Derecho
Derecho Fiscal
TEMA 1.
1.1. ACTIVIDAD FINANCIERA.
Cuando hablamos de actividad financiera nos referimos a la actividad del Estado en la consecución de unos ingresos. Nos referimos con carácter general a la Hacienda Publica. Es decir que Hacienda Publica y Actividad Financiera son sinónimos.
En cuanto a la relacion de la Actividad Financiera con el Derecho Financiero este ultimo regula o es el Ordenamiento Jurídico de la Hacienda Publica.
La actividad financiera es la actividad que desarrolla el Estado y los demas entes publicos (sean CCAA o Corporaciones locales) consistente en realizar aquellos gastos inherentes a las funciones que le estan encomendadas y obtener los ingresos necesarios para hacer frente a dichos gastos.
Las notas que caracterizan a la Actividad Financiera son:
1º. La actividad financiera va a ser siempre publica, primero por el sujeto (el Estado, las CCAA...) y en segundo lugar por el objeto que se relaciona con la satisfacción de las necesidades publicas o colectivas.
2º. La actividad financiera es instrumental que no final como otras actividades del Estado. Obtiene ingresos para gastar. (un ejemplo de actividad final seria la educación y otra actividad instrumental seria el pago a los funcionarios).
3º. La actividad financiera es una actividad jurídica. Es decir esta sometida a normas y principios jurídicos. Precisamente esos principios constituyen el objeto de estudio del Derecho Financiero.
1.2. DERECHO FINANCIERO COMO ORDENAMIENTO DE LA HACIENDA PUBLICA.
El dcho financiero es el conjunto de reglas y principios jurídicos que disciplinan la Hacienda Publica. Desde una perspectiva jurídica la Hacienda Publica se entiende desde dos perspectivas o vertientes.
Desde un punto de vista objetivo o estatico se entiende por Hacienda Publica el conjunto de derechos y obligaciones de contenido economico del Estado y de otras Administraciones Publicas.
Desde el punto de vista subjetivo o dinamico la Hacienda Publica es titular de derechos y obligaciones o mas exactamente como el sujeto titular de las funciones publicas encaminadas a la actuación de derechos y obligaciones.
Art. 2. Ley General Presupuestaria.
Art. 5. Proyecto de la Ley General Presupuestaria.
Ambas definiciones son inescindibles.
El dcho Financiero es el conjunto de normas y principios jurídicos relativos al ordenamiento de la Hacienda Publica en su doble vertiente.
El contenido del Derecho Financiero tiene una doble vertiente: la de los ingresos y la de los gastos siendo ambas inescindibles.
Los ingresos publicos:
En nuestro Ordenamiento existen distintas clases:
los Tributos: Impuestos, Tasas y Contribuciones especiales.
ingresos procedentes del credito mediante la emisión de deuda publica o cuando el Estado ejerce como avalista.
ingresos patrimoniales: son los que obtiene la HP cuando tiene acciones en empresas publicas. (el Estado tambien puede tener accciones en empresas privadas). Existen ingresos de Dcho Publico que no tienen carácter tributario como puede ser el precio publico o tambien una categoría impropia de Derecho Publico que son las sanciones y multas.
Con respecto a los ingresos patrimoniales la administración cuando interviene en una empresa publica o privada como accionista se rige por normas de Derecho privado, concretamente de Dcho Mercantil. El Derecho Financiero se va a ocupar de los aspectos procedimentales y contabilidad publica cuando se trata de ingresos patrimoniales y no lo hace en la accion propiamente dicha.
Las sanciones y multas sirven para financiar gastos publicos pero no es su razon de ser, la razon de ser del tributo es financiar el gasto publico.
La parte mas genuina del Dcho financiero es el Derecho Tributario pero no solo porque este compuesto de una amplia gama sino porque la parte tributaria esta especialmente influida por los principios constitucionales.
Art. 31 CE.
Existen tributos con finalidad extrafiscal como por ejemplo el impuesto sobre el medio ambiente o el impuesto sobre la infrautilización de la tierra en Andalucia, siendo su finalidad que los ciudadanos no practiquen la conducta que se carga con impuestos.
El Tribunal Constitucional ha declarado legal el impuesto sobre l infrautilización porque respeta los principios de capacidad, ect.
1.3.EL GASTO PUBLICO. DERECHO PRESUPUESTARIO.
