LA PROTECCIÓN INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS.

En la fase de Derecho Internacional Clásico, a pesar de los documentos y declaraciones sobre derechos humanos, la protección de éstos estaba encomendada únicamente a los Estados. Sin embargo, en los umbrales del Derecho Internacional Contemporáneo, la sociedad internacional, a causa de los hechos ocurridos en las dos Grandes Guerras, tomó conciencia de otros dos hechos: a) en primer lugar, que en muchas ocasiones era el propio Estado el que atentaba más fuertemente contra los derechos humanos; b) en segundo lugar, que existía una relación innegable entre el respeto a los derechos humanos dentro de los Estados y el mantenimiento de la paz en la comunidad internacional. Por tales cosas, desde 1945 los derechos humanos pasaron a integrar, al menos en la dimensión teórica del Derecho Internacional, las exigencias más elementales de la convivencia internacional, constituyéndose así en aspiraciones esenciales del Derecho de Gentes; hasta el punto de que hoy comúnmente se entiende que las normas internacionales sobre protección de los derechos humanos forman parte en sus aspectos básicos del “ius cogens” y que, por ello, representan obligaciones de los Estados hacia la comunidad internacional en su conjunto.

Éste ha sido un cambio radical, puesto que se ha pasado de un Derecho Internacional, el Clásico, que no se preocupaba por el trato que dispensaba el Estado a sus propios súbditos, a un Derecho Internacional, el Contemporáneo, que aspira a la imposición de obligaciones a los Estados respecto a todos los hombres, nacionales o extranjeros, y a que éstos puedan reclamar directamente contra el Estado infractor ante instancias internacionales en caso de vulneración de sus derechos.

La nueva situación en que se halla el D. I. está expresa en la Carta de las Naciones Unidas y en instrumentos de diverso carácter que le han seguido, aunque con valor desigual, ya que, si bien se ha producido una cierta definición de los derechos humanos, no se han establecido, en cambio, recursos suficientes para hacer eficaz su protección, al menos a nivel mundial. Donde únicamente puede observarse una situación contraria es dentro de la Unión Europea y con respecto a una serie de derechos particular: los derechos civiles y políticos. Aun así, la verdad es que la protección de los derechos humanos se ha intentado a escala universal, propiciada por las Naciones Unidas, como veremos a continuación, aunque cabe lamentarse de que no siempre su acción ha sido fructífera y valiosa.

La obra de las Naciones Unidas en materia de derechos humanos:

El Preámbulo de la Carta de las Naciones Unidas declara “la fe en los derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona humana, en la igualdad de derechos de hombres y mujeres”, y su art. 1 señala como propósito último de la cooperación internacional “el desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos”.

Aunque ha habido un duro debate jurídico y político acerca del valor obligatorio para los Estados de estas palabras de la Carta, hoy en día se ha impuesto casi unánimemente que, basándose en la misma, existen normas de Derecho Internacional que impelen a los Estados no sólo a cooperar con otros Estados, sino también a adoptar medidas en el plano interno en defensa del respeto universal a los derechos humanos.

Por tanto, con arreglo a este principio, no es posible sostener la idea de que las Naciones Unidas no están legitimadas para intervenir en los asuntos internos de los Estados cuando el caso en cuestión verse sobre derechos humanos. Los Estados han asumido compromisos internacionales en materia de derechos del hombre, y éstos se han convertido en problema de la sociedad internacional en su conjunto, y no de un Estado en particular.

Pero la Carta de las Naciones Unidas no contenía una enumeración y una definición de los derechos humanos y libertades fundamentales, y este vacío iba a ser llenado muy pronto por medio de una Declaración de la Asamblea General, preparada por la Comisión de Derechos Humanos, creada en 1946. Fue la Declaración Universal de Derechos Humanos, del 10 de diciembre de 1948, que enumera los más importantes derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales, pero que no instaura ningún derecho de reclamación de los particulares ante instancias internacionales ni establece ningún otro mecanismo jurídico de control. Esta Declaración, plasmada en una resolución de la Asamblea General, no obligatoria de suyo para los Estados miembros de las Naciones Unidas, si bien su influencia moral y político-jurídica ha sido grande en otras resoluciones de la Asamblea General, del Consejo de Seguridad o de otros órganos de las Naciones Unidas. Ha influido también en numerosas convenciones internacionales y, particularmente, en abundantes constituciones nacionales y leyes internas de muchos Estados. Cf. Art. 10.2 CE del 78.

