EL PLAZO ADMINISTRATIVO

1. DELIMITACIÓN DEL TEMA (1)

Cobra singular importancia dentro del procedimiento administrativo el factor tiempo, por cuanto en esa dinámica dimensión todas las sucesivas actuaciones de interesados y agentes públicos son realizadas, dirigidas a la obtención de la decisión administrativa, dentro del marco señalado por los principios de celeridad y eficacia. Es tal el significado del tiempo en el procedimiento que GONZALEZ PEREZ (02) afirma que a este último se le puede definir como una sucesión de momentos en el tiempo y a la teoría del procedimiento como la ciencia de los plazos.

El tiempo mantiene una triple relación con el procedimiento administrativo: le sirve de marco general para la realización de los actos jurídico-procedimentales, los ordena en una sucesión y les otorga regularidad, pues deben ser realizados de modo oportuno.

Atendiendo al factor temporal, la disciplina del disención y valoración de toda la realidad, al interesado presentar los argumentos de hecho y de derecho atendibles para una correcta decisión, y, de otro lado, que el proceso de generación de la voluntad administrativa no insuma tanto tiempo como para que su actuación sea oportuna en definitiva. No se aspira a procedimientos extensos que sea paradigma de formalismo, ni a procedimientos que por lo breve propicien la precipitación en las decisiones o exacerben la tendencia evasiva de los funcionarios para su tramitación.

2. CARACTERES DEL PLAZO EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Los factores que caracterizan al plazo dentro del procedimientos administrativo son cuatro: la certeza, su origen dual, su obligatoriedad y su carácter resolutorio.

2.1. Certeza

Desde su establecimiento, los plazos est n determinados como máximos, sin distinguir si el término haya sido señalado expresamente para una fecha concreta (por ejemplo, para el 31.Dic.99) o mediante la fijación de un número de días a partir de la vigencia del acto (por ejemplo, al tercer día de notificada alguna providencia).

Así, por ejemplo, el artículo 47° de nuestras Normas generales expresa:

"Los términos y plazos establecidos para la tramitación de los procedimientos administrativos se entienden como máximos, y obligan a las autoridades y los funcionarios competentes, así como a los interesados".

2.2. Origen dual

Los plazos en favor del administrado o de la propia Administración tienen su origen en la norma positiva expresa establecida con alcance general o, en la actividad discrecional de la autoridad quien lo fija proporcionalmente a su criterio ponderando las circunstancias de cada caso.

-Legales: Son aquellos plazos establecidos por la propia ley, quien con carácter general prefija una cantidad de días para la realización de una actuación administrativa (como sucede actualmente por ejemplo, con el plazo de ocho días para la emisión de informes administrativos -artículo 74°-, o el de quince días para presentar impugnación contra una resolución -artículo 98°-).

-Discrecionales: Son aquellos plazos que la ley deja expresamente a la libre apreciación de la autoridad, facultando ley expresamente para establecer su extensión prudencialmente. Como otros actos de discrecionalidad permitidos a la autoridad, cuando se ejerce esta graduación, deben atenderse al principio de razonabilidad, vale decir adoptarse dentro de los límites para los cuales se ha de otorgar el plazo y manteniendo la debida proporción con el supuesto de hecho que lo motiva (por ejemplo, el plazo para la subsanación documental en un procedimiento en curso) (03).

Nuestro ordenamiento no ha seguido la tendencia doctrinaria de otros sistemas, como por ejemplo, Costa Rica, Portugal, entre otros, de profundizar la certeza del tiempo estableciendo legalmente plazos generales con carácter supletorio y aplicables a falta de disposición particular, para determinados actos procedimentales a cargo de la Administración y de los administrados, con lo cual se pone límites a la discrecionalidad de la Administración para fijarlos. (04)

2.3. Obligatoriedad

Por imperio de la ley, los plazos obligan por igual sin necesidad de apercibimiento o intimidación alguna, a los agentes administrativos y a los interesados en lo que respectivamente les concierne, quienes tienen recíprocamente el deber de cumplirlos y poder exigir su cumplimiento en sede administrativa (reclamación, queja, etc.) o en la judicial. (05)

En cuanto a los plazos que afectan las actividades de la Administración, las normas nacionales descartan el sistema según el cual para iniciar el cómputo es menester que los administrados previamente requieran o apremien su cumplimiento a la Administración. Por el contrario, nuestro ordenamiento considera el cumplimiento de los plazos como un deber básico y natural de la Administración, de modo tal que se exige a cada agente público a cargo de un expediente adoptar las medidas oportunas para que no sufran retraso (artículo 72°), correspondiendo al administrado cautelar este cumplimiento, para lo cual se le dota de los medios procesales necesarios para tal exigencia. (quejas, recursos, etc.)

