemos que el primero representa en torno al 80%,siendo el 20% para corporaciones locales.Pero las corporaciones locales,saneamientos y SS tenían más importancia en los gastos de capital.En términos relativos,la Hac. local era raquítica. [ A partir de 1995,ya en el 3º período,la Hac. local será la más importante,porque acerca la visibilidad del gasto al votante contribuyente]

¿Cómo puede resumirse todo este 1º período?Se puede considerar que desde el Plan de Estabilización se inicia un proceso de modernización del SP,que utilizando por ejemplo la variable gasto públ. ,se puede calificar de moderado respecto a lo que ocurrió simultáneamente en otros países desarrollados.

También la modernización,aparte de este crecimiento del gasto,se nota en que cambia el destino del mismo (se reduce el gasto en defensa,en financ. de deuda pública... y aumentan prestaciones sociales...)

A la finalización del período,este proyecto de modernización se puede considerar agotado,debido principalmente a la resistencia política del régimen franquista a variar el sistema fiscal,de cara a dotarle de flexibilidad,suficiencia y justicia.

El segundo período:La rápida expansión del SP español (1975-1985)

Para situarse adecuadamente,hay que recordar que en el momento de la crisis energética del 73,el régimen franquista,al analizar los hechos,interpreta,por conveniencia política,la necesidad de ejecutar una política expansiva del gasto público,con el propósito de compensar los efectos negativos sobre el crecimiento y el empleo.

¿Cuáles fueron las medidas concretas? En primer lugar,se intentó absorber el encarecimiento de los precios energéticos con una disminución de los impuestos ligados a la producción.Una segunda medida fue la de intervenir precios de los bienes de demanda fuertemente inelástica (ej. electricidad).

También se tomó el acuerdo sobre indiciar los salarios respecto a la inflación observada (ej. los sindicatos erticales no usaban la inflación esperada,sino la observada)

En estas medidas está la base de un crecimiento inflacionario muy grande,vía expectativas,y constituye la síntesis de una cultura inflacionista (opuesta a la actyual de estabilidad).

A partir de esa cultura inflacionaria,aparecerá un gran desequilibrio de la BP por c/c . Además,un aumento muy importante de las subvenciones corrientes en el presupuesto (destinadas sobre todo al sector industrial),que son además el detonante principal de los desequilibrios presupuestarios.

Con estas medidas se aceleró la ineficiencia del proceso productivo,en la medida en que no generaron incentivos para adecuarse a las nuevas necesidades de consumo que imponía la situación en los mercados mundiales.

Si comparamos con el período anterior (59-74),las tasas de crecimiento real del PIB , vemos que en el primer período,el crecimiento medio fue del 6,4% .En este segundo período fue del 1,6%

Otra variable importante es el marco institucional.Para explicar el cambio de período es fundamental ver en qué medida influyó el cambio de régimen:Se evidenciaba que el rég. franquista tenía un marco institucional que estaba especialmente inadaptado para adecuarse a desequilibrios por el lado de la oferta.Esos shocks de oferta en 1973 y 1979 pusieron de manifiesto las necesidades de reconvertir a los sectores industriales y también a las propias instituciones con el objeto de flexibilizar la economía,aumentar la competencia,y alcanzar una asignación más eficiente de los recursos,con el objeto de alcanzar crecimiento económico,corregir los desequilibrios exteriores de la BP c/c y fomentar la competitividd en el entorno internacional.

Las reformas institucionales que hubo que realizar fueron especialmente intensas en el ámbito de la regulación,en una sociedad democrática donde la cosntitución ha de encargarse de plasmar las relaciones económicas y,especialmente,cuáles son los bienes tutelados por el Estado (bienes públicos).

-El primer paso fue delimitar la economía en la Constitución.

-Se realizaron modificaciones en la regulación administrativa,pues la constitución queda muy lejos del ciudadano,y la forma en que las reglas se acercan al votante contribuyente es a partir de leyes orgánicas (que vienen de la constitución) generales (desde las orgánicas) y reglamentos (concrección de leyes generales).

-Cambió también la forma de intervenir en el campo empresarial por parte del SP; desde que había aparecido la crisis en el 73,la intervención había sido subsidiaria y circunstancial de los intereses creados del Régimen.

-Se cambió también la relación entre pol.fiscal y pol. monet. , desarrollando una pol.monet. activa,y que el Est. se pudiera financiar mediante impuestos,y no apoyándose en instrumentos monetarios.

¿Cuál fue el primer paso importante en este proceso?Los pactos de la Moncloa de 1987.Los principales resultados fueron el establecimiento de un consenso general sobre las reformas a emprender,y la puesta en marcha de una polít. de rentas que debía moderar la inflación sin generar tensiones sociales adicionales.

Además se sentaron las bases para racionalizar la intervención empresarial pública a través del INI (industria) y el INH (hidrocarburos) , con objetivos de reindustrialización y mantenimiento del empleo.

¿El SP español tuvo lgún papel importante en el contrato de los Pactos de la Moncloa del 77 ? Sí,pues a lo largo del 77 y 78 el Ministerio de Hacienda publicó 2 estudios en los que se diseñaba un sistema tributario de tipo europeo basado en un impuesto sintético y progresivo sobre la renta.Así como un nuevo imp. s/sociedades.Estos dos impuestos muetran la capacidad redistributiva de la HP española,que además incorpora el IVA.

La novedad es que esta propuesta se hacía eco de la tendencia en legislación fiscal de la CEE mediante la técnica de trasposición legislativa (incorporar al ordenamiento jurídico español la legislación procedente de Europa).Con el cambio polít. español se inició un proceso de crecimiento significativo del SP español,que coincidía con una etapa de fuerte crisis económica.

En ese proceso hay que destacar 2 factores:

• La insuficiencia de las tasas de crecimiento real de la actividad económica,lo que dió lugar a un enorme crecimiento de las transferencias compensatorias hacia familias y empresas.

• Las demandas sociales,que fueron alentadas por el ciclo político que acompañó a ese período de cambio de régimen y asentamiento de la democracia.Cabe hablar de unas demandas sociales insatisfechas con las prestaciones del Est. asistencial,y que se tradujeron en un proceso acelerado de cobertura de bienes públicos relacionados con el Est. del bienestar,y que tuvieron un reflejo presupuestario muy significativo.

En términos relativos,se puede decir que entre 1974-1985 el gasto público creció en la CEE a un ritmo del 1% anual,mientras que en España pasó del 23,5% PIB en 1974 al 41,6% en 1985 (se registró un aumento de 18,1 ptos. percentuales,que suponen una tasa de crecimiento de un 1,6% anual ).

¿Cómo se financió este crecimiento del Est. bienestar en España? A partir de la reforma tributaria del 77 y 78 que ya citábamos antes,hay que decir que los ingresos tuvieron un crecimiento continuado aunque muy inferior a los gastos.La participación en el PIB aumentó a un 1% anual (media).

Por lo tanto este incremento de los ingresos fue insuficiente para hacer frente a la dinámica de crecimiento explosivo del gasto público,con lo que se inició una etapa de déficit público persistente,y creciente en términos de PIB.

