El poder Financiero

“La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado”. Así reza el artículo 1.2 de nuestra Constitución, la cual rechaza la idea de un poder único, instituyendo la división de poderes, característica del Estado Democrático. Fruto de esta separación ilustrada de la antigua unidad representada en el modelo monárquico absolutista, resulta un poder financiero establecido, al que a su vez afecta la existencia individual de esos poderes de la siguiente manera: si es el poder legislativo el que elabora las leyes que lo regulan esencialmente, al poder ejecutivo le corresponde la aplicación de dichas normas.

Dentro de esta estructura estatal, entendemos al poder financiero como la facultad atribuida por el ordenamiento jurídico a determinados órganos de los entes públicos para:

• Establecer y aprobar los ingresos y gastos (potestad normativa).

• Exigir en cada caso concreto lo previamente establecido o aprobado (potestad de gestión).

La Constitución Española, en su artículo 133 reconoce como titulares de dicho poder al Estado, a las Comunidades Autónomas y a las corporaciones locales. La jurisdicción es desigual entre estas entidades políticas: sólo el Estado, entendido como ente público distinto a los demás entes públicos que reconoce el ordenamiento, es pues, el titular del poder tributario originario, únicamente limitado por la Constitución; los demás entes públicos sólo pueden ser titulares de un poder derivado, atribuido por el Estado, y por tanto, limitado por la Constitución y las leyes.

La actividad financiera del Estado se ve limitada en primer lugar por la propia Constitución, la cual establece una reserva de ley para la materia tributaria lo cual quiere decir que el ejecutivo no puede dictar normas de rango inferior a la ley si no ha sido capacitado para ello por una ley parlamentaria. De esta forma, se garantiza el principio de legalidad que proclama nuestra Carta Magna en su artículo 9.3.

De igual modo, las Comunidades Autónomas ven limitado su poder financiero no sólo por la Constitución sino también por la actividad estatal y por las leyes, sucediendo, en el caso del ejecutivo autonómico, lo mismo referente a las respectivas Asambleas Legislativas en materia tributaria sobre la cual tenga competencia la Comunidad. Continuando en esta línea, las Corporaciones Locales se ven limitadas por la Comunidad Autónoma.

La Unión Europea, entidad supraestatal, también podría limitar el poder financiero estatal con el consentimiento de la Constitución en sus artículos 93 y 94.1 d).

“La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación Española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de la nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”, proclama el artículo 2 de la Constitución española. El artículo 156.1 añade a lo dicho: “Las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles”. En el artículo 142, además, se puntualiza el último escalón administrativo: “Las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas”. He ahí, pues, los tres niveles territoriales en los que se reparte el poder financiero.

La Constitución atribuye al Estado la competencia exclusiva en Hacienda general y Deuda del Estado. Esto constituye el poder financiero necesario para cubrir sus gastos y obtener sus ingresos libremente. El único límite se halla en la Constitución.

El gasto público debe estar incluido en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, de carácter anual, según el artículo 134 de la Constitución. Así se reconoce la capacidad del Estado para regular jurídicamente sus gastos.

En cuanto a los ingresos públicos tenemos el artículo 133.1 donde la Constitución reconoce que “la potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado mediante ley”. De esta manera se asegura la importancia que le da a esta materia tributaria y el papel protagonista al Estado en la asignación de tributos.

Tenemos que decir que, en cuanto al poder financiero en las Comunidades Autónomas hay grupos de Comunidades Autónomas con regímenes financieros diferentes. De un lado tenemos las de régimen general y de otro las de régimen especial que son País Vasco, Navarra, Canarias, Ceuta y Melilla.

A las Comunidades Autónomas sujetas al régimen general la Constitución les reconoce “la autonomía para la gestión de sus respectivos intereses” (art. 137). En lo que se refiere al gasto se le atribuye el poder financiero necesario para el desenvolvimiento de sus necesidades (art. 156.1). Los ingresos de los que disponen las Comunidades autónomas se componen de los recursos de los que ellas pueden disponer y lo que la Constitución permite que regulen. Asimismo, “no podrán en ningún caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstáculo para libre circulación de mercancías o servicios” (art. 157). El Tribunal Constitucional ha matizado mediante sus sentencias este aspecto al dictaminar que las competencias que las Comunidades Autónomas han asumido en sus respectivos Estatutos se encuentran libres de la ingerencia del Estado aunque “el derecho estatal será, en todo caso, supletorio del de las Comunidades Autónomas” (art. 149.3 C. E.).

Del mismo modo que las Comunidades Autónomas, los Entes Locales gozan de autonomía por lo cual precisan de un poder financiero para gestionar sus ingresos y gastos. En lo que se refiere a éstos la Constitución no hace mención alguna. No obstante el Tribunal Constitucional en su Sentencia 27/1987, de 27 de febrero, asevera que los Entes Locales, por disponer de autonomía, precisan de unos presupuestos propios elaborados y aprobados bajo su responsabilidad.