Como expresa CASSAGNE (06), en el ámbito administrativo, la obligatoriedad de los plazos configura un rigorismo procesal, atenuado sólo por dos caracteres propios del sistema:

a) la posibilidad de ampliar los plazos (prorrogabilidad) y

b) el hecho que los plazos no revistan, en principio, carácter perentorio o fatal.

2.4. Plazos resolutorios

Los plazos administrativos limitan la posibilidad de efectuar actos procesales dentro de un cierto período de tiempo futuro, indicando cuándo deben de ser realizados. Son de tipo ordenatorios (simples y prorrogables) y perentorios.

Existen plazos:

- Simples: Son aquellos plazos que aún vencidos permiten la realización de la actuación procesal a que estaban referidos, pero su incumplimiento acarrea para el ejecutor tardío la responsabilidad consiguiente (ejm. plazo para la emisión de la decisión constitutiva de la Administración, artículo 87°; plazo para notificar resoluciones, artículo 81°, etc.).

- Perentorios: Son aquellos plazos que con su vencimiento impiden la ejecución del acto procesal al que están referidos, agotando la facultad no ejercida en el procedimiento sin requerirse apremio, petición de parte ni resolución declarativa adicional (ejemplo, plazos para impugnación de resoluciones o de subsanación documental a una solicitud o de declaración de nulidad de oficio).

- Prorrogables: Aquellos plazos establecidos originalmente con un término fijo pero que la Administración queda facultada a extenderlos a pedido del interesado (07). En principio, dentro de la función de dirección del procedimiento se inscribe la de prorrogar los plazos habilitados por la norma y para ello tiene la facultad de apreciar la existencia de causales justificativas y que su otorgamiento no cause perjuicio a los intereses o derechos de los interesados.

Así, dentro de nuestro ordenamiento pueden ser materia de prórroga limitadamente los plazos para la actuación de prueba por parte de los interesados y, para la emisión de informes o dictámenes administrativos, a petición de los funcionarios obligados.

Conforme a una buena práctica administrativa se aconsejan algunas reglas para decidir la prórroga procedimental:

a) La prórroga debiera ser solicitada por el interesado legitimado (sea el administrado o un funcionario, en caso de actos a su cargo) antes del vencimiento del plazo original, evidenciando el sustento que la hagan aconsejable y que no ha sido desaprovechado el plazo por culpa del interesado. No cabe prórroga de oficio.

b) El plazo concedido como prórroga debiera computarse a partir de la notificación de la decisión de su otorgamiento.

c) La ampliación ser acordada por el órgano encargado de la instrucción del procedimiento.

Salvo mandato contrario de la propia ley indicativo en sentido expreso de un término perentorio, los plazos en el derecho administrativo (fundamentalmente los establecidos para el ejercicio de las atribuciones públicas) son de tipo ordenador (simples y prorrogables).

Las razones para esta característica fueron descritas por CALDERA DELGADO (08) del modo siguiente:

"En primer lugar el derecho no admite, salvo excepciones dar carácter de inamovilidad a lo actuado en la vía administrativa; en cuya virtud el transcurso de los términos no puede dar origen a la extinción de derechos (para los usuarios) o de competencias y funciones (para la administración). Cabe anotar que aún en los casos de plazos perentorios para los usuarios surgen subsidiariamente otras vías para reactivar sus derechos preferidos en un procedimiento determinado, así para el vencimiento del plazo de impugnación cabe el inicio de una reclamación o para el vencimiento del plazo de subsanación documental cabe interponer una nueva solicitud.

En segundo lugar porque a diferencia de la vía judicial en el procedimiento administrativo no existen distintos intereses en juego.

