La función reglamentaria del Presidente

La ley es una norma general y abstracta que deja un espacio para ser desarrollada y complementada, y que permite distintas opciones de desarrollo: tarea encomendada a la potestad reglamentaria; es decir, la facultad que tiene el Presidente de la República y otras autoridades administrativas para dictar normas jurídicas con contenido general que tienden a dar cumplimiento a la Constitución y a las leyes.

Se puede definir esta función como la atribución especial del Presidente de la República para dictar, unilateralmente, normas jurídicas generales o especiales (reglamentos, decretos o instrucciones) destinadas al gobierno y administración del Estado o a la ejecución de las leyes cuando ellas no hayan sido entregadas por la Constitución al dominio del legislador, o bien a fin de reglamentar la aplicación o ejecución de las leyes.

Facultad reglamentaria

Es la facultad del ejecutivo de expedir normas jurídicas abstractas e impersonales para facilitar la aplicación de cada una de las leyes. Los reglamentos son normatividad, materialmente son leyes, formalmente no son leyes porque no las hizo el legislativo.

La función que comentamos surge como expresión de la voluntad soberana del Estado por conducto del Parlamento que es el órgano representativo de la sociedad. Tradicionalmente se le ha considerado la función básica, al grado que se ha identificado al Parlamento con el órgano o Poder Legislativo."

Desde el punto de vista jurídico, son las normas de derecho las que le dan a una persona la atribución de llevar a cabo actos válidos que producen efectos jurídicos, previamente regulados. De ahí que dicha facultad lleva implícita la capacidad para actuar legalmente, lo cual se traduce en un poder hacer. Mediante la facultad que se otorga a una persona o institución se le dan atribuciones para realizar determinados actos derivados de poderes específicos establecidos por el orden normativo.

En materia política y administrativa, la facultad reglamentaria es entendida como "la que compete para completar la aplicación de las leyes y disponer genéricamente sobre cuestión no legislada y sin violencia legal. Son connaturales estas facultades con el ejercicio de los cargos de los ministros o Secretarios de Estado, con la firma del jefe de Estado. Sus expresiones genuinas son los reglamentos (textos orgánicos y de cierta extensión) y los decretos. Ya por delegación legislativa o por absorción abusiva, también los decretos-leyes"

Reglamento deriva de la palabra reglar (del latín regulare), que entre otras acepciones significa: sujetar a reglas una cosa; de ahí que reglamento es la "colección ordenada de reglas o preceptos que por autoridad competente se da para la ejecución de una ley o para el régimen de una corporación, una dependencia o un servicio".

El reglamento señala el ejercicio de la función legislativa y es reconocida por la doctrina y la jurisprudencia como potestad reglamentaria. La finalidad del reglamento es facilitar la aplicación de la ley, detallándola, y operando como instrumentos idóneos para llevar a efecto su contenido.

El Presidente de la República tiene la potestad reglamentaria consagrada constitucionalmente, esto es, puede reglamentar total o parcialmente las leyes sin alterar su espíritu, propósito o razón por lo que el Reglamento constituye un acto dictado en ejercicio de la función legislativa por el Presidente de la República. El ejercicio de esa función legislativa puede manifestarse en decretos leyes, o en reglamentos, cuando se trata de actos de ejecución de la legislación, como es el caso concreto, regulado en la Carta Magna que se refiere a reglamentar las leyes.

El maestro García Pelayo señala que por el principio de la supremacía constitucional, el mandato dado exclusivamente a la ley no podrá ser delegado al reglamento o a otro acto de carácter sublegal.

A priori, parece un contrasentido hablar de atribuciones “de carácter legislativo” del Poder Ejecutivo. En tal sentido, Carré de Malberg se interrogaba ¿cómo es que el jefe del Ejecutivo puede dictar reglas que parecen reunir todos los caracteres y producir todos los efectos de la ley?

Al considerar la participación del Poder Ejecutivo en el ámbito legislativo, no lo asimilamos a los sistemas parlamentarios - donde las relaciones entre el Jefe de Gobierno y el Parlamento son de naturaleza diversa a las de un presidencialismo como el nuestro, con amplios y recíprocos controles - sino a instituciones como el veto, la promulgación y publicación, sin contar la potestad, que le es propia, de emitir actos materialmente legislativos (decretos de ejecución o reglamentarios y autónomos).