En suma, “la Declaración es indudablemente la expresión de la conciencia jurídica de la humanidad, representada en la ONU y, como tal, fuente de un Derecho Superior, un higher law, cuyos principios no pueden desconocer sus miembros” (TRUYOL, A. Los derechos humanos, p. 31).

En todo caso, la Organización de Naciones Unidas ha realizado un importante esfuerzo codificador a través de una obra convencional muy amplia y encomiable en materia de derechos del hombre, propiciando la adopción de una serie de convenciones muy larga, por ejemplo:

Convención para la prevención y sanción del delito de genocidio: resolución 260 (II) de 9 de diciembre de 1948.

Convención sobre la imprescriptibilidad de los crímenes de guerra y de los crímenes de lesa humanidad: resolución 2391 (XXIII) de 26 de noviembre de 1968.

Convención internacional sobre eliminación de todas las formas de discriminación racial: resolución 2160 (XX) de 21 de diciembre de 1965.

Etc.

Paso de extraordinaria importancia en materia de protección internacional de los derechos humanos fue el que dieron las Naciones Unidas, el día 19 de diciembre de 1966, con la aprobación por la Asamblea General de dos importantes instrumentos convencionales: el Pacto internacional sobre derechos económicos, sociales y culturales, y el Pacto internacional sobre derechos civiles y políticos. Ambos están en vigor desde 1976. Uno y otro tienen ancho ámbito de vigencia y han sido ratificados por España. Uno y otro enuncian el derecho de autodeterminación de los pueblos y el derecho de cada pueblo a disponer de sus riquezas naturales.

Mayor interés, sin embargo, tienen estos Pactos en los que se refiere a los mecanismos de control. Los procedimientos que en este punto establece cada pacto son distintos y se corresponden en todo caso con la especial naturaleza de los derechos protegidos. En realidad, en el ámbito de los derechos económicos, sociales y culturales, el Pacto impone sólo obligaciones de comportamiento y, por tanto, el control de su cumplimiento no puede ser muy estricto.

Pero en cuanto a los derechos civiles y políticos, la actitud que se espera del Estado es la de respeto y la de garantía; esta última idea evoca prestaciones positivas en los órdenes legislativo, ejecutivo y judicial. Nos encontramos ahora frente a obligaciones de resultado y el control de su cumplimiento puede ser más estricto y eficiente. Y es así como la especial naturaleza de los derechos civiles y políticos determina los medios de protección. Los procedimientos son tres, de ellos uno obligatorio y dos opcionales. El obligatorio consiste en la presentación de informes; los opcionales se ponen en marcha en virtud de reclamaciones y son: la reclamación de Estado a Estado por no cumplir las obligaciones del Pacto, y la reclamación individual de la persona víctima de las violaciones del Pacto ante el Comité de Derechos Humanos. Éste es una institución creada por el Pacto para conocer de las reclamaciones que afecten a Estados que hayan aceptado su competencia.

Es importante resaltar toda la labor de la Comisión de Derechos Humanos, creada en 1946 por Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas y compuesta hoy por 53 representaciones de Estados miembros. En una primera y larga fase (1946-1967), concentró sus trabajos principalmente sus trabajos en la elaboración de instrumentos internacionales. Pero a partir de 1967, el Consejo Económico y Social adoptó la resolución 1235 estableciendo procedimientos en virtud de los cuales la Comisión puede conocer de comunicaciones sobre violaciones masivas y flagrantes de los derechos humanos en países determinados y sobre fenómenos también determinados. Tales procedimientos se caracterizan por la institución de órganos especiales de investigación, bien colectivos (grupos de trabajo), bien individuales (relatores especiales, enviados especiales, representantes especiales, expertos). Estos órganos llevan a cabo una encuesta sobre la situación de los derechos humanos de un país o sobre un fenómeno determinado de violación de derechos humanos (ejecuciones sumarias, tortura y otros), que se concreta en un informe, sobre cuya base adopta una resolución la Comisión. Aunque esta resolución no es obligatoria desde el punto de vista jurídico, ejerce una presión política y moral. Es lo que la doctrina denomina la “movilización de la vergüenza”.