Mientras que en las relaciones jurídicas entre particulares (materia de la vía judicial) los intereses de las partes sólo aprecian esferas individuales, derechos a los que resulta necesario garantizar seguridad jurídica aún a costa del perjuicio de la otra parte que no ejerce su facultad dentro de determinado plazo, en los procedimientos administrativos el respeto a la seguridad jurídica debe ceder frente a la trascendente importancia de la búsqueda del bien común, razón de ser del accionar del Estado. De tal modo, la preeminencia axiológica del bien común faculta a la Administración para activar sus competencias en cualquier tiempo, a condición de reparar el perjuicio que pudiere haber ocasionado y con la consiguiente responsabilidad administrativa por el retardo".

El ejercicio de un deber público o la prestación de un servicio, no puede supeditarse a un plazo determinado, a cuyo vencimiento la Administración se vería imposibilitada de actuar. La obligación de decisión que pesa sobre la Administración la mayoría de veces queda sujeto a su posibilidad de actuación, a quien compete evaluar la oportunidad que la haga aconsejable. ¿Acaso la autoridad se libera de la obligación de emitir un informe si han transcurrido los ocho días previstos por la ley para hacerlo, o de efectuar la notificación, luego que han pasado los diez días previstos en las normas generales?, ¿acaso concluye el deber de resolver el expediente cuando han transcurrido los treinta días para la conclusión del procedimiento?, o finalmente, ¿concluye la obligación de resolver un procedimiento administrativo disciplinario si transcurren los treinta días indicados por el artículo 163° del D.S. No. 005-90-PCM, para instruirlo? (09). En todos estos casos, el transcurso del tiempo no ocasiona para la Administración la liberación del deber de resolver el expediente, ni origina la nulidad de las actuaciones extemporáneas, sino únicamente las sanciones disciplinarias al funcionario renuente o negligente.

Por ello, con acierto la reforma española incorporó como artículo 62.3 de su Ley, que "La realización de actuaciones administrativas realizadas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicar la anulabilidad del acto cuando as¡ lo imponga la naturaleza del término o plazo".

Complementando estas razones FIORINI (10) considera adverso a la perentoriedad de los plazos respecto del administrado, su carácter de colaborador en la formación de la voluntad administrativa, afirmando "(...) Las razones que sustenta el principio del administrado como colaborador se oponen al carácter perentorio absoluto sobre los plazos establecidos. No hay ninguna razón de orden jurídico, ante la unilateralidad del acto y su ejecutoriedad inmediata, (para) la rigurosidad del principio perentorio (...) ante razones de fuerza mayor

que hacen al derecho del administrado". De tal suerte que consideramos, como regla general y salvo norma expresa en contrario, que el incumplimiento del plazo no determina la invalidez del acto sino sólo su incorrección.

3. CÓMPUTO DEL PLAZO ADMINISTRATIVO. (11)

El plazo administrativo tiene como unidad de medida para todos los intervinientes en el procedimiento a los días hábiles administrativos, entendiendo por tales a aquellas fechas en que funcionan las dependencias de la Administración Pública, esto es, en principio, todos los días del año excepto sábados, domingos y feriados(12).

La tendencia a que el día hábil sea la unidad para ambos: los administrados y las autoridades, ha tenido recientemente serios cuestionamientos en la doctrina principalmente orientados a establecer que la habilidad del día sea reservada como unidad de medida sólo para los actos procedimentales a cargo de los administrados e interesados, mientras el día calendario será la unidad de medida para los actos a cargo de la Administración, incluyendo así tanto a los hábiles como a los inhábiles. Para esta variante se considera que es la propia Administración quien tiene la facultad de poder establecer la habilidad del día y, que la consideración a la habilidad del día para su cómputo sólo tiene lugar en desmedro del ciudadano, por cuanto sólo no tiene acceso en esos días a los servicios de la Administración Pública, mas no las autoridades públicas. (13)

A su vez, debe tenerse en cuenta que para efectos procesales cada día hábil comienza y concluye no de modo físico sino dentro de los márgenes artificiales que le asigna el horario oficial de atención al público. Por ello, es importante que los horarios en la Administración Pública se encuentren regidos por algunas reglas que la práctica aconseja en favor de la admisibilidad del derecho de petición de los administrados, atenuando la discrecionalidad administrativa en este tema. Algunas reglas que estimamos atendibles para este efecto son:

a) que los horarios de atención sean fijados, de antemano y difundidos; b) que las entidades unilateralmente se encuentren prohibidas de declarar feriados o días institucionales no laborales y que en caso de fuerza mayor, garantice el acceso a la receptoría institucional; c) que la hora oficial de la actuación procedimental ser computada, en caso de actuaciones dentro de las entidades, por cada entidad en base a su propio reloj institucional y, en caso de servicios fuera de sede, por medio del funcionario, y sólo en caso de cuestionamiento del interesado, prevalecer la hora oficial; d) el horario de atención debe ser establecido cumpliendo en cada entidad un periodo diario no coincidente con la jornada laboral ordinaria, para favorecer el cumplimiento de las obligaciones y actuaciones de la ciudadanía; e) el horario debe ser continuado para brindar atención a todos los asuntos bajo su competencia, sin fraccionarlo para atender algunos en determinados días u horas, ni afectar su desarrollo por razones personales; f) que el horario de atención concluya con la prestación del servicio a la última persona compareciente dentro del horario hábil; y que los

actos de naturaleza continua iniciados dentro de hora hábil, deben son concluidos sin afectar su validez después del horario de atención, salvo consentimiento del administrado en diferirlos.

De tal modo, serán inhábiles aquellos días en que las oficinas no funcionen normalmente en virtud de una disposición expresa, así como aquellos en que no lo hagan por cualquier otra causa de hecho no disponible por la entidad. Como expone CAJARVILLE (14), la referencia "al funcionamiento de la Administración Pública" debe entenderse circunscrita a aquella dependencia en que el acto procesal corresponda ser realizado y no de modo general a toda la administración gubernamental.

Cabe precisar que esta regla, propia de los plazos conferidos para los actos de los administrados, no resulta de aplicación rigurosa para las actuaciones de la Administración, por cuanto válidamente ella realiza una serie de actos fuera del horario ordinario sin necesidad de habilitación expresa, como por ejemplo, puede dictar una resolución en un día feriado, imponer multas de tránsito en horas de la madrugada, efectuar actos de policía durante la noche, proseguir una diligencia iniciada en horas hábiles, etc.

Ahora bien, si el ordenamiento especial habilita contrariamente el cómputo del plazo por días calendarios, como sucede para realizar trámites a cargo de administrados que son de sesenta días calendarios (artículo 69° literal e) de las Normas Generales), entonces es pertinente considerar que se advierta esta circunstancia al administrado en la notificación, a fin de liberar al administrado de la carga que significa tener que realizar una investigación ante cada caso especial.

Para el cómputo del plazo deben tenerse en cuenta las siguientes reglas:

3.1. Inicio del cómputo:

Independientemente de cualquier formalidad documental o circunstancia, el cómputo es iniciado a partir del día siguiente de la notificación o publicación del acto administrativo respectivo y no a partir del mismo día inicial (días a quo non computator in termino); salvo el caso de acto que para su vigencia deba ser publicado en días sucesivos, en cuyo caso el cómputo se inicia el día siguiente en que aparezca el último aviso publicado. (15). En concordancia, cuando el acto se encuentre sujeto a alguna modalidad (condición suspensiva o cargo), no se incluye en el cómputo del plazo el día en el que tiene lugar el evento esperado, sino el día siguiente.

La regla es que se presume simultánea la notificación (acto de transmisión) y el emplazamiento (convocatoria a participar el procedimiento), pero sucesivo el inicio del término para la eficacia del acto notificado (vigencia vinculante), aún cuando, puede suceder que esta última se independice aún m s, como sucede en los actos de eficacia diferida sujetos por estar sujetos a alguna modalidad. En consecuencia, el día de la transmisión no se inicia el cómputo, sino el siguiente.

La doctrina y la jurisprudencia extranjera han determinado que cuando documentalmente no se pueda precisar mediante documento indubitable (como lo son un cargo o una acta debidamente suscrita por los intervinientes) la fecha de realización de alguna actuación procesal a fin de probar la oportunidad dentro del plazo o no (por ejemplo, de alguna notificación, la presentación de escritos, etc.) se debe estar a la fecha enunciada en el documento que muestre el administrado y, en su defecto, a lo que indique, a efecto de no perjudicar su derecho de defensa por la impericia o dolo del administrador que impide acreditar fehacientemente el acto de transmisión.

Conviene recordar que la regla de la eliminación del cómputo del día de la notificación o publicación no rige, en los casos cuando los plazos se establecen en meses o años, pues se trata específicamente de una medida prevista para los plazos cortos. Así, lo precisa por ejemplo, la legislación española (artículo 47°).