El esquema de organización del Estado, funciones y órganos, en suma el "sistema de potestades" tiene su origen en la Constitución. la potestad legislativa y la potestad reglamentaria y sus frutos en cuanto a actos estatales: leyes y reglamentos o si se quiere actos legislativos y actos ejecutivos. En este contexto, Legislación (legis latio) es creación de leyes, es decir, la producción de normas que en la pirámide jurídica corresponden al gradiente de ley y Administración es ejecución de leyes. En un Estado de Derecho la Legislación es creación de normas generales por órganos específicos: cuerpos legislativos.

La función reglamentaria del Presidente de la República, es una facultad especial dentro del principio de la separación de poderes o de funciones. En la teoría y en la práctica constitucional aunque cada Organismo conserva sus atribuciones propias, en menor escala, y en virtud de lo que se define modernamente como equilibrio en una adecuada distribución de funciones, se otorga en la Constitución a unos organismos, funciones que son propias de los otros; éste es el caso de la facultad reglamentaria del Presidente de la República, la que la teoría de la Constitución identifica como facultad quasi-legislativa del Presidente. La potestad legislativa se otorga al Congreso de la República, y la facultad reglamentaria de las leyes es función del Presidente de la República. La Constitución faculta al Presidente a emitir reglamentos para el estricto cumplimiento de las leyes sin alterar su espíritu, aunque en la ley no se le asigne expresamente la obligación de reglamentarla.

El presidente administra de acuerdo y en ejecución de las leyes y las reglamenta por disposición constitucional conforme al artículo 175 que establece que ninguna ley podrá contrariar la Constitución. El Presidente de la República está constitucionalmente facultado para la emisión de disposiciones reglamentarias, siempre y cuando, éstas cumplan la función de desarrollar las leyes sin alterar su espíritu de lo contrario creará un vicio y se obligará a su expulsión del ordenamiento jurídico.

Legislación designa en el marco del principio dogma de separación de poderes una prerrogativa de este órgano de representación política para la creación de normas generales, lo que conecta con el principio democrático y las fuentes de legitimidad del poder en el Estado.

En nuestro ordenamiento constitucional la potestad legislativa está radicada en el Congreso Nacional, y en el Presidente de la República, siendo la ley una categoría compleja que recoge elementos formales y materiales, por lo que hablamos con Kelsen de "forma de ley".

Toda facultad de regulación que tenga como contenido expedir normas para la cumplida ejecución de las leyes, pertenece, en principio, por atribución constitucional, al Presidente de la República, sin necesidad de que la ley así lo determine en cada caso. Dentro del sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jurídico, la potestad reglamentaria tiene un lugar propio. Por virtud de ella el Presidente de la República expide normas de carácter general, subordinadas a la ley y orientadas a permitir su cumplida aplicación. Tales normas revisten, además, una forma especial, y se expiden con la firma del Presidente y el Ministro o Director de Departamento Administrativo del ramo.

Es necesario señalar que la facultad reglamentaria del Presidente de la República se encuentra plenamente justificada por la necesidad de desarrollar las disposiciones jurídicas que emite el legislador federal a través de las leyes. Incluso, es necesario considerar que sin una adecuada reglamentación, la voluntad del legislador consagrada dentro de las leyes que éste emite no puede aplicarse de manera adecuada. Estas normas afectan a la esfera jurídica de los ciudadanos (ejecución de la ley). La ley es norma primaria y el reglamento es secundaria (relaciones jerárquicas).

Sin embargo dicha facultad sólo la debe ejercer el presidente de la república en la esfera administrativa, esto es, en todos aquellos ramos distintos del legislativo y jurisdiccional. En otras palabras, no puede desempeñarse en relación con Leyes que no sean de contenido material administrativo, es decir que no se refieran a los diferentes ramos de la administración pública estrictamente considerada. De acuerdo con esta idea, el presidente no tiene capacidad constitucional para proveer a la exacta observancia de Leyes que no correspondan a este ámbito, sino a la esfera de los poderes legislativo y judicial.

El ejercicio de la facultad presidencial de que tratamos se manifiesta en expedición de normas jurídicas abstractas, generales impersonales cuyo objetivo estriba en pormenorizar o detallar las Leyes de contenido administrativo que dicte el congreso de la unión para conseguir su mejor y más adecuada aplicación en los diferentes ramos que regulan. Por ello, dicha facultad se califica como materialmente legislativa aunque sea ejecutiva desde el punto de vista formal y se actualiza en los llamados "reglamentos heterónomos" que, dentro de la limitación apuntada, sólo el presidente de la república puede expedir, pues ningún otro funcionario, y ni siquiera los secretarios de estado o jefes de departamento, tienen competencia para elaborarlos. No se trata en la especie de una delegación de facultades del Poder Legislativo.