¿Qué orientación tuvo la pol. fiscal en este período? Si utilizamos la información del Indicador de Impulso Fiscal,diremos que la aportación de los ingresos fue siempre contractiva,y nunca alcanzó el ritmo necesario para alcanzar el crecimiento explosivo del gasto público.

Puede decirse que la orientación de la pol. fiscal fue,hasta 1980,claramente procíclica,y,a partir de ese año,sería anticíclica.

¿Cuál fue l traslación del déficit público hacia el sistema financiero? La consecuencia de un déficit público que se comportaba de la forma que se ha dicho,y de la política de ir trasldndo el cote de financiación a precios de mercado,hizo que la ratio de endeudamiento público respecto al PIB entrase en una senda de crecimiento rapidísima,y que pasase del 12,6%PIB en 1974 al 43,7% en 1985.

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Si la deuda pública crece 28 puntos percentuales en diez años ¿a qué tasa de crecimiento ha aumentado esa variable? La pregunta no tiene sentido,pues al ser un stock puro,no puede dársele un tratamiento de tasa de flujo.

Pero la ratio Deuda púb/PIB es una variable flujo (que necesita del tiempo en su definición,como es el caso del PIB),y sí tiene sentido hablar de tasas de variación.

Los salarios también son flujo (trabajas una semana,mes...),o el tipo de interés (precio unidad monetaria en un determinado tiempo).Al dividir el endeudamiento relativo entre la presión fiscal,obtenemos un variable stock.

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La Contab. nacional y las cuentas financieras de la economía española miden activos y pasivos (stocks) en el primer caso; y activos y pasivos financieros (stocks) y variación de los mismos (operaciones financieras: flujos)

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Sin embargo,este período tiene dos fases diferentes en la creación de ese endeudamiento.

-Hasta 1982,el incremento de intereses fue así impercptible debido a que las 2/3 partes del déficit no se financiaron acudiendo al mercdo,sino que el Est.,por una parte apeló al recurso del Tesoro al BE (financiación directa a partir de la creación de base monetria),y por otra,al sistema financiero ( a través de coeficientes obligatorios).

-A partir de 1983 el gobierno introdujo cambios importantes en la financiación del déficit público,desplazándola desde el recurso del Tesoro a la emisión de deuda pública,que se denominó "pagarés del Tesoro".El gobierno dotó a los pagarés de 2 propiedades financieras importantes:Por un lado los declaró computables en coef. obligatorios;y por otra los hizo opacos fiscalmente.

En el contexto de tipos de interés elevados de estos años,ese cambio hacia una financiación más ortodoxa,en condiciones de mercado,supuso que la carga de intereses (cap.III presupuesto),en términos del PIB,fuese el 1% en 1982, el 2% en 1985 , y el 4% en 1986 , lo cual es superior a todo el déficit público en la actualidad.

Otra característica importante de la expansión del SP que comenzó con el cambio de régimen ,fue el aumento continuado y uniforme de la presión fiscal [recordemos= (Ingresos fiscales /Renta) x 100 ], lo que indicab un creciente volumen de ingresos que el Est. recibía.

¿Qué capacidad redistributiva tuvo el sistema tributario en una época de fuertes presiones sociales? Como consecuencia del ciclo político,se decidió un aumento del gasto, y claramente se votó por una capacidad redistributiva del sistema tributario.

En 1977 se adoptaron diversa medidas excepcionales para incrementar la recaudación: Aumentar la imposición sobre bfos.empresariales,aumento de gravámenes sobre las rentas personales más altas, y la elevación de los gravámenes en la mayor parte de los epígrafes de los impuestos sobre el lujo.

Además se trató de cambiar la sociología fiscal de los votantes-contribuyentes; mentalizarlos de que se acababan las exenciones fiscales permanentes,se abolió el secreto bancario, y se introdujo el imp. s/ patrimonio neto para complementar el impuesto s/ renta.También se introdujo la figura del delito fiscal.

En 1979 aparecieron el imp.s/renta y el imp. s/sociedades con estas características redistributivas,en detrimento de los viejos impuestos cedulares,que transfiirieron propiedades a los gobiernos locales.

En principio,la reforma afectó la imp. directa,especialmente al IRPF,al diseñarlo como un imp. moderno,global y progresivo.Este imp.recaía sobre el total de los ingresos acumulados por la unidad familiar.Además el impuesto incluía la consideración de supuestos personales tanto de desgravación como de gastos fiscales (era un imp. personalizado,no estandarizado).

En cuanto a la fiscalidad indirecta,la principal propuesta fue la aparición del IVA,que tardó bastante en llevarse a cabo ¿por qué?,pues porque el IVA ponía de manifiesto varias carencias importantes de la economía española:la falta de una buena base de información contable,por ejemplo.Además,el IVA es un imp. de gestión compleja,y el Ministerio de Hacienda de aquella época no tenía capacidad para gestionarlo.

Por otra parte,en este período,la inflación era muy alta,y el IVA podía agravar la situación en opinión de los expertos.Otro factor es que se rompió a finales de los 70 el consenso político,lo que ralentizó la reforma fiscal.

¿Cuándo se decide definitivamente poner en marcha el IVA? Hacia finales del 85, cuando se decide la entrada en la CEE.

El 1 de enero del 86 entra en vigor el IVA,sustituyendo al imp. de tráfico de empresas, al imp.s/lujo ,al imp. s/consumos específicos,y además facilitó la eliminación de los ajustes fiscales en frontera.

¿Cómo evolucionaron los ingresos fiscales en 1975-85? En términos de PIB,crecieron a un 1% anual.Y esta tasa de crecimiento fue muy superior tanto si se compara respecto a todos los años desde el 59 al 74,como en términos de los países que formaban parte de la CEE.

Además,de la reforma fiscal hay que mencionar que es en el período 75-85 cuando nace el keynesianismo español (en contraste con países desarrollados: nace en el 49, y sufre crisis en el 73).

Hay que decir que la imposición indirecta s/renta y patrimonio fue la que experimentó un mayor crecimiento relativo.Duplicó su participación en el PIB llegando a alcanzar casi el 9%.La imposición directa también creció,pero menos (en un 2,6%)

Otro fctor importante de crecimiento de los ingresos fiscales fueron las cotizac. sociales,que crecieron en u 4,1% en el período.Pero tras este crecimiento hay 2 evoluciones diferentes:Todo el crecimiento relativo se produjo antes de 1980,como resultado del acercamiento de las bases de cotización al salario real.A partir de ese año,la tendencia fue a la baja,debido a la rebaja contínua en el tipo de cotización al régimen general.

Las prestaciones sociales fueron ls principales partidas del crecimiento del G púb., pasando del 7% en 1974 al 14,6% en 1985. Casi el 75% de ese aumento se concentró entre 1977 y 1981,es decir,en un período donde coincidieron 2 hechos muy importantes:una crisis económica muy importante,y,además,la puesta en marcha de las medidas sociles previstas en los pactos de la Moncloa. De esta forma,la SS de esos años experimentó un proceso notable de cambio,basicamente incrementando los niveles de protección,y con una reforma en profundidad con el objeto de homogeneizar y unificar la prestación,es decir,aplicando los principios de equidad y universalización.