Comentario aparte amerita el caso donde el plazo debe ser computado a partir de la ocurrencia del silencio administrado, particularmente para el ejercicio de recursos administrativos o dar por agotada la vía administrativa, principalmente por cuanto frente a esta situación no existe con carácter objetivo un acto documental que fije su término inicial. Para ello, es recomendable que el cómputo se inicie con el día hábil siguiente a aquél en que se considera ocurrida la estimación presunta o la desestimación por el silencio, cabiendo aclarar que cuando el ordenamiento conceptúa al silencio como una alternativa del administrado conjuntamente con la espera de un pronunciamiento expreso, debe entenderse ocurrido el efecto del silencio a partir del acogimiento del administrado.

3.2. Vencimiento del cómputo:

Como regla general, los plazos vencen en el último momento hábil del horario de la dependencia competente del día fijado como término final. Lógicamente si antes de la fecha prevista son cumplidos los actos procedimentales para los cuales el plazo estaba destinado, éste se entiende vencido o decaído automáticamente para todos sus efectos, continuando el procedimiento según su etapa. En igual sentido, cierta doctrina permite el adelantamiento de los plazos establecido para la administración, cuando ello sea aconsejable por la naturaleza o circunstancias del caso.

Sin perjuicio de esta posición uniforme en la doctrina y en la legislación comparada, existe la tendencia (16) para flexibilizar en favor del administrado este límite, a través de figuras como la "Reposición de actuaciones a situaciones anteriores", que permite retrotraer las actuaciones al estado anterior al del vencimiento del plazo, cuando alguien estuvo imposibilitado para cumplir con ese plazo legal, sin culpa de su parte (acogida en la legislación alemana), o, concediendo un "plazo de gracia adicional" para admitir la presentación de escritos y recursos hasta las veinticuatro horas del día en que finaliza el plazo e incluso dentro de las dos primeras horas del día siguiente al del vencimiento. Inspirado en el principio de informalismo en favor del administrado, este plazo de gracia se orienta a no privar a los interesados del lapso que queda a su favor desde la finalización del

horario convencional de oficina y la media-noche del vencimiento real del plazo, sobretodo teniendo en cuenta las complicaciones reales que existen para cumplir, al borde de los términos, con obligaciones masivas (por la acumulación de personas comunmente denominadas colas, la falta de medios alternativos de recepción y la escasa posibilidad de atención cuando dentro de este contexto la burocracia es desbordada por la demanda).

Con agudeza GONZALES PEREZ (17) expone la posible aplicación en el procedimiento administrativo de la regla "dies ultimo por completo habetur", por el cual estando al borde del término para la presentación de escritos puede el interesado válidamente buscar extenderlo al máximo en su favor. Ello ocurre para la presentación de escritos antes del cierre de la Oficina de recepción, empleando los medios alternativos de receptoría habilitados en las Normas Generales, de tal suerte que si la entidad pública ante la cual sigamos el procedimiento cierra su atención al público a las 13:00 horas, puede considerarse presentado el escrito en término hábil si ha sido ingresado en cualquiera de las alternativas de presentación antes del vencimiento de dicho término, a pesar de no haberse realizado el acto directamente ante la entidad pública mencionada. Sin embargo, para operativizar esta regla sin contratiempos entre nosotros es necesario aceptar la interpretación que el ingreso de la documentación a estos medios alternativos de receptoría con anterioridad al vencimiento de los términos y plazos, es actuada en tiempo hábil, como si hubiese sido actuada en la misma entidad, esto es, que el lea de la recepción y envío a la entidad de destino sea asumida por la Administración y no por el administrado.

Según nuestro ordenamiento cuando el último día del plazo recae en una fecha inhábil o por cualquier motivo ese día no funciones durante el horario normal, el término se entiende prorrogado hasta el siguiente día hábil inmediato, que permita al interesado cumplir con alguna prestación a su cargo. Pero, cierta parte de la doctrina considera que esta disposición resulta excesivamente tolerante en caso de plazos fijados en fecha fija para los sujetos faltos de diligencia que esperan el último momento para cumplir sus obligaciones, habiendo tenido un plazo mas o menos lato para realizar su actuación, afectando de tal modo el principio procedimental de celeridad. Dentro de este parecer se encuentra la Ley de Procedimiento Administrativo de la República Federal Alemana, cuando expresa en la Sección 2 (Plazos, términos, reposición de las actuaciones):

"31. Plazos y términos (...)

