I. Derecho Penitenciario.

1º Naturaleza.

En relación con la naturaleza del Derecho Penitenciario, la doctrina no es uniforme en cuanto al reconocimiento de su autonomía dentro del ordenamiento jurídico. Frente a la posición del maestro italiano Novelli y de su discípulo Siracusa, que postulaban la autonomía del Derecho Penitenciario, otros autores, por el contrario, se inclinan a considerarlo parte integrante del Derecho Penal o del Derecho Procesal Penal o incluso del Derecho Administrativo.

A raíz de la promulgación de Códigos y Leyes en materia penitenciaria, como con la Ley Orgánica General Penitenciaria, va abriéndose paso, sin perjuicio de las estrechas relaciones que le une a otras ciencias del saber jurídico y criminológico afines. La idea de la autonomía del Derecho Penitenciario se da por tres razones:

• Por razón de las fuentes. Las normas que regulan la relación jurídica penitenciaria van constituyendo un cuerpo de normas y doctrina independientes de las que se establecen los delitos y las penas.

• Por razón de la materia. La relación jurídica penitenciaria supone la permanencia de una serie de derechos como persona, como ciudadano e interno de una Institución Penitenciaria, en correspondencia con un cuadro de deberes.

• Por razón de la jurisdicción. Si hasta hace poco no existía una jurisdicción propia, paulatinamente va atribuyéndose a un órgano jurisdiccional específico (Juez de Vigilancia Penitenciaria) velar por el estricto cumplimiento de las normas y la protección de la parte más débil de la relación jurídica (el recluso).

El Derecho Penitenciario se ubica en el Derecho Público interno.

2º Concepto.

El Derecho Penitenciario tiene dos acepciones conceptuales:

• Sencilla: Conjunto de normas reguladoras de la ejecución de las penas privativas de libertad y medidas de seguridad de este tipo.

• Amplia: Además, de la relación jurídico-penitenciaria que surge como consecuencia del ingreso en prisión de un sujeto.

3º Principios que lo informan.

• Principio de Legalidad. Establecido en el art. 81 de la CE. Se distingue entre aspecto formal (rango de ley), quedando relacionado con el Estado Democrático de Derecho; ya que son leyes elaboradas por el Parlamento elegido por el pueblo, con el equilibrio de poderes públicos donde ni los Jueces ni la Administración puede invadir un campo reservado a la competencia parlamentaria, con la seguridad jurídica especialmente cuanto atañe al respeto y tutela de los derechos fundamentales.

Y aspecto material (Ley Orgánica), ya que esta exige para su aprobación, modificación o derogación mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto. En el Senado basta mayoría simple.

• Principio de intervención judicial o judicialización. El art. 3 del CP dispone que: “La ejecución de la pena o medidas de seguridad se realizará bajo el control de los Jueces y Tribunales competentes”. El art. 94 de la LOPJ. señala que “Los Jueces de Vigilancia Penitenciaria tendrán las funciones jurisdiccionales previstas en la Ley General Penitenciaria en materia de ejecución de penas privativas de libertad y de medidas de seguridad, control de la potestad disciplinaria de las autoridades penitenciarias, amparo de los derechos y beneficios de los internos en los establecimientos penitenciarios y demás que señale la Ley”.

En este mismo sentido se orientan las declaraciones del Tribunal Constitucional: “Constituye el medio efectivo de control de la Administración Penitenciaria dentro del principio de legalidad y una garantía de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, siendo la vía normal para salvaguardar los derechos de los internos”. También califica a los Juzgados de Vigilancia de pieza clave del sistema penitenciario para garantizar el respeto de los derechos fundamentales de los internos. (Sentencia 2/1987 de 21 de enero).

• Principio de resocialización. El principio de resocialización de ser un mero principio administrativo reconocido en los sucesivos reglamentos penitenciarios, ha visto nada menos que levado su rango a principio constitucional. El art. 25.2 de la CE señala que “Las penas privativas de libertad y las medidas de seguridad estarán orientadas hacia la reeducación y reinserción social y no podrán consistir en trabajos forzados”.