El Dcho Financiero solo se ocupa de los gastos publicos y solo en lo relativo a los procedimientos formales que gobiernan la asignación de ingresos a ese gasto, la ejecución del gasto publico y el control.
El regimen sustantivo de los gastos publicos entra en lo que se llama Teoria del Servicio Publico como sanidad, defensa que se regula generalmente por el Derecho Administrativo.
No podemos olvidar que al Dcho Financiero le importa y le debe importar porque asi los establece la CE que se gaste mas en una cosa que en otra.
La asignación del gasto se refleja en la Ley General Presupuestaria que se aprueba en el Parlamento. (puede darse el caso de que no se apruebe y entonces se prorroga la anterior).
Art. 31.2 CE.
LECCIÓN 2. FUENTES DEL DERECHO FINANCIERO.
FUENTES FORMALES DEL DERECHO FINANCIERO (I).
La CE es una norma jurídica porque tiene carácter obligatorio que se consigue mediante mecanismos jurídicos de proteccion que protegen su vulneración: recurso de amparo, recurso y cuestion de incosntitucionalidad.
En materia financiera las normas que regulan estan recogidas en el art. 31 de la CE. Si los poderes publicos o las normas vulneran el art. 31 no es susceptible el recursos de amparo constitucional (leer art. 53).
Contenido del art. 31 CE:
31.1 Principios materiales de justicia en materia tributaria:
1º:“Todos” principio de la generalidad. Significa en materia tributaria fundamentalmente dos cosas: implica que el sistema tributario se aplica con independencia de la nacionalidad siempre que obtenga cualquier tipo de renta en España.
Tambien significa que el sistema debe construirse sin que existan “privilegios fiscales”. Se prohíben los privilegios fiscales pero solo aquellos que no persigan fines protegidos constitucionalmente como el favorecer el empleo, el medio ambiente, la familia, la igualdad de sexo, ect.
2º. “De acuerdo con su capacidad economica” principio esencial que viene a ser la regla basica en la distribución de la renta. Surge con Adam Smith la riqueza hay que buscarla donde la hay.
Este principio debe cumplir tres funciones:
fundamento de la imposición: debe existir riqueza para que haya imposición.
limite negativo al legislador tributario: el legislador goza de libertad para definir hechos imponibles y el unico limite es que no puede designar como hecho imponible algo que no manifiesta riqueza.
El hecho imponible es el elemento esencial del tributo, es el presupuesto de hecho de una norma concretamente del tributo. Aquel negocio o hecho que el legislador incorpora a la norma.
El hecho imponible seria en el IRPF percibir una renta.
el legislador debe diseñar el conjunto del sistema tributario dando mayor peso especifico a aquellos impuestos que se basen en indices mas perfectos de capacidad economica. Los impuestos directos miden mejor la capacidad economica que los indirectos. Directos serian el IRPF y el ISOC. Indirectos serian el IVA y los IIEE (impuestos especiales) que graban el consumo o la circulación de bienes.
Siguiendo con el principio de capacidad economica, este principio debe manifiestarse endosmomentos:
.-en el momento de selección de los hechos imponibles.
.-en el momento de determinar la base imponible. La base imponible es la medicion del hecho imponible.
I - G = 40000$ = base imponible * tipo de gravamen (TG) = cuota.
El concepto de capacidad economica potencial es una teoría elaborada por el Tribunal Constitucional quien ha establecido que la CEP puede sometida a gravamen. Es el caso del Impuesto sobre Tierras Infrautilizadas. Este tributo pertenece a los denominados Tributos de Ordenaminto o con fines extrafiscales.
El TC ha declarado que para que los impuestos extrafiscales sean constitucionales deben cumplir dos requisitos:
.-el hecho imponible ha de manifestar capacidad economica aunque sea potencial.
.-el objetivo no fiscal debe de estar amparado constitucionalmente.
Asi el ITI protege el empleo y la funcion social de la propiedad ambos protegidos constitucionalmente.
En otras sentencias el TC ha dicho que aunque la capacidad economica sea discutible, la unica capacidad economica sometible a gravamen es la actual, en ningun caso la pasada, lo cual tiene que ver con la irretroactividad de las leyes.
3º El principio de la igualdad tributaria: el TC ha declarado que no toda esa igualdad es licita desde el punto de vista consitutucional ya que hay ocasiones en que genera una desigualdad. Solo se ampara el trato desigual cuando se da amparo a una situación desigual.
