1.-INTRODUCCIÓN:

DERECHOS HUMANOS

ANTECEDENTES DEL SISTEMA DE DERECHOS HUMANOS EN EL PERU

Consejo Nacional de Derechos Humanos:

Fue creado por D.S. Nº 012-86-JUS, del 05SET86, y reglamentado por R.M. Nº 320.1.86-JUS, del 05DIC86; siendo posteriormente modificado por el D.L. Nº 25993 - Ley Orgánica del Ministerio de Justicia- creándose dentro de su estructura orgánica el Consejo Nacional de Derechos Humanos (Art. 29), que establece que éste es el encargado de la promoción, protección, garantía y tutela de plena vigencia de los Derechos Fundamentales de la persona. Igualmente promueve, coordina, difunde y asesora estudios e investigaciones relativas a la defensa de los derechos humanos, buscando la consolidación del Estado de Derecho.

Recientemente, mediante Decreto Supremo N° 015-2001-JUS, del 27ABR2001, se aprobó el nuevo Reglamento del Consejo Nacional de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia, el mismo que consta de veintinueve (29) Artículos contenidos en cinco (5) Títulos y cinco Disposiciones Finales y Transitorias.

Composición del Consejo Nacional de Derechos Humanos:

• El Ministro de Justicia o su representante, quien lo presidirá;

• Un representante del Ministerio de Relaciones Exteriores;

• Un representante del Ministerio de Defensa;

• Un representante del Ministerio del Interior;

• Un representante del Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano;

• Un representante del Ministerio de Educación;

• Un representante del Ministerio de Salud;

• Un representante del Poder Judicial; y,

• Un representante del Ministerio Público.

De conformidad con la Resolución Ministerial Nº 0466-2001-IN/0105, del 18 MAYO 2001, la representación del Ministerio del Interior ante el Consejo Nacional de Derechos Humanos recae en el señor Vice Ministro del Interior, Presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos del Ministerio del Interior, como titular y, en el Secretario Permanente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, como alterno, siendo ocupado en la actualidad por los siguientes funcionarios:

• José Luis AVILEZ CUETO

Viceministro del Interior y Presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos del MININTER.

• Mariela Claret VALENTIN ORTEGA

Secretaria Permanente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos del MINT

Objetivos del Consejo Nacional de Derechos Humanos:

• Coadyuvar al fortalecimiento de las instituciones democráticas del país, a fin de consolidar el Estado de derecho, como garantía para la vigencia plena y efectiva de los derechos humanos;

• Contribuir a crear una sólida conciencia de respeto a los derechos fundamentales de la persona, consagrados en la Constitución Política del Perú y demás normas pertinentes; y,

• Proporcionar al Poder Ejecutivo los elementos necesarios para ejercer una función preventiva en la protección de los Derechos Humanos.

Funciones del Consejo Nacional de Derechos Humanos:

• Proponer la política gubernamental en materia de promoción, defensa y garantía de los derechos humanos, en el marco del Plan Nacional de Derechos Humanos, que aprobará el Consejo de Ministros;

• Emitir opinión en los asuntos que le sean solicitados;

• Proponer las medidas y las acciones que considere convenientes para la difusión, promoción y protección de los derechos humanos; y,

Las demás que le encomiende el Presidente del CNDH.

• Para promover la universalidad, independencia e indivisibilidad de los derechos humanos, incluidos los derechos civiles, culturales económicos, políticos y sociales, así como el derecho al desarrollo.

• Para fomentar la ratificación de tratados en materia de derechos humanos y facilitar la aplicación de las normas internacionales a nivel nacional

• Para fomentar la presentación de los informes previstos en los tratados ratificados por el Perú en materia de derechos humanos y derecho internacional humanitario

• Para establecer o reforzar las instituciones nacionales y locales de derechos humanos

• Para proporcionar una mayor protección a los grupos en condición de especial vulnerabilidad y velar por que se tomen medidas eficaces para abordar su situación

• Para promover la diversidad de fuentes, enfoques, metodologías e instituciones en la esfera de los derechos humanosPara mejorar y promover la cooperación entre los organismos gubernamentales, las organizaciones no gubernamentales y la sociedad civil

• Para integrar una perspectiva de género en todas las actividades de derechos humanos

• Para reconocer la importancia de los derechos humanos para la democracia, el desarrollo sostenible, el imperio de la ley, la defensa del medio ambiente y la paz.

EL PLAN NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS

• Debe constituir una POLÍTICA DE ESTADO que exprese su compromiso, más allá de quien sea el gobierno de turno, en favor de un proceso de respeto y continuo fortalecimiento del pleno ejercicio de todos los derechos humanos por todas las personas sometidas a su jurisdicción.

2.-MARCO TEORICO:

PROTECCIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS

I.-Protección judicial de los derechos (recurso efectivo)

a) Alcance y contenido

b) El derecho a la protección judicial en los instrumentos internacionales

• Instrumentos de alcance general

Derechos civiles y políticos

Protección judicial de los derechos (recurso efectivo)
Declaración Universal de los Derechos Humanos	Artículo 8º.- "Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo, ante los tribunales nacionales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución o la ley".
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre	Artículo 25º.- "Toda persona puede recurrir a los tribunales para hacer valer sus derechos. Asimismo, debe disponer de un procedimiento sencillo y breve por el cual la justicia lo ampare contra actos de la autoridad que violen, en perjuicio suyo, alguno de los derechos fundamentales consagrados constitucionalmente".
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos	Artículo 2º.- "3.- Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a garantizar que: Toda persona cuyos derechos o libertades reconocidos en el presente Pacto hayan sido violados podrá interponer un recurso efectivo, aun cuando tal violación hubiera sido cometida por personas que actuaban en ejercicio de sus funciones oficiales; La autoridad competente, judicial, administrativa o legislativa, o cualquier otra autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado, decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso y desarrollará las posibilidades del recurso judicial; Las autoridades competentes cumplirán toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso".
Convención Americana sobre Derechos Humanos	Artículo 25º.- "1.- Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en el ejercicio de sus funciones oficiales. 2.- Los Estados Partes se comprometen: a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso. a desarrollar las posibilidades del recurso judicial, y a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso".

 

a) Alcance y contenido

Los instrumentos internacionales reconocen el derecho de toda persona a contar con un recurso efectivo ante los tribunales nacionales competentes a fin de proteger sus derechos fundamentales contra cualquier clase de amenaza o violación.

A nivel regional, la Corte Interamericana de Derechos Humanos equipara los procesos de amparo y hábeas corpus con el recurso efectivo previsto en el Artículo 25º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (1).

La Corte ha precisado asimismo que no basta con que este recurso se encuentre previsto por la Constitución o la ley, o con que sea formalmente admisible, sino que se requiere, además, que sea realmente adecuado y eficaz para determinar si se ha incurrido en una violación a los derechos humanos, y para adoptar las medidas necesarias que permitan restablecer el derecho vulnerado.

Respecto a lo que debe entenderse por un recurso adecuado, la Corte Interamericana ha señalado que la función de esos recursos, dentro del derecho interno, debe ser “idónea para proteger la situación jurídica infringida”. En relación a  la eficacia del recurso, la misma Corte ha considerado que éste debe ser “capaz de producir el resultado para el que ha sido concebido”.

Para la Corte, en consecuencia, no pueden considerarse efectivos aquellos recursos que resulten ineficaces por las condiciones generales del país o incluso por las circunstancias particulares de un caso dado, lo cual puede ocurrir, por ejemplo, “cuando su inutilidad haya quedado demostrada por la práctica, porque el Poder Judicial carezca de la independencia necesaria para decidir con imparcialidad o porque falten los medios para ejecutar sus decisiones; por cualquier otra situación que configure un cuadro de denegación de justicia, como sucede cuando se incurre en retardo injustificado en la decisión; o, por cualquier causa, no se permita al presunto lesionado el acceso al recurso judicial” .

En el Perú, el Artículo 202º inciso 2º de la Constitución señala que el Tribunal

Constitucional tiene competencia para “conocer, en última y definitiva instancia, las resoluciones denegatorias de hábeas corpus (...)”. Pero el Tribunal tampoco conoce todas las resoluciones denegatorias, sino sólo aquellas contras las cuales se ha presentado el denominado “recurso extraordinario” (Ley del Tribunal Constitucional, Artículo 41º).

Las estadísticas del Tribunal Constitucional peruano nos permiten apreciar el siguiente panorama en relación al número de hábeas corpus ingresados a esta institución para su respectiva revisión.

EL PROCESO DE HÁBEAS CORPUS EN LA REGIÓN ANDINA

ð. EL DESARROLLO DEL PROCESO DE HÁBEAS CORPUS

A continuación, presentamos los aspectos de mayor importancia vinculados con el desarrollo de hábeas corpus.

1. La legitimidad para iniciar el proceso

Uno de los elementos característicos del proceso de hábeas corpus radica en que la solicitud respectiva puede ser presentada por la persona agraviada o cualquier otra en su representación. Esta legitimidad bastante amplia puede encontrase prevista a nivel constitucional, como sucede en Bolivia (Artículo 18-I), Chile (Artículo 21º), Colombia (Artículo 30º), Ecuador (Artículo 93º) y Venezuela (Artículo 27º), o a nivel legal, como ocurre en el Perú (Ley 23506, Artículo 13º).

De especial importancia es remarcar la legitimidad que de modo expreso ha sido otorgada a las Defensorías del Pueblo para iniciar esta acción de garantía en los países de la región que contemplan esta institución.

2. La forma y el contenido de la solicitud

La no exigibilidad de formalismos para la presentación de las demandas de hábeas corpus es otra de las características de este proceso. Esto implica, entre otros aspectos, que la solicitud respectiva pueda ser presentada de forma escrita o verbal, que no sea obligatoria la firma o asesoría de un abogado, o el pago de una suma de dinero como contraprestación del servicio de administración de justicia (tasas judiciales).

Así por ejemplo, la legislación de Venezuela sobre el amparo de la libertad y seguridad personal (hábeas corpus) dispone que la respectiva solicitud podrá ser presentada

“por escrito, verbalmente o por vía telefónica, sin necesidad de asistencia de abogado”

(Artículo 41º). Por su parte, la legislación del Perú establece que este proceso puede ser iniciado “sin necesidad de poder, papel sellado, boleta de litigante, derecho de pago, firma de letrado o formalidad alguna” así como “por escrito o verbalmente (...)”

En cuanto al contenido de la demanda, los ordenamientos jurídicos exigen principalmente que en ésta se indiquen los hechos que motivan el inicio de un proceso de hábeas corpus. La argumentación jurídica es opcional.

Al respecto es interesante mencionar la legislación del Perú sobre el hábeas corpus, en la cual sólo se exige “suministrar una sucinta relación de los hechos” para presentar la solicitud respectiva (Ley 23506, Artículo 14º). Por su parte, la legislación de Bolivia establece que la demanda de hábeas corpus debe contener “los hechos motivantes del recurso, expuestos con precisión y claridad” y “el derecho o garantía que se considere afectado o violado”, correspondiendo a la autoridad judicial salvar “los defectos u omisiones de derecho que fuesen advertidos en el recurso. (Ley del Tribunal Constitucional, Artículo 90º).

En la solicitud respectiva también se puede señalar el lugar en donde se encuentra privada de libertad la persona a favor de la cual se presenta el hábeas corpus. Pero, a pesar de la utilidad de esta información, no se trata de un requisito indispensable, debido a lo difícil que resulta en los hechos establecer el paradero de la víctima de una detención arbitraria. Así por ejemplo, en la legislación peruana sobre esta garantía constitucional se establece lo siguiente: “Al interponer la acción de Hábeas Corpus, el recurrente, de ser posible, debe indicar el día y la hora en que se produjo la detención y el lugar donde se encuentra el detenido” (Ley Nº 25398, Artículo 17° subrayado nuestro).

3. La orden de exhibición personal o el requerimiento de información

A nivel del derecho comparado existen diferentes formas en que la autoridad competente puede actuar para resolver acerca de la privación de la libertad de una persona. En todos los casos, se trata de un procedimiento sencillo, destinado a conocer las razones por las cuales se adoptó esa medida y evaluar si la misma ha sido o no arbitraria.

Para lograr tal objetivo, la opción más efectiva consiste en ordenar que la persona privada de libertad sea conducida ante la autoridad que conoce el hábeas corpus. A este mandato se le conoce como orden de exhibición personal, la cual se dirige a las personas presuntamente responsables de la privación de la libertad o bajo cuya vigilancia se encuentre el detenido.

Para el sistema interamericano de protección de los derechos humanos, esta medida constituye el contenido esencial del hábeas corpus. Al respecto, la Corte

Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que este proceso se caracteriza por el “mandato judicial dirigido a las autoridades correspondientes, a fin que se lleve al detenido a la presencia del juez para que pueda examinar la legalidad de la privación y, en su caso, decretar su libertad”1.

En algunos casos, la orden de exhibición personal respectiva implica trasladar a la persona privada de libertad al lugar en donde la autoridad que conoce del hábeas corpus realiza sus actividades. En otros casos, por ser más práctico, la misma autoridad puede dirigirse al lugar en donde se encuentra el detenido y exigir verlo.

Ambas posibilidades se encuentran previstas en los ordenamientos jurídicos de la región, cuyas normas legales son lo bastante generales para permitir adecuar el trámite del hábeas corpus a las exigencias de la realidad.

Así por ejemplo, el texto constitucional de Bolivia señala en su Artículo 18-IIº que la autoridad judicial que conozca del hábeas corpus “señalará de inmediato día y hora de audiencia pública, disponiendo que el actor sea conducido a su presencia”. De modo similar, en la Constitución del Ecuador (Artículo 93º) se precisa que la autoridad que conozca del hábeas corpus “ordenará que el recurrente sea conducido inmediatamente a su presencia”. Por su parte, el texto constitucional de Venezuela precisa que ante la presentación de un hábeas corpus “el detenido o detenida será puesto bajo la custodia del (órgano judicial competente) de manera inmediata, sin dilación alguna”.

De interés particular es el caso del Perú, en donde la legislación sobre el hábeas corpus establece como regla general que el juez dispondrá que “la autoridad responsable presente al detenido y explique su conducta” (Ley 23506, Artículo 16°), pero también “podrá constituirse en el lugar de los hechos (...)”(Ley 25398, Artículo 20°).

En algunos países, la orden de exhibición personal no ha sido establecida como una decisión que debe ser adoptada de modo obligatorio, sino como una medida de carácter discrecional.

Este es el caso de Chile, en donde el Artículo 21º de la Constitución establece que la magistratura competente para conocer esta garantía constitucional “podrá ordenar que el individuo sea traído a su presencia”. Esta potestad discrecional se reitera en el Artículo 310º del Código de Procedimiento Penal, el cual establece que “El tribunal que conoce del recurso podrá ordenar que, dentro del plazo que fijará según la distancia, el detenido o preso sea traído a su presencia, siempre que lo creyere necesario y éste no se opusiere (...)”. Asimismo, de conformidad con el 309º del mismo cuerpo legal “podrá

(...) comisionar a alguno de sus ministros para que, trasladándose al lugar en que se encuentra el detenido o preso, oiga a éste y, en vista de los antecedentes que obtengan, disponga o no su libertad o subsane los defectos reclamados. El ministro dará cuenta inmediata al tribunal de las resoluciones que adoptare, acompañando los antecedentes que las hayan motivado”.

En los casos en que no sea obligatorio expedir una orden de exhibición personal, las autoridades competentes pueden solicitar informes sobre la situación de una persona privada de libertad y las razones que motivaron su detención a quienes son considerados como responsables de dicha detención o tengan a la persona bajo su custodia. Esto puede originar que en los hechos la evaluación sobre la situación de una persona privada de su libertad se realice en base a fuentes indirectas, impidiendo un efectivo desarrollo de esta garantía constitucional. Esto es lo que ha ocurrido en el caso chileno. Sobre esta situación se ha dicho:

“En la tramitación del recurso de amparo (hábeas corpus) la averiguación de la suerte del detenido se hace por medio de oficios dirigidos al organismo aprehensor (si la medida se dirige contra un juez, se solicita a éste una información por escrito), en algunos casos se recurre a medios más expeditos, como la consulta telefónica, y luego se falla sobre la base de los antecedentes obtenidos en estas averiguaciones más los elementos aportados por el recurrente. Los procedimientos de exhibición personal por medio de la presentación del detenido ante el tribunal o la constitución de un delegado de éste en el lugar de detención no son utilizados prácticamente nunca”2.

La experiencia comparada, en todo caso, abona a favor de la obligatoriedad de exigir la presencia de la persona privada de su libertad ante la autoridad competente para conocer y resolver el proceso de hábeas corpus.

4. El plazo para la resolución

Los plazos previstos a nivel del derecho comparado para la resolución de la solicitud del hábeas corpus son muy breves, debido principalmente a que su trámite y procedimiento son bastante sencillos.