II. Fuentes del Derecho Penitenciario.

1º Consideraciones preliminares

Llamamos fuente del Derecho a los diversos medios de producción de las normas jurídicas o los medios de conocimiento de un ordenamiento jurídico indeterminado.

En el ámbito del Derecho Penitenciario comprende no sólo las distintas manifestaciones a través de las cuales se manifiesta el Derecho Penitenciario en su vigencia, sino también los distintos medios de conocimiento que nos posibilita interpretarlo y conocerlo en su justa dimensión y alcance.

En el ordenamiento jurídico encontramos el siguiente listado de fuentes del Derecho Penitenciario:

• La Constitución Española. Principio de resocialización (art. 25.2).

• El Código Penal. Las penas privativas de libertad (arts. 35 al 38), medidas de seguridad privativas de libertad (arts. 101 al 104), libertad condicional (arts. 90 al 93) y quebrantamiento de condena (arts. 468 a 471).

• La Ley de Enjuiciamiento Criminal. La detención (arts. 489 y siguientes) y tratamiento de detenidos y presos (arts. 502 y siguientes).

• La Ley Orgánica 7/2003, de 30 de junio, de medidas de reforma para el cumplimiento integro y efectivo de las penas.

• Las resoluciones y sentencias de los Jueces y Tribunales.

• Normas internacionales. Que afecten al Derecho Penitenciario español elaboradas por las Naciones Unidas o por el Consejo de Europa.

• Circulares de la Fiscalía General del Estado.

• Criterios Refundidos de Actuación de los Jueces de Vigilancia Penitenciaria.

• La Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria.

• El Reglamento Penitenciario aprobado por R.D. 190/1996 de 9 de febrero.

• Circulares, Instrucciones y Órdenes de servicio.

• Próximamente: La Ley Orgánica reguladora del Procedimiento ante los Juzgados de Vigilancia Penitenciaria.

2º Reseña histórica

La falta de garantías en el cumplimiento de la legislación como consecuencia de la estructura del Estado, hace que debamos iniciar el estudio de las fuentes del Derecho Penitenciario en el siglo XIX, durante el que tiene lugar la consolidación de la pena de privación de libertad y la paulatina desaparición de la pena de muerte y de las penas corporales.

Los antecedentes de las fuentes del Derecho Penitenciario español son entre otras:

1º) Ordenanza de Presidios de Arsenales de 20 de mayo de 1804.

2º) Reglamento Penitenciario de 2 de febrero de 1956. Llamado de los Servicios de Prisiones. Constituye la principal fuente del Derecho Penitenciario hasta la publicación de la Ley Orgánica General Penitenciaria. Consta de 3 Títulos:

-Título I: Organización y régimen de los establecimientos.

-Título II: Servicios de Oficinas, Administración y Contabilidad.

-Título III: De los funcionarios de prisiones.

3º) Reglamento Penitenciario de 8 de mayo de 1981. La Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria, en la disposición final 2ª establece que el Gobierno en el plazo de un año aprobará el Reglamento de desarrollo (en cumplimiento de tal precepto se elabora este reglamento).

Consta de 417 artículos, distribuidos en 9 Títulos, 1 disposición derogatoria y 5 disposiciones transitorias.

4º) Reglamento Penitenciario de 26 de mayo de 1984. El Reglamento Penitenciario de 1981 fue parcialmente modificado por el R.D. 787/1984, de 26 de marzo. Destacándose como principales reformas: la ampliación de las garantías de los internos en el procedimiento sancionador y potenciación de la intervención del Juez de Vigilancia Penitenciaria.