Los tributos pueden ser proporcionales sea cual sea la base imponible el tipo de gravamen siempre es el mismo eje: IVA. Progresivos aquellos en los que a medida que aumenta la base imponible aumenta el tipo de gravamen: IRPF.
4º El principio de progresividad supone que a mayor riqueza mayor es el tributo que es mas que proporcionalmente mayor. Se trata de superar la igualdad formal y alcanzar la igualdad material o lo que es lo mismo redistribucion de la renta. Se dice que se respeta el principio de progresividad cuando el sistema tributario es progresivo aunque se combinen ambos tipos de impuestos.
El TC dice que un sistema tributario es progresivo siempre que la principal figura tributaria y que afecta a un mayor numero de ciudadanos es un tributo progresivo. (en la practica la progresividad se va al traste porque los Estados compiten entre si para atraer rentas especulativas que solo pagan un 15% anual).
5º Principio de no confiscatoriedad. Es un principio innecesario porque el derecho a la propiedad esta protegido constitucionalmente.
El problema radica en saber cuando se produce la confiscación: el TC ha llegado a precisar que un IRPF que tuviese un gravamen del 100% es confiscatorio.
Existe una regla IRPF + IP mayor que el 70% de la renta es confiscatorio. Y esta regla no la implanta la CE sino el legislador.
El art. 31.2 se interrelaciona el Ingreso con el Gasto, se le dice que lo que obtenga con justicia lo gaste con justicia. Los ingresos deben gastarse con arreglo a los siguientes principios: equidad, eficiencia y economía.
Efectos que produce la declaración de inconstitucionalidad de una ley. Jurisprudencia prospectiva.
Ex tunc si es nula es desde entonces.
Ex nuc si es nula es desde ahora.
En principio los perjudicados por una ley luego declarada inconstitucional y no simplemente derogada tienen derecho a se indemnizados pero en la practica no lo son por la jurisprudencia prospectiva.
2.3 EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Y EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES; EFECTOS DE LA DECLARACIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD, LA TÉCNICA DE LA JURISPRUDENCIA PROSPECTIVA.
Nuestra constitucion no es programatica sino que es la norma suprema del OJ con lo cual las demas normas deben adecuarse a ella. En caso de que no se adecuen a la Constitucion en el derecho comparado existen dos métodos para hacer que esta norma deje de aplicarse:
.-derogacion
.-nulidad
Ambos métodos muy diferentes. La anulación o nulidad tiene efectos ex tunc, es decir se retrotrae desde entonces. La anulación supone que hay un vicio desde el origen y requiere la pronunciación de un tribunal sea el TC o TS.
La derogación no implica vicio de invalidez sino simplemente que el legislador decide eliminarla. Se trata de la incompatibilidad de las leyes anteriores con las nuevas. Su efecto es ex nuc, desde ahora. No hace falta el pronunciamiento de un tribunal. Los efectos de la stcia que declaran la inconstitucionalidad de un precepto pueden encajar en cualquiera de las dos formas D o N pero ocurre que en puridad los efectos deben ser de Nulidad.
En el D comparado italiano se sigue el metodo de la derogación matizada, es decir que dejan de aplicar desde el momento de la publicación de la stcia y sus efectos son ex nunc y no ex tunc.
En Alemania se sigue el sistema que dice que la inconstitucionalidad de un precepto va a producir la nulidad pero en ocasiones se admite lo que se denomina jurisprudencia prospectiva.
Viendo esto podemos decir que la técnica jurídica de la nulidad es mucho mas perfecta que la derogación cuya naturaleza esta pensada para la aplicación temporal de las normas sucesivas.
La naturaleza jurídica de la nulidad es mucho mas perfecta, una norma inferior no se adecua a una norma superior.
La primera vez que el TC se pronuncio en torno a la nulidad fue cuando declaro la nulidad de las leyes preconstitucionales (nulidad sobrevenida) asi mismo la CE deroga las leyes preconstitucionales.
En D español podemos decir que en primer lugar la inconstitucionalidad de una norma produce la nulidad y que solo la jurisprudencia prospectiva declara la inconstitucionalidad de una norma pero no su nulidad.
La primera pega para aceptar la nulidad prospectiva es que es inaceptable que si la ley es inconstitucional se siga aceptando, es decir que no sea nula.