Los principales instrumentos de gasto de las prestaciones sociales fueron:

• Las pensiones,que pasaron de ser 1/3 de las prestac. en 1974 a superar el 50% en 1985.Esto tuvo su raíz en razones demográficas,en las propias ineficiencias del sistema,y en cambios de cobertura.El nº de pensionistas por jubilación aumentó en un 25% (510.000 pensiones nuevas),y la pensión media creció un 20%en términos reales (cambios cobertura).Al hablar de ineficiencia,había 3 desajustes:el modelo era muy laxo a la hora de conceer pensiones de invalidez.El segundo fue que en un época en que los salarios experimentaban fuertes crecimientos reales,las pensiones se veían afectadas (pues estaban fijadas tomando los 2 años más altos en remuneración de entre los 7 últimos de trabajo).En tercer lugar,se extendió la cobertura a algunos regímenes especiales como autónomos,agricultores,serv. doméstico,devengando el derecho a pensión a partir de un mínimo legal de cotización (que era de 10 años en esa época).

• Las prestaciones por desempleo crecieron de manera significativa,debido al incremento del nº de beneficiarios y por el aumento de la asignación real a cada uno de ellos.

• Otra partida importante del crecimiento del G púb. fue el consumo púb,que pasó del 10%PIB en el 74 ,al 15% en el 85.Y al igual que sucedía en el caso de las prestaciones sociales,el mayor crecimiento se da hasta el año 82 (el desorden político acelera el crecimiento decontrolado del G púb).El crecimiento del consumo público,como decimos,fue superior hasta el 82,pues el coste de la burocracia sube en 3,5%PIB.Tras esta subida está el aumento de la plantilla,y fuertes subidas de salarios reales.También crece dentro del consumo público el capítulo de compras de bienes y servicios,pero menos que los sueldos y salarios mencionados.

• Aumentan las transferencias a empresas,bajo la forma de subv. de explotación y ransf. de K.Las subvenciones de explotación son una transferencia corriente que le permite no acumular pérdidas (y evitar la consiguiente reducc. de K )a una empres apública o privada.Una transf. de K es,dado que esas empresas no consiguen autofinnciación,una partida para que puedan seguir invirtiendo (en maquinaria,por ejemplo)

En este período de crisis,las transferencias a empresas públicas y privadas iban a crecer mucho,debido a los programas de reestructuración empresarial.

¿Cómo le fue a la inversión pública? No le fue bien.Tuvo un comportamiento volátil, y fue una partida de ajuste presupuestario.Estuvo en declive en 1975-81,y en 1981-85 creció para situarse a los niveles de antes de la crisis de los 70.

Se produce además un hecho muy importante:La creación del Est. de las autonomías, según lo establecido en la Const. de 1978.Durante el 79-83 las CCAA tomarán competencias que descentralizan la Hac. española.Hay dos instrumentos,la LOFCA y el Fondo de Compensación Interterritorial.

Ante la creación del Est. de las autonomías,podemos ver su incidencia:En 1974,el Consumo púb del Est. y sus organismos autónomos representaba el 73% del G púb. , y más de un 60% de la Inv. Púb.

Entre 1974 y 1979,respecto a las cifras anteriores sólo se produjo un ligero descenso ya que el Est. representaba el 69% del Cons. púb. La principal variación se dió en el peso de la SS , que aumentó su importancia.

La distribución resultante del Est. de la autonomías, sin embrgo,choca con esto.

En 1985 el C.Púb del Est. representaba el 47% del Gpúb.Las CCAA absorbían el 15% del Cons. púb; la SS , el 21%.

Esos eran los 3 grandes entes que se repartían el total del Cons. púb.

¿Qué cabe decir de la Inv. púb? Utilizando el mismo esquema de análisis:

En 1974: el Est. realizaba algo más del 60% de la I púb.

1974-79: Pasaba al 63%

En 1985: el Est. central sólo realizaba el 33% de la I púb;las CCAA el 30%; y las corporaciones locales el 32%

Por lo tanto vemos que existe una clara descentralización del G,tanto corriente como de K , y quizás el cambio fundamental se dió con la I púb. En 1979 las admones. centrales del Est. realizaban prácticamente las 2/3 partes de ese gasto,mientras que en 1985 eran las CCAA y corp. locales las que gastaban en I púb ese porcentaje.

Si se analizase la información por programas de gasto,se podría comprobar que la inmensa mayoría del G total en vivienda,educación y gastos sociales era realizado por las admones. territoriales,que gracias al proceso de descentralización del Est.,potenció la visibilidad del gasto público,pues éste se acercaba a los votantes contribuyentes.

Esa lectura institucional tb. permite obtener una interpretación del Déf. Púb. El Est. central fue durante todos los años del período el agente que acumuló la mayor parte del desequilibrio en las cuentas públicas,que llegaron a alcanzar un 5%PIB en 1985.

Este 5% era casi la totalidad del Déf.Púb. español,que estaba en un 5,8%

¿Qué le pasaba al saldo presupuestario de la SS? Tiene una evolución estable,con pequeñas oscilaciones alrededor del equilibrio presupuestario.El déficit de las admones. territoriales sí registró fuertes fluctuaciones,debido a la evolución del saldo de las corporaciones locales.La tendencia de este déficit fue creciente,debido a que en los últimos años de este período aparece un desequilibrio presupuestario cada vez mayor en las CCAA.

Durante este período 1975-85 ¿Es posible responsabilizar a alguno de los entes administrativos de la generación del déf. púb? No,porque aunque el papel del Est. central como ente administrador y financiador se tradujo en transferencias a la SS y otras admones. trritoriales (que llegaron al 6,8% PIB en 1985 ),no podríamos culparle.Era un problema de configuración del SP en su conjunto,y de las zonas de intervención que el diseño elegido por aquel entonces (burocrático -keynesiano) había decidido.

Resumen:Para recapitular,diremos que en el proceso de expansión del G púb. en est período podemos citar 3 causas fundamentales:

-El cambio de régimen político y los pactos políticos de transición,que comprometieron grandes partidas de transferencias y servicios sociales.Con esto,se genera déficit estructural (con permanencia en el presupuesto).

-La crisis económica,que fue responsable tb de importantes gastos de transferencias, para sanear el tejido empresarial español (púb. y priv) , lo que es la primera señal de crisis en el concepto de si el Est. es buen o mal empresario (y de si el Est. debe continuar o abandonar zonas de oferta y provisión mediante empresas públicas).

-La aparición y persistencia de un déficit estructural que había que financiar en condiciones de mercado.Esto producía la realimentación sobre el propio crecimiento del G púb a través de la carga de la deuda pública y sus intereses.

Además de estas tres causas,se puede hacer referencia a una cuestión técnica, relacionada con el proceso de descentralización y es que en esos tiempos tan especiales de transición política pudieron ayudar al crecimiento desordenado del G púb,al acercar (haciendo visible) ese G al votante contribuyente,sin la necesaria cobertura de los Ingr. púb., generando ilusión fiscal (pues el votante no percibe el coste de ese gasto público).