Al respecto, algunos ordenamientos jurídicos establecen plazos máximos para el desarrollo de una o varias de las siguientes etapas del hábeas corpus, las cuales abarcan:

A. Desde la presentación de la solicitud hasta la decisión que adopte la autoridad competente para conocer la situación en la que se encuentra la persona privada de libertad. Esta decisión puede consistir en ordenar la presentación del detenido ante dicha autoridad o solicitar informes sobre su situación a quienes lo tienen bajo custodia.

B. Desde la decisión adoptada por la autoridad competente hasta su cumplimiento o ejecución. Esto puede consistir en presentar al detenido ante la autoridad competente o presentar los informes solicitados sobre su situación.

C. Desde el cumplimiento o ejecución de la decisión adoptada por la autoridad competente hasta la expedición de la resolución sobre la situación de la persona privada de su libertad.

La opción por los plazos por etapas podemos encontrarla, por ejemplo, en el Ecuador, en donde el Artículo 93º del texto constitucional establece que la autoridad competente para conocer del hábeas corpus “en el plazo de veinticuatro horas contadas a partir de la recepción de la solicitud, ordenará que el recurrente sea conducido inmediatamente a su presencia, y se exhíba la orden de privación de libertad (...)” y “dictará su resolución dentro de las veinticuatro horas siguientes”. Como se aprecia, la norma constitucional sólo establece un plazo determinado para algunas de las etapas mencionadas (en concreto, aquellas que hemos identificado con las letras A y C). Sin embargo, el plazo omitido a nivel constitucional para una de las etapas se encuentra previsto en las normas legales sobre la materia, por lo que para determinar el tiempo máximo de duración del hábeas corpus se requiere hacer una interpretación que concuerde la normativa constitucional y legal sobre este proceso.

En otros casos, para la resolución del hábeas corpus no se establecen plazos por etapas sino plazos máximos que agrupan a todas ellas. Así por ejemplo, en Colombia el hábeas corpus “debe resolverse en el término de treinta y seis horas” (Artículo 30º de la Constitución) mientras que en Venezuela, la legislación sobre la materia (Artículo

42º) precisa que el juez que conozca del proceso decidirá en un término “no mayor de noventa y seis (96) horas después de recibida la solicitud”.

Esta opción evita de alguna forma la prolongación del proceso en base a diferentes interpretaciones u omisiones normativas sobre la duración de cada una de las etapas por las que atraviesa el hábeas corpus, como se ha visto que ocurre, por ejemplo, en el Ecuador.

5. El contenido de la resolución

Luego de analizar los hechos que dieron origen a la presentación del hábeas corpus, la autoridad competente debe decidir si acepta o niega la pretensión solicitada. Si se estima procedente el hábeas corpus, la autoridad competente podrá ordenar que se deje en libertad a la persona privada de ella en forma arbitraria o que se adopten las medidas necesarias para revertir esta situación. Todo depende de los motivos por los cuales el proceso se inició.

Algunos ordenamientos contemplan ambas posibilidades y otros sólo una de ellas. En el primer caso se encuentran, por ejemplo, Bolivia, Chile y Venezuela, tal como se aprecia en el siguiente cuadro:

Bolivia

El Artículo 18-III de la Constitución señala que una vez instruida de los antecedentes, la autoridad judicial dictará sentencia “ordenando la libertad, haciendo que se reparen los defectos legales o poniendo al demandante a disposición del juez competente”.

Chile

El Artículo 21º de la Constitución precisa: “Instruida de los antecedentes, decretará su libertad inmediata o hará que se reparen los defectos legales o pondrá al individuo a disposición del juez competente, procediendo en todo breve y sumariamente, y corrigiendo por sí esos defectos o dando cuenta a quien corresponda para que los corrija”.

Venezuela

El Artículo 42º de la legislación sobre el amparo de la libertad personal precisa que al decidir sobre la pretensión el juez puede declarar “la inmediata libertad del agraviado o el cese de las restricciones que se le hubiesen impuesto, si encontrare que para la privación o restricción de la libertad no se hubieran cumplido las formalidades legales”.

Por otro lado, Colombia y Ecuador son los únicos países de la región que de modo expreso sólo contemplan la posibilidad de poner en libertad a la persona si el hábeas corpus es declarado procedente.

En el caso de Colombia, el Artículo 437º de su Código de Procedimiento Penal establece que “demostrada la violación de las garantías constitucionales o legales, el juez inmediatamente ordenará la libertad de la persona capturada”. Por su parte, el texto constitucional del Ecuador (Artículo 93º) señala que la autoridad competente que conozca del proceso de hábeas corpus “dispondrá la inmediata libertad del reclamante si el detenido no fuere presentado, si no se exhibiere la orden (de detención), si ésta no cumpliere los requisitos legales, si se hubiere incurrido en vicios de procedimiento en la detención o, si se hubiere justificado el fundamento del recurso”.

En algunos países, las precisiones en relación al contenido de la decisión judicial en materia de hábeas corpus no han sido establecidas ni en la Constitución ni en la ley.

Esta situación se presenta por ejemplo en el Perú, en donde la omisión mencionada puede ser subsanada por la jurisprudencia o a través de la expedición de una norma complementaria. En todo caso, la legislación sobre garantías constitucionales precisa que su objetivo consiste en “reponer las cosas al estado anterior a la violación o amenaza de violación de un derecho constitucional” (Ley 23506, Artículo 1º) lo cual puede ayudar a precisar los efectos de las resoluciones sobre hábeas corpus.

6. La responsabilidad por el incumplimiento de las decisiones adoptadas en el proceso

Uno de los problemas más frecuentes por los que atraviesa el hábeas corpus en la región consiste en la negativa o demora para cumplir con las resoluciones que se expiden durante su desarrollo. Esta situación resulta más grave todavía cuando la demora o incumplimiento se produce en relación a la resolución final que establece los pasos a seguir para que cese la privación arbitraria de la libertad.

A fin de remediar esta situación, algunos ordenamientos establecen la obligación de que toda autoridad o persona que no cumpla o que demore la ejecución de estas decisiones, sea objeto de un proceso penal en el cual se determine su responsabilidad por tales conductas. Esto está previsto para los siguientes casos:

- Cuando no se cumple con la orden de la autoridad competente para presentar a la persona privada de libertad ante las instancias que están conociendo el hábeas corpus o para informar acerca de su situación.

- Cuando no se da cumplimiento a la decisión final de hábeas corpus.

En algunos casos los ordenamientos jurídicos nacionales establecen normas de alcance general, aplicables a ambos supuestos. Así ocurre por ejemplo en Bolivia, cuyo texto constitucional (Artículo 18º-V) señala que los funcionarios públicos o personas particulares que resistan las decisiones judiciales en el marco del hábeas corpus, serán remitidos por orden de la autoridad que conoció este proceso “ante el Juez en lo Penal para su juzgamiento como reos de atentado contra las garantías constitucionales”. Por su parte, el Código de Procedimiento Penal de Chile precisa (Artículo 317º bis) que la negativa o demora injustificada de cualquier autoridad en dar cumplimiento a las órdenes dictadas (por la autoridad competente) en el conocimiento de un recurso de amparo (hábeas corpus) someterán al culpable a las penas determinadas en el Código Penal respecto a los agravios inferidos por funcionarios públicos a los derechos garantizados por la Constitución.

En algunos ordenamientos, las normas sobre este tema sólo han sido previstas para el caso de incumplimiento de la decisión final del hábeas corpus. Así por ejemplo, en Venezuela, el Artículo 30º de las normas generales sobre el proceso de amparo - aplicables en el caso de la protección de la libertad personal- señala que “quien incumpliere el mandamiento de amparo constitucional dictado por el juez, será castigado con prisión de seis (6) a quince (15) meses”. Como es obvio, la aplicación de estas sanciones requieren el previo desarrollo de un proceso penal.

Sobre este tema es importante mencionar el caso del Ecuador, en donde las normas constitucionales establecen una sanción de aplicación inmediata cuando no se cumple la orden de exhibición personal o la resolución que ordena poner en libertad al agraviado. En este sentido el Artículo 93º de la Constitución señala que el funcionario o empleado renuente “será inmediatamente destituido de su cargo o empleo sin más trámite”. La misma disposición establece que “el funcionario o empleado destituido, luego de haber puesto en libertad al detenido, podrá reclamar por su destitución ante los órganos competentes de la Función Judicial (...)”.

Tema aparte es el de la responsabilidad de la autoridad ante la cual se presenta el hábeas corpus y que no cumple con los plazos o procedimientos previstos para el trámite de este proceso. Por lo general, este tipo de conducta, origina la adopción de medidas disciplinarias. En este sentido, por ejemplo, el texto constitucional de Bolivia

(Artículo 18º-VI) señala que la autoridad judicial que no proceda conforme a las normas constitucionales sobre el hábeas corpus quedará sujeta a sanción disciplinaria por parte del Consejo de la Judicatura, correspondiendo a la ley precisar esta materia.

Asimismo, en Venezuela, el Artículo 34º de la legislación aplicable al amparo de la libertad y seguridad personal establece como “falta grave al cumplimiento de sus obligaciones la inobservancia, por parte de los jueces, de los lapsos establecidos en (la) ley para conocer y decidir sobre las solicitudes de amparo”. En otros casos, como el del Ecuador, si la autoridad competente no da trámite al recurso, será civil y penalmente responsable, de conformidad con la ley (Artículo 93º de la Constitución).

7. La responsabilidad del agresor

La esencia del hábeas corpus es la protección de la libertad personal. No tiene como objetivo identificar a la autoridad o particular que ordenó o ejecutó la medida restrictiva de este derecho fundamental ni determinar su responsabilidad, ya sea de índole administrativo, civil o penal.

Sin embargo, si durante el desarrollo del proceso se constata que existió una afectación a la libertad personal, diversos ordenamientos establecen la necesidad de que tal situación sea puesta en conocimiento de las autoridades competentes a fin de que sean adoptadas las medidas necesarias para investigar y establecer la responsabilidad que corresponda, lo cual no perjudica la ejecución de las medidas que se dispongan en el proceso de hábeas corpus para garantizar la libertad de la persona privada arbitrariamente de ella.

Así por ejemplo, el Artículo 436º del Código de Procedimiento Penal de Colombia establece que “reconocido el hábeas corpus, el juez compulsará copias para que el funcionario competente inicie las investigaciones a que haya lugar”.

Por su parte, la legislación del Perú sobre la materia señala: “Si al concluir los procedimientos de Hábeas Corpus y Amparo, se ha identificado al responsable de la agresión, se mandará abrir la instrucción correspondiente. Tratándose de alguna autoridad o funcionario público, además de la pena que corresponda, se le impondrá la de destitución en el cargo y no podrá ejercer función pública hasta pasados dos años de cumplida la condena principal. Se condenará asimismo al responsable al pago de las costas del juicio y a una indemnización por el daño causado”. Precisa además esta disposición que “El haber procedido por orden superior no libera al ejecutor de los hechos de la responsabilidad y de la pena a que haya lugar” (Ley 23506, Artículo 11º).

En algunas oportunidades puede ocurrir que durante la tramitación del hábeas corpus cesen los actos que restringen de forma arbitraria la libertad personal, por lo que carecería de sentido pronunciarse sobre el fondo del asunto. Pero si durante el desarrollo del proceso se pudo constatar que efectivamente se produjo una privación arbitraria de la libertad, debe ponerse este hecho en conocimiento de las autoridades competentes, a fin de que se evalúe el grado de responsabilidad y las sanciones a aplicar por dicha conducta.

En algunos países, esta situación ha sido prevista a nivel normativo. Así por ejemplo, el Código de Procedimiento Penal de Chile (Artículo 313º bis) señala que cuando se

“comprobare que el arresto, detención o prisión arbitraria o la irregularidad que dio lugar al recurso existió al momento de su interposición, pero que con posterioridad fue puesto en libertad el detenido o preso o se subsanaron los defectos reclamados, (la autoridad competente) acogerá el amparo para los efectos de declarar la existencia de la infracción y hacer uso de sus facultades disciplinarias, o de las medidas (previstas en los Artículos 311º y 313º del Código Penal)”.

II. LAS INSTANCIAS DE RESOLUCIÓN DEL PROCESO DE HÁBEAS CORPUS

Esta sección tiene como objetivo realizar un análisis comparado sobre las opciones asumidas en los países de la región respecto a las instancias competentes para conocer y resolver el proceso de hábeas corpus.

1. La primera instancia

La mayoría de los países de la región andina señalan que corresponde a los órganos jurisdiccionales del Estado el conocimiento y resolución de los procesos de hábeas corpus en primera instancia. La excepción al respecto ocurre en el Ecuador, en donde su texto constitucional otorga a las autoridades municipales esta competencia. Por tal razón, para el siguiente análisis se plantea la siguiente división entre instancias jurisdiccionales e instancias no jurisdiccionales.

1.1 Las instancias jurisdiccionales

Por lo general, los órganos jurisdiccionales especializados en materia penal son los encargados de conocer y resolver en primera instancia los procesos de hábeas corpus. En algunos países, esta potestad es compartida con órganos de otras especialidades.

a) Proceso de hábeas corpus resuelto de forma exclusiva por órganos especializados en materia penal

Colombia y Venezuela son los países de la región en los cuales el hábeas corpus es conocido de forma exclusiva por autoridades jurisdiccionales especializadas en materia penal.

En Colombia, el Artículo 30º de la Constitución señala que “quien estuviere privado de su libertad, y creyere estarlo ilegalmente, tiene derecho a invocar ante cualquier autoridad judicial (...) el hábeas corpus” (subrayado nuestro). Por su parte, las normas de desarrollo legal de esta institución previstas en el Código de Procedimiento Penal precisan que la respectiva solicitud “se puede presentar ante cualquier funcionario judicial pero el trámite corresponde exclusivamente al juez penal. (Artículo 431º inciso 1º - subrayado nuestro).

Contra esta última norma se presentó una demanda de inconstitucionalidad. En su sentencia, la Corte Constitucional de Colombia declaró conforme a la Constitución la opción asumida por el legislador. En sus argumentos señaló que la misma satisface las exigencias del hábeas corpus, ya que facilita el acceso a la justicia, en tanto la solicitud respectiva puede presentarse ante cualquier autoridad judicial, y establece una judicatura especializada para decidir sobre la libertad individual, la cual corresponde al juez penal.

De otro lado, esta referencia al “juez penal” encargado de resolver el proceso de hábeas corpus en primera instancia, prevista en el mencionado Artículo 430º inciso 1º del Código de Procedimiento Penal, ha sido objeto de una serie de interpretaciones, a efectos de dilucidar si ella comprende únicamente a los órganos jurisdiccionales unipersonales o si también incluye a los órganos colegiados, como los Tribunales Superiores y la Corte Suprema de Justicia (Sala Penal).

Respecto a este tema existe un interesante pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia, cuya Sala de Casación Penal sostuvo lo siguiente:

- Cuando la ley señala al juez penal como el competente para el trámite y decisión de la acción de hábeas corpus, no se puede incluir en dicha expresión al juez colegiado, es decir a los Tribunales Superiores y mucho menos a la Corte Suprema de Justicia como tribunal de casación.

- Si tales corporaciones judiciales se entendieran como juez penal susceptible de conocer de las acciones de habeas corpus, su trámite y decisión no podría cumplirse dentro del plazo fijado constitucionalmente de 36 horas, puesto que por su estructura y organización, las decisiones de estos órganos solamente pueden ser adoptadas en Salas de decisión, por mayoría absoluta, es decir, que el magistrado sustanciador, a más de tener que darle el trámite respectivo (inspección judicial o solicitud de informes), deberá presentar un proyecto de resolución para ser sometido a la consideración de sus compañeros de Sala con el riesgo de ser derrotado, en cuyo caso, el que le siga de turno deberá elaborar uno nuevo y el magistrado disidente, presentar su salvamento de Voto.

- Además, otros artículos del Código de Procedimiento Penal sobre el hábeas corpus igualmente se refieren al juez singular, a quien facultan para practicar diligencias de inspección judicial, interrogar a la persona capturada y finalmente decretar su libertad si a ello hubiere lugar, sin que en ningún momento se aluda a una instancia colegiada.

- En consecuencia, pretender otorgar competencia a los órganos jurisdiccionales colegiados para conocer los hábeas corpus, desnaturalizaría el objetivo y la función que a esta garantía ha querido dar la Constitución y la ley: amparar la libertad personal

Como se aprecia, el argumento central para negar la posibilidad de que un órgano judicial colegiado conozca en primera instancia los procesos de hábeas corpus radica en que de asumirse esta opción sería difícil cumplir con las características esenciales de esta institución: brevedad, sencillez y efectividad.