Sin embargo contra este argumento existe una doctrina para la que si se puede aplicar esa jurisprudencia prospectiva en determinados casos es el ejemplo de aquellas normas del Ordenamiento español que puedan ser contrarias a la Constitucion pero que estan dictadas en ejecución de una directiva Comunitaria. (la UE es una entidad supranacional a la que los Estados han cedido soberania. Legisla el ejecutivo via reglamento via directiva. (la primera de aplicación obligatoria sin necesidad de que una norma inferior acoja el reglamento). (la directiva indica pautas que deben ser materializadas como proceda en el Ordenamiento interno.)
“formalmente son inconstitucionales pero materialmente son constitucionales”
otro supuesto. Solo las leyes pueden crear tributos.
Asi la Ley General de Presupuestos del Estado no puede crear tributos. Las leyes presupuestarias no pueden crear tributos y durante mucho tiempo recogieron reglamentos y directivas. Asi se puede decir que el presupuesto es inconstitucional pero no nulo, jurisprudencia prospectiva.
Otro ejemplo de la aplicación de la jurisprudencia prospectiva seria aquel que la inconstitucionalidad de la norma (nulidad) diera lugar a un vacio legal deja mas perjudicial para los principios constitucionales.
La doctrina contraria a la jurisprudencia prospectiva argumenta respecto del primer ejemplo que si una norma es inconsitucional formalmente no es posible que su contenido lo sea.
Otro argumento es: al TC no le corresponde entrar a enjuiciar el vacio legal que provoca la nulidad de una norma, lo dicen apoyándose en el art 161.1 a CE.
La LOTC dice que no se puede aplicar en España la jurisprudencia prospectiva. La normativa a al que acudimos para ver los efectos de la declaración de inconstitucionalidad de una norma es la LO del TC, art. 38.
La stcia de inconstitucionalidad es declarativa no constitutiva, significa que la nulidad no se inicia hasta que se publica en el BOE, ello implica la posibilidad (retrotraer los efectos causados desde que nacio la norma) de que el TC pueda llegar a determinar los efectos que nacieron con la nulidad de la norma.
Una norma inconstitucional no puede dejar de aplicarse hasta que el TC la declara inconstitucional y una vez dicha declaración es publicada en el BOE es cuando deja de aplicarse.
Inconstitucionalidad sobrevenida: normas que en su origen no son nulas, son validas y sin vicio pero que en su aplicación se modifican las circunstancias de modo que provocan en determinado momento la vulneración de los principios constitucionales:
El IRPF esta pensado siempre para el matrimonio civil o eclesiástico o en la familia monoparental y ello podria dar lugar a la inconstitucionalidad respecto de los homosexuales.
La norma en si no es inconstitucional pero en el devenir del Derecho si podria ser inconstitucional, contrario al art. 31 y al art. 14 CE.
El art. 40 LOTC la sentencia declaratoria de inconstitucionalidad no permitira revisar procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada, salvo en los casos penales.
El problema que genera este articulo en materia tributaria es que en este campo existen relaciones entre la Administración y los ciudadanos, actos que no son jurídicos ni estan fenecidos. Ej: autoliquidaciones (uno mismo cuantifica el IRPF), el Estado o la Administración Tributaria tiene 4 años para revisarla, después de los 4 años se da una Liquidación provisional, luego una inspeccion y la liquidación definitiva.
La liquidación provisional es un acto administrativo pero que no termina con el proceso administrativo.
¿qué ocurre con las relaciones jurídicas nacidas cuando se aplica la ley?
El TC ha sido bastante variable. La 1ª stcia del 20 del 2 de 1989 declara la ley del IRPF inconstitucional por obligar a pagar a los matrimonios conjuntamente. Declaro su nulidad y el problema que le surgio al TC fue que entro a determinar las consecuencias políticas y economicas que traeria consigo la nulidad de la norma.
Revisión de oficio de Actos Administrativos. Art 155 de la ley tributaria.
¿El TC puede declarar su inconstitucionalidad pero la nulidad la declara el ministro de hacienda?
De acuerdo con la LOTC las leyes inconstitucionales han de declararse nulas y dejar de aplicarse después de su publicación.
El TC dijo que no podia determinar el momento de la efectividad de la nulidad, no siendo cierto pero haciendolo para cubirse las espaldas, pues entra a se efectiva desde su publicación en el BOE.
Tambien dice que la relacion entre inconstitucionalidad y nulidad no siempre es necesaria dando pie a la jurisprudencia prospectiva. Dice tb que la nulidad no siempre tiene efectos retroactivos es decir que se contradice y es incierto porque la inconstitucionalidad provoca nulidad en puridad desde su origen.