Esa ilusión financiera y la laxitud presupuestaria (por causas sociales) son dos razones importantes en ese crecimiento del Gasto.Si las interpretamos según las cifras de la clasificación por programas del Presupuesto,vemos que fue la Hac.Pub. redistributiva (pensiones y desempleo) la partida más importante,junto con las subvenciones a empresas en crisis.

También hay que recordar que a partirde finales del 82 y principios del 83 el porcentaje de participación de los programas de G empieza a indicar el mayor peso en subvenciones ,dotación de infraestructuras y gastos financieros frente a los componentes del G corriente del Est. bienestar.

3º Período:De la entrada en la UE al primer programa de convergencia (1986-93)

España entra en 1986en la CEE,una zona de baja inflación media,de mercados abiertos a la competitividad,con el objeto de servir de indicadores relativos para el prceso de modernización de la economía española.Pero en lo referente la polít. púb., el deterioro de las finanzas públicas llevó a que el gobierno español tuviese que cambiar radicalmente el diseño de la pol. fiscal.

Ese 5,8% PIB del 85 era superior en 2ptos. percntuales a la media del agregado UE (3,8%) , y si lo comparamos con Alemania,Francia o el Reino Unido,la diferencia aún era mayor.

¿Con qué margen contaban las autoridades para recortar el déf. púb? Si separamos del total del déf.púb. la parte que correspondía a la carga por inereses,vemos que el déf. era difícil de reducir porque se afectaba a la parte de G púb. visible por los ciudadanos,en la medida en que la parte financiera del déficit era sensiblemente menor que en los demás países de la CEE,exceptuando Grecia,Irlanda e Italia.

A pesar de esa restricción,la adhesión de España a la CEE obligó a realizar un esfuerzo de saneamiento de las finanzas púb.Ese esfuerzo podemos verlo en los años 86-88.

Se pudo hacer el esfuerzo porque la economía mundial iniciaba un ciclo alcista de crecimiento,con lo que se favoreció el proceso de consolidación fiscal,con lo que el crecim. real del PIB superaba el 5% anual.Esto se tradujo (el cambio de la pol. fiscal) en que el déf. púb. se redujo en 1985-88 en un 2,4%PIB,pasando a alcanzar un 3,4% del PIB en 1988.

Y el saldo primario tuvo una mejoría todavía mayor,porque pasó del 3,8%PIB en 1985,a un ligerosuperávit primario en 1988

La mejoría conjunta,tanto en la corrección del saldo primario como en el crecimiento de la economía,se tradujo en una contracción del ratio (Deuda púb/PIB),que llegó en 1988 al 42%PIB (reducción del 3%) .Esta reducción se produce por un cambio de contabilización entre el Instituto de Crédito Oficial (ICO) y el Estado.

Los cambios de metodología contable han sido utilizados por todos los Est. europeos en el proceso de integración monetaria económica,como un instrumento para relajar la intensidad de los ajustes económicos.El ratio desciende un 3% en un año porque todos los pasivos financieros del ICO han sido traspasados (la deuda pública del ICO se ha traspasado a un holding autónomo del SP,y por lo tanto no computable como pasivos financieros de las admones púb. en los ratios de endeudamiento relativo).

Esto se llamó "contabilidad creativa".

¿Qué fue lo que pasó del lado de los ingresos y gasto púb ? Desde 1986 al 88,los ingresos crecieron en tornoa un 2%PIB,mientras que el G púb. sólo disminuyó 2 décimas.

Respecto a los ingresos,éstos crecieron,lo que nos d una medidade la flexibilidad impositiva (aumentan mucho más que l producción).El caso del gasto es diferente (lo que podíamos ver por el enorme componente de déf. primario en gastos del Est. bienestar) y aunque aumente el PIB,el votante contribuyente no quiere perder ciertos servicios (más visibles).

La composición que está detrás del aumento de ingresos se centra en lo propios impuestos.Las cotizac. sociales disminuyeron un 5%PIB.Dentro del aumento de impuestos,el reparto fue así:

Dentro de la fiscalidad directa,los imp. s/importación crecieron,como consecuencia de la entrada en vigor,cuya recaudación superó a los imp. indirectos que había sustituído.La fiscalidad directa aumentó en más de un 2%.

¿Qué economía subyace tras esto? Hay un dinamismode la economía española (por la flexibilidad) y también podemos citar el nuevo modelo de aplicación de las retenciones por parte del Tesoro a las empresas,que pasó de ser trimestral a mensual (lo que disminuye el exceso de gravamen,en otro nuevo ejemplo de la flexibilidad impositiva).

¿Qué le sucedió al G púb? En este período se consiguó reducir su importancia relativa por primera vez desde 1973.Las partidas que más destacan en esa reducción son las prestac. sociales,siendo las principales causas la reducción de la prestac. por desempleo,la menor indiciación de la misma,la contención del gasto en pensiones (debido a las medidas restrictivas sobre la concesión de pensiones de invalidez),el aumento de restricciones para el derecho a pensión,y mayores requisitos pra la misma (mayor período cotizado).

Además,hay disminución de las subv. corrientes y las transf. de K que redujeron su participación en un 1%PIB,gracias al saneamiento del SP empresarial.

¿Qué se puede decir de la flexibilidad impositiva? ¿Es buena? Esto es muy cuestionable,pues significa que el SP está gravando en exceso,si lo vemos desde un pto. de vista democrático.

En resumen,si hablamos de este período,vemos que el progreso en el programa de consolidación fiscal se produjo por el aumento en mayor medida de los ingresos que por la contracción del gasto.La dificultad para contener a un G púb. en gran medida estructural,y la deficiencia para corregir el Déf. Púb. fueron la base de los principales problemas que aparecerían con la desaceleración económica de los primeros noventa.

Cuando un programa de consolidación fiscal obtiene esa mejora de resultados sin un ajuste estructural del G,no va a corregir la ilusión fiscal de los votantes contribuyentes, y por lo tanto las presiones sobre el crecimiento del G púb. aumentaron significativamente,y en especial con programas relcionados con el Est. del bienestar.

El hecho que podemos citar como indicador de ésto es la huelga general de 1988 (los trabajadores no querían la reducc. de prestac. sociales sino todo lo contrario) .Las consecuencias de la huelga fueron en primer lugar las modificaciones en el marco legal,que implicaron un aumento de los derechos de los votantes,y que trajeron consigo nuevas tendencias desestabilizadoras que acompañaban al G púb. futuro (esta consideración del G lo notaría como variable exógena).

Ya situados en 1989,acabó ese período de consolidación presupuestaria sin ajuste del G estructural, y el desequilibrio de las cuentas públicas continuó de forma que en 1991 el déf. púb. estaba en un 4,5%PIB , acompañado por una reducción en el ritmo de crecimiento de la economía española.

El año 92,esa tasa era positiva porque la oferta agregada se mantenía artificialmente con dos eventos (Olimpiadas y Expo).Pero a finales de ese año se entró en una recesión que requirió medidas urgentes:

• Se restableció la tarifa del IRPF anterior a la que se había aplicado en enero de ese año.

• Aumentaron las retenciones por rendim. trabajo.