3. Cuando el plazo expire en sábado, domingo o día festivo, la expiración del plazo se entiende prorrogada al siguiente día laboral. Lo dispuesto anteriormente no es de aplicación cuando al interesado se le indicó expresamente un día concreto como fecha de expiración de plazo.

4. Cuando la autoridad debe cumplir una prestación dentro de un plazo determinado, el plazo expira con la terminación de su último día aunque éste recaiga en sábado, domingo o día festivo.

5. Cuando la autoridad fija un término debe también ser cumplido aunque recaiga en sábado, domingo o día festivo".

La existencia de mediodías feriados establecidos por norma expresa o costumbre administrativa (como sucedía antes con el Jueves Santo) ocasiona una situación sui generis que fue resuelta por la práctica y los precedentes administrativos. Según éstos, tales días eran considerados inhábiles para efecto del cómputo del término sólo cuando en ese día fenecía el plazo para la presentación de determinada documentación o algún recurso (18), mas no cuando el mediodía feriado quedaba intercalado dentro del plazo que estaba transcurriendo.

Otro problema en torno del vencimiento del plazo lo tenemos cuando la inhabilidad del día previsto para la entidad no es tal en el lugar desde donde el administrado se presenta o remite un escrito, o viceversa, como acontece cuando el administrado realiza su accionar desde fuera del territorio nacional o si existen días inhábiles institucionales, regionales o locales. Consideramos como solución adecuada, que tratándose de un procedimiento dentro del territorio nacional, cuando el día de vencimiento es hábil en el lugar de la unidad de receptoría de la entidad, mas no en donde reside el administrado, debe considerarse inhábil para efectos del cómputo, en su beneficio. De modo análogo, cuando se trata de un procedimiento desde el exterior y el interesado resida ahí consideramos que debiera excluirse del cómputo los días inhábiles del país extranjero donde se realiza la solicitud o el trámite, dado que aun cuando puede entenderse que la documentación puede presentarse a nuestras representaciones diplomáticas u oficinas consulares en el exterior, ellas suelen acogerse a los días inhábiles del país extranjero, impidiendo al interesado realizar gestiones o presentarlos en esas fechas. Claro es, que estando amparada la inhabilidad del día en un ordenamiento extranjero, corresponde al interesado probar este hecho según su interés.

3.3. Decurso del plazo:

a) El plazo señalado en días es computado por días hábiles, excluyendo los inhábiles.

A diferencia del plazo civil, el decurso del plazo administrativo toma en consideración como unidad de medida a los días hábiles, sustentándose en los momentos efectivos en que presta servicios la Administración pública y, como tal, los administrados est n en condiciones de acudir ante ella realizar sus actos procesales deseados.

(19) Por ende, se encuentran excluidos del cómputo de los plazos administrativos: los días feriados oficiales de alcance general (20), aquellos de ámbito no nacional, los gremiales y aquellos declarados institucionalmente).

Tal forma de cómputo se aplica a todos los plazos que establece la Ley de Normas Generales. Así, por ejemplo, de ordinario, los procedimientos administrativos de evaluación previa deben concluir en un lapso de treinta días hábiles (art. 51°), el plazo para interponer cualquier recurso ser n quince días hábiles, y para emitir informes, ser de ocho días hábiles (art. 74°). Excepcionalmente, se prevén plazos distintos, como son para realizar trámites a cargo de administrados y para advertir defectos en los escritos de los usuarios, que son de sesenta días calendarios (art. 69° literal e) y cuarenta y ocho horas, respectivamente (art. 64°).

Para el efecto, tampoco toma en consideración las horas o minutos en que es efectuada la notificación sino por completo el día en que es realizado, ya que todo plazo debe computarse por días enteros; por lo cual, resulta impropio establecer plazos en horas como lo hace parte de la legislación nacional (ejemplo, para la subsanación documental).

b) El plazo señalado en meses o años es computado de fecha a fecha (sin tener en cuenta la inhabilidad o el carácter hábil de los días intermedios, ni efectuando descuentos de cualquier orden).