Ademas el TC dice que de retrotraer los efectos provoca la discriminación de acuerdo con el art. 40 de LOTC.
El TC tenia que haber obligado a pagar a los que defraudaron o bien devolver a los que habian pagado.
Los que habian recurrido y ya habia caido sentencia firme podian utilizar las vias de la Ley Tributaria art 153 y 154 Ley General Tributaria.
LECCIÓN 3. FUENTES FORMALES DEL DERECHO FINANCIERO (II)
DISTINCIÓN ENTRE LO Y L ordinaria.
El art. 81 de la CE dice: “son leyes organicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y libertades publicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomia y el regimen electoral general y las demas previstas en la Constitucion.
Los tributos y sus leyes no desarrollan ningun derecho fundamental sino que constituye un desarrollo del art. 31 de la CE. No hay pues ninguna razon para que las leyes tributarias sean desarrolladas por Leyes Organicas. Las unicas LO que regulan materia tributaria son las de las CCAA que regulan materia tributaria. El art. 157.3 CE preve que a traves de una LO el Estado regule las competencias financieras de las CCAA y es en funcion de este articulo que se aprobo la LOFCA.
¿Existe reserva de ley en materia fiscal y tributaria?
Si porque el art. 31.3 CE establece que: “solo podran establecerse prestaciones de carácter patrimonial de carácter publico con arreglo a la ley”.
Las prestaciones patrimoniales impuestas afectan a los tributos estan incorporados.
Las tasas son tributos que se exigen por prestación de servicios publicos como la recogida de basura, y como tributo esta reservado a la ley, ademas tampoco se pueden obtener beneficios tan solo se puede sufragar el coste del servicio. Esto dio lugar a la creación de una nueva categoría que es la de Precio Publico a la cual no se le otorgaba la condicion de tributo con lo cual ya no entraba en la reserva de ley del art. 31.3, es decir se permite su creación por reglamento y se puede obtener un beneficio. Se hizo por la ley de Tributo de Precio Publico.
Ante esto hubo quien penso que aunque el Precio Publico no era un tributo si se podria incluir dentro de las Prestaciones Patrimoniales Impuestas que según el art. 31.3 si exigen reserva de ley.
La doctrina que inicia el TC es que existe una PPI cuando concurran los siguientes requisitos:
Servicio prestado en Regimen de Dcho Publico:
que se trate de un servicio obligatorio que según el TC se da cuando:
el servicio viene impuesto por la norma. Ej: recogida de basura.
cuando el servicio es esencial para la vida privada o social del que lo solicita. Ej: la entrada en un museo es de titularidad publica, la asistencia sanitaria.
2. la prestación es obligatoria cuando exista un monopolio publico de hecho o de derecho.
Existe monopolio de Dcho cuando el Estado se reserva un monopolio por ley, de hecho es cuando aun no existiendo ley hay un sector en el que no entra el sector privado por razones economicas, ect.
Utilización privativa o aprovechamiento especial de dominio publico. (ej: la persona que pone una empresa en el dominio publico portuario de Vigo).
Por lo tanto las prestaciones patrimoniales impuestas pueden ser o bien tributos o bien prestaciones obligatorias.
FUNDAMENTO DE LA RESERVA DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA.
La reserva de ley tiene buena parte de su origen en los tributos. Surge con la idea de garantizar la autoimposicion, que el ejecutivo no pueda imponer a los ciudadanos impuestos que los ciudadanos no hayan consentido a traves del Parlamento. Puede decirse que esto es el plano formal porque en el material por ej esta prohibida la iniciativa popular en materia tributaria.
Hoy en dia lo que si permite la Reserva de ley es que el sistema tributario sea reflejo de la ideología política dominante.
¿Los elementos del tributo estan integramente sometidos a la reserva de ley?
El TC entiende que establecer tributos significa dos cosas:
-la exigencia de un tributo debe hacerse por ley.
-regulacion de sus elementos esenciales de identificación y cuantificacion.
Los elementos de identificación y cuantificacion del IRPF son:
Hecho imponible, base imponible, tipo de gravamen, la cuota, el devengo y los sujetos pasivos.
Otras materias relacionadas con los tributos tambien tienen reserva de ley, asi las garantias tributarias de los ciudadanos (el establecimiento de la prescripción de los tributos se establece por ley), tambien estan reguladas por ley las normas sancionadoras tributarias.