El proceso de hábeas corpus en Colombia tiene una presencia discreta en los despachos judiciales, situación extraña si se toma en consideración la delicada situación política por la que atraviesa este país, en donde la libertad personal es con frecuencia uno de los derechos fundamentales más afectados. Si bien un estudio de Indicadores Judiciales efectuado por la Comisión Andina de Juristas sobre un número representativo de expedientes de hábeas corpus presentados en la ciudad de Bogotá en 1999, permitió constatar que las autoridades competentes no exceden el plazo máximo establecido constitucionalmente para la resolución de este proceso (36 horas), es importante señalar que en todos los expedientes revisados la demanda respectiva fue declarada improcedente.

Venezuela es el otro país de la región que establece como competencia exclusiva de los órganos jurisdiccionales especializados en lo penal el conocimiento y resolución del proceso de hábeas corpus. En este sentido, la legislación sobre esta garantía constitucional (Artículo 40º) señala que los “Juzgados de Primera Instancia en lo Penal son competentes para conocer y decidir sobre el amparo de la libertad y seguridad personales”, ya sea que éste tenga jurisdicción “en el lugar donde se hubiese ejecutado el acto causante de la solicitud o donde se encontrare la persona agraviada”. (Artículo 39º). En estos casos, estamos ante la presencia de un órgano jurisdiccional unipersonal.

b) Proceso de hábeas corpus resuelto por órganos especializados en lo penal y por órganos de otras especialidades a diferencia de Colombia y Venezuela, en los demás países de la región el proceso de hábeas corpus puede ser conocido a nivel de primera instancia tanto por órganos jurisdiccionales de carácter penal como por órganos de otras especialidades. Así ocurre en Bolivia, Chile y Perú, con las particularidades que presenta cada uno de sus sistemas judiciales.

En Bolivia, el Artículo 18-Iº de la Constitución establece que el hábeas corpus puede ser presentado, a elección del demandante, “ante la Corte Superior del Distrito o ante cualquier Juez de Partido (...) En los lugares donde no hubiere Juez de Partido la demanda podrá interponerse ante un Juez Instructor”.

De conformidad con la estructura judicial de Bolivia, prevista en la Ley de Organización Judicial, las Cortes Superiores de Distrito “se dividen en salas denominadas: civil, penal y sala social, de minería y administrativa” (Artículo 93º). Por su parte, los jueces de partido pueden serlo en las siguientes materias: civil-comercial, penal, de sustancias controladas, de familia, del menor, de trabajo y seguridad social, de minería y administrativa (Artículo 128º), mientras que los jueces de instrucción pueden tener competencia en materia civil-comercial, penal y de familia (Artículo 172º).

Como se aprecia, la opción asumida en Bolivia resulta interesante pues presenta al ciudadano una amplia gama de posibilidades para obtener una protección oportuna a su libertad personal, a través de órganos de diferente especialidad, tanto colegiados como unipersonales.

En Chile, las normas de desarrollo legal del recurso de amparo (hábeas corpus) establecen que este proceso será conocido en primera instancia por las Cortes de Apelaciones. De acuerdo a la estructura judicial de este país, estos órganos no cuentan con una especialidad determinada, pues la competencia que les ha sido asignada es amplia, pudiendo conocer casos de diferente tipo, sea civil, penal, laboral, etc.

En cuanto a la labor de estas instituciones, algunos analistas sostienen que una de las razones por las cuales el desarrollo del proceso de hábeas corpus en Chile ha encontrado algunas dificultades, obedece a que la competencia para conocer este proceso en primera instancia corresponde a un órgano jurisdiccional colegiado.

Sobre este tema, es interesante comparar la opción asumida en Bolivia y en Chile con los argumentos presentados en el caso de Colombia para desestimar la opción de que el hábeas corpus sea conocido en primera instancia por órganos colegiados. En todo caso, respecto a Bolivia el asunto no es tan grave pues el demandante puede optar por acudir a un órgano unipersonal, situación negada en el caso de Chile, en donde directamente se debe acudir a una instancia integrada por más de un magistrado. En este último caso, la reforma legislativa es una opción que merece atención.

En el Perú, la legislación sobre el proceso de hábeas corpus en relación a los órganos jurisdiccionales competentes para conocer el proceso de hábeas corpus en primera instancia establece lo siguiente (Artículo 15º):

“En la capital de la República y la Provincia Constitucional del Callao, es

competente para conocer de la acción de Hábeas Corpus, el Juez Especializado

de Derecho Público. En los demás Distritos Judiciales, son competentes los

Jueces Especializados Penales y, en su caso, el Juez Mixto, designados en ambos casos por la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la República”.

Nuevamente aquí, los órganos jurisdiccionales especializados en lo penal comparten la competencia para conocer el proceso de hábeas corpus con órganos de otras especialidades (juzgados de derecho público) o con atribuciones generales para conocer procesos de distinta naturaleza (juzgados mixtos). En todos los casos, se está ante la presencia de órganos unipersonales.

Respecto a los denominados “juzgados de derecho público” es importante señalar que si bien la idea de contar con instancias especializadas en la resolución de procesos constitucionales resulta interesante, el reducido número de estos juzgados y la falta de confianza en la labor que realizan, son dos factores que reducen los márgenes de credibilidad en la opción asumida por la legislación respecto a la competencia que les ha sido asignada respecto a los hábeas corpus que se presenten en la capital del país y en la provincia constitucional del Callao.

1.2 Las instancias no jurisdiccionales

Este es el caso excepcional del Ecuador, país en el cual el conocimiento del proceso de hábeas corpus recae en una autoridad que no es jurisdiccional. Se trata del alcalde.

Al respecto, el texto constitucional (Artículo 93º) señala:

“Toda persona que crea estar ilegalmente privada de su libertad, podrá acogerse al hábeas corpus. Ejercerá este derecho (...) ante el alcalde bajo cuya jurisdicción se encuentre, o ante quien haga sus veces”.

La competencia de las autoridades municipales en relación al hábeas corpus forma parte de la tradición jurídica del Ecuador, pues ha sido establecida en normas constitucionales y legales desde la primera mitad del siglo XX, como una respuesta a la falta de acción judicial para resolver la situación de las personas afectadas por una privación arbitraria de libertad. Sobre esta opción, el Tribunal Constitucional del

Ecuador ha señalado:

“Se debe tener presente que cuando constitucionalmente se encargó esta función a las Alcaldías y Presidencias de Concejos Cantonales, se hizo con un nuevo criterio de justicia y democracia, según el cual los mencionados funcionarios elegidos mediante voto popular representan en mejor y más auténtica forma a la colectividad y conocen mejor a sus integrantes, y por ello, con un criterio de sana crítica y equidad, sin mayores formalismos puedan resolver con mayor certeza y eficacia si la persona acusada tiene o no derecho a obtener libertad ambulatoria. (...)

(El) alcalde o quien haga sus veces para conocer y resolver el Hábeas Corpus se convierte en juez especial, no perteneciente a la función judicial, con jurisdicción y competencia eventuales, es decir no es juez de pleno derecho, ni para ello necesitan ser abogados”.

La Constitución del Ecuador ha establecido los aspectos centrales del trámite a seguir ante la autoridad municipal. En este sentido, en el Artículo 93º precisa:

“La autoridad municipal, en el plazo de veinticuatro horas contadas a partir de la recepción de la solicitud, ordenará que el recurrente sea conducido inmediatamente a su presencia, y se exhíba la orden de privación de libertad. Su mandato será obedecido sin observación ni excusa, por los encargados del centro de rehabilitación o del lugar de detención.

El alcalde dictará su resolución dentro de las veinticuatro horas siguientes”.

En cuanto al sentido de la decisión que adopte el alcalde, el mismo dispositivo constitucional señala que éste:

“Dispondrá la inmediata libertad del reclamante si el detenido no fuere presentado, si no se exhibiere la orden, si ésta no cumpliere los requisitos legales, si se hubiere incurrido en vicios de procedimiento en la detención o, se hubiere justificado el fundamento del recurso”.

Sobre el comportamiento de los alcaldes al momento de resolver los hábeas corpus, el Tribunal Constitucional del Ecuador ha señalado lo siguiente:

“En la mayoría de los casos los alcaldes se limitan a constatar si el detenido está a órdenes de un juez y si éste ha dictado, aunque sea ilegal y extemporáneamente, orden de detención preventiva y en base únicamente de ello, después de la audiencia, niegan el recurso de hábeas corpus, lo que en el fondo implica desconocimiento del derecho a la libertad personal, como importante garantía constitucional. Es obligación del Alcalde y sus asesores constatar si la detención en lo sustantivo, es legal o ilegal, para lo cual debe analizar si efectivamente se han cumplido (las normas constitucionales y legales sobre la privación de la libertad)”8.

Con todas las características mencionadas, el hábeas corpus es un proceso al cual se acude con frecuencia en el Ecuador. Sobre el tipo de decisiones adoptadas por las autoridades municipales, es ilustrativo mencionar que de los procesos de hábeas corpus iniciados por la Defensoría del Pueblo de este país durante su primer año de funcionamiento (841), el 57% obtuvo respuesta favorable.

2. La segunda instancia

Los países de la región andina no cuentan con una legislación uniforme en cuanto a los órganos competentes para conocer el proceso de hábeas corpus en segunda instancia.

• En Bolivia, una vez resuelto el proceso de hábeas corpus en primera instancia, el expediente sube obligatoriamente en revisión al Tribunal Constitucional, el cual aprueba o desaprueba la decisión adoptada. La revisión ante el Tribunal no suspende la ejecución del fallo.

• En Chile, la segunda instancia en los procesos de hábeas corpus corresponde a la Corte Suprema, siempre y cuando se presente el recurso de impugnación correspondiente. La apelación respectiva sólo será en efecto devolutivo cuando la sentencia de primera instancia haya sido favorable al demandante.

• En Colombia, la legislación sobre la materia señala que si se demuestra la violación de las garantías constitucionales, el juez debe ordenar la libertad inmediata de la persona capturada, mediante una resolución (a la cual se le denomina auto interlocutorio) contra la cual no procede recurso alguno. Esto significa que en el ordenamiento jurídico colombiano no existe la posibilidad de impugnar la resolución judicial que declare procedente el hábeas corpus. Sin embargo, la legislación no precisa qué ocurre cuando la pretensión es denegada. En estos casos, la doctrina se ha orientado a señalar que deben aplicarse los principios generales previstos en el ordenamiento procesal penal sobre impugnación de resoluciones judiciales, en especial los previstos para los denominados autos interlocutorios, consagrados en los artículos 16º y 202º del Código respectivo. De acuerdo a estas disposiciones, son apelables todas las providencias interlocutorias, salvo las excepciones taxativamente enunciadas en la Ley. Como la decisión que deniega el hábeas corpus se produce a través de un auto interlocutorio que no se encuentra enmarcado dentro de las excepciones a la doble instancia, debe entenderse por consiguiente que aquella sí es apelable a través de los recursos pertinentes. Esta interpretación ha sido avalada por la Corte Constitucional de Colombia, en su Sentencia C-496/94, del 3 de noviembre de 1994.

• En el Ecuador, sólo las resoluciones que deniegan la pretensión de hábeas corpus en primera instancia son elevadas al Tribunal Constitucional. Para tal efecto se requiere presentar el recurso de revisión respectivo. En este país, tampoco existe la posibilidad de cuestionar una decisión de primera instancia que declare procedente el hábeas corpus.

• En el Perú, las Cortes Superiores de Justicia actúan como segunda instancia en materia de hábeas corpus, siempre que se presente el respectivo recurso impugnativo contra la decisión de primera instancia. Si la resolución judicial de las Cortes Superiores resulta favorable al demandante, el proceso de hábeas corpus culmina y no cabe la posibilidad de interponer recurso alguno contra esta decisión.

• Finalmente, en Venezuela, el Artículo 40º de la ley sobre la materia señala que los Tribunales Superiores “conocerán en consulta” las sentencias de hábeas corpus dictadas en primera instancia. Por su parte, el Artículo 43º precisa que la consulta respectiva no impedirá la ejecución inmediata de la sentencia emitida. De conformidad con las normas sobre organización judicial en materia penal, los Tribunales Superiores a los que hace referencia el citado Artículo 40º son las Cortes de Apelaciones en lo Penal.

3. La intervención de las Cortes Supremas

En la región andina, la intervención de las Cortes Supremas en los procesos de hábeas corpus se encuentra establecida en Chile y Venezuela. En el caso de

Colombia, como ya se mencionó, existen diferentes interpretaciones sobre la competencia del máximo tribunal del Poder Judicial respecto a esta materia

• En Chile, la competencia de la Corte Suprema en relación al hábeas corpus está prevista el Artículo 316º del Código de Procedimiento Penal, el cual establece que la resolución de primera instancia emitida por las Cortes de Apelaciones “será apelable para ante la Corte Suprema, pero sólo en el efecto devolutivo cuando sea favorable al recurrente de amparo”.

• En Venezuela, las normas constitucionales establecen como una de las competencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia la revisión de las sentencias de amparo constitucional (Artículo 336º inciso 10º). Al respecto, la Sala Constitucional ha señalado que esta facultad de revisión “puede ser ejercida, con relación a las decisiones de amparo dictadas por los tribunales que hayan conocido en consulta o apelación de las decisiones dictadas por sus inferiores jerárquicos”10. (subrayado nuestro). En este sentido, en tanto las sentencias de los tribunales superiores son decisiones emitidas en consulta respecto a las resoluciones de los órganos que conocieron en primera instancia las solicitudes de hábeas corpus, su revisión revestiría un carácter facultativo para la Sala Constitucional del máximo órgano de justicia de este país.

4. La intervención de los Tribunales Constitucionales

La intervención de los Tribunales o Cortes Constitucionales en los procesos de hábeas corpus a nivel de la región puede ser apreciada en el siguiente cuadro:

Como se aprecia, no todos los países que cuentan con un Tribunal Constitucional han previsto la participación de esta institución en el desarrollo del proceso de hábeas corpus. Esto sucede en Chile y Colombia. En el caso de Chile, el hecho que la Corte Suprema de Justicia tenga competencia en torno a este proceso, deja abierta la posibilidad de contar con una jurisprudencia uniforme de alcance nacional sobre sus características y su ámbito de aplicación. Situación contraria ocurre en Colombia, en donde no existe posibilidad de contar con una instancia que uniformice los criterios de interpretación sobre el hábeas corpus, pues no se ha previsto la presencia de un órgano con jurisdicción a nivel nacional que tenga competencia en relación a este proceso.

En los países de la región que han previsto la intervención del Tribunal Constitucional en el desarrollo del proceso de hábeas corpus, esta institución revisa todas o sólo algunas de las resoluciones emitidas por el Poder Judicial según la opción asumida.

4.1 Intervención del Tribunal Constitucional como última instancia en todos los procesos de hábeas corpus

Este es el caso de Bolivia, en donde el Tribunal Constitucional recibe para su revisión todas las resoluciones sobre hábeas corpus expedidas por el Poder Judicial, hayan sido estimadas o denegadas. Así lo establece el Artículo 120º inciso 7º de la Constitución. Como desarrollo de esta disposición, la Ley del Tribunal Constitucional (Ley 1836) señala:

“Artículo 93.- Revisión de sentencia

La sentencia pronunciada en el recurso (de hábeas corpus) se elevará de oficio en revisión, ante el Tribunal Constitucional en el plazo de veinticuatro horas, sin que por tal motivo se suspenda la ejecución inmediata del fallo, bajo responsabilidad. El procedimiento de revisión de la sentencia ante el Tribunal

Constitucional se sujetará a lo dispuesto en el Capítulo II, Título Tercero de la presente Ley”11.

Anteriormente, esta revisión correspondía a la Corte Suprema de Justicia, institución que fue muy criticada por la excesiva demora en que incurría. Esta fue una de las razones por las cuales las reformas constitucionales de 1994 eliminaron su competencia en torno a esta materia, entregándola al Tribunal Constitucional, que en su primer año de actividades ha cumplido adecuadamente con la función que le ha sido asignada.

En este sentido, desde el inicio de sus funciones, 1 de junio de 1999, hasta el 30 de abril del 2000, el Tribunal Constitucional emitió pronunciamiento sobre el 87% de los hábeas corpus que en ese mismo lapso fueron elevados para su revisión.

Los hábeas corpus representan un importante porcentaje de los casos que son

puestos a conocimiento del Tribunal Constitucional de Bolivia. Así por ejemplo, en el período antes mencionado, los hábeas corpus representaron el 47.42% (518 casos) 12. Un examen de los primeros siete meses de funcionamiento del Tribunal Constitucional de Bolivia (junio-diciembre de 1999) nos permite apreciar interesantes estadísticas sobre la relación entre el sentido de las resoluciones del Tribunal y el de las decisiones que revisa del Poder Judicial13. Tales cifras demuestran que:

El Tribunal aprobó el 73% de las decisiones judiciales (confirmó la

Improcedencia en un 60% de casos y la procedencia en un 40%)

El Tribunal revocó el 25% de las decisiones judiciales (declaró procedente el

81% e improcedente el 19%)

El Tribunal declaró nulas el 2% de las decisiones judiciales

4.2 Intervención del Tribunal Constitucional como última instancia en algunos procesos de hábeas corpus

Esta situación se presenta en el Perú, país en el cual se han establecido requisitos similares para que el Tribunales Constitucionales pueda intervenir en los procesos de hábeas corpus como última instancia.