III. Fuentes básicas del Derecho Penitenciario Español.

1º Ley Orgánica General Penitenciaria

En los años de transición política una serie de motines y alteraciones en los Establecimientos Penitenciarios sacaron a la luz pública graves deficiencias de las Instituciones Penitenciarias y consiguieron concienciar a los poderes públicos de la necesidad de una Ley que regulara la ejecución de las penas privativas de libertad y que, definiera los principios que informan el sistema penitenciario y los derechos, garantías y deberes de los reclusos.

El Gobierno de UCD encargó al Ministerio de Justicia, siendo titular el Excmo. Sr. Don Landelino Lavilla Alsina, la tarea de articular un anteproyecto de Ley Penitenciaria. A este fin se crean en la Dirección General de Instituciones Penitenciarias unos grupos de trabajo, donde se encontraba Antonio Rodríguez Alonso, y en donde se integraron profesionales de la Magistratura, Letrados del Ministerio de Justicia, Profesores de Universidad…; encomendándoles la redacción de un borrador de anteproyecto de Ley Penitenciaria que fue aprobada como Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria.

Los aspectos más destacados de la Ley Penitenciaria son:

La estructura de la Ley General Penitenciaria consta de 80 artículos, 2 disposiciones transitorias y 2 disposiciones finales. Los 80 artículos están comprendidos en un Título Preliminar y 6 Títulos de los que el segundo (el más amplio) consta de 10 capítulos:

-Título Preliminar: Se especifican los objetivos de las Instituciones Penitenciarias, la garantía legal penitenciaria y se establecen los derechos y deberes de los internos.

-Título I: Se establece la clasificación de los establecimientos.

-Título II: Regula el régimen penitenciario (organización general).

-Título III: Dedicado al tratamiento.

-Título IV: Referido a la asistencia postpenitenciaria.

-Título V: Regula las funciones y competencias del Juez de Vigilancia Penitenciaria.

-Título VI: Dedicado a los funcionarios de Instituciones Penitenciarias.

2º Reglamento Penitenciario

El Reglamento Penitenciario vigente, aprobado por R.D. 190/1996, de 9 de febrero, ha sido duramente criticado por la doctrina penitenciaria, ya que parece haberse articulado a espaldas del texto legal por las graves deficiencias de rigor y sistemática que contiene en relación con aquél y por las materias que regula. Es por ello que hubiese sido más acertado y riguroso, acometer una revisión y reforma de la Ley Penitenciaria en orden a adecuarla a la realidad de nuestros centros penitenciarios, y a los avances de la moderna Política Criminal, y a partir de ahí, haber elaborado un nuevo Reglamento Penitenciario de desarrollo y ejecución del texto legal que resulte.

Siguiendo el desarrollo del nuevo Reglamento Penitenciario (R.D.190/1996) obedece su publicación a 6 motivos (2 legislativos, 3 penitenciarios y 1 jurídico):

• La necesidad de abordar una reforma completa del Reglamento Penitenciario aprobado por R.D. 1201/1981, ya se ponía de manifiesto en el preámbulo del R.D. 787/1984, por el que se efectuó la modificación parcial de mayor envergadura del mismo.

• Las reformas legislativas del nuevo Código Penal y la modificación del art. 38 de la LOGP (por el que se prevé que las internas puedan conservar a sus hijos hasta alcanzada la edad de escolarización obligatoria).

• El incremento del número de internos, la mayor presencia de mujeres y la aparición de del fenómeno de la delincuencia organizada.

• La aparición de nuevas patologías (drogadicción, SIDA) que exigen una nueva regulación en la prestación sanitaria.

• La necesidad de integrar en el ordenamiento penitenciario la doctrina jurisprudencial, especialmente la emanada del Tribunal Constitucional.

La estructura del Reglamento Penitenciario consta de 4 disposiciones adicionales, 5 disposiciones transitorias, 1 disposición derogatoria, 1 disposición final y 325 artículos distribuidos en 12 Títulos:

-Título I: Disposiciones generales.

-Título II: De la organización general.

-Título III: Del régimen de los establecimientos penitenciarios.

-Título IV: De la separación y clasificación de los internos.