HEMOS VISTO EL AMBITO AHORA VEMOS EL ALCANCE.
Se dice que nuestra constitucion distingue una reserva de ley de carácter absoluto y otra relativa. La primera significa que todas y cada una de las materias que entran dentro del ambito de la reserva de ley tienen que ser reguladas por ley.
Relativa cuando los elementos contenidos en esa materia solo son regulados por ley en los aspectos esenciales pero en lo demas permite la regulación reglamentaria.
Asi el art. 31.3 de la CE dice que las PPI solo podran establecerse con arreglo a la ley.
Y es que no es lo mismo “con arreglo a la ley” que “por ley”.
El TC denota en “con arreglo a la ley” una reserva de ley de carácter relativo. El TC y el TS han dicho que esta justificada la intervención de la norma reglamentaria cuando:
1º cuando este justificada por razones técnicas. (en ocasiones cuantificar un tributo es muy complejo, asi por ej: la estimación objetiva en renta: signos, modulos e indices.
2º cuando se trata de Haciendas locales.
La CE reconoce la autonomia financiera de los entes locales (poder gastar y poder tener algun grado de decisión acerca de sus ingresos). Como los ayuntamientos no tienen poder legislativo solo pueden dictar ordenanzas de carácter reglamentario y por ello no existe reserva de ley absoluta sino relativa.
La LRHL (ley reguladora de haciendas locales) crea los siguientes tributos:
IBI, IAE, IUMTH, ICIO ,IIUTNU
Y los regula, pero los dos ultimos reconocidos estatalmente solo son aplicados si lo desea el ayuntamiento lo cual es un síntoma de autonomia.
LEY DE PRESUPUESTOS. (la ley de presupuestos autoriza para un ejercicio economico anual gastos, cuanto y en que, mientras que por el lado de los ingresos lo que hace es preverlos).
Cuando se analizan las leyes de presupuestos lo primero es hablar de su naturaleza, y esta cuestion surge historicamente con Laband ministro de hacienda de Bismarck, que da pie a la distinción entre: leyes en sentido material y leyes en sentido formal. Las ultimas son aquellas que formalmente son leyes pero que en cuanto a su contenido son puras decisiones del ejecutivo, asi es que si el parlamento no lo aprueba el ejecutivo puede aprobarlo. De ahí que la ley de Presupuestos sea una ley en sentido formal.
Posteriormente se ha dicho que la Ley de Presupuestos es una ley en sentido material y formal y ha explicado que se desgaja del articulo de la funcion legislativa no porque no sea una ley sino porque es peculiar. La particularidad es que la iniciativa legislativa presupuestaria corresponde al gobierno y la capacidad de enmienda que tienen las Camaras es muy limitada.
Conclusión es ley plena pero es ley singular.
¿ES POSIBLE INTRODUCIR MODIFICACIONES TRIBUTARIAS A TRAVES DE LA LEY DE PRESUPUESTOS?
Según el art. 134.7 CE “la Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podra modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva asi lo prevea”.
A pesar de lo que dice el art. el TC ha dicho que: distingue dos tipos de modificaciones del tributo:
.-hay modificaciones del tributo que consisten en meras adaptaciones del tributo a la realidad (ej: deflactar la tarifa del IRPF).
.-una ley tributaria sustantiva es una ley reguladora del tributo distinta de la propia ley del presupuesto.
.-no cualquier modificación tributaria puede incluirse dentro de una ley de presupuesto porque como ley singular tiene limitado su contenido que solo puede ser el que sigue:
.-nucleo basico: seria la autorización del gasto y las normas para ejecutar ese gasto.
.-medidas de política economica complementarias al presupesto.
3.5. NORMAS DEL PODER EJECUTIVO CON FUERZA DE LEY: EL DECRETO LEY, ESPECIAL REFERENCIA A SU ADMISIBILIDAD EN MATEIRA TRIBUTARIA.
El decreto- ley es una norma con rango de ley emanada del poder ejecutivo.
¿se pueden introducir modificaciones en materia tributaria mediante un Decreto ley?.