Cuando nos encontremos que el cómputo ha empezado el día 31 de un mes anterior y el mes de vencimiento sólo tiene treinta días o se trata de mes de febrero, esto es que al momento del vencimiento falte el día fijado como equivalente, nuestro ordenamiento ha establecido que el vencimiento del plazo se dará el último día de dicho mes. Esta solución es la preferida por la legislación comparada, aunque también existe otra posición que critica esta vía por considerar que origina un recorte de un día, cuando menos, en perjuicio del interesado así como argumentando la informalidad en favor del administrado, proponiendo a su vez que el vencimiento del cómputo se entienda el primer día hábil del siguiente mes de calendario, tal como sucede con el artículo 29° de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo de México.

El profesor BACACORZO (21) explica que el señalamiento de plazos en días hábiles administrativos tiene como límite lógico un período de hasta 30 días, pues considera que si se estableciera un plazo mayor en dicha unidad de medida (por ejemplo, noventa días que es equivalente a tres meses) en puridad le corresponder a sujetarse a la regla del cómputo por meses, que es de fecha a fecha.

3.4. Los términos de la distancia.-

En consideración al factor geográfico que separa a los administrados de las oficinas de la Administración, incidiendo en las dificultades de comunicación, la legislación nacional considera la distancia existente entre los distritos, provincias y departamentos del país para el cómputo de los plazos procedimentales ordinarios.

Se trata de anteponer a los términos fijados legal o administrativamente, aquellos plazos que son tasados de antemano rigurosamente exactos para que el administrado pueda presentarse ante la Administración, estimando la separación espacial existente entre ambos lugares. Para asegurar una aplicación uniforme en el ámbito administrativo, es empleado el cuadro de términos vigentes para los procesos judiciales (22), en tanto se emita un referente propio para el procedimiento administrativo.

La inclusión del término de la distancia en un procedimiento administrativo tiene como particularidad considerar para el cómputo, el término correspondiente a la distancia entre dos lugares: a) aquél donde domicilia el administrado y b) el más próximo donde exista una Oficina de la entidad administrativa hábil para recibir su escrito (preferentemente una unidad desconcentrada), y no entre la morada del usuario y la sede principal de la entidad (generalmente ubicada en Lima). Ello es así en razón a que el artículo 59§ de las Normas Generales (23) habilita a cualquier administrado para presentar sus escritos en las Oficinas desconcentradas de la entidad en su zona (por ejemplo, Direcciones Regionales o Zonales de Ministerios). Tal ha sido la interpretación seguida, por ejemplo, en los procedimientos especiales de naturaleza tributaria por el Tribunal administrativo.

4. ¿CABE LA PRECLUSIÓN EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO?

La doctrina procesal consagra la "preclusión procesal" como el principio que divide al proceso en fases sucesivas o etapas, que se van cerrando según el avance de la secuencia, ocasionando para el interesado la pérdida de las facultades no ejercidas en su momento debido. Estimada como principio elemental de todo proceso, la preclusión tiene por efecto principal, determinar que con el cierre de cada fase o transcurrido el término preestablecido, fenezca la posibilidad de ejercitar ciertos actos procesales que correspondían a dicha oportunidad e impedir el retorno a momentos procesales ya cumplidos. De tal suerte, que este principio ocasiona para el sujeto procesal la pérdida de derechos procesales, aún cuando su falta de ejercicio sea debido a una conducta simplemente inadvertida y no a falta de diligencia.

Como se comprende, se logra la preclusión procesal por la existencia de plazos perentorios, cuyo vencimiento origina la clausura de las diversas fases procesales.

Para nuestros fines resulta importante determinar si ante la carencia de disposición expresa en sentido afirmativo o negativo, como acontece en nuestras Normas Generales, la preclusión puede tener cabida en nuestro derecho administrativo; o, si por lo contrario, la vigencia de los principios de eficacia, simplicidad e informalismo en favor del administrado hacen incompatible ese principio con la naturaleza del procedimiento nacional.

Revelando lo controvertido de este tema, la doctrina administrativa se ha pronunciado siguiendo diversas tendencias, desde la admisibilidad irrestricta hasta su aceptación restringida. Por un lado, tenemos a HUTCHINSON (23), en concordancia con MAIRAL (24), afirmando que "los actos procedimentales cumplidos quedan firmes y no se puede volver sobre ellos -sin retrotraer etapas-, por el efecto que tiene cada estadio procedimental de clausurar el anterior". Agregando que "el concepto de preclusión se explica por el de impulso, ya que éste carecería de objeto sin la preclusi¢n. En caso contrario, los actos procedimentales podrían repetirse y el procedimiento no progresaría. Tampoco la preclusión sería suficiente por sí sola, pues no se pasa de un estadio a otro sin el impulso".