Disposiciones Reglamentarias:

La función reglamentaria ha sido depositada, constitucionalmente, en el Presidente de la República en el Artículo 183 inciso e):

Artículo 183.- (Reformado) Funciones del Presidente de la República. Son funciones del Presidente de la República:

a) Cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes.

b) Proveer a la defensa y a la seguridad de la Nación, así como a la conservación del orden público.

c) Ejercer el mando de la Fuerzas Armadas de la Nación con todas las funciones y atribuciones respectivas.

d) Ejercer el mando superior de toda la fuerza pública.

e) Sancionar, promulgar, ejecutar y hacer que se ejecuten las leyes, dictar los decretos para los que estuvieren facultados por la Constitución, así como los acuerdos, reglamentos y órdenes para el estricto cumplimiento de las leyes, sin alterar su espíritu.

Por esto la emisión de los reglamentos es una atribución primaria del Organismo Ejecutivo; pues éste, por medio de sus diferentes Ministerios, se encuentra en contacto directo con los problemas concretos que la ley ordinaria trata de resolver, pero cuya aplicación práctica se facilita por medio del reglamento.

Por ejemplo, la Ley del Impuesto del Papel Sellado y Timbres Fiscales, contiene las normas generales de recaudación del impuesto, pero su aplicación práctica es detallada en el reglamento respectivo.

 Los otros dos poderes del Estado, en forma excepcional, pueden emitir reglamentos. Por ejemplo: El Congreso puede emitir su propio reglamento interior (Arto. 181 de la Constitución) y la Curte Suprema de Justicia podrá dictar los reglamentos que le correspondan de acuerdo con la ley (Arto. 38 inciso 10o. de !a Ley del Organismo Judicial).

 Los reglamentos sirven para explicar y facilitar la aplicación de las leyes ordinarias. Ocupan una posición jerárquica inferior a ellas y no pueden variar o contradecir el espíritu o fundamento de la ley ordinaria que están reglamentando.

La reserva legal un límite a la potestad reglamentaria como garantía fundamental de derechos constitucionales. En efecto, tratándose de actos administrativos de efectos generales, los reglamentos son siempre de carácter sublegal, es decir, sometidos a la ley, por lo que su límite esencial deriva de la reserva legal.

Los reglamentos, en consecuencia no pueden regular materias reservadas al legislador en la Constitución, y esas son fundamentalmente el establecimiento de delitos, faltas e infracciones y las penas y sanciones correspondientes, la regulación y limitación a los derechos y garantías constitucionales, los procedimientos y el establecimiento de tributos.

Iniciativa , veto y promulgación

Tres son los actos jurídicos-políticos mediante los cuales el presidente de la república interviene en el proceso de la elaboración legislativa, a saber: la iniciativa, el veto y la promulgación.

El primero de ellos (la iniciativa) entraña la facultad de presentar proyectos de Ley ante cualquiera de las cámaras que componen el congreso de la unión, para que, discutidas y aprobadas sucesivamente en una y otra, se expidan por éste como ordenamientos jurídicos incorporados al derecho positivo. Es obvio que dicha facultad comprende la de proponer modificaciones en general a las Leyes vigentes sobre cualquier materia de la competencia federal de dicho congreso o de la que tiene como legislatura local para el distrito federal. Asimismo, implica la potestad de formular iniciativas de reformas y adiciones constitucionales, a efecto de que, previas aprobación por el congreso de la unión, se incorporen a la Ley fundamental.

En la Constitución de la República está contemplada esta función en el Artículo 174.- Iniciativa de ley. Para la formación de las leyes tienen iniciativa los diputados al Congreso, el Organismo Ejecutivo, la Corte Suprema de Justicia, la Universidad de San Carlos de Guatemala y el Tribunal Supremo Electoral.

Así el artículo 7 de la Ley del Organismo Ejecutivo que trata de las atribuciones del presidente establece que: “debe velar porque la administración pública se desarrolle en armonía con los principios que la orientan, y porque el régimen jurídico-administrativo del Estado propicie la eficiencia y eficacia. A tales efectos deberá ejercitar sus facultades de iniciativa de ley para proponer al Congreso de la República las leyes o reformas legislativas que le parezcan necesarias.”

Los poderes de iniciativa son los mismos en todas las democracias porque trata de las formas normales de gobernar por legislación: un presidente o un gobierno redacta y somete a la consideración de la legislatura leyes que son aprobadas, rechazadas o modificadas .

Al ejecutivo por tradición constitucional se le ha reconocido la facultad vetatoria desde la Constitución española de Cádiz, que estuvo vigente en las postrimerías del régimen colonial.