Las materias vedadas al decreto ley se enumeran en el art. 86 de la Ce. Los autores y los jueces del TC han adoptado una triple postura:
.-no es lo mismo afectar que regular. El TC elaboro la siguiente teoria: relacionar el art 86 con el art 31 de la CE. El art 86 prohibe afectar materias que afectan a los derechos y libertades del titulo 1 es decir que incluye el art 31. en conclusión lo que no se puede regular es la parte sustantiva del tributo. No tendría sentido que el decreto ley no puediese regular las mimas materias que el reglamento. STCIA 182/97 con esta stcia cambia de criterio y elabora la siguiente doctrina: el art. 86 lo que prohibe es que se afecte al deber de contribuir como consecuencia de la aprobación de un decreto ley. Lo que se debe hacer es ver la trascendencia de la modificación introducida y especialmente el tipo de impuesto de que se trate.
Lo que mide la constitucionalidad de que un decreto ley modifique una materia tributaria no es que lo haga cuando la materia esta reservada a la ley o se regulan contenidos esenciales sino que lo que cuenta es eso que acabamos de decir el tipo de impuesto y la trascendencia de la modificación. Si el deber de contribuir no es el mismo después del decreto ley entonces no es consititucional.
La critica que se le hace es que no ofrece seguridad jurídica porque ese juicio de valor lo hara el TC pero lo hara a posteriori, con lo cual en conclusión la propia teoria del constitucional es incorrecta.
LECCIÓN 4. FUENTES DEL DCHO FINANCIERO (III).
4.1. EL REGLAMENTO: LA POTESTAD REGLAMENTARIA EN MATERIA FINANCIERA Y TRIBUTARIA, CIRCULARES, INSTRUCCIONES, EL VALOR DE LAS ORDENES MINISTERIALES INTERPRETATIVAS.
El reglamento es una imposición de carácter general y normativo del ejecutivo sometido a la ley y a la CE. Pueden estar sometidos tambien como consecuencia de una preferencia del ley: (art 10 de la LGT) una ley reserva determinadas materias a la ley pero mientras esa ley que reserva como la LGT no sea derogada por otra.
¿podria una ley deslegalizar una materia y remitirla a un reglamento? No si la materia esta reservada a la ley por la CE.
Dada la subordinación jerarquica del reglamento a la ley como el reglamento cumple la funcion de desarrollar la ley ese desarrollo ha de ser fiel directa e indirectamente a la ley.
Otras cuestiones del reglamento:
¿Quién tiene la competencia del reglamento?
El titular de la potestad reglamentaria es el gobierno.
El art. 61 de la LGT: la potestad reglamentaria en materia tributaria corresponde al jefe del Estado, al ministro de hacienda y al consejo de ministros. (el jefe del Estado es el rey y no tiene potestad reglamentaria).
Los ministros dan Ordenes ministeriales.
Aunque el titular originario de la potestad reglamentaria a traves de los Reales Decretos es el gobierno los ministros pueden en dos casos:
.-desarrollo del contenido de los Reales decreto cuando el real decreto lo prevea.
.-cuando una ley autorice que sea desarrollada por una orden ministerial.
La ley puede ser desarrollada por el Real Decreto y este a su vez por una Orden Ministerial.
El art. 7.1 del Proyecto de la Ley General Tributaria.
Los ministros pueden dictar Ordenes ministeriales en potestad domestica. No nos interesa demasiado porque afecta a la estructura interna del ministerio.
CONTROL DE LO ANTERIOR.
¿Puede un tribunal ordinario de justicia dejar de aplicar un reglamento si es inonstitucional? Si porque existe la ley procesal. La ley reguladora de justicia contenciosos administrativa.
Contempla dos posibilidades si se entiende que un reglamento es inconstitucional:
.-recurso directo: la finalidad es obtener la anulación del reglamento. Efecto general.
.-recurso indirecto: atacando el acto que genera la norma se ataca a la norma. No se consigue la nulidad sino que para se acto no se aplique. Efecto singular.
Las ordenes interpretativas. Según el art. 18 de la LGT la facultad de dictar disposiciones interpretativas en materia tributaria corresponde al ministro que las ejercera mediante ordenes ministeriales que se publicaran en el BOE.
Al plublicarse en el BOE la apariencia es que se trata de normas jurídicas y a veces se ha entendido asi: la ley es la fuente del derecho, es la unica norma jurídica y la Orden interpretativa lo unico que tiene es valor interpretativo. El TS ha dicho que con ellas no se pueden cubrir vacios o lagunas de la ley.
Como no son normas jurídicas solo vinculan a los organos de la Administración Tributaria lo cual no deja de ser muy importante.
Otras disposiciones de rango infimo son las circulares y las instrucciones tambien de carácter interpretativo de ambito interno aunque tambien puede ser publicadas en el BOE.