La protección de los derechos humanos en Europa occidental: la obra del Consejo de Europa.

El Consejo de Europa, organización internacional de Europa occidental creada el día 5 de mayo de 1949, constituye fundamentalmente una comunidad ideológica, basada en el triple pilar de democracia parlamentaria, Estado de Derecho y respeto a los derechos del hombre. Precisamente por ello y por la homogeneidad política reinante entre los Estados miembros así como por el generalmente alto nivel de respeto hacia tales derechos, es en el ámbito de dicha organización donde más lejos se ha llegado en el campo de la protección internacional de los derechos del hombre.

De un modo general, la obra del Consejo de Europa en este terreno puede dividirse en dos grandes categorías bien definidas: derechos civiles y políticos, de una parte, y derechos económicos, sociales y culturales, de otra. La primera categoría de derechos está protegida por la Convención de salvaguardia de los derechos del hombre y de las libertades fundamentales, firmada en Roma el día 4 de noviembre de 1950, llamada comúnmente “Convención de Roma”, y en la que es parte España desde el día 4 de octubre de 1979 (B.O.E. de 10 de octubre de 1979). La segunda categoría de derechos es objeto de protección en la Carta Social Europea, firmada en Turín el día 18 de octubre de 1961, llamada normalmente “Carta de Turín”, y en la que es parte también España desde el 29 de abril de 1980 (B.O.E. de 26 de junio de 1980). Y si lo realmente importante es qué mecanismos de control y garantía están puestos a disposición de los particulares ante instancias internacionales, hay que decir que la Convención de Roma ha llegado mucho más lejos que la Carta de Turín, quizá porque los derechos civiles y políticos se prestan a un tipo de protección mucho más eficaz, satisfactorio y avanzado que los derechos económicos, sociales y culturales.

La regulación que establece la Convención de Roma se refiere a una determinada clase de derechos: los de tipo civil y político, acotados dentro del conjunto de los derechos recogidos en la Declaración Universal de Derechos Humanos. Se trata, por citar algunos de los más importantes, del derecho a la vida, de la prohibición de la tortura, la esclavitud y el trabajo forzado; del derecho a la libertad; del respeto a la vida familiar y privada; o de la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión (arts. 2-5, 8-9). Esta Convención está completada y reformada por unos cuantos Protocolos (hasta 11).

El contenido de los derechos reconocidos en la Convención de Roma tiene como límites principales las restricciones que a los tales imponga la ley, siempre y cuando estemos ante medidas necesarias en una sociedad democrática para la seguridad pública, la protección del orden, de la salud o moral pública, o para la protección de los derechos y libertades de los demás.

Ahora bien, las normas de la Convención de Roma son objeto de interpretación, como todas las normas, y, por ello, hay que destacar que a lo largo de su existencia se ha ejercido sobre ellas una interpretación extensiva, favorable a los derechos del hombre y desfavorable a la soberanía del Estado. En esta práctica puede apreciarse una manifestación del carácter de ius cogens que tienen las normas internacionales sobre la protección de los derechos del hombre, como ya hemos advertido en otra ocasión.

En lo que respecta a los mecanismos de protección establecidos por la Convención, originariamente encontrábamos dos órganos: la Comisión Europea de derechos humanos y el Tribunal Europeo de derechos humanos. La última reforma de la Convención, realizada el 11 de mayo de 1994 con el Undécimo Protocolo, y en vigor desde el 1 de noviembre de 1998, fundió los dos órganos en uno (o, más bien, hizo desaparecer la Comisión y amplió las competencias del Tribunal), debido a que estas vías de protección estaban prácticamente saturadas (en 1993 se constató que la duración media de tramitación de un caso era de cinco años y ocho meses), lo que ciertamente no concordaba con la regla de la propia Convención que exige a los Estados partes un plazo razonable en la sustanciación de los procedimientos judiciales.