La facultad de veto es el derecho de impedir y anular la decisión del Congreso de la República dentro de ciertos límites. Gracias al veto, el Ejecutivo se convierte en una especie de “colegislador”, dado que sus observaciones pueden ser aceptadas e incorporadas a la ley por el propio Congreso. El veto equivale a una actividad de contralor que permite el examen de la ley.

Los poderes de veto de un presidente representan su defensa contra las intrusiones parlamentarias y constituyen un rasgo característico de los sistemas presidenciales. Hay distintos tipos de veto:

El veto del bolsillo: le permite a un presidente simple y sencillamente negarse a firmar una ley, es una clase de veto definitivo porque no puede evitársele. Si un presidente elige no firmar una ley es como si la propuesta nunca hubiere existido y nadie puede hacer nada; es un veto negativo.

El veto parcial: también llamado por párrafos o artículos. Es muy activo y le permite al presidente modificar una ley eliminando partes de la misma o reformularla, aunque este veto puede ser anulado. Este tipo de veto se tiene en Estados Unidos aunque a veces se presta a abusos.

Este veto es relativo, en el sentido que el Congreso puede no aceptar las observaciones del Ejecutivo por medio de la ratificación de la ley, con el voto de las dos terceras partes de diputados.

La promulgación es el acto por virtud del cual el presidente de la república ordena la publicación de una Ley o un decreto previamente aprobados por el congreso. La promulgación es una decisión exclusiva del Organismo Ejecutivo en que declara el “publíquese y cúmplase”.

Reserva legal

Determinados objetos de la actividad estatal en que se hace necesaria la aplicación de la ley, son regulados por la ley, y a parte de esos objetos, el Ejecutivo actúa libremente produciendo para sí mismo, normas sin inspiración legal, pero con inspiración reglamentaria. Por lo tanto, la competencia o materia que no esté reservada a la ley, puede ser regulada por el Ejecutivo libremente a través de reglamentos.

La reserva de ley no excluye la remisión al reglamento, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley.

Se trata de que las remisiones restrinjan el ejercicio de la potestad reglamentaria a un complemento de la regulación legal que resulte indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia ley

Decretos leyes

No es una atribución normal del Presidente de la República el hecho de dictar leyes. Cuando las dicta ante la necesidad de emitirlas, debe someterlas posteriormente a la aprobación del Congreso.

Los decretos leyes son las normas emanadas del Organismo Ejecutivo con valor y eficacia de ley en virtud de disposición constitucional expresa. Por ejemplo el decreto que pone en vigor la Ley del Orden Público de la Constitución.

Hay dos clases de decretos-leyes: Decretos-leyes dictados por el gobierno constitucional y decretos-leyes dictados por el gobierno de facto.

Los decretos-leyes dictados por el Jefe de Estado del gobierno de facto no se remiten al Congreso de la República para su aprobación, puesto que el gobierno de facto usualmente suprime el Congreso de la República. En Guatemala los decretos-leyes de los gobiernos de facto se les agrega los apellidos del Jefe de Estado: decretos leyes de Peralta Azurdia, por ejemplo. Esto se hace por costumbre y en homenaje al dictador. Los decretos leyes del Presidente y del Jefe de Estado de facto, posteriormente se convierten en decretos o leyes formales gracias a la habilitación constitucional. Los emitidos por el Jefe del ejecutivo en los regímenes de facto en que no existe un Organismo Legislativo, crean leyes ordinarias. Ejemplo: Código Civil (Decreto-Ley 106), Código Procesal Civil y Mercantil (Decreto-Ley 107)

Reglamentos de necesidad

Son aquellas disposiciones generales tomadas por el ejecutivo en casos de emergencia. Hoy por hoy, el presidente puede legislar a través de vías de carácter excepcional - pero a la luz de la experiencia, debería concluirse que se han tornado habituales - : los decretos de necesidad y urgencia -y los decretos delegados por “emergencia pública.” La determinación de la “emergencia” y “necesidad”, es una cuestión política de mérito, oportunidad y conveniencia ajena - al menos en principio - al control constitucional.

Decreto gubernativo

Son resoluciones generales que el ejecutivo podía emitir, realizando funciones propias del organismo legislativo. Este fue suprimido en 1945.

Acuerdos gubernativos

Son aquellas resoluciones emitidas por el organismo ejecutivo para resolver situaciones concretas y determinadas. Emana del Presidente de la República y es refrendado por uno o varios ministros o bien son resoluciones tomadas por el presidente en consejo de ministros. Ningún acuerdo gubernativo tendrá validez si no cuenta con el refrendo de por lo menos un ministro.

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