En distinto sentido doctrinario, FIORINI (25) acepta la aplicación de la preclusión pero de modo limitado para algunos procedimientos especiales pero no como una regla uniforme para todos los procedimientos administrativos. Así, nos afirma, "En el procedimiento administrativo no rige la férrea preclusión pero tampoco debe regir el capricho o la desidia del administrado; por eso siempre ser el poder administrador el que debe resolver las peticiones procesales pertinentes, (...) el administrador decide en una vista final, y cuando aplica la preclusión es excepcional, ante la necesidad de tratar en igualdad de tratamiento en un procedimiento donde compiten en igual situación varios administrados. Sólo en estos casos se impone la preclusión". En la misma orientación se ubica CASSAGNE (26) cuando al distinguir el procedimiento administrativo del proceso judicial, considera que este último se encuentra diseñado bajo el principio de preclusi¢n, a diferencia del administrativo que se inspira en el de la informalidad.

Volviendo al análisis que compartimos de FIORINI (27), queda conceptuado que la preclusión tiene un nivel preponderante en el proceso jurisdiccional, al igual que otros principios rigurosos vinculados al factor formal, por la necesidad de preservar la independencia del funcionario público llamado a resolver (juez) y al deber que tiene de otorgar igualdad y seguridad jurídica a las partes litigantes; siéndole vedado, dejar sin efecto un momento procesal a fin de permitir que una de las partes pueda realizar un acto procesal cuya fase ya pasó.

Por ello, encontraremos ejemplos de preclusión, en el proceso judicial cuando aquél ordenamiento impide presentar hechos nuevos no invocados al momento de la demanda, acompañar pruebas adicionales a las ya presentadas al inicio del proceso, etc.

Contrariamente en el procedimiento administrativo general la rigurosidad resulta inconducente y más bien perjudicial para el colaborador de la Administración que busca el interés público y donde relaciona a un particular con el Estado. En esta realidad asumir la rigidez de la preclusión, impediría al administrador inducir al administrado a subsanar sus omisiones, impediría al administrado la presentación de nuevas pruebas, perfeccionar su petitorio, adicionar expedientes administrativos al que se encuentra en trámite, subsanar un

pliego de cargos imperfecto para la determinación de responsabilidades, etc., actos procesales que aparte de no perjudicar a ninguna contraparte contribuyen a una mayor certeza en la decisión administrativa.

En este contexto, se infiere como principio que la preclusión puede admitirse son algunas salvedades, pues cuando la realidad lo justifique, podrán considerarse actuaciones procesales fuera de término siempre que ellas colaboren con el interés público (por ejemplo, con la determinación de la verdad material) y siempre que dicha acción tardía no haya sido originada por actos dilatorios de la secuencia o en fraude del administrado.

Concordamos también con FIORINI (28) en exceptuar a los procedimientos especiales donde concurren varios administrados con expectativas divergentes o con propios intereses subjetivos, en cuyo caso incorporar la preclusión afirma la seguridad jurídica y un tratamiento paritario (como sucede en los procedimientos concurrenciales -subastas, licitaciones, concursos con precalificación- o en los procedimientos contenciosos

que resuelve conflictos de intereses primarios o secundarios). En tales procedimientos, no obstante el silencio de las normas, la preclusión surge espontáneamente entre las diversas etapas establecidas en su estructura.

Acertadamente, VILLAR PALASI y COBOS HERRERO (29) ha afirmado que esta crisis de la preclusión procesal en el procedimiento administrativo obedece a una manifestación del deseo del Estado por salvaguardar el derecho de todo administrado a una tutela jurídica efectiva, frente a cualquier rigor formalista.

A diferencia del proceso jurisdiccional estructurado por etapas preclusivas, el procedimiento administrativo ordinario responde al criterio de una unidad de vista por el cual desde su inicio hasta la decisión administrativa se cumple un solo ciclo temporal. Exclusivamente, cuando ha sido concluido el procedimiento se puede afirmar que es imposible tanto para los administrados como para la Administración, realizar actos procesales ordinarios en dicha etapa. Sólo quedar n los recursos -que permiten íntegramente renovar la secuencia en una nueva fase-, o la nulidad -que permitiría reabrir alguna fase en base a la existencia de vicios de orden público-.

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