-Título V: Del tratamiento penitenciario.

-Título VI: De los permisos de salida.

-Título VII: Formas especiales de ejecución.

-Título VIII: De la libertad condicional y de los beneficios penitenciarios.

-Título IX: De las prestaciones de la administración penitenciaria.

-Título X: Del régimen disciplinario y de las recompensas.

-Título XI: De la organización de los centros penitenciarios.

-Título XII: Del régimen económico administrativo de los establecimientos penitenciarios.

3º Circulares, Instrucciones y Órdenes de Servicio

Es la normativa emanada de la Dirección General de Instituciones Penitenciarias (DGIP). Las instrucciones y órdenes de servicio no pueden regular materia sustantiva, ni tampoco regular situaciones nuevas no previstas en los textos legales y reglamentarios.

La disposición transitoria 4ª del Reglamento Penitenciario de 1996 establece que: “Se procederá a la refundición, armonización y adecuación a lo dispuesto en el Reglamento Penitenciario que se aprueba, de las circulares, instrucciones y órdenes de servicio dictadas por los órganos directivos de la Secretaría de Estado de Asuntos Penitenciarios”(hoy Dirección General de Instituciones Penitenciarias); articulando Anexos.

Entre las instrucciones y circulares podemos destacar:

• C. 8/96, de 12 de junio, sobre cumplimiento de la pena de arresto de fin de semana.

• I. 20/96, de 16 de diciembre, sobre clasificación y destino de penados.

• I. 21/96, de 16 de diciembre, sobre régimen y seguridad relativa a internos recluidos en el fichero de especial seguimiento (FIES).

• FIES 1 (CONTROL DIRECTO).

• FIES 2 (NARCOTRAFICANTES).

• FIES 3 (BANDAS ARMADAS).

• FIES 4 (FUERZAS DE SEGURIDAD Y FUNCIONARIOS DE II.PP.).

• FIES 5 (CARACTERÍSTICAS ESPECIALES).

• I. 22/96, de 16 de diciembre, sobre permisos de salida. Tablas de riesgo y salidas programadas.

• I. 23/96, de 16 de diciembre, sobre conducciones y traslados e información a los internos sobre estos particulares.

• I. 24/96, de 16 de diciembre, sobre comunicaciones y visitas.

• I. 25/96, de 16 de diciembre, normas generales sobre internos extranjeros.

IV. Otras Fuentes del Ordenamiento Penitenciario Español.

1º Jurisprudencia del Tribunal Constitucional en materia penitenciaria

El Tribunal Constitucional es una copiosa relación de sentencias que se han generado en materia penitenciaria en relación con los derechos y deberes de los internos recluidos en nuestros Centros Penitenciarios.

Vamos a intentar resumir por materias las más relevantes en el campo doctrinal:

• Jueces de Vigilancia Penitenciaria.

* Atribuye al Juez de Vigilancia el “constituir un medio efectivo de control (de la Administración Penitenciaria) dentro del principio de legalidad y una garantía de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos siendo la vía normal para salvaguardar los derechos de los internos” (Sentencia 73/1983).

* Califica a los Juzgados de Vigilancia Penitenciaria de “pieza clave del sistema penitenciario para garantizar el respeto de los derechos fundamentales de los internos” y por ello entiende que “debe garantizarse y exigirse constitucionalmente la actuación de estos órganos judiciales especializados” (Sentencia 2/1987).

* Acudir ante el Juez de Vigilancia para impugnar un acuerdo de la Administración Penitenciaria significa “ejercer el derecho a obtener una tutela judicial efectiva” (Sentencia 74/1985).

- Materias penitenciarias no atribuidas al Juez de Vigilancia Penitenciaria.