• Se elevó 2 ptos. el tipo general del IVA.

• Se trasladó a las empresas el coste del gasto por incapacidad laboral transitoria.

Esto redujo el déf. al 4,2%PIB.Sin embargo en 1993 (recesión) el déf. llegó al 7%PIB.

El período 89-93, en términos de déf. púb. se saldó con un aumento del 3% sobre el PIB.El componente primario tuvo aún un mayor crecimiento (4,1%),lo que indica que el ajuste estaba pendiente.

¿Qué le pasó a la deuda pública tras esa evolución del déf. púb.? A finales de los 80 comenzaría esa fase de estabilidad en el déf. con lo que el stock de deuda pasó por varias etapas...

A) En 1988,el ratio Deuda/PIB era del 41,7% ,y se incrementó hasta el 46% en 1991. ¿por qué crece,si el déficit/PIB es estable? Esto tuvo que ver ,respecto al numerador,porque la carga de la deuda se incrementó.Por un lado,subió el coste de financiación de la deuda,al endeudarse las admones. púb. en condiciones de mercado. Por otro lado en este período de saneamiento industrial,se asumen pasivos financieros de empresas (RENFE,SEAT...)

Asunción de pasivos:El Est. decide por ley incorporar obligaciones y deuda que originalmente fueron emitidos por entes distintos del Est. , y que para sanear esas empresas se tranfieren al Est. como pasivos públicos

También hay que decir que en la evolución de Deuda/PIB,el que sólo haya crecido en 4 ptos se debe en gran parte a la evolución del PIB,que creció a tasas muy importantes en ese período (alrededor de un 11% nominal entre 1986-91).

B)En el año 92 hay una recesión,afectando al PIB.El PIB nominal crece a un 7,5% , mientras que el PIB real sólo crece a un 0,7%.

Hay que tener en cuenta que según la ley de Okun,una economía, en cada ciclo de la coyuntura, necesita de unas determinadas tasas de crecimiento real para crear empleo neto.Esas tasas son tanto mayores cuanto mayores son los desequilibrios de la economía a nivel estructural.La tasa real que se necesitaba era en torno al 4%.Como sólo era un 0,7% , se dió la recesión. En la actualidad se genera empleo a tasas del 2%.

En el año de recesión,la ratio deuda/PIB se situó en el 48,5% .Y en el 93,la ratio creció 12 puntos,como resultado de varias fuerzas (aumento déf. púb.,caída del PIB nominal,prohibición de la financiación monetaria).Por eso el Est. se excedió en la emisión de deuda pública,para lograr la liquidez necesaria.

A partir de 1994,la programación presupuestaria está restringida a la entrada en vigor del Tratado de la UE.A finales del 93 la ratio superaba el 60%,que era el límite acordado en el TUE como requisito de acceso a la 3ª fase de la Unión Monetaria.

Todo este juego de fuerzas hizo que la carga por intereses de la deuda llegase a situarse en 1993 en el 5,2% del PIB. Por lo tanto,se pone de manifiesto la necesidad de corregir el déficit para evitar su realimentación.Se emite nueva deuda pública (en vez de aumentar impuestos) en la que se materializan los intereses de la deuda ya emitida.

Otro dato es que al tener que pagar tanto en intereses,se perdía mucho margen de maniobra para aceptar nuevos compromiso de G público.

¿Qué le pasó al ingreso y gasto público? Al igual que en el 75-85,la evolución del déficit es fruto del aumento simultáneo de ambos componentes.El G púb. pasó del 41% del PIB en 1988 al 50% en 1993. El ingreso púb. aumentó 4,7 puntos,pero en los ingresos la evolución fue discontínua,porque los ingresos fiscales retrocedieron en el 92 y 93 por la recesión económica.

La complejidad de hablar del Gasto e Ingresos en este período es que el G está muy relacionado con el Est. bienestar español...¿ese crecimiento hay que achacarlo a la recesión,o había algo más?La recesión sólo fue responsable de una parte de ese crecimiento.El resto cabe imputarlo a las prestaciones sociales.En el año 93 las prestaciones sociales ya alcanzaban el 17% del PIB.

¿Qué tipo de prestac. sociales evolucionaron más?En primer lugar,las pensiones contributivas;en segundo,la prestaciones por desempleo;en tercero,las prestaciones sanitarias. Como vemos ,todas son transferencias.

En el aumento de las pensiones,hubo varios determinantes:

-La equiparación de la pensión contributiva mínima al salario mínimo interprofesional.

-Acuerdo de gobierno y sindicatos para revalorizar las pensiones según la inflación registrada en el año anterior.

Respecto a las prestac. por desempleo,la clave del aumento fue:

-El aumento de la tasa de cobertura,que se vió corregido (para no aumentar mucho el gasto) por medidas compensatorias (reducción cuantía y duración de la prestación).

Por último,hciendo referencia a las prestac. sanitarias...

-La universalización de la cobertura.

-Implantación de las prestaciones no contributivas (típico del Est. bienestar) que sustituían a las pensiones asistenciales y prestaciones para integración social.

¿Qué pasó con el consumo púb.?El cons. púb. fue después de las prestaciones el componente con más peso en la evolución del G.

Hasta 1993 creció 3 puntos,como resultado de la remuneración de asalariados públicos (una parte ,por el aumento del empleo público,y por otra parte,por los deslizamientos salariales)

¿Y la Inversión pública?En estos años se decide que la I púb. tenga una polític más activa,que lleva a que hacia 1993 alcanzase el 5,5 % PIB.

Pero sobre este porcentaje hay que decir varias cosas:

- La decisión de aumentar notablemente la inversión pública llevó al cumplimiento de la regla de oro presupuestaria*,en lugar de los métodos antiguos de restricción.

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* : Programar una evolución del déf. presupuestario de forma que no exceda a la inversión de las admones. públicas.

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- Este incremento programado de la Inversión púb. se realizó sin el saneamiento de las cuentas públicas (se estaba invirtiendo a ritmos no sostenibles a m/p).En un período en el que la deuda,el Cons. púb y la inflación no estaban bastante corregidos, esto dió lugar a una coyuntura de fuerte recimiento de la DA,con lo que se generaron efectos desestabilizadores muy importantes,que terminaron por frenar radicalmente el ritmo económico (éste sería uno de los elementos importantes de la campaña electoral de 1996).

Este período fue claramente social-demócrata,con un modelo keynesiano,y con una hac. casi totalmente redistributiva.

Vamos a hacer una lectura más funcional del G púb.,que nos mostrará que en el período 86-93 crece el G en todas las funciones,con la excepción de Defensa y Vivienda (crece enseñanza,sanidad...) . Esto es un buen indicador para ver el crecimiento del G.

Los servicios generales (propios del Est. smithiano) se mantienen: justicia,policía...

La SS llegó a representar 1/3 del total.Y los gastos en Sanidad y otros servicios llegaron a representar un 40%

Este 73% que uno y otro tipo de gastos representaban,era el fiel reflejo de lo que Bell llamaba "relación del crecimiento de los títulos individuales de propiedad": En una sociedad democrática,cuando a los votantes contribuyentes se les facilitan prestaciones o ayudas públicas,al cumplir la legislación,sucede que los votantes incorporan ese G púb. como si fuese renta personal,y por tanto la incorporan a su función de consumo.