En el Perú, el Artículo 202º inciso 2º de la Constitución señala que el Tribunal

Constitucional tiene competencia para “conocer, en última y definitiva instancia, las resoluciones denegatorias de hábeas corpus (...)”. Pero el Tribunal tampoco conoce todas las resoluciones denegatorias, sino sólo aquellas contra las cuales se ha presentado el denominado “recurso extraordinario” (Ley del Tribunal Constitucional, Artículo 41º).

Las estadísticas del Tribunal Constitucional peruano nos permiten apreciar el siguiente panorama en relación al número de hábeas corpus ingresados a esta institución para su respectiva revisión:

3.-NORMAS CONSTITUCIONALES Y LEGALES

Perú	Proceso de Hábeas Corpus	Regulación constitucional Regulación legal
		Proceso de Amparo	Regulación constitucional Regulación legal
		Proceso de Hábeas Data	Regulación constitucional Regulación legal

PROCESOS DE HABEAS CORPUS.

Regulación Constitucional

Constitución Política del Perú (1993)

Artículo 200.- Son garantías constitucionales:

1) La Acción de Hábeas Corpus, que procede ante el hecho u omisión, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza la libertad individual o los derechos constitucionales conexos. (...)

Una ley orgánica regula el ejercicio de estas garantías y los efectos de la declaración de inconstitucionalidad o ilegalidad de las normas.

El ejercicio de las acciones de hábeas corpus y de amparo no se suspende durante la vigencia de los regímenes de excepción a que se refiere el artículo 137o de la Constitución.

Cuando se interponen acciones de esta naturaleza en relación con derechos restringidos o suspendidos, el órgano jurisdiccional competente examina la razón habilidad y la proporcionalidad del acto restrictivo. No corresponde al juez cuestionar la declaración del estado de emergencia ni de sitio.

Regulación Legal

LEY N° 23506

LEY DE HABEAS CORPUS Y AMPARO

La Ley 23506, publicada el 8 de diciembre de1982, ha sido objeto de una serie de cambios en diversas oportunidades. La Ley 25398, publicada en febrero de 1992, contiene las normas complementarias más importantes. Otras disposiciones complementarias incluidas en este texto son la ley 25011, la ley 25315, el Decreto Ley 25433, el Decreto Legislativo 895, el Decreto Legislativo 900, la ley 27053 y la ley 27235. Las sumillas de los artículo no forman parte del texto original).

Artículo 1°.- Objeto de las acciones de garantía. El objeto de las acciones de garantías es el reponer las cosas al estado anterior a la violación o amenaza de violación de un derecho constitucional.

Artículo 2°.- Procedencia: amenaza, violación u omisión. Las acciones de garantía proceden en los casos en que se violen o amenacen los derechos constitucionales por acción, o por omisión, de actos de cumplimiento obligatorio.

Artículo 3°.- Procedencia frente a actos basados en normas. Las acciones de garantía proceden aun en el caso que la violación o amenaza se base en una norma que sea incompatible con la Constitución. En este supuesto, la inaplicación de la norma se apreciará en el mismo procedimiento.

Artículo 4°.- Procedencia frente a omisiones. Si se ejerce la acción a causa de la violación de un derecho constitucional por omisión de un acto debido, el fallo ordenará el cumplimiento incondicional e inmediato de dicho acto.

Artículo 5°.- Procedencia frente a resoluciones judiciales. Las acciones de garantía también son pertinentes si una autoridad judicial, fuera de un procedimiento que es de su competencia, emite una resolución o cualquier disposición que lesione un derecho constitucional.

Artículo 6°.- Improcedencia. No proceden las acciones de garantía:

1) En caso de haber cesado la violación o la amenaza de violación de un derecho constitucional, o si la violación se ha convertido en irreparable;

2) Contra resolución judicial o arbitral emanadas de proceso regular. (Texto según Ley 27053, publicada el 19 de enero de 1999)

Artículo 7°.- Suplencia de la queja deficiente. Trámite preferente. El juez deberá suplir las deficiencias procesales en que incurra la parte reclamante, bajo responsabilidad. Igualmente dará preferencia en la tramitación a las acciones de garantía.

Artículo 8°.- Cosa juzgada. La resolución final constituye cosa juzgada únicamente si es favorable al recurrente. Puede oponerse a quien pretendiera ejecutar o ejecutarse igual agresión.

Artículo 9°.- Jurisprudencia obligatoria. Las resoluciones de Hábeas Corpus y Amparo sentarán jurisprudencia obligatoria cuando de ellas se puedan desprender principios de alcance general. Sin embargo, al fallar en nuevos casos apartándose del precedente, los jueces explicarán las razones de hecho y de derecho en que sustenten la nueva resolución.

Artículo 10°.- Defensa del Estado, funcionarios y servidores públicos. Cuando el agresor es el Estado o un funcionario público, su defensa correrá a cargo del Procurador General de la República que corresponda en el caso de ser ejercida la acción en el Distrito Judicial de Lima. Si es ejercida en otro Distrito Judicial, la autoridad responsable designará defensor para este caso, sin perjuicio de la facultad de intervención directa del Procurador General de la República.

Si no se apersona el Procurador o defensor nombrado, en cualquier estado de la instancia, no se paraliza ni invalida el procedimiento.

Artículo 11°.- Responsabilidad del agresor. Si al concluir los procedimientos de Hábeas Corpus y Amparo, se ha identificado al responsable de la agresión, se mandará abrir la instrucción correspondiente. Tratándose de alguna autoridad o funcionario público, además de la pena que corresponda, se le impondrá la de destitución en el cargo y no podrá ejercer función pública hasta pasados dos años de cumplida la condena principal. Se condenará asimismo al responsable al pago de las costas del juicio y a una indemnización por el daño causado.

El haber procedido por orden superior no libera al ejecutor de los hechos de la responsabilidad y de la pena a que haya lugar. Si el responsable inmediato de la violación fuera una de las personas comprendidas en el artículo 183° de la Constitución (de 1979) se dará cuenta inmediata a la Cámara de Diputados para los fines consiguientes.

Responsabilidad judicial en las acciones de garantía

Ley Nº 25398. Artículo 7º.- La responsabilidad de los jueces por causa de una defectuosa o retardada tramitación y resolución de las acciones de garantía, se hará efectiva por el tribunal revisor del que dependen. La responsabilidad de los jueces de última instancia, lo será por el Organo de Control Interno del Poder Judicial.

PROCESO DE AMPARO

Regulación Constitucional

Constitución Política del Perú (1993)

Artículo 200.- Son garantías constitucionales:

La Acción de Amparo, que procede contra e hecho u omisión, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza los demás derechos reconocidos por la Constitución. No procede contra normas legales ni contra resoluciones judiciales, emanadas de procedimiento regular.

Una ley orgánica regula el ejercicio de estas garantías y los efectos de la declaración de inconstitucionalidad o ilegalidad de las normas.

El ejercicio de las acciones de hábeas corpus y de amparo no se suspende durante la vigencia de los regímenes de excepción a que se refiere el artículo 137o de la Constitución.

Cuando se interponen acciones de esta naturaleza en relación con derechos restringidos o suspendidos, el órgano jurisdiccional competente examina la razonabilidad y la proporcionalidad del acto restrictivo. No corresponde al juez cuestionar la declaración del estado de emergencia ni de sitio.

Regulación Constitucional

Constitución Política del Perú (1993)

Artículo 200.- Son garantías constitucionales:

La Acción de Amparo, que procede contra e hecho u omisión, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza los demás derechos reconocidos por la Constitución. No procede contra normas legales ni contra resoluciones judiciales, emanadas de procedimiento regular.

Una ley orgánica regula el ejercicio de estas garantías y los efectos de la declaración de inconstitucionalidad o ilegalidad de las normas.

El ejercicio de las acciones de hábeas corpus y de amparo no se suspende durante la vigencia de los regímenes de excepción a que se refiere el artículo 137o de la Constitución.

Cuando se interponen acciones de esta naturaleza en relación con derechos restringidos o suspendidos, el órgano jurisdiccional competente examina la razonabilidad y la proporcionalidad del acto restrictivo. No corresponde al juez cuestionar la declaración del estado de emergencia ni de sitio.

PROCESO DE HABEAS DATA

Regulación Constitucional

Constitución Política del Perú (1993)

Artículo 200°.- Son garantías constitucionales:

La acción de Hábeas Data, que procede contra el hecho u omisión, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza los derechos a que se refiere el art. 2°, incisos 5 y 6 de la Constitución.

Una ley orgánica regula el ejercicio de estas garantías y los efectos de la declaración de inconstitucionalidad o ilegalidad de las normas.

(Texto según el artículo único de la ley 26470, de reforma constitucional, publicada el 12 de junio de 1995)

4.-ANALISIS COMPÀRADO

EL PROCESO DE AMPARO EN LA REGIÓN ANDINA

I. ALCANCES GENERALES

Todo análisis sobre el proceso de amparo parte de la premisa básica de reconocer su carácter excepcional. Esto implica tomar en cuenta para su estudio los siguientes factores:

a) El proceso de amparo sólo protege aquellos derechos de la persona que el ordenamiento jurídico de cada país ha establecido como susceptibles de ser protegidos mediante esta garantía constitucional.

b) El proceso de amparo sólo procede cuando no existe una vía para proteger adecuadamente estos derechos, o cuando a pesar de existir, no resulta idónea ni efectiva para lograr ese objetivo.

Las normas constitucionales sobre el amparo, así como su desarrollo e interpretación a través de las leyes y la jurisprudencia, tienen un papel decisivo para el análisis de estos temas. Asimismo, el derecho internacional de los derechos humanos ofrece importantes elementos para comprender las características de este proceso.

1. La Constitución y el proceso de amparo

El proceso de amparo se encuentra reconocido a nivel constitucional en todos los países de la región andina. Su incorporación en la norma suprema de todo ordenamiento jurídico permite dotarlo de un conjunto de garantías. En primer lugar, las normas constitucionales sobre el amparo sólo pueden ser modificadas por el mecanismo previsto para la reforma constitucional. Asimismo, si una norma de menor jerarquía contradice las disposiciones constitucionales sobre esta institución, existen vías adecuadas que permiten separarla del ordenamiento jurídico o su inaplicación para un caso concreto, lo cual depende del sistema de control establecido en cada país.

El desarrollo del proceso de amparo en los textos constitucionales no es uniforme. En algunos sólo se establece su objetivo (como en Venezuela), mientras que en otros se pueden encontrar disposiciones referidas al plazo para expedir la decisión judicial respectiva (como en Colombia), las instancias competentes para su conocimiento y resolución (como en Bolivia y Chile), entre otros temas. Existen asimismo leyes fundamentales que, ante el uso excesivo de los procesos de amparo contra determinados actos, establecen prohibiciones expresas para su empleo, como ocurre en el Ecuador, en donde su Constitución prohíbe el amparo contra resoluciones judiciales, o en el Perú, en donde se prohíbe contra normas legales.

En muchas oportunidades, las normas establecidas en la Constitución sobre el proceso de amparo requieren una interpretación. Esto es necesario, por ejemplo, cuando la legislación y la jurisprudencia necesitan precisar los derechos que protege esta garantía constitucional o los presupuestos procesales para presentar un amparo ante los órganos jurisdiccionales competentes.

2. La legislación y el proceso de amparo

El desarrollo de las normas constitucionales sobre el proceso de amparo, por lo general se realiza a través de una ley, entendida en su sentido formal, es decir, como norma jurídica aprobada por el Congreso de acuerdo al procedimiento previsto en la Constitución. En algunos casos se exige, además, que esta ley sea aprobada con un quórum especial, requisito previsto en Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela.

• En Colombia, los derechos fundamentales y los procesos para su protección deben ser regulados a través de las denominadas leyes estatutarias (Artículo 152º inciso a) de la Constitución de 1991), para cuya aprobación, modificación o derogación se requieren los votos a favor de la mayoría absoluta de los miembros del Congreso (Artículo 153º). El trámite incluye la revisión previa, por parte de la Corte Constitucional, de la conformidad del proyecto con la Constitución. Sin embargo, por autorización expresa del literal b) de la 5ta. disposición Transitoria de la Constitución, la normativa actual de la acción de tutela (denominación que en Colombia recibe el proceso de amparo) no se encuentra prevista en una ley estatutaria, sino en un Decreto expedido por el Presidente de la República (Decreto 2591, de 1992).

• En el Ecuador, los procedimientos para la protección de los derechos fundamentales deben ser regulados mediante ley orgánica (Artículo 140º de la Constitución), para cuya aprobación ser requiere el voto conforme de la mayoría absoluta de los integrantes del Congreso Nacional (Artículo 141º). En la actualidad, las normas sobre el proceso de amparo se encuentran en la Ley de Control Constitucional, expedida en 1997, cuya reforma es objeto de actual debate a fin de adaptarla a las nuevas normas constitucionales de 1998.

• En el Perú, el Artículo 200º de la Constitución de 1993 establece que los procesos constitucionales, entre ellos el amparo, deben ser desarrollados a través de una ley orgánica, que de conformidad con el Artículo 106º del mismo cuerpo normativo debe ser aprobada o modificada por más de la mitad del número legal de miembros del Congreso. Sin embargo, a más de un lustro de la vigencia de la actual Constitución, la mencionada ley orgánica no ha sido dictada. Mientras tanto, se sigue aplicando la legislación sobre el proceso de amparo expedida en 1982, la que ha sido objeto de varias modificaciones, asimismo, la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, aprobada en 1995, establece disposiciones sobre este proceso.

• En Venezuela, los derechos constitucionales deben ser desarrollados a través de las denominadas leyes orgánicas, para cuya aprobación y modificación se requiere una votación calificada, así como un control previo por parte de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (Artículo 203º de la Constitución). En tanto el amparo es considerado en este país como un derecho constitucional, para su desarrollo legislativo se deben tomar en cuenta estos requisitos. De acuerdo a la sexta disposición transitoria de la Constitución de 1999, el primer Congreso que se instale legislará en el lapso de dos años sobre todas las materias relacionadas con su contenido. Mientras tanto, continúa aplicándose la legislación sobre el proceso de amparo expedida en 1988. La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a través de su jurisprudencia, ha venido realizando las precisiones del caso para adecuar tales normas al texto de la Constitución de 1999.

• Bolivia es el único país de la región en donde no se exige una votación calificada al interior del Congreso para aprobar las normas legales sobre el proceso de amparo. En la actualidad, la Ley del Tribunal Constitucional (vigente a partir del 1 de junio de 1999) es el texto legal en donde se desarrolla esta garantía constitucional, en concordancia con las reformas a la Constitución efectuadas en 1994. Un caso aparte es el de Chile, país en donde el proceso de amparo se encuentra regulado a través de los denominados Autos Acordados que emite la Corte Suprema de Justicia.

Como se aprecia, las disposiciones que desarrollan el amparo en la región andina se encuentran en normas de distinta naturaleza.

Las disposiciones legales que desarrollan el proceso de amparo, como toda norma del sistema jurídico, pueden ser sometidas a un proceso de control jurisdiccional a efectos de evaluar su conformidad con las normas constitucionales. Esto permite garantizar la esencia del amparo ante los posibles excesos del legislador, así como contar con un conjunto de sentencias en las cuales se establezcan criterios de interpretación para comprender los objetivos de esta institución.

Así ha ocurrido por ejemplo en Colombia, en donde la Corte Constitucional ha resuelto demandas de inconstitucionalidad contra determinados dispositivos de las normas reguladoras de la acción de tutela (amparo), en temas como la tutela contra sentencias y la caducidad de la acción, la tutela como mecanismo transitorio para proteger un derecho fundamental, la tutela contra particulares y el trámite de la sanción impuesta por el incumplimiento de las sentencias de tutela. Todas estas decisiones han permitido aclarar conceptos en torno a esta garantía constitucional.

3. La jurisprudencia y el proceso de amparo

La jurisprudencia tiene un papel decisivo para el desarrollo del amparo, en tanto a través de ella se precisan los derechos que protege y sus características esenciales, en base a una interpretación sistemática de las normas constitucionales y las leyes que lo regulan. La importancia de la jurisprudencia es mayor cuando existen vacíos o imprecisiones normativas.

Esta labor la realizan todos los órganos jurisdiccionales que tienen competencia para conocer las demandas de amparo, cualquiera sea su jerarquía al interior de la estructura judicial de cada país. Esto no impide, por cierto, que exista un órgano jurisdiccional encargado de establecer una jurisprudencia uniforme de observancia obligatoria respecto a estos temas, tarea que por lo general corresponde a las Cortes Supremas o los Tribunales Constitucionales.