* No convierte en exclusiva para los internos la tutela judicial de los Jueces de Vigilancia para conocer los recursos contra las resoluciones de la Dirección General de Instituciones Penitenciarias que afectan al traslado de un establecimiento a otro, considerando que en esa materia “el penado debió instar la vía contenciosa para que en el ámbito judicial propio y competente se depuraran y se sanaran en su caso las presuntas ilegalidades que ahora, interpectivamente, se aducen” (Sentencia 138 /1986).

• Potestad Disciplinaria.

* El derecho de defensa, reconocido en el art. 24 de la CE, es también de aplicación a los procedimientos administrativos sancionadores. Posibilitando el nombramiento del Letrado elegido por el interno durante la tramitación del expediente, bien sea para redactar la contestación al pliego de cargos, bien sea para proponer pruebas o para efectuar consultas antes de la comparecencia ante la Junta. (Sentencia 74/1985).

* La sanción de aislamiento en celda no implica privación de libertad, sino un cambio en las condiciones de la prisión, una mera restricción de la libertad de movimientos.

* Tampoco constituye un trato inhumano o degradante, salvo, cuando por sus condiciones se llegue a un nivel inaceptable de severidad o su duración supere mucho más allá del máximo de 42 días previstos en nuestra legislación. (Sentencia 2/1987).

• Comunicaciones y Visitas.

* Las comunicaciones entre un interno y su abogado defensor, pueden ser intervenidas razonadamente por el Director. (Sentencia 74/1983).

* Resuelve, en sentido contrario a la sentencia precedente, que debe primar el derecho a la defensa del art. 24 de la CE, constituyendo una vulneración a tal derecho los acuerdos de la Administración que acuerde dicha intervención que sólo puede ser acordada por la Autoridad Judicial. (Sentencia 183/1994).

* Las comunicaciones especiales (familiares, íntimas o vis a vis) no constituyen derecho fundamental. El mantenimiento de relaciones íntimas no es el ejercicio de un derecho. Por ello, impedir las prácticas sexuales a quienes están privados de libertad no implica restricción de un derecho fundamental. (Sentencia 89/1987).

• Derecho al Trabajo.

* El derecho al trabajo remunerado es la medida necesaria para proporcionar a todos los internos un puesto de trabajo y el derecho de éstos a una actividad laboral retribuida dentro de la organización penitenciaria. (Sentencias 172/1989 y 17/1993).

• Derecho a la Intimidad.

* El derecho a la intimidad personal consagrado en el art. 18.1 de la CE aparece configurado como un derecho fundamental, inmune frente a toda indagación o pesquisa que sobre el propio cuerpo quisiera imponerse contra la voluntad de la persona. En el marco de la relación de sujeción especial que vincula a los internos con la Administración Penitenciaria el registro personal puede constituir, en determinadas situaciones, un medio necesario para la protección de la seguridad y el orden en un establecimiento. (Sentencia 57/1984).

• Huelga de Hambre.

* Destaca el deber de la Administración de velar por la vida, integridad y salud del recluso, valores que vienen constitucionalmente consagrados y permiten, en determinadas situaciones, imponer que a consecuencia de una huelga de hambre reivindicativa, que podría resultar contraria a esos derechos si se tratara de un ciudadano libre o incluso internos que se encuentran en situaciones distintas (Sentencia 120/1990).

2º Normas Internacionales Penitenciarias

Una de las notas que caracterizan al moderno Derecho Penitenciario es su proyección en dos sentidos. En sentido vertical alcanzando la inclusión de sus principios en las Constituciones nacionales; y, en sentido horizontal, al despertar el interés de los Organismos Internacionales.

Reglas de Naciones Unidas en materia de prevención del delito y tratamiento de los delincuentes (La Declaración Universal de Derechos Humanos, El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos…).

Reglas del Consejo de Europa en materia penitenciaria (Comité Europeo de Problemas Criminales, Las Reglas Penitenciarias Europeas, Convención sobre Traslado de Condenados, Recomendaciones sobre Permisos Penitenciarios…).

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LECCIÓN 1ª: I. Derecho Penitenciario // II. Fuentes del Derecho Penitenciario.