Ese comportamiento disminuye la eficacia del G púb., y la posibilidad de que el Est. se haga cargo de nuevos compromisos de gasto.Esto se debe a que el margen de maniobra presupuestario es cada vez menor.

El gasto en el momento t no se origina por nuevos compromisos de gasto,sino por compromisos adquiridos en un período t-1,que determinan el gasto actual.

Una vez exminado el tema del G púb. , pasamos a ver los ingresos públicos, dividiéndolos en categorías...

¿Qué pasa con la imposición indirecta?Usando los imp. más representativos,que son el imp. s/producción e importación de b y s.,vemos que este grupo disminuyó su importancia en un punto percentual del PIB; en parte por larecesión económica,y en parte por la rebaja de algunos tipos del IVA,y por el nuevo tratamiento de las operaciones comunitarias.

El descenso en la imp. indirecta es compatible con este carácter redistribuidor del período que hemos comentado.

Otro supuesto,de internacionalización,se da en la medida en que con la entrada de España en la CEE en 1986,se había adquirido el compromiso de un progresivo desarme arancelario.Esto disminuía la capacidad de gestión de ingresos procedentes de la imp. indirecta.Y al mismo tiempo la gestión del IVA suponía que la Hac. española iría tenieno un competidor en la recaudación: la UE,que se financia con ese IVA.

¿Y en cuanto a la imposición directa? Su evolución se aproxima con el IRPF,el Imp. sociedades y el Imp. patrimonio.

Crece algo más de un 2%PIB. En esa evolución tuvo una gran influencia en primer lugar las reformas sobre el IRPF,para modernizar su diseño y gestión (una gestión muy influída por el papel otorgado al Imp. patrimonio,que en un sistema tributario moderno no está diseñado para tener importancia recaudatoria,sino sólo servir de información para aumentar la capacidad recaudatoria del IRPF) A través de las señales informativas sobre la riqueza,se aumenta la racionalidad dela información,se eliminan posibilidades de fraude en el IRPF...

Otro hecho importante en esa gestión moderna es que en la medida que la economía española se fue abriendo al exterior,el Imp. Soc. mostraba que en una economía global los gobiernos tienen una capcidad de gestión muy limitada en cuanto al Imp. Sociedades (pues con él se afecta a la retribución de los factores de producción,así como afecta a la formación de precios,y la competitividad -vía precios-).

Además de esa limitación,la globalización requiere que el Imp. sociedades y el IRPF pasen a integrarse,porque si no, se producirían casos de doble tributación (ej. dividendos)

El Imp.Soc. alcanzó su máxima recaudación en 1990 (un3,5%PIB) y en 1993 había caído (al 2%PIB) en un 50%.

¿Y las cotizaciones sociales? Aumentaro más de dos puntos para situarse en el 15% del PIB en 1993. Esto se debió a 2 hechos:el incremento de los tipos de cotización,y el aumento de las bases de cotización.

¿Los ingresos no fiscales?A finales del 93 estaban en un 6%PIB ¿y por qué eran tan grandes en un período redistributivo? Debido a los bfos. del BE , que todos los años ingresa en el Tesoro sus beneficios ( y en 1992 y 1993 fueron importantes,debido a la intervención en mercados de divisas,con objeto de mantener la paridad de la peseta,y de que ésta no se saliese de las bandas de fluctuación del SME ). La peseta perjudicaba la competitividad,y el cambio tenía un poder de compra enorme,por lo que en el momento en que se dió una crisis de expectativas sobre el SME,la peseta fue muy penalizada,por lo que el BE tuvo que hacer intervenciones extraordinarias.

PREG.EXAMEN:¿En qué medida los ingresos no fiscales pueden constituir un indicador de los desequilibrios macroeconómicos?

Veamos ahora el déficit público,pero lo haremos institucionalmente,viendo si se puede identificar al reponsable,dentro de las admones. púb., del déficit.

Desde un punto de vista contable,el Est. fue responsable de 3 puntos percentuales del déf. púb. en 1993,cuando el déf. alcanzó una participación de casi 4%PIB (el Est. es responsable de casi el 80%)

Pero en una Hac.púb. tan redistributiva,si no se analizan las transferencias corrientes entre admones. púb., y se consolidan para que el gasto se impute a quien realmente lo realiza,se pasaría por alto que las admones. territoriles fueron responsables de más del 25% del déf. púb.

Esto refleja la apreciación de que el Est. y sus organismos presentaban unos desequilibrios financieros,reflejo de un excesivo aumento del G, y de la ausencia de disciplina presupuestaria.

A modo de resumen de este período,cabe decir que éste período recoge un intenso deterioro del desequilibrio presupuestario,y eso es especialmente notable en el último año (93).Las razones son,en primer lugar,la recesión económica;pero además de ese componente coyuntural,es muy destacada la tendencia al aumento del gasto,motivada por la ampliación de los derechos subjetivos ligados al Est. del bienestar (éste es componente estructural ).

La orientación de la Pol. fiscal en el período ,con la excepción de 1992,tuvo una actuación continuadamente expansiva;y los picos de esos años demuestran que la pol. fiscal fue generadora de tensiones inflacionistas,sin que esa aceptación de más inflación fuese acompañada de un crecimiento real.Eso demuestra que la economía española tendría un comportamiento con una curva de Phillips completamente vertical en el c/p, con lo que estímulos de la pol.económica sólo se traducirían en modificaciones en los precios y ninguna variación en la producción.

Por lo tanto las observaciones demostrarían que la capacidad instrumental de la política fiscal estaba esterilizada,teniendo que acudir a un proceso de saneamiento real de la economía.

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Concepto:NAIRU

Es una ley empirica,que dice que toda economía tiene una tasa tendencial de inflación,que es compatible con un nivel de desempleo sin realimentación.

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Otra forma de decir lo que demuestran las cifras,es que el componente estructural del déf. púb. (ligado al Est.bienestar) nunca pudo ser compensado por el lado de los ingresos públicos.

Es muy importante el esfuerzo de intenacionalización de la economía española, esfuerzo que también llega al SP. En ese período cae parte del primer programa de convergencia,que duraba desde 1992 a 1996,y cuyo objetivo primordial era cumplir los objetivos (en términos de Maastricht) y acceder al grupo de países que participaban en el proyecto de construcción europea.

¿Qué sucedió? En parte ya lo sabemos por el comentario hecho a la recesión de 1992-93: las obligaciones y requisitos impuestos por el programa de convergencia (restricción externa) se rebelaron como imposibles de cumplir sin un gran coste electorl pra el gobierno.Especialmente en lo que se refiere al objetivo de déf. púb.

En ese programa de convergencia estaba previsto que el déf. púb. en porcentaje del PIB no superase a finales de 1997 el 3%PIB ;sin embargo a los pocos meses de presentarse el programa (es decir en 1992) los datos de coyuntura de la economía española ponían de manifiesto la gran desaceleración de la economía.