Las diferentes decisiones judiciales que se mencionan en este trabajo permitirán apreciar la importancia que ha adquirido la jurisprudencia constitucional en la región para precisar el contenido esencial del proceso de amparo.

4. La denominación de la institución

Es importante señalar que el proceso de amparo recibe diferentes denominaciones en los países de la región andina. En este sentido, algunos ordenamientos emplean el término “acción” o “recurso” para hacer referencia al amparo, lo que con frecuencia ocurre en otros países, principalmente por tradición jurídica. En términos generales, con la expresión “acción” se hace referencia a la potestad que tiene toda persona para acudir a los órganos jurisdiccionales del Estado a fin de hacer valer una pretensión.

Por su parte, la expresión “recurso” indica la presencia de un medio de impugnación de los actos procesales destinado a promover su revisión y eventual modificación.

Sin embargo, ambas expresiones resultan insuficientes para comprender la verdadera esencia del amparo, que es la de ser un proceso constitucional que se sigue ante los órganos jurisdiccionales competentes con el objetivo de proteger los derechos de la persona que cada ordenamiento ha previsto como susceptibles de ser garantizados a través de esta vía.

II. LOS DERECHOS PROTEGIDOS POR EL AMPARO

El proceso de amparo es una institución de carácter excepcional, entre otras razones, porque sólo protege determinados derechos. Al respecto, existen más diferencias que similitudes en los textos constitucionales de la región en relación a este tema.

Para el análisis de los derechos que pueden ser protegidos por el proceso de amparo en la región andina, consideramos apropiado realizar la siguiente clasificación:

a) los derechos reconocidos en la Constitución,

b) los derechos no reconocidos de modo expreso en la Constitución, y

c) los derechos reconocidos en las normas internacionales sobre derechos humanos.

Sobre cada una de estas opciones presentamos a continuación una breve descripción.

1. La protección de los derechos reconocidos en la Constitución

El proceso de amparo es un mecanismo de protección jurisdiccional de los derechos reconocidos constitucionalmente.

Quedan excluidos de su ámbito de tutela, en primer lugar, aquellos derechos que pueden ser protegidos por otro proceso constitucional. Esto ocurre, por ejemplo, con la libertad personal, garantizada a través del proceso de hábeas corpus.

Dejando de lado estas excepciones, el siguiente análisis nos demuestra que algunos países de la región han optado por considerar al proceso de amparo como un medio para proteger todos los derechos constitucionales o sólo algunos de ellos.

1.1 El proceso de amparo como mecanismo de protección de todos los derechos constitucionales

Esta opción es la más frecuente a nivel de la región y ha sido asumida en las constituciones de Bolivia, Ecuador, Perú y Venezuela. En estos países, para iniciar un proceso de amparo sólo se debe precisar ante las autoridades jurisdiccionales cuál es el derecho reconocido en la Constitución que se encuentra amenazado o vulnerado. Al juez, en estos casos, le corresponde brindar una respuesta al caso planteado, sin hacer mayor razonamiento sobre si el derecho reconocido en el texto constitucional puede o no ser objeto de protección a través de esta garantía constitucional, puesto que en estos casos el mandato constitucional no requiere interpretación alguna.

Una lectura de los textos constitucionales de Bolivia, Ecuador, Perú y Venezuela nos permite afirmar que en estos países el ámbito de tutela del proceso de amparo es bastante amplio.

1.2 El proceso de amparo como mecanismo de protección de algunos derechos constitucionales

A nivel de la región, esta situación se presenta en Chile y Colombia. Pero mientras en el primero se establece a nivel constitucional una lista taxativa de los derechos que el proceso de amparo protege, en el segundo la interpretación de las normas constitucionales por parte de la jurisprudencia ha permitido precisar el ámbito de protección de esta garantía constitucional.

a) El caso de Chile

En Chile, el recurso de protección (amparo) ha sido previsto únicamente para proteger los derechos a los que hace mención el Artículo 20º de la Constitución. Si bien la jurisprudencia ha extendido los alcances de este proceso a otros derechos no mencionados de manera expresa en esta disposición, principalmente por su conexión con el derecho de propiedad2, esto no ha logrado solucionar la omisión constitucional en relación a los demás derechos.

Algunos estudios efectuados han permitido comprobar que en la práctica, a través del recurso de protección no se realiza una labor de interpretación constitucional sobre los derechos cuya tutela se solicita. Los jueces, en general, sólo toman nota de que el acto impugnado sea arbitrario o ilegal para acoger el recurso. En los hechos, este proceso se ha convertido en un mecanismo para la resolución de asuntos relacionados con el derecho contractual y comercial, así como una vía para el control de la legalidad de los actos de la administración debido a que no existen en este país órganos jurisdiccionales de lo contencioso-administrativo.

b) El caso de Colombia

El Artículo 86º de la Constitución de Colombia señala que la acción de tutela (amparo) protege los “derechos constitucionales fundamentales”. Esto significa que el proceso de amparo sólo protege aquellos derechos reconocidos en la Constitución (derechos constitucionales) que además sean considerados como fundamentales.

2. La protección de los derechos no reconocidos expresamente en los textos constitucionales

La lista de derechos establecida en los textos constitucionales no es considerada como cerrada o taxativa. Por esta razón, se incorpora en ellos la denominada “cláusula abierta de derechos”, como ocurre en todos los países de la región andina, a excepción de Chile.

Sobre esta cláusula, la Corte Constitucional de Colombia ha realizado una afirmación que consideramos válida para todos los países que la contemplan. Para la Corte, disposiciones de este tipo: “concuerda(n) con el sentido amplio y dinámico que debe tener el concepto de derecho fundamental en el Estado social. En otros términos: los criterios que determinan el carácter de fundamental de un derecho, sobrepasan la consagración expresa (en la Constitución) y dependen de la existencia de un consenso, histórico y de una voluntad colectiva en torno a la naturaleza específica de un derecho, con todas sus implicaciones relativas al contenido esencial, a la conexión con los principios (constitucionales) y a (su) eficacia directa (...)”.

Corresponde por lo tanto a la judicatura compatibilizar la Constitución con el desarrollo de la sociedad y sus valores, incorporando en el catálogo de los derechos constitucionales aquellos que vayan adquiriendo esa connotación con el transcurso del tiempo. Cuando tal situación se presente, tendrá asimismo que preguntarse si el proceso de amparo será el mecanismo idóneo para su protección.

En los casos en que este proceso protege todos los derechos constitucionales no habrá duda al respecto. Por su parte, en aquellos ordenamientos en donde el proceso de amparo sólo protege determinados derechos constitucionales, corresponderá a los operadores jurídicos realizar las interpretaciones del caso para decidir si dicho proceso podrá ser empleado para proteger el nuevo derecho reconocido como parte del ordenamiento constitucional.

3. La protección de los derechos reconocidos en las normas internacionales

Corresponde en esta sección analizar si el proceso de amparo puede ser empleado para proteger los derechos reconocidos en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos. Para este análisis, el orden de los países de la región responde al grado de referencia que sobre este tema existe en sus respectivas normas constitucionales. Por esta razón mencionamos en primer lugar a Ecuador y Venezuela, países que cuentan con disposiciones expresas al respecto, aunque con importantes diferencias.

En el Ecuador, el Artículo 95º de la Constitución señala que el proceso de amparo protege, además de los derechos reconocidos en la ley fundamental, “cualquier derecho consagrado (...) en un tratado o convenio internacional vigente (...)” (subrayado nuestro). Se trata de una referencia directa, que no requiere interpretación alguna. Sin embargo, la norma citada sólo alude a los derechos reconocidos en los instrumentos de carácter convencional.

Por su parte, el Artículo 27º de la Constitución de Venezuela señala que el proceso de amparo protege “los derechos y garantías constitucionales, aun de aquellos inherentes a la persona que no figuren expresamente en (la) Constitución o en los instrumentosinternacionales sobre derechos humanos” (subrayado nuestro). En este caso, si el proceso de amparo protege aquellos derechos que no figuren expresamente en los instrumentos internacionales, con mayor razón protege aquellos que se encuentran expresamente reconocidos. A diferencia del Ecuador, el texto constitucional de

Venezuela establece que el ámbito de protección del amparo abarca a todos los instrumentos internacionales, sin distinguir entre normas de carácter declarativo y normas convencionales.

En los otros países de la región, la interpretación constitucional se vuelve

imprescindible para dar una respuesta a la interrogante de si el proceso de amparo puede ser empleado para proteger derechos reconocidos en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos. Para tal fin, la interpretación de las

“cláusulas abiertas” de derechos constitucionales se convierte en un elemento importante a tomar en consideración para encontrar una respuesta positiva a la inquietud planteada. A tal objetivo contribuye el hecho de que dichas cláusulas incluyan supuestos tales como los derechos inherentes a la persona humana y su dignidad, que son lo bastante amplias y relacionadas con la esencia del ser humano, como para facilitar su uso en esa dirección.

Si se emplea este criterio, en los países que reconozcan el proceso de amparo como un medio para proteger todos los derechos constitucionales, esta garantía podrá ser empleada para proteger los derechos reconocidos en los instrumentos internacionales, que por vía de la interpretación de las “cláusulas abiertas” se consideren también como derechos constitucionales. Esta opción podría aplicarse al caso de Bolivia y del Perú.

III. LOS PRESUPUESTOS PROCESALES DEL AMPARO

Para comprender los alcances del proceso de amparo como un mecanismo extraordinario para la protección de los derechos constitucionales resulta imprescindible analizar la relación entre esta garantía constitucional y los demás procesos jurisdiccionales previstos en el sistema jurídico de cada país. Si entre éstos existe un mecanismo eficaz para proteger tales derechos, el amparo debería considerarse improcedente. Algunas veces, estos procesos se encuentran establecidos a nivel constitucional y en otras oportunidades en las leyes.

En el presente capítulo se desarrolla este tema, así como se señalan cuáles son las vías previas a las cuales debe recurrirse antes de iniciar un proceso de amparo.

Además, se desarrolla la relación entre esta garantía constitucional y el proceso de cumplimiento, debido a que ante una determinada omisión que lesiona un derecho fundamental pueden surgir dudas sobre cuál de ellos debe ser empleado.

1. Relación entre el proceso de amparo y otros procesos previstos en la Constitución para la protección de derechos constitucionales

Los textos constitucionales establecen una serie de procesos a través de los cuales se busca tutelar los derechos de la persona

La existencia de otros procesos constitucionales para la protección de los derechos de la persona condiciona la procedencia del amparo. En Colombia, por ejemplo, la legislación sobre la acción de tutela (amparo) señala que esta garantía constitucional no procederá cuando para proteger un derecho se pueda invocar el hábeas corpus (Decreto 2591, Artículo 6º inciso 2º). Por su parte, la legislación del Perú establece que si se presenta una acción de amparo respecto a un derecho para cuya protección existe prevista otra garantía constitucional, el juez ante quien se presentó la demanda debe inhibirse de conocerla, pero tiene la obligación de remitirla ante la autoridad competente (Ley 25398, Artículo 9º). En términos generales, disposiciones como éstas buscan adecuar el uso de las garantías constitucionales a los objetivos previstos a nivel constitucional para cada una de ellas.

En consecuencia, si existe un proceso constitucional a través del cual se pueden proteger determinados derechos constitucionales, el amparo no podría ser utilizado para lograr el mismo objetivo.

2. Relación entre el proceso de amparo y otros procesos previstos en la legislación para la protección de derechos constitucionales

Cuando existen diferentes procesos jurisdiccionales que permiten arribar a un mismo objetivo, se está ante lo que la doctrina denomina vías convergentes, también conocidas como vías paralelas12. Esta situación se presenta en el proceso de amparo, puesto que en muchas oportunidades los derechos que pueden ser protegidos a través de este proceso constitucional también pueden ser adecuadamente garantizados a través de otros procesos establecidos a nivel legal.

2.1 El proceso de amparo como mecanismo de protección subsidiario

En algunos países el proceso de amparo es considerado como un mecanismo de protección subsidiario, lo cual implica que esta garantía constitucional sólo debe ser empleada cuando no exista otro medio judicial que permita proteger de manera efectiva un derecho constitucional. Si dicho medio existe, no procede acudir al amparo.

El fundamento de esta opción se encuentra en la necesidad de evitar que el amparo sustituya a los demás procesos que el ordenamiento jurídico de un país ofrece a los ciudadanos para la defensa de sus derechos.

A nivel de la región, Colombia es uno de los países en donde el amparo es considerado como un mecanismo de protección subsidiario. Al respecto, el Artículo 86º de su texto constitucional señala que esta garantía sólo procede “cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”. La legislación correspondiente reitera esta disposición y precisa que “la existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo a las circunstancias en que se encuentra el solicitante” (Artículo 6º del Decreto 2591, subrayado nuestro).

Al interpretar los alcances de estas normas, la Corte Constitucional de Colombia ha precisado que la acción de amparo en este país:

No es un instrumento alternativo o sustituto de las acciones ordinarias que la Constitución y la ley le asignan a las distintas jurisdicciones, según su especialidad, para que ellas definan si se han violado los derechos y resuelvan lo pertinente al caso, a fin de que cese la violación y aquellos se restablezcan”.

En consecuencia, la regla general para que proceda el amparo en Colombia indica que cuando se produce la violación o amenaza de un derecho constitucional fundamental y el titular del derecho violado o amenazado cuenta con un medio de defensa judicial diferente, ha de preferirse este último.

Sin embargo, no basta con que este otro mecanismo de defensa judicial exista sino que se hace necesario que sea lo suficientemente adecuado como para proteger el derecho invocado. En este sentido la Corte Constitucional ha considerado “razonable exigir que el otro medio de defensa judicial para la protección del derecho violado o amenazado, sea al menos tan eficaz para la defensa del derecho como es la tutela”.

En caso contrario, el amparo pierde su carácter subsidiario y se convierte en una vía procesal preferente. Este aspecto ha sido precisado por la Corte de la siguiente manera:

Cuando el juez de tutela halle que existe otro mecanismo de defensa judicial aplicable al caso, debe evaluar si, conocidos los hechos en los que se basa la demanda y el alcance del derecho fundamental violado o amenazado, resultan debidamente incluidos todos los aspectos relevantes para la protección inmediata, eficaz y completa del derecho fundamental vulnerado, en el aspecto probatorio y en el de decisión del mecanismo alterno de defensa. Si no es así, si cualquier aspecto del derecho constitucional del actor, no puede ser examinado por el juez ordinario a través de los procedimientos previstos para la protección de los derechos de rango meramente legal, entonces, no sólo procede la acción de tutela, sino que ha de tramitarse como la vía procesal prevalente...” (Cursivas en texto original).

Bolivia es otro país de la región que ha optado por considerar al proceso de amparo como un mecanismo subsidiario para la protección de los derechos constitucionales.

En este sentido, el Artículo 94º de la Ley del Tribunal Constitucional señala que el proceso de amparo sólo procede “siempre que no hubiere otro medio o recurso para l protección inmediata de los derechos y garantías”. En este caso, corresponde a la jurisprudencia precisar si los otros medios o recursos judiciales previstos en el ordenamiento jurídico del país pueden garantizar de manera efectiva e idónea los derechos constitucionales.

En el Ecuador, el carácter residual del proceso de amparo ha sido establecido a través de la jurisprudencia. En este sentido, el Tribunal Constitucional ecuatoriano ha precisado que esta garantía constitucional es procedente “cuando se han agotado o no existan acciones administrativas o judiciales que restituyan el derecho conculcado. Es decir, (...) esta acción es de carácter residual (...)”.

2.2 El proceso de amparo como mecanismo de protección transitorio

En algunas oportunidades, a pesar de existir un medio de defensa judicial distinto al amparo para proteger un derecho constitucional, se admite la posibilidad de recurrir a este proceso, pero como un mecanismo de protección transitorio.

Esto ocurre en Colombia, en donde el Artículo 86º de su Constitución señala que la acción de tutela (amparo) sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial “salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.

La Corte Constitucional de Colombia ha precisado los alcances del concepto perjuicio irremediable, que constituye la pieza clave para que proceda el amparo como medio de protección transitorio. A decir de la Corte, para determinar esta situación hay que tomar en cuenta la presencia concurrente de tres elementos:

- La inminencia de los hechos.- Para la Corte “el perjuicio ha de ser inminente: que amenaza o está por suceder prontamente. Con lo anterior se diferencia de la expectativa ante un posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su presencia real en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura hipotética.

- La urgencia de las medidas: Para la Corte “las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes, es decir, como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar una cosa a su pronta ejecución o remedio (...). Es apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva actuación: si la primera hace relación a la prontitud del evento que está por realizarse, la segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud”.