Hasta la reforma, para que la demanda de un individuo pudiera llegar al Tribunal debía ser la Comisión Europea de Derechos Humanos o un Estado miembro quien elevara el caso al Tribunal. Pero ahora, en virtud del Undécimo Protocolo las personas individuales, los grupos o las organizaciones no gubernamentales podrán acudir directamente al nuevo Tribunal Europeo de Derechos Humanos, con sede en Estrasburgo, auténtico órgano judicial compuesto por magistrados y con capacidad de dictar sentencia, cuando consideren que un Estado miembro del Consejo de Europa ha violado alguno de sus derechos más fundamentales.

Para decidir un caso, el Tribunal se puede reunir en comités (de tres jueces), en salas (de siete) o en gran sala (de diecisiete jueces). Presentada una reclamación, se somete en primer término al trámite de admisibilidad (los requisitos sustantivos de ésta no han variado) ante un comité de tres jueces, el cual por unanimidad puede declarar no admisible la demanda o eliminarla del registro. Si no es éste el caso, la reclamación pasa a examen de admisibilidad y fondo por una sala de siete jueces, y en el entendido de que el Tribunal está a disposición de las partes para llegar, sobre la base del respeto a los derechos humanos, a un arreglo amistoso. Si no hay arreglo, el Tribunal dicta sentencia.

La sentencia de la sala es en principio definitiva. Pero, excepcionalmente, el caso puede someterse a una gran sala (de diecisiete jueces), bien por renuncia motu proprio de una sala, bien a petición de una de las partes.

La Carta Social Europea, por su parte, protege los derechos económicos y sociales, junto con algunos objetivos de política legislativa en la materia. Hay que destacar, por ejemplo, el derecho al trabajo, el derecho a una remuneración equitativa, el derecho a la libertad sindical, el derecho a la orientación profesional, el derecho a la asistencia social y médica, ciertos derechos de familia y otros referentes a los trabajadores emigrantes y sus familias.

Pero ni en el aspecto sustantivo ni en el procesal la Carta de Turín ha llegado a los niveles de protección de la Convención de Roma. Sustantivamente, los Estados no tienen que comprometerse a la aceptación global de las disposiciones de la Carta. Procesalmente, el mecanismo de control no se base en las reclamaciones individuales ni en la existencia de órganos jurisdiccionales, sino sólo en la emisión de informes que los Estados deben presentar al Secretario General del Consejo de Europa. En el mejor de los casos, el Consejo de Ministros formulará unas recomendaciones a los Estados partes.

Dentro de la obra del Consejo de Europa en materia de derechos humanos hay que mencionar, al fin, la Convención marco para la protección de las minorías nacionales, de 10 de noviembre de 1994, pero que tiene únicamente valor programático y cuyas normas no son directamente aplicables, por lo que la puesta en práctica de sus principios se confía a las legislaciones nacionales. Al mismo tiempo, establece un mecanismo de protección muy débil, basado también en la presentación de informes al Secretario General del Consejo de Europa.

“Cada uno de los Estados partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y cooperación internacional, especialmente, económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente la plena efectividad, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, de los derechos aquí reconocidos” (art.2.1 Pacto internacional sobre derechos económicos, sociales y culturales)

“Cada uno de los Estados partes en el presente Pacto se compromete a respetar y garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén sometidos a su jurisdicción los derechos reconocidos en el presente Pacto, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social” (art. 2.1 Pacto sobre derechos civiles y políticos).

Así, cuando termina en 1990 el procedimiento público especial entablado respecto a Chile desde 1975, las nuevas autoridades reconocieron expresamente en la propia Comisión que el procedimiento había ayudado al restablecimiento en el país de la democracia y el respeto a los derechos humanos.