Eso hizo que en julio de 1992 el gobierno adoptase un paquete de medidas compensatorias entre las que se encontraban el aumento y adelanto de las devoluciones del IRPF,con el objetivo de paliar esa desaceleración y aumentar la demanda.

Eso supuso que el déf. externo estuvo alrededor del 4%PIB a lo largo del año,sin desbordarse.Sin embargoe al año siguiente (93) los datos de coyuntura demostraban que la evolución de la economía española no podía conducirse satisfactoriamente acudiendo solamente al manejo de los instrumentos de pol. fisc. y monetaria.

¿Qué dato sintetiza esa carencia?Pues que el déf. púb. está a finales del período en el 7%PIB ,lo cual hizo que hubiese que revisar exhaustivamente el programa de convergencia y pensar en hacer el ajuste estructural.

¿Qué enseña esta experiencia española? Hay varios puntos...

• Desde el punto de vista de la teoría,enseña que l curva de Phillips era vertical en el muy c/p,lo cual quiere decir que el manejo de los instrumentos de pol. econ. es completamente inútil cuando se pretende con ellos ganancias positivas en competitividad.Más concretamente,que los instrumentos que estimulan la DA en el muy c/p,se traducían solamente en aumento del déficit y de la inflación,y nada en el crecimiento real.

• Para la pol. econ.,esta situación ponía de manifiesto que estábamos ante un cambio de er económica,estábamos en lo que en pol. econ. se llama "la muerte de las expectativas optimistas". A partir de esa fecha los objetivos de pol. eco. de los paises desarrollados se volverían mucho más modestos,y siempre propugnando la consolidación presupuestaria y la estabilidad de las expectativas de inflación.Esta modestia en los objetivos de pol. eco. se veía apoyada por las restricciones externas de las pol.eco. nacionales. Eso tb. fue el final de un programa de pol.eco.complementario al anterior de expectativas optimistas,que hablaba de la completa autonomía de gobiernos y bancos nacionales para formular y ejecutar las políticas de oferta (programa "blow against the wind").

A partir de entonces se empieza a hablar por autores social-demócratas de "tiranía de pensamiento único",también llamado de "aterrizaje suave" (ver modelo de capitalismo regulado de mercado)

4º período:Del programa de conv. económica a la entrada en la UM europea (1994-98)

El presupuesto español y el desarrollo de la pol. fiscal española estuvo condicionada en este período por los compromisos de convergencia establecidos en el TUE,con el objeto de acceder a la 3ª fase de la UE.

Los puntos de partida de este período se encuentran en la existencia del desbordamiento del déficit primario (en 1993) y que había ddo lugar a un fuerte crecimiento de la deuda pública,en la necesidad de efectuar un programa amplio de consolidación fiscal,en definitiva,para reducir y replantearse el ppel del SP en la economía española.

El carácter restrictivo de la pol. fiscal en el conjunto del período,junto los efectos positivos de la progresiva recuperación económica, permitiría que el Est. español pudiese cumplir los criterios de convergencia y formar parte del grupo de países europeos que accediesen desde su inicio a la unión monetaria.

Técnicamente este período comienza con la remodelción del plan de convergencia de 1994-97;esta remodelación se formulaba en unos términos menos optimistas que el de 1992-96,pero esta remodelación tenía el inconveniente de que no incorporaba mecanismos instrumentales concretos con que limitar la laxitud presupuestaria.

Esto es lo que se llama el "1º ajuste planteado por el gobierno del PSOE",que es un ajuste suave,para diferenciarlo del ajuste mucho más duro hecho por el PP a partir de 1996.El primer ajuste del PSOE trataba de corregir en profundidad los mecanismos del Est. bienestar keynesiano,eliminando elementos superfluos de la intervención del SP en la economía española,pero manteniendo una concepción social-demócrata para los objetivos de pol.eco. y de corte burocrático pra la gestión de la función pública.Esto se diferencia del ajuste duro del PP en que éste último ya no coincide con un determinado modelo de organización económica y además porque introduce entre los mecnismos para la gestión de la función pública a elementos de clara competitividad empresarial.

Ambos ajustes entran dentro del ámbito del soft landing en cuanto a que reconocen la limitación del papel del SP.Vamos a verlos en profundidad...

A)EL PRIMER AJUSTE DEL PSOE

Confiaba conseguir el saneamiento y la convergencia a partir del crecimiento económico real en la economía española.En un claro planteamiento keynesiano,se trataba de lograr tasas adecuadas de crecimiento real para aplicar mecanismos de redistribución.

A partir de ahí,disminuiría la importancia relativa del déf. y del G púb. Por tanto,en la medida en que este ajuste confiaba en los instrumentos de gestión pública para contener el G y disminuir la importancia del déf. púb. en términos de una mayor producción,no requeriría cambiar el modelo de organización burocrática del Est..

Por tanto el modelo carecía de medidas adecuadas de disciplina fiscal:eto se manifestó a través de una pequeña reducción del ratio déf/PIB en 1993,pero en 1995 ya volvió a desbordarse,llegando al 7,4%PIB poniendo de manifiesto nuevamente las severas limitaciones que el entorno global ponía a las pol. eco. nacionales.

B)EL AJUSTE DEL PP

El año 1996 es de cambio profundo en el plantemiento del SP español,que se produce como consecuencia de la entrada del PP en la gobierno.Desde el punto de vista de la pol. fiscal, ese año ya estaba preparadoen 1995 (porque el presupuesto ya había sido aprobado) por lo que fue un año de transició dentro delespíritu de cambio.

Técnicamente puede decirse que el gobierno del PP en 1996 se encuentra con un presupuesto prorrogado trnscurriendo el año fiscal unicamente con la adopción de ciertas medidas tributarias y otras liberalizadoras y desreguladoras (que afectan a las telecmunicaciones,eléctricas...que son los nuevos bienes públicos) y también medidas en el mercado de trabajo,así como medidas en torno a la liberalización del suelo.

Esas medidas ya mostraban que el gobierno del PP tomaría las medidas desde el lado de la OA (no manejando la DA como hasta entonces).El PP también adoptó técnicas conducentes a reforzar el control y la disciplina presupuestaria.Por ejemplo,por primera vez en España se crea una oficina preupuestaria dependiente de la presidencia del gobierno.Otra medida importante fue que el ministro de Economía y Hacienda se elevaba a la vicepresidencia (aumento de su importancia).

Todas esas medidas,junto con la bonanza económica,hicieron que en 1997 la ratio déf./PIB cayese por debajo del 2,6% , así también la ratio deuda/PIB quedó por debajo del límite de Maastricht por primera vez desde 1988.

En 1996 se formuló,revisdo,el programa de convergencia 97-2000, en el que se recogía una senda de caída sistemática del déficit en relación al PIB;la evolución de ese ratio se había convertido en un objetivo de la pol. eco. española.

Los datos dicen que en 1998,el déficit se situó en el 1,8%PIB y la deuda púb. en el 67,7%PIB (el valor del 60% se relajó de cara a entrar en la UEM).