- La gravedad de los hechos: Para la Corte, este elemento “equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona. La gravedad obliga a basarse en la importancia que el orden jurídico concede a determinados bienes bajo su protección, de manera que la amenaza a uno de ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por parte de las autoridades públicas. Luego no se trata de cualquier tipo de irreparabilidad, sino sólo de aquella que recae sobre un bien de gran significación para la persona, objetivamente. Y se anota la objetividad, por cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so pena de caer en la indefinición jurídica, a todas luces inconveniente”.

La ley sobre la acción de tutela (amparo) establece las características de la decisión judicial cuando este proceso es empleado como mecanismo transitorio para la protección de un derecho. En este sentido, en su Artículo 8º señala que el juez competente debe “señalar expresamente en la sentencia que su orden permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el afectado. En todo caso el afectado deberá ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro meses a partir del fallo de tutela. Si no la instaura, cesarán los efectos de éste”.

Así por ejemplo, en una oportunidad un ciudadano interpuso una acción de tutela, como mecanismo transitorio para la protección de su derecho al trabajo, contra una decisión municipal que suspendió la autorización que le fue otorgada para abrir un local comercial. El fallo resultó a su favor y en él se le hizo conocer, en atención al carácter transitorio de la tutela, que debía recurrir ante la jurisdicción contencioso administrativa para impugnar la decisión de la municipalidad demandada.

2.3 El proceso de amparo como mecanismo de protección alternativo

Esta opción ha sido acogida en el Perú. En este sentido, la legislación sobre esta garantía constitucional establece que la misma no procede “cuando el agraviado opta por recurrir a la vía judicial ordinaria” (Artículo 6º inciso 3º). Esto implica, en una interpretación a contrario, que el amparo sí procede cuando el demandante decide acudir a esta institución a pesar de existir otros medios de defensa judicial.

Este criterio ha sido validado por el Tribunal Constitucional del Perú, el cual ha señalado de manera reiterada que “se puede acudir al amparo en defensa de los derechos constitucionales, exista o no una vía ordinaria ad-hoc, dado que este proceso constitucional no tiene, (en el ordenamiento jurídico nacional), carácter subsidiario ni residual.

Sin embargo, en atención a lo dispuesto en la legislación sobre la materia, el mismo Tribunal ha matizado esta afirmación, al condicionar el empleo del amparo a aquellas situaciones en las que no se requiera una etapa probatoria para resolver la pretensión planteada. A través de su jurisprudencia, el Tribunal ha identificado estos supuestos.

Así por ejemplo, en una demanda presentada por una persona que consideraba lesionado su derecho al honor debido a la inclusión de su nombre en una relación de abogados picapleitos, el Tribunal señaló que “por falta de elementos de juicio suficientes, llegar a dilucidar la cuestión antes referida, demandaría la actuación de pruebas, lo que no es posible en los procesos de garantía como el presente, que por su naturaleza especial y sumarísima, carecen de estación probatoria; razón por la cual la Acción de Amparo no es la vía pertinente”21.

De otro lado, la opción asumida en el citado Artículo 6º inciso 3º de la legislación sobre el proceso de amparo en el Perú permite concluir que cuando se opta por acudir a una vía judicial ordinaria para la protección de un derecho constitucional, toda demanda de amparo presentada posteriormente con el mismo objetivo será declarada improcedente. Sin embargo, entendemos que en estos casos el juez que conozca el amparo debe evaluar si realmente el otro proceso judicial permite una adecuada protección del derecho amenazado o vulnerado. Esta tarea, por cierto, resulta delicada.

3. El proceso de amparo y las vías previas

Algunos países establecen como condición para iniciar un proceso de amparo la necesidad de agotar previamente todos los recursos a través de los cuales se pueda revisar, modificar o revocar el acto que lesiona o amenaza un derecho constitucional.

A estos recursos se les denomina vías previas.

La finalidad de esta exigencia obedece a la necesidad de mantener el carácter excepcional del amparo, al que sólo podrá acudirse si luego de agotar las vías previas el acto reclamado se mantiene firme y definitivo. En caso no se acuda a ellas, la demanda respectiva será declarada improcedente.

Por lo general, los recursos considerados como vías previas son aquellos previstos para impugnar las decisiones de los entes administrativos. También se consideran como tales los recursos previstos para cuestionar una decisión emitida al interior de una organización particular, e incluso aquellos procesos previstos para resolver en sede jurisdiccional la afectación a un derecho constitucional. A continuación presentamos algunos alcances generales sobre estos supuestos.

3.1 Las vías previas administrativas

A nivel de las instituciones del Estado, las vías previas están constituidas por los recursos previstos para impugnar decisiones administrativas y por lo general se emplean en el marco de un procedimiento administrativo.

En caso no se obtenga a nivel administrativo una respuesta que modifique o revoque el acto que lesiona un derecho constitucional, existe la posibilidad de acudir a los órganos jurisdiccionales del Estado. Con el objetivo de conocer las impugnaciones contra los actos de la administración, algunos sistemas contemplan el proceso contencioso administrativo u otro similar; con los cuales el amparo se relaciona de manera subsidiaria, transitoria o alternativa, dependiendo de la opción asumida en cada país sobre las características de esta institución.

En algunos países, la obligación de agotar las vías previas presenta excepciones. Así por ejemplo, la legislación sobre el proceso de amparo en el Perú señala que no es necesario agotar las vías previas, entre otros casos, cuando por acudirse a éstas se puede convertir en irreparable la agresión al derecho constitucional o si no se encuentra regulada (Ley 23506, Artículo 28º).

Es importante anotar finalmente que no todos los sistemas exigen la necesidad de agotar las vías administrativas de reclamación para iniciar un proceso de amparo. Este es el caso de Colombia, en donde no es necesario culminar un procedimiento administrativo para presentar la demanda de tutela, tal como lo señala la legislación sobre la materia (Decreto 2591, Artículo 9º).

3.2 Las vías previas en instituciones privadas

La necesidad de agotar las vías previas también se exige a nivel de las organizaciones privadas. En estos casos las vías previas están constituidas por aquellos medios a través de los cuales una persona puede cuestionar el acto emitido por la organización que lesiona sus derechos constitucionales. Para tal fin, el afectado habrá de examinar las normas internas de la institución a fin de constatar si tales medios existen, sin que sea una obligación de la corporación establecer dentro de sus estatutos o reglamentos internos un mecanismo para tal fin.

Si las vías previas existen, habrá de recurrir a ellas. Si no están previstas o si por acudir a ellas se genera un perjuicio irreparable, se exonera al ciudadano de su agotamiento. En todo caso, cuando el ciudadano decida acudir a los órganos jurisdiccionales, habrá de tomar en consideración nuevamente la relación entre el proceso de amparo y los otros procesos previstos para la protección de los derechos fundamentales, así como la forma en que cada ordenamiento ha previsto la posibilidad de iniciar un proceso de amparo contra particulares.

3.3 Las vías previas judiciales

La vías previas judiciales se encuentran constituidas por todos los procesos jurisdiccionales a los cuales puede acudirse para proteger un derecho fundamental. El amparo se presenta una vez que estos procesos han culminado.

Debido a que en la región andina el proceso de amparo es esencialmente subsidiario o alternativo, la posibilidad de considerar como vía previa a un proceso judicial distinto al amparo no ha sido prevista. Por el contrario, estos otros procesos judiciales son considerados como vías convegentes o paralelas. Así por ejemplo, el Tribunal Constitucional del Perú ha tenido oportunidad de señalar que “no puede confundirse lo que es una vía paralela (un proceso jurisdiccional), con lo que es o representa una vía previa (un procedimiento administrativo de defensa o reclamación interna)”.

En la región, en consecuencia, sólo es posible hablar de vía previa a nivel administrativo o al interior de las organizaciones particulares.

Sin embargo, en otros países sí se considera como una vía previa para acudir al amparo, el agotamiento de los procesos judiciales ordinarios a través de los cuales se pueda proteger el derecho afectado. El caso español es ilustrativo al respecto.

4. El proceso de amparo y el proceso de cumplimiento

Los países de la región que han establecido el proceso de cumplimiento en sus respectivos ordenamientos constitucionales son Colombia y Perú. En ambos, los textos constitucionales establecen de manera general los objetivos del proceso.

4.1 El caso del Perú

De acuerdo a lo previsto en el texto constitucional del Perú, para dar inicio a un proceso de cumplimiento no se requiere demostrar que la omisión que se busca revertir lesiona un derecho constitucional o legal. Sin embargo, en no pocos casos resueltos por la jurisdicción constitucional de este país se ha señalado que la acción de cumplimiento procede cuando aparece de modo claro y manifiesto que se ha violado o amenazado algún derecho constitucional27.

En cuanto a las normas jurídicas cuyo cumplimiento puede exigirse a través de este proceso, el Tribunal Constitucional del Perú ha señalado en algunas oportunidades que tales normas son aquellas con “rango, valor y fuerza de ley”, aunque no ha aclarado el significado de estos términos28. Según los analistas, esta interpretación del Tribunal limitaría los alcances del proceso de cumplimiento, pues de continuar con esa tendencia en su jurisprudencia, se dejaría fuera de su ámbito de aplicación las pretensiones de los ciudadanos dirigidas a que se cumpla con una norma administrativa de carácter general (como por ejemplo los reglamentos), cuando son precisamente este tipo de normas las que más los afectan y las que con mayor frecuencia guían las actividades de los entes administrativos29.

El desarrollo legal del proceso de cumplimiento se encuentra previsto en la Ley 26301.

Se trata de una legislación transitoria aprobada en 1994, que establece algunos requisitos previos para iniciar este proceso, como por ejemplo, solicitar a la autoridad o funcionario renuente, vía una comunicación notarial, el cumplimiento de lo dispuesto en la norma legal o el acto administrativo. Las normas previstas para el proceso de amparo se aplican en forma supletoria en los demás temas.

De acuerdo al Artículo 202º inciso 2º de la Constitución, el Tribunal Constitucional del

Perú tiene competencia para “conocer, en última y definitiva instancia, las resoluciones denegatorias de (...) acción de cumplimiento”. Una revisión de la jurisprudencia del Tribunal respecto a este proceso nos permite afirmar que para su resolución no se requiere efectuar mayor labor de interpretación constitucional debido a que los elementos que se requieren evaluar para tal fin son esencialmente objetivos. En este sentido, para declarar procedente la demanda sólo se constata el incumplimiento de una norma legal o de un acto administrativo y la conformidad de la demanda con los requisitos previstos en la legislación.

Desde esta perspectiva, podría plantearse la posibilidad de eliminar la competencia que actualmente tiene el Tribunal Constitucional en relación al proceso de cumplimiento y asignar la misma a algún órgano del Poder Judicial con competencia en el ámbito contencioso-administrativo, tal como ocurre en Colombia. Esto permitiría, además, liberar al Tribunal de una carga procesal considerable.

I V. LOS SUJETOS CONTRA QUIENES SE DIRIGE EL AMPARO: LOS PODERES PÚBLICOS Y LOS PARTICULARES

Los poderes públicos son los sujetos pasivos tradicionales del proceso de amparo. Sin embargo, en los últimos años varios países han establecido la posibilidad de iniciar esta garantía constitucional contra los particulares. En ambos casos, el proceso puede iniciarse ante una acción u omisión que amenace o vulnere un derecho constitucional.

Respecto al supuesto de amenaza, existe consenso en señalar que ésta debe ser cierta e inminente.

En la presente sección de la investigación abordamos el tema de los sujetos pasivos del proceso de amparo, con especial énfasis en uno de los temas más polémicos del amparo, cual es su empleo contra resoluciones judiciales.

1. El proceso de amparo contra los poderes públicos

El uso de la expresión “poderes públicos” obedece a la necesidad de contar con un término lo suficientemente amplio como para incluir dentro de sus alcances al conjunto de órganos y autoridades públicas contra las que se puede interponer un amparo, así como para distinguir esta situación de los casos en que esta acción de garantía se presenta contra particulares. El uso frecuente de esta expresión a nivel del derecho comparado abona a favor de esta opción.

Para el desarrollo de este tema, consideramos apropiado distinguir los casos en que el amparo se interpone contra un hecho concreto de los poderes públicos (sea una acción u omisión), de aquellos en que se dirige a cuestionar una norma jurídica.

1.1 El proceso de amparo contra un hecho concreto de los poderes públicos

Todos los países de la región establecen la posibilidad de iniciar un proceso de amparo contra las autoridades o funcionarios públicos, cualquiera sea la labor que realicen o la rama del poder público a la que pertenezcan (legislativo, ejecutivo, judicial, municipal, etc.). En consecuencia, ninguna esfera del poder estatal goza de inmunidad frente al amparo cuando se amenacen o vulneren, por acción u omisión, los derechos protegidos por esta acción de garantía.

Corresponde al juez del amparo apreciar si en un caso concreto sometido a su análisis se vulneran derechos fundamentales, independientemente de la denominación dogmática o legal que reciban las actuaciones u omisiones de las autoridades o funcionarios públicos (acto administrativo, resolución administrativa, etc). Y es que el objetivo del amparo no consiste en analizar la validez de esos actos. Para tal fin, los ordenamientos jurídicos de cada país suelen establecer determinados procedimientos administrativos o procesos jurisdiccionales. En aquellos casos en donde éstos no han sido previstos, no debe extrañar que el amparo se utilice para impugnarlos.

Los poderes públicos contra los cuales se dirige con mayor frecuencia el amparo son el Poder Ejecutivo y los Gobiernos Locales o Regionales, debido principalmente a la mayor relación que existe entre éstos y los ciudadanos. Asimismo, las instancias que integran el Poder Judicial también son objeto de numerosos procesos de amparo, dirigidos principalmente a cuestionar resoluciones judiciales.

Las actuaciones de los órganos legislativos tampoco quedan al margen del proceso de amparo. Así por ejemplo, la Corte Constitucional de Colombia ha precisado con acierto que la acción de tutela (amparo) puede incoarse contra las acciones u omisiones de un órgano de esta naturaleza. Al respecto ha señalado:

Tanto las cámaras como las comisiones permanentes que dentro de ellas se conforman y sus mesas directivas tienen aptitud efectiva para proferir actos o incurrir en omisiones por cuyo medio se vulnere o amenace vulnerar un derecho fundamental, siendo lógico entonces que éste sea protegido por la vía de la acción de tutela, de manera definitiva o al menos transitoria en orden a evitar un perjuicio irremediable.”

El Tribunal Constitucional del Perú también ha dejado abierta la posibilidad de iniciar un proceso de amparo contra una decisión del Congreso de la República. Esto ocurrió en 1997, a propósito de los amparos presentados por dos magistrados del mismo Tribunal contra la decisión del Congreso a través de la cual se decidió destituirlos de sus cargos. Entre los fundamentos de su solicitud, alegaron la lesión de sus derechos constitucionales al debido proceso y al acceso y ejercicio de la función pública.

Al resolver este caso, el Tribunal Constitucional señaló que “el ejercicio de la potestad de sanción, específicamente la de destitución de altos funcionarios, no puede ser abiertamente evaluada en sede jurisdiccional, pues constituye un acto privativo del Congreso de la República”. Sin embargo el Tribunal aclaró que “tal potestad no es ilimitada o absolutamente discrecional, sino que se encuentra sometida a ciertos parámetros, uno de ellos (...) el de su ejercicio conforme al principio de razonabilidad, pues no sería lógico ni menos justo, que la imposición de una medida de sanción, se adopte tras una situación de total incertidumbre o carencia de motivación”. En consecuencia, el Tribunal consideró que cuando un acto de naturaleza política denote una “manifiesta transgresión de dicho principio y por extensión de otros como el del

Estado Democrático de Derecho o el Debido Proceso Material, es un hecho inobjetable que este Colegiado sí puede evaluar su coherencia a la luz de la

Constitución.

1.2 El proceso de amparo contra normas jurídicas

Uno de los temas que mayor polémica origina cuando se analizan los alcances del amparo contra los poderes públicos es el de si procede iniciar esta garantía constitucional contra normas jurídicas. Para responder a esta interrogante se requiere analizar en primer lugar si las normas constitucionales y/o legales de cada país han establecido una autorización o prohibición en relación a este tema. En aquellos casos en donde las normas sobre el amparo no ofrezcan una respuesta, será la jurisprudencia la encargada de asumir esta responsabilidad. El único país de la región que tiene prevista una autorización a nivel normativo para iniciar un proceso de amparo contra una norma jurídica es Venezuela, en donde el primer párrafo del Artículo 3º de la ley sobre esta garantía constitucional señala:

“También es procedente la acción de amparo, cuando la violación o amenaza de violación deriven de una norma que colinda con la Constitución. En este caso, la providencia judicial que resuelva la acción interpuesta deberá apreciar la inaplicación de la norma impugnada y el Juez informará (al Tribunal Supremo de Justicia) acerca de la respectiva decisión”. (subrayado nuestro)

Sobre esta disposición se han presentado diferentes interpretaciones. Para algunos, el término deriven empleado en el citado Artículo 3º obliga a que el amparo sea presentado contra un acto lesivo de un derecho fundamental que se origine por la aplicación de una norma jurídica32. Para otros, la citada norma establece una acción directa de amparo contra leyes, que se ejerce para lograr del juez una decisión en la cual se aprecie la inaplicabilidad de la norma impugnada, respecto del accionante agraviado.