El apartado de los ingresos sí tiene cabida en la Constitución, concretamente en el artículo 133.2: “Las Corporaciones Locales podrán establecer y exigir tributos de acuerdo con la Constitución y leyes”. Como el Ente Local no tiene poder legislativo, precisa de una ley de un ente superior (léase Comunidad Autónoma o Estado) que le habilite para gestionar todo lo relacionado con los tributos. Pero sí posee capacidad para desarrollar dichas leyes mediante normas locales.

Finalmente, a través de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, el Estado ha desarrollado el poder financiero de las Corporaciones Locales, en los apartados de ingresos y egresos.

Excepcionalmente respecto al régimen general hasta ahora descrito, en base a la Disposición Adicional Primera de la Constitución, en los casos del País Vasco y Navarra se recoge en sus Estatutos un régimen especial concertado. Canarias, desarrollando la Disposición Adicional Tercera, introduce singularidades en su sistema financiero. También las Comunidades Autónomas de Ceuta y Melilla gozan de un régimen especial.

El concierto autonómico, esbozado en los artículos 40 y 45 del Estatuto del País Vasco (L. O. 3/1979, 18 de diciembre), singulariza el régimen fiscal de la Comunidad Autónoma y se halla presente en las tres provincias a causa del proceso histórico característico que ha afectado a estos territorios. Como realizan funciones que en otros lugares lleva a cabo el Estado, mediante conversaciones con representantes de la administración central se fija la cantidad global que cada territorio ha de aportar para el sostenimiento de las cargas generales del Estado. Dicho cupo es una parte del total recaudado en el desarrollo de funciones que realizan las tres provincias en lugar del Estado. Las gestión de los impuestos concertados corresponde a las Diputaciones de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya. La gestión de los no concertados corresponde a la Administración financiera central. La competencia del País Vasco para crear impuestos se limita a que éstos sean iguales a los del resto del sistema tributario estatal de manera que la ley garantiza el principio de igualdad de todos los españoles ante las cargas fiscales. Del mismo modo se garantiza la igualdad en el reparto presupuestario de la siguiente manera: del cupo antes mencionado al País Vasco le debe corresponder la misma cantidad que reciben las demás Comunidades Autónomas en el reparto de ingresos estatales donde aquél no participa. Del cupo, la parte que se le da al Estado es una aportación que suple a las cargas estatales no asumidas por el País Vasco.

También en Navarra se aplica un régimen de concierto cuya diferencia respecto al anterior consiste en que, si bien éste es lustral, el navarro se negocia anualmente. La Diputación negocia con la Administración central la gestión de los impuestos y, a cambio, ingresa en el Tesoro un cupo anual para sostener las cargas generales del Estado. Por la Ley Orgánica 13/1982, 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, esta comunidad tiene potestad para mantener, establecer y regular su propio régimen tributario respetando los principios contenidos en el título preliminar del convenio económico de 1961 así como el principio de solidaridad. El cupo que paga Navarra adquiere el mismo sentido que el vasco: una partición entre Navarra y el Estado de las sumas recaudadas por dichos tributos.

La Constitución reconoce el carácter de ente local de cada isla. El órgano corporativo de cada isla es el Cabildo. A causa de las condiciones geográficas peculiares que se aúnan en el archipiélago, históricamente la Administración Central le ha otorgado un régimen fiscal distinto al del resto del territorio de la Corona que abocó en el siglo XIX en el sistema de puertos francos. Con el paso de los años el sistema ha recibido elementos intervensionistas que culminaron con la Ley 30/1972 de Régimen Económico Fiscal de Canarias (REF) para promover el desarrollo socioeconómico (caracterizado por un nivel de gravamen al consumo inferior a la Península y Baleares, por la no aplicación de los impuestos aduaneros estatales y por un régimen especial de financiación de los entes públicos territoriales que actúan en las islas), que ha sido modificado por la Ley 19/1994 de Modificación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias donde se regula la “Zona Especial Canaria”, e introduce un conjunto de estímulos fiscales a la inversión en esta Comunidad.

Ceuta y Melilla son unas Comunidades Autónomas peculiares dentro del sistema español, con unos órganos de autogobierno propios y ambas gozan de regímenes especiales establecidos en sus Estatutos de Autonomía. En estas ciudades se aúnan los elementos propios del sistema general de financiación autonómica con ingresos típicos de las corporaciones locales. A los ingresos propios del régimen general se le suman los derivados de su régimen fiscal especial: el Impuesto sobre la Producción, los Servicios y la Importación.