Es importante señalar que en esta etapa ( a partir de 1994) se han adoptado 3 reformas que afectan de manera crucial a la economía del SP español:

1)Proceso de descentralización económica del Est. y voluntad de completar dicho proceso.

En relación con la descentralización fiscal,se siguió con el proceso de traspase de competencias a las admones. autonómicas,dotando a las CCAA de su máximo techo competencial. A finales de 1998 la admones. territoriales eran ya responsables del 26% del G púb. español.

Además hubo modificaciones en el modelo de financiación de las CCAA.En 1997 se enunció un sistema nuevo para el período 1997-01, introduciendo elementos de corresponsabilidad fiscal y autonomía financiera.Se estaba intentando corregir la ilusión financiera sobre el G púb.,pues se hacía partícipes a los votantes contribuyentes del coste del autogobierno que demandaban.Se estaba acercando el coste de esa financiación a quien consumía ese bien. Esto suponía introducir criterios de disciplina en el Gde las CCAA. En el plan para ese quinquenio se establecía que las CCAA empezarían con un 15% s/ tarifa del IRPF,y terminarían en el 30%

Además se dotaba a las CCAA de capacidades normativas en lo que se refiere a tipos impostivos,con un nivel máximo del 20%. Se les permitía tb regular los mínimos exentos y los supuestos de deducc.fiscal

Al mismo tiempo se desarrollaban instrumentos de solidaridad interregionl y de suficiencia financiera.

En CCAA con gran influencia de los partidarios de autogobierno (comunidades que son excedentarios en renta fiscal) estaban obligados a ser contribuyente neto de los mecanismos de compensación.

Esto tb explica que la introducción de esos elementos de corresponsabilidad no tuviese todo el éxito esperado,porque se establecieron garantías a todas las CCAA de que aumentaría su financiación permitida al menos en lo que hubiese aumentado el PIB,con el objeto de limitar los niveles de redistribución interterritorial.

2)Replanteamiento completo del papel del SP empresarial

1995 es un año muy importante,porque en él se reorganizó el SP empresarial.Se suprimieron el INI (industria) el INH (hidrocarburos) y se crearon dos nuevos organismos:

*la Agencia Industrial del Est. (AIE) ,que aglutinaba a las empresaspúb.que requerían sistemáticamente ayudas financieras por subv. de explotación y transf. de K. Aquí tenemos por ejemplo a Asano,Bazán,Unosa y Altos Hornos del mediterráneo.Pero éstas son un fiel exponente de la "crisis del metal",un sector al que la globalización económica afectaba en toda Europa a base de la competitividad vía precios por parte de países del tercer mundo.

*la Sociedad Estatal de Participaciones Inustriales (SEPI) que englobaba al SP "en números negros" (en contraposición al que estaba en nº´s rojos).Se englobaron todas las empresas del grupo Teneo,Repsol,y a todo el conglomerado del INH,que se acababa de extinguir.

La novedad fue que,por una parte,se prohibía que esteconglomerado pudiese recibir culquier tipo de ayuda financiera por parte de admones. púb.

Y por otra parte,asumía 700.000 millones de ptas. de pasivos financieros que hasta ese momento tenía el grupo INI.

Con posterioridad al año 96 se trnsfirieron ya de forma efectiva las participaciones de la AIE ydel grupo Teneo.A continuación ambos fueron suprimidos.Finalmente se constituyó la SEPPA (Soc.Est.Part.Patrimoniales),que integra a las socieddes controladas por la dir. Gral de Patrimonio del Est.

Esta reestructuración fue acompañada de un proceso privatizdor que afectó a un importante nº de empresas,como Inespal,Endesa,Telefónica,Argentaria,Tabacalera y Retevisión.

3)Control y racionalización del gasto social.

Las actuaciones sobre el G púb. social se adoptron s/ todo en las prestac. sociales.

Una de ellas es la prestacion de desempleo,cuya revisión normativa se dió a lo largo del 93-94 (comienzo período) y consistió en retringir las condiciones de acceso a la prestación,y reducir la cuantía de la misma en ciertas circunstancias.

En concreto,la reforma planteó una rebaja del límite de renta admisible,y la reducción de su cuantía.También la reducción de las prestac.mínima y máxima cuando no hay hijos al cargo.Se aprobó también aumentar medio punto la cotización a cargo del trabajador,y que el desempleado cotizase a la SS por la prestac. contributiva recibida.

Otro tipo de prestac. con modificaciones fueron las del sistema de la SS. Por 1ª vez se tenía en cuenta la necesidad de reducir el volumen de prest. con el objeto de garantizar la viabilidad futura del sistema,en un contexto de envejecimiento claro de la población.

En 1995 se suprimió la prestac. por invalidez provisional,que quedaba integrada en la incapacidad temporal,dado que ésta duraba menos.

En 1996 se acordó aumentar el grado de proporcionalidad del sist. de la SS, y mantener el poder adquisitivo de las pensiones en términos de IPC.Además fijar como objetivo del G sanitario que éste se realizase a través de transf. púb (y no por las cotizaciones).

Todo se plasmó en la Ley de consolidación y racionalización de la SS.

El grado de proporcionalidad del sist. se aumentó porque creció de 8 a 15 el nº de años aplicados a la hora de determinar la bae reguladora.Y también se redujo el porcentaje aplicable a la base reguladora para elcálculo de la cuantía de la pensión de jubilación para el caso de haber cotizado por un período de 25 años.

En relación a las cotizciones se aumenta su tope en función del IPC y se precedió a la unificación gradual de las bases máximas.

En relación con el gasto sanitario,en 1994 se estbleció una regulación homogénea,con la que se fijó la base de cálculo para el reparto del gasto entre las distintas CCAA,sobre la base de la regulación protegida; y se creó un fondo para el período 94-97 para compensar el gasto ocasionado por los pacientes desplazados.

(Estas medidas son las de gestión púb. de máxima racionalización para introducir en un Est. burocrático)

En 1997,respecto al G sanitario,se aprobó un acuerdo para el 1998-01 por el que se fijaba que el aumento anual del G sanitario se daría según el aumento del PIB nacional nominal,y se establecieron los criterios de distribución regional.

La evolución del SP en este período tuvo como característica más acusada los intentos por contener su peso en la economía,frenar la expansión del G, y crear nuevas formas de participación púb.,así como nuevas formas de financiación parte del presupuesto.

En términos cuantitativos,la ratio (déf. púb./PIB) se redujo en algo más de 5 puntos percentuales,situándose en 1998 en el 1,8% PIB.

Esto es el fruto de una política continuada de reduc. de la participación del G en el PIB,lo que neutralizó la leve disminución de la participación de los ingresos púb. en el PIB.

A partir de 1996 empezó a obtenerse un superávit primario creciente,que alcanzó el 2,2% del PIB en 1998.El mayor esfuerzo en el programa de consolidación fiscal fue realizado por el Est. central,cuyo déficit bajó en más de un 4% PIB

Las admones. territoriales redujeron su déficit en 1,1%

La SS sólo aumenta en unas décimas ( a pesar del problema poblacional) su déficit.

El Indicador de Impulso Fiscal durante todo el períoo dió valores que confirmaron el carácter restrictivo de la pol. fiscal en este período.