En Colombia y Perú son los únicos países de la región que han establecido disposiciones constitucionales o legales que prohíben el amparo contra normas jurídicas.

En el Perú, la prohibición para presentar un amparo contra normas legales se encuentra prevista en el Artículo 200º inciso 2º de la Constitución. Sin embargo, esta norma ha sido objeto de diversas interpretaciones por parte del Poder Judicial y del Tribunal Constitucional.

En el Poder Judicial, no son pocos los casos en los cuales se ha argumentado que si bien la Constitución prohíbe el amparo contra normas legales, esta garantía constitucional puede ser empleada, en una interpretación a contrario, contra “normas ilegales” o que “resulten incompatibles con la Constitución”.

Por su parte, el Tribunal Constitucional ha establecido como regla general que “en el amparo no cabe impugnar en abstracto la validez de una norma jurídica, sino con motivo de un concreto acto de aplicación de la misma”. Sin embargo, esta interpretación contradice una decisión anterior del mismo Tribunal en la que se pronunció a favor de un proceso de amparo iniciado contra una ley por medio de la que se declaró en reorganización una universidad. Existen incluso nuevas decisiones del Tribunal en las que se admite la posibilidad de iniciar un proceso de amparo contra normas jurídicas.

Ante esta situación, se requiere establecer en el Perú una interpretación constitucional uniforme que precise si procede el amparo contra normas jurídicas y, de ser así, en qué supuestos cabe esta posibilidad.

Es importante señalar que en el Perú hace más de tres años que el Tribunal

Constitucional no puede resolver ninguna demanda de inconstitucionalidad contra normas con rango de ley, por no contar con el número de magistrados que la ley exige para realizar esta función, razón por la cual no debe extrañar que se acuda directamente al amparo para solicitar la inaplicación de una norma sin que exista un hecho concreto por parte de los poderes públicos que amenace o lesione un derecho fundamental. Finalmente, en el grupo de países que no contemplan a nivel constitucional y/o legal una causal de improcedencia específica pero tampoco una habilitación expresa para que proceda el amparo contra normas jurídicas se encuentran Bolivia, Chile y Ecuador. En estos casos, corresponde a la jurisprudencia brindar una respuesta sobre este tema.

1.3. El proceso de amparo contra resoluciones judiciales: un caso de interés particular

La posibilidad de cuestionar una resolución judicial a través de un proceso de amparo es uno de los temas que mayor polémica ha suscitado en el derecho comparado. Los argumentos en contra han estado centrados principalmente en la necesidad de garantizar la seguridad jurídica y la cosa juzgada. Los argumentos a favor parten de la necesidad de no dejar exento de control cualquier acción estatal en la que se presuma. la afectación de un derecho fundamental; pero, para no convertir al amparo en una instancia de revisión de las decisiones judiciales, supeditan su ejercicio a determinados requisitos.

Algunos países abordan este tema en sus textos constitucionales, mientras otros lo hacen a través de la legislación y/o jurisprudencia. Por lo general, cuando este tema se desarrolla a nivel constitucional se hace principalmente para establecer una restricción. Así ocurre en el caso del Ecuador (artículo 95º) y del Perú (artículo 200º inciso 2º).

De los países de la región, Ecuador es el único que contiene una restricción absoluta a la posibilidad de iniciar un proceso de amparo contra una resolución judicial. En consecuencia, si una persona considera que una resolución judicial lesiona alguno de sus derechos constitucionales, deberá acudir a los medios procesales que existan en el ordenamiento jurídico de su país para revocar esa decisión.

En el caso del Perú, su texto constitucional también limita el ejercicio de la acción de amparo contra resoluciones judiciales. Al respecto, el Tribunal Constitucional de este país ha señalado:

“(el amparo) no es un proceso judicial a través del cual se pueda enervar la validez de resoluciones judiciales dictadas al interior de un proceso judicial, como tampoco constituye un proceso judicial, por de alguna manera llamarlo así, casatorio, donde los jueces constitucionales puedan ingresar a evaluar las razones de hecho y de derecho que los llevaron a expedir una resolución judicial, dado que su objeto primario es la defensa de los derechos constitucionales que, por acción u omisión, puedan resultar vulnerados o amenazados de vulnerarse”.

Sin embargo, a diferencia del caso ecuatoriano, la restricción prevista en la

Constitución del Perú (Artículo 200º, inciso 3º) sólo procede en relación a las resoluciones judiciales emanadas de un proceso regular. Sobre este concepto el

Tribunal Constitucional ha señalado en reiterada jurisprudencia lo siguiente:

El proceso judicial regular se expresa cuando se manifiestan los elementos esenciales del debido proceso entre otros; el debido emplazamiento, el derecho

a “ser oído”, el uso de recursos impugnatorios permitidos por ley, la actuación de pruebas pertinentes en su oportunidad, el acceso a la doble instancia, la debida motivación y fundamentación de las resoluciones.

Una interpretación a contrario de la norma constitucional que prohíbe el amparo contra resoluciones judiciales emanadas de un proceso regular, conduce a señalar que esta garantía constitucional sí procede contra aquellas resoluciones judiciales expedidas en el marco de un proceso irregular, es decir, cuando en éste no se han respetado las garantías del debido proceso. Así ha ocurrido, por ejemplo, cuando se ha presentado un amparo contra sentencias judiciales expedidas sin que a una de las partes en el proceso se le haya notificado judicialmente la demanda en su contra a fin de que pueda preparar y presentar sus respectivos argumentos de defensa. Los demás países de la región no cuentan con normas constitucionales que aborden el tema del amparo contra resoluciones judiciales. En la mayoría de casos, la legislación y la jurisprudencia han sido los medios a través de los cuales se han precisado los lineamientos generales sobre esta materia.

2. El proceso de amparo contra particulares

Todos los ordenamientos jurídicos de la región andina contemplan normas

Constitucionales o legales que de modo expreso autorizan la posibilidad de iniciar un proceso de amparo contra particulares. En Chile, esta posibilidad ha sido establecida por la jurisprudencia.

En Bolivia, Perú y Venezuela, la normativa sobre el amparo no establece excepción alguna para presentar esta garantía constitucional contra particulares. Situación diferente ocurre en Colombia (artículo 86º) y Ecuador (artículo 95º), países en donde el amparo contra particulares sólo procede en determinados supuestos.

La experiencia de Colombia en relación a este tema ofrece interesantes criterios para su análisis. Así por ejemplo, la Corte Constitucional de este país ha precisado cuáles son las razones que justifican la opción constitucional por permitir la procedencia de la acción de tutela (amparo) contra particulares. Al respecto ha señalado:

“Las relaciones entre los particulares discurren, por regla general, en un plano de igualdad y de coordinación. La actividad privada que afecte grave y directamente el interés colectivo, adquiere una connotación patológica que le resta toda legitimación, máxime en un Estado social de derecho fundado en el principio de solidaridad y de prevalencia del interés general. De otro lado, la equidistancia entre los particulares se suspende o se quebranta cuando a algunos de ellos se los encarga de la prestación de un servicio público, o el poder social que, por otras causas, alcanzan a detentar puede virtualmente colocar a los demás en estado de subordinación o indefensión. En estos eventos, tiene lógica que la ley establezca la procedencia de la acción de tutela contra los particulares que prevalecidos de su relativa superioridad u olvidando la finalidad social de sus funciones, vulneren los derechos fundamentales de los restantes miembros de la comunidad. La idea que inspira la tutela, que no es otra que el control al abuso del poder, se predica de los particulares que lo ejercen de manera arbitraria”.

De acuerdo al último párrafo del Artículo 86º de la Constitución de Colombia, la acción de tutela contra particulares sólo procede en determinados casos, los cuales han sido desarrollados a través de la legislación (Decreto 2591, Artículo 42º). Para su mejor comprensión, estos pueden ser agrupados de la siguiente manera:

- Acción de tutela contra particulares que prestan servicios públicos: Este es el primer supuesto previsto en el Artículo 86º de la Constitución. Al desarrollarlo, la normativa legal señala que la acción de tutela procede contra los particulares que prestan los servicios públicos domiciliarios, de educación y de salud. Originalmente la legislación sobre la materia condicionó en los dos últimos casos el empleo de la tutela a la lesión de ciertos derechos fundamentales (como la vida, la intimidad, etc.), pero la Corte Constitucional declaró inconstitucional esta limitación. En la sentencia respectiva señaló que la Constitución (Artículo 86º) sólo faculta al legislador para precisar los

“casos”, esto es, las situaciones o circunstancias en las que procede la tutela contra particulares, pero no los derechos que puede invocar el solicitante como fundamento de su pretensión.

- Acción de tutela contra particulares respecto a quienes el demandante se encuentra en una relación de subordinación o indefensión: Este es el segundo supuesto previsto en el Artículo 86º de la Constitución. Para aclarar sus alcances la Corte ha desarrollado a través de su jurisprudencia los conceptos de subordinación e indefensión. Por subordinación se ha entendido la relación de dependencia jurídica en que se halla el demandante de la tutela frente al demandado, situación que se presenta, por ejemplo, en el caso del trabajador en relación al patrono o en el del hijo en relación a los padres que ejercen la patria potestad. Mientras tanto, por indefensión se ha entendido la situación fáctica por medio de la cual una persona queda sometida al poder de otra, sin poder reaccionar de manera efectiva por carecer de los medios jurídicos o materiales necesarios. Esta situación se presenta, por ejemplo, en el caso del miembro de una familia que es víctima de maltratos físicos por parte de otro de sus integrantes.

- Acción de tutela contra particulares que desconozcan la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos.- Este supuesto tiene como objetivo inmediato reforzar la prohibición de estas prácticas prevista en el Artículo 17º de la Constitución de Colombia.

- Acción de tutela contra particulares que afecten la intimidad a través de registros o bancos de información (hábeas data).- De acuerdo al Artículo 15º de la Constitución, la Corte Constitucional ha señalado que el “hábeas data” constituye un derecho fundamental, cuyo núcleo esencial radica en la defensa de la autodeterminación informativa, en cuya virtud la persona a la cual se refieren los datos que reposan en un archivo público o privado está facultada para autorizar su conservación, uso y circulación.

- Acción de tutela contra particulares respecto a la rectificación de informaciones inexactas o erróneas. En estos casos se debe anexar a la demanda respectiva la trascripción de la información o la copia de la publicación y de la rectificación solicitada que no fue publicada en las condiciones necesarias para asegurar su eficacia.

- Acción de tutela contra particulares que actúen o deban actuar en ejercicio de funciones públicas.- En estos casos se entiende que la asunción de una función pública coloca al particular en una posición semejante a la de un servidor público y, por consiguiente, la actuación que cumpla con ese carácter se somete a idénticos controles judiciales52.

Cabe finalmente señalar que la legislación sobre la acción de tutela establece que esta garantía constitucional no procede contra las “conductas legítimas” de un particular (Decreto 2591, Artículo 45º); disposición que actúa como un medio de defensa de los particulares ante cualesquiera de los supuestos antes mencionados y que permitiría declarar la improcedencia de la tutela solicitada.

V. LAS INSTANCIAS DE RESOLUCIÓN DEL PROCESO DE AMPARO

Las opciones asumidas respecto a las instancias competentes para conocer y resolver el proceso de amparo presentan más diferencias que similitudes en el derecho comparado, situación a la cual no es ajena la región andina. Esto se constata al analizar cuáles son en estos países los órganos jurisdiccionales que conocen las demandas de amparo en primera y en segunda instancia, así como el grado de intervención que en relación al trámite de esta garantía constitucional tienen las cortes supremas y los tribunales constitucionales.

1. La primera instancia

En la región, los criterios más importantes para determinar los órganos jurisdiccionales competentes para resolver los procesos de amparo en primera instancia son: el territorio, el grado y la materia. Su análisis lo hacemos en forma separada, a fin de identificar el nivel de importancia que en cada país de la región les ha sido otorgado.

1.1 Competencia en razón del territorio

Por lo general, el criterio del territorio es al que se acude en primer lugar para determinar la competencia de un órgano jurisdiccional. En relación al amparo, este criterio puede aludir a diferentes lugares.

Así por ejemplo, la legislación sobre la acción de tutela en Colombia señala que la competencia para conocer este proceso en primera instancia corresponde a los órganos jurisdiccionales del “lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud” (Decreto 2591, Artículo 37º -subrayado nuestro). Similares disposiciones aparecen en las normas que regulan el proceso de amparo en Chile, Ecuador, Perú y Venezuela.

En el Ecuador se puede tomar en consideración, además, el lugar en donde “pueda producir sus efectos el acto ilegítimo violatorio de los derechos constitucionales protegidos” (Ley de Control Constitucional, Artículo 47º -subrayado nuestro).

En Bolivia el criterio del territorio alude al lugar en donde se presenta la demanda de amparo. En este sentido, tanto la Constitución (Artículo 19-II) como la Ley del Tribunal Constitucional (Artículo 94º) disponen que si ésta se presenta en las capitales de departamento, conocen del proceso las Cortes Superiores, mientras que si se presenta en las provincias, conocen el caso los Juzgados de Partido.

1.2 Competencia en razón del grado

En términos generales, el Poder Judicial en los países de la región se encuentra conformado por una Corte Suprema así como por diferentes Cortes Superiores y Juzgados. El criterio de la competencia en razón del grado permite identificar, dentro de esta estructura jerárquica, cuáles son la instancias ante las que se puede presentar un amparo.

• En Bolivia, el Artículo 19-II de la Constitución dispone que si la demanda de amparo se presenta en las capitales de Departamento corresponderá su conocimiento a las Cortes Superiores (órganos colegiados), mientras que si se presenta en las provincias esta tarea corresponderá a los Juzgados de Partido (órganos unipersonales).

• En Chile, el Artículo 20º de la Constitución señala que el recuso de protección (amparo) se interpondrá ante la “Corte de Apelaciones respectiva”, órganos colegiados equivalentes a las Cortes Superiores de otros países.

En el Perú, el proceso de amparo se inicia ante los juzgados especializados en lo civil, mixto o de derecho público. En el caso de los procesos de amparo contra resoluciones judiciales, conocen en primera instancia las Cortes Superiores. Finalmente, en Venezuela el proceso de amparo debe ser conocido por los denominados tribunales de primera instancia. Sin embargo, esta regla general presenta una excepción, prevista en el Artículo 8º de la ley sobre el amparo, en la cual se precisa la competencia del Tribunal Supremo de Justicia para conocer, como única instancia, determinados casos. Además, en el Artículo 4º de la misma norma, se señala que cuando se presenta un amparo contra una resolución judicial, el caso lo conoce un tribunal superior al que emitió el pronunciamiento.

1.3 Competencia en razón de la materia

Para resolver las pretensiones de los ciudadanos con una mejor evaluación de los hechos y una adecuada aplicación de las normas legales, los sistemas jurídico establecen órganos jurisdiccionales especializados en la resolución de determinadas materias, sean de índole civil, penal, laboral, etc. Esta especialización puede darse en todas o sólo algunas de las instancias judiciales.

En algunos países de la región, existe la posibilidad de escoger la especialidad del órgano jurisdiccional que conozca el proceso de amparo en primera instancia. En otros, la legislación establece determinados criterios a seguir.

• En Bolivia la demanda de amparo puede ser conocida por las Cortes Superiores o por los Jueces de Partido. En ambos casos, existen diferentes especialidades. En este sentido, la ley sobre organización judicial (Artículo 93º) señala que las Cortes Superiores “se dividirán en salas denominadas: civil, penal y sala social, de minería y administrativa”. Por su parte, la misma norma precisa (Artículo 128º) que los jueces de partido pueden serlo en las siguientes materias: civil-comercial, penal, de sustancias controladas, de familia, del menor, trabajo y seguridad social, minería y administrativa.

• El caso de Chile es particular puesto que es el único país de la región en donde el tema de la especialidad no es relevante a efectos de determinar la competencia del órgano jurisdiccional que conozca el proceso de amparo. Esto debido a que la demanda correspondiente se tramita en primera instancia ante las Cortes de Apelaciones, las que de conformidad con las normas legales sobre la función judicial, no tienen una especialidad determinada sino que pueden conocer procesos sobre diferentes materias.

• En Colombia, la legislación sobre la acción de tutela no se pronuncia sobre el tema de la especialidad (Decreto 2591, Artículo 37º), elección que queda en manos de los demandantes.

• En el Perú, la legislación sobre el proceso de amparo (Artículo 29º) señala que los órganos especializados en lo civil comparten la competencia para conocer el proceso de amparo con órganos de otras especialidades (juzgados de derecho público) o contribuciones generales para conocer procesos de distinta naturaleza (juzgados mixtos).

2. La segunda instancia

Los países de la región andina tampoco cuentan con una legislación uniforme en cuanto a los órganos competentes para conocer el proceso de amparo en segunda instancia.

• En Bolivia, una vez resuelto el proceso de amparo en primera instancia, el expediente sube obligatoriamente en revisión al Tribunal Constitucional, el cual aprueba o desaprueba la decisión adoptada.

• En Chile, la segunda instancia en los procesos de amparo corresponde a la Corte Suprema, siempre y cuando se presente el recurso de impugnación correspondiente.

• En Colombia, los fallos de tutela pueden ser impugnados ante una segunda instancia, correspondiendo conocer la apelación respectiva al superior jerárquico del órgano que emitió la sentencia de primera instancia (Decreto 2591, Artículo 32º). Las decisiones de segunda instancia son elevadas a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

• En el Ecuador, las resoluciones de primera instancia pueden ser apeladas, para su confirmación o revocatoria, ante el Tribunal Constitucional.

• En el Perú, la regla general es que las Cortes Superiores conozcan en apelación las sentencias de primera instancia. La excepción se presenta en los procesos de amparo contra resoluciones judiciales, en donde la segunda instancia es la Corte Suprema de Justicia. En ambos casos, si la sentencia de segunda instancia es favorable aldemandante, el proceso de amparo culmina. Si la sentencia de segunda instancia es desfavorable al demandante, el caso puede ser puesto a conocimiento del Tribunal Constitucional para su revisión.

3. La intervención de las Cortes Supremas

En la región andina, la intervención de las Cortes Supremas en el proceso de amparo puede ser apreciada en el siguiente cuadro:

• Bolivia No interviene en el proceso de amparo

• Chile Interviene como segunda instancia en caso de apelación

• Colombia Interviene como segunda instancia en algunos casos de apelación

• Ecuador No interviene en el proceso de amparo

• Perú Interviene como segunda instancia en caso de apelación en los procesos De amparo contra resoluciones judiciales

• Venezuela Conoce en revisión los procesos de amparo

Como se aprecia, sólo en Bolivia y Ecuador las Cortes Supremas carecen de competencia en relación al proceso de amparo; mientras que en los demás países de la región su intervención se realiza de diferentes formas.

4. La intervención de los Tribunales Constitucionales

Durante las últimas décadas, el incremento del número de países que cuentan con un tribunal o corte constitucional es un importante dato de la realidad que no puede ser dejado de lado al momento de analizar el sistema de control constitucional vigente en la región. Se trata de una opción que ha dado excelentes resultados en aquellos ordenamientos en donde se ha respetado su independencia y autonomía. A esto ha contribuido una adecuada regulación sobre sus funciones y competencias, así como una correcta selección de los magistrados que las integran.

En la región andina, los países que han incorporado un Tribunal Constitucional en sus respectivos ordenamientos jurídicos son Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú. Sin embargo, no todos tienen similares competencias en relación al proceso de amparo.

Perú Revisa las resoluciones adoptadas por el Poder Judicial que denieguen el amparo y contra las cuales se presente el respectivo recurso de impugnación.

Venezuela No cuenta con un Tribunal Constitucional, pero al interior del Tribunal Supremo de Justicia existe una Sala Constitucional con competencia para conocer en revisión estos procesos.

Como se aprecia, Chile es el único país de la región que no le otorga a su Tribunal Constitucional competencia alguna respecto al proceso de amparo, sin que esto signifique la ausencia de una instancia de alcance nacional que pueda uniformizar las decisiones judiciales sobre esta garantía constitucional. Tal función le corresponde a la Corte Suprema, de acuerdo a lo previsto en las normas procesales correspondientes.

En los demás países de la región, la intervención de los tribunales constitucionales puede ser clasificada en dos grupos. En el primero se encuentran aquellos que actúan como última instancia en todos los procesos de amparo. En el segundo, aquellos que sólo intervienen como última instancia en relación a determinados casos.

6.-ANALISIS COMPARADO HABEAS DATA

EL PROCESO DE HÁBEAS DATA EN LA REGIÓN ANDINA

1. Alcances generales

En los últimos años, diversos países han incorporado en sus ordenamientos jurídicos la institución del hábeas data. En la región esto ha ocurrido en Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela.

En algunos casos, la expresión hábeas data alude al conjunto de derechos de toda persona respecto a la información que sobre ella se encuentra en registros o bases de datos públicos o privados. En otros, la expresión es utilizada para denominar al proceso constitucional que protege esos derechos.

El Hábeas Data en los textos constitucionales de la región

• Colombia

Artículo 15º.- “Todas las personas tienen derecho (...) a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas.

• Ecuador

Artículo 94º.- “Toda persona tendrá derecho a acceder a los documentos, bancos de datos e informes que sobre sí misma, o sobre sus bienes, consten en entidades públicas o privadas, así como a conocer el uso que se haga de ellos y su propósito.

Podrá solicitar ante el funcionario respectivo, la actualización de los datos o su rectificación, eliminación o anulación, si fueren erróneos o afectaren ilegítimamente sus derechos.

Si la falta de atención causare perjuicio, el afectado podrá demandar indemnización.

La ley establecerá un procedimiento especial para acceder a los datos personales que consten en los archivos relacionados con la defensa nacional”.

Artículo 276.- Competerá al Tribunal Constitucional conocer las resoluciones que denieguen (...) el hábeas data.

• Perú

Artículo 2º.- “Toda persona tiene derecho:

A solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido

A que los servicios informáticos, computarizados o no, públicos o privados, no suministren informaciones que afectan la intimidad

Artículo 200º.- Son garantías constitucionales:

El hábeas data, que procede contra el hecho u omisión, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza

los derechos a que se refiere el artículo 2º, incisos 5º y 6º de la

Constitución.

• Venezuela

Artículo 28º.- “Toda persona tiene derecho de acceder a la información y a los datos que sobre sí misma o sobre sus bienes consten en registros oficiales o privados, con las excepciones que establezca la ley, así como de conocer el uso que se haga de los mismos y su finalidad, y a solicitar ante el tribunal competente la actualización, la rectificación o la destrucción de aquellos, si fuesen erróneos o afectasen ilegítimamente sus derechos. Igualmente, podrá acceder a documentos de cualquier naturaleza que contengan información cuyo conocimiento sea de interés para comunidades o grupos de personas.

Queda a salvo el secreto de las fuentes de información periodística y de otras profesiones que determine la ley”.

Artículo 281º.- Son atribuciones del Defensor o Defensora del Pueblo:

Interponer las acciones de hábeas data.

Como se aprecia en este cuadro, las referencias al hábeas data en los textos constitucionales de la región no son uniformes. Por esta razón, la legislación y la jurisprudencia han sido elementos imprescindibles para comprender la normativa constitucional de cada país sobre este tema y el desarrollo de esta nueva institución.

El caso del Perú

La Constitución del Perú realiza una distinción entre el proceso de hábeas data y los derechos que se protegen a través de esta garantía constitucional. De conformidad con su Artículo 200º inciso 3º, el proceso de hábeas data procede contra el hecho u Sentencia de la Primera Sala del Tribunal Constitucional del Ecuador, del 21 de enero de 1999 (Caso

Nº 586-98-HD). Sentencia de la Primera Sala del Tribunal Constitucional del Ecuador, del 22 de septiembre de 1999

(Caso Nº 381-99-HD). Informe del Tribunal Constitucional del Ecuador al Congreso Nacional (enero-diciembre de 1999), omisión, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza los derechos a:

• solicitar y recibir información por parte de cualquier entidad pública; e

• impedir que a través de los servicios informáticos, “computarizados o no”, públicos o privados, se suministre información que afecte la intimidad personal y familiar.

La doctrina nacional concuerda mayoritariamente en señalar que no era necesaria la creación del proceso de hábeas data, pues estos derechos podían ser protegidos adecuadamente a través del proceso de amparo. Sin embargo, el proceso de hábeas data existe y a él se tendrá que recurrir cuando se afecte alguno de ellos. En estos casos, por lo tanto, no cabe acudir al proceso de amparo.

Sobre los alcances del hábeas data resulta importante mencionar la decisión del

Tribunal Constitucional del Perú en la cual señaló que a través de este proceso se puede “acceder a los registros de información almacenados en centros informáticos o computarizados, cualquiera sea su naturaleza, a fin de rectificar, actualizar, excluir determinado conjunto de datos personales, o impedir se propague información que pueda ser lesiva al derecho constitucional a la intimidad. De esta manera, el supremo intérprete de la Constitución ha precisado que no sólo procede el hábeas data para evitar que se suministre información que afecte la intimidad, como de modo literal aparece en la Constitución, sino que se trata de un proceso con mayores alcances.

Las siguientes cifras nos ofrecen un panorama del número de procesos de hábeas data que han ingresado desde el inicio de sus actividades al Tribunal Constitucional del Perú para su revisión, lo que permite constatar el poco uso que tiene por parte de la ciudadanía esta garantía constitucional.

Sobre el hábeas data en el Perú existen importantes precisiones que hacer, sobre todo en relación a los derechos que protege.

Sentencia del Tribunal Constitucional del Perú, del 8 de julio de 1998 (Expediente 666-96-HD)

Por un lado, la redacción del texto constitucional del Perú parecería limitar el uso del hábeas data a la información personal que se encuentra en los “servicios informáticos”. Sin embargo, cuando la Constitución señala que éstos pueden ser “computarizados o no” (a pesar de lo extraño que puede parecer que un servicio informático no sea computarizado) brinda un elemento que facilita la extensión del campo de protección del hábeas data a la información contenida en sistemas de almacenamiento o recopilación distintos a los informáticos (como por ejemplo, archivos o registros manuales).

De otra parte, a diferencia de Colombia y Ecuador, el hábeas data en el Perú puede emplearse como un medio de defensa del derecho de toda persona a acceder a cualquier tipo de información que exista en cualquier entidad pública, sin más limitaciones que las previstas constitucionalmente6.

Finalmente, es importante recordar que en un principio el proceso de hábeas data fue establecido en el Perú como un medio a través del cual se podía solicitar la rectificación de informaciones inexactas o agraviantes emitidas por un medio de comunicación. Debido a la fuerte presión por parte de los gremios periodísticos, se llevó a cabo una reforma constitucional (en 1995) en la que se eliminó la posibilidad de ejercer el hábeas data con tal objetivo. En la actualidad, el derecho de rectificación se protege a través del proceso de amparo.

II.-PROTECCION NO JUDICIAL - DEFENSORIAS DEL PUEBLO

Defensorías del Pueblo

Perú
Ley 26520:
Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo
(Publicada el 08 de agosto de 1995)

A la Defensoría del Pueblo cuyo titular es el Defensor del Pueblo le corresponde defender los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad; y supervisar el cumplimiento de los deberes de la administración pública y la prestación de los servicios públicos.

REGLAMENTO DE ORGANIZACION Y FUNCIONES DE LA DEFENSORIA DEL PUEBLO

TITULO I - CONTENIDO, ALCANCES Y FUNCIONES GENERALES

Artículo 1.- El presente reglamento regula la organización básica, estructura y funciones generales de la Defensoría del Pueblo, de acuerdo a su misión constitucional, su Ley Orgánica N° 26520 y demás disposiciones legales complementarias.

Artículo 2.- La Defensoría del Pueblo es un órgano constitucional autónomo con personalidad jurídica de derecho público. Le corresponde defender los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad, supervisar el cumplimiento de los deberes de la administración estatal y la adecuada prestación de los servicios públicos a la ciudadanía.

TITULO II - ESTRUCTURA ORGANIZATIVA

Artículo 5.- La estructura organizativa de la Defensoría del Pueblo es la siguiente:

• órganos de la alta dirección

• órgano consultivo

• órgano de control

• órganos de asesoramiento

• órganos de apoyo

• órganos de línea

• órganos desconcentrados

TITULO III - DEFENSOR DEL PUEBLO

Artículo 6.- El Defensor del Pueblo es la máxima autoridad institucional y el titular del respectivo pliego presupuestal. Ejerce la representación de la institución. Goza de total independencia en el ejercicio de sus funciones. No está sujeto a mandato imperativo ni recibe instrucciones de ninguna autoridad.

El Defensor del Pueblo determina los propósitos y prioridades de la institución en el marco de la Constitución y la Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo, así como formula, conduce, dirige y supervisa la ejecución de sus políticas y estrategias. Cuenta con un gabinete de apoyo.

Artículo 7.- Son atribuciones del Defensor del Pueblo:

a) Emitir resoluciones.

b) Ordenar la elaboración de estudios e informes y disponer su publicación.

c) Designar, dirigir y convocar al Consejo Consultivo de la Defensoría.

d) Delegar aquellas facultades y funciones que no sean privativas de su cargo.

e) Designar a los Adjuntos al Defensor, al Gerente General, a los Defensores Especializados y Ad hoc, a los Directores de los Programas y Proyectos Especiales, así como a los Representantes y Jefes de Oficinas Defensoriales.

f) Aprobar los planes de la Defensoría del Pueblo.

g) Aprobar la designación y contratación del personal de la Defensoría de nivel directivo y disponer su cese.

h) Celebrar y suscribir, en representación de la Defensoría del Pueblo, los acuerdos y convenios de cooperación nacional e internacional que considere convenientes, en el marco de la autonomía que le consagra la Ley.

i) Aprobar el presupuesto y los estados financieros de la Defensoría del Pueblo.

j) Establecer las Comisiones que considere conveniente para el cumplimiento de las funciones de la Defensoría.

k) Dictar los reglamentos y demás disposiciones que sean necesarias para el cumplimiento de sus funciones.

l) Designar y remover a sus asesores.

m) Ejercer las demás atribuciones inherentes a su cargo.

ADJUNTIAS PARA LOS DERECHOS HUMANOS, LA ADMINISTRACION ESTATAL Y LOS SERVICIOS PUBLICOS

Artículo 33.- Las Adjuntías de la Defensoría del Pueblo constituyen los órganos de línea de la institución. Son: la Adjuntía para los Derechos Humanos, la Adjuntía para la Administración Estatal y la Adjuntía para los Servicios Públicos. Proponen y ejecutan la política de la institución en materia de protección de los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y la comunidad, y llevan a cabo las actuaciones de oficio así como el trámite de las quejas y denuncias recibidas por la Defensoría, de acuerdo a ley.

Resoluciones e Informes Defensoriales

Resoluciones e informes de las Defensorías del Pueblo de la región andina, clasificadas por temas.

• Derecho a la vida

• Derecho a la salud

• Derecho a la seguridad social

• Derecho a un medio ambiente sano

• Derecho de acceso a la información

• Derechos de la Mujer

• Derechos de los Pueblos Indígenas

• Derecho de las Personas con Discapacidad

• Derechos de las Personas de Tercera Edad

• Derechos de las Personas Privadas de la Libertad

• Derecho Internacional Humanitario

• Derechos de los consumidores y usuarios de servicios públicos

INDICE

1.-introducción………………………………………………………………………………….1

Derechos humanos

Antecedentes del sistema de derechos humanos en el Perú

Consejo nacional de derechos humanos:

Composición del consejo nacional de derechos humanos:

Objetivos del consejo nacional de derechos humanos:

Funciones del consejo nacional de derechos humanos:

Las demás que le encomiende el presidente del CNDH.

El plan nacional de derechos humanos

2.-Marco Teórico:…………………………………………………………………………………5

Protección Nacional de los Derechos Humanos

I.-protección judicial de los derechos (recurso efectivo)

Derechos civiles y políticos

El proceso de hábeas corpus en la región andina

El desarrollo del proceso de hábeas corpus

1. la legitimidad para iniciar el proceso

2. la forma y el contenido de la solicitud

3. la orden de exhibición personal o el requerimiento de información

4. el plazo para la resolución

5. el contenido de la resolución

6. la responsabilidad por el incumplimiento de las decisiones adoptadas en el proceso

7. la responsabilidad del agresor

II. las instancias de resolución del proceso de hábeas corpus

1. la primera instancia

2. la segunda instancia

3. la intervención de las cortes supremas

4. la intervención de los tribunales constitucionales

El proceso de amparo en la región andina

I. alcances generales

II. los derechos protegidos por el amparo

III. los presupuestos procesales del amparo

IV. los sujetos contra quienes se dirige el amparo: los poderes públicos y los particulares

V. las instancias de resolución del proceso de amparo

El proceso de hábeas data en la región andina

II.-protección no judicial - defensoras del pueblo

Titulo I - contenido, alcances y funciones generales

Titulo II - estructura organizativa

Titulo III - defensor del pueblo

Adjuntias para los derechos humanos, la administración estatal y los servicios públicos