4.2 FUENTES NO ESCRITAS: LA COSTUMBRE Y LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DCHO, SU VALOR EN EL DCHO FINANCIERO.
La costumbre no tiene ningun valor en materia tributaria. Los principios generales del dcho si. El precedente administrativo no es mas que la repetición de resoluciones administrativas en el mismo sentido.
Si durante 5 años la Admón. Rsponde del mismo modo crea un precedente administrativo lo cual tiene un valor. Si se ha consolidado un precedente administrativo y se da una resolución distinta podria ser anulada por ir contra el precedente, esto unicamente si la administración no nos aclara porque lo ha hecho. Es decir que si motiva la desviación del precedente puede hacerlo.
4.3. LOS TRATADOS INTERNACIONALES EN MATERIA FINANCIERA.
Básicamente hay dos tipos de tratados internacionales, los que exigen LO que son los que ceden compentencias derivadas de la CE a organizaciones asi por ej: la suscripción de los Tratados de Roma. Competencias constitucionales y financieras.
España renuncio a grabar los productos no nacionales con tributos superiores a los que gravaban los productos nacionales.
tambien renuncio a la posibilidad de subvencionar las exportaciones.
nos hemos sometido a la harmonización de los impuestos especiales y al impuesto sobre el valor añadido.
El derecho secundario: directivas (especialmente importantes en materia tributaria), reglamentos y decisiones.
Los reglamentos obligan a la forma y al objetivo.
Las directivas obligan solo al objetivo.
La Sexta Directiva es la que contien como debe ser el iva en todo el territorio comunitario. El Dcho comunitario prima sobre el dcho de interno pero es una cuestion de competencias y no de jerarquia.
Si la legislación del IVA incumple la 6ª Directiva existen dos posibilidades:
.-acto claro. Doctrina elaborada por el Tde Justicia de la Comunidad Europea. Si el precepto de la directiva comunitaria es claro en cuanto al mandato (no necesita desarrrollo) que contiene se le puede imponer al Tribunal Nacional que no nos aplique la directiva.
.-cuestion prejudicial. Si el precepto no es claro tenemos que acudir al Tribunal de justicia nacional. Consiste en someter esa discrepancia ente el dcho nacional y el dcho comunitario al Tribunal Supremo de Jusiticia comunitario que ha dicho que quienes eleven sean los tribunales de justicia.
El Tribunal economico administrativo no es un tribunal judicial sino un organo colegiado de inspectores de hacienda que resuelven los recursos administrativos y que elevan la cuestion prejudicial aunque carecen de la naturaleza judicial.
Existen otra clase de tratados internacionales. Según el art 94 de la Ce estos tratados son aquellos para los que no hace falta LO sino solo autorización de la Cortes. Por ejemplo para los tratados internacionales que afecten a la tributación o al deber de contribuir.
Los convenios para evitar la doble imposicion son los tratados bilaterales entre dos estados para evitar que un ciudadano residente en un Estado que percibe renta de ese y otro no pague en el pais de residencia por esa renta del pais de no residencia.
TEMA 5. LA CODIFICACIÓN EN DERECHO FINANCIERO. CONTENIDO.
El Derecho Financiero es una disciplina donde la costumbre ofrece una fuerza normativa escasa, pues apenas tiene importancia en esta rama del ordenamiento jurídico. Y es que el Derecho Financiero exige el requisito de que sea un Derecho escrito, ya que el rigor en su aplicación en básica; puestas así las cosas, la codificación se presenta entonces fundamental.
Fue en Alemania donde se encendió la llama unificadora que invadió Europa. Allí se inició la polémica entre los que defendían la norma escrita como la perfecta forma de exteriorizar las normas, y los defensores de la costumbre como una forma de exteriorizar los deseos del pueblo.
No obstante, en el Derecho Financiero -tal y como hemos visto- no cabe plantearse esta polémica, ya que existe en él un predominio exclusivo del Derecho escrito. Así, el Derecho Financiero es una variante de la Codificación Administrativa, pero con una importancia si cabe aún mayor, pues es fundamental para los ciudadanos de los Estados Modernos.
Podemos definir la Codificación como la reunión sistemática y ordenada de acuerdo con unos principios generales de las normas que regulan una determinada materia.
Decimos que es una Reunión Sistemática porque lleva consigo una idea de esfuerzo, racionalización y sistematización de acuerdo con principios generales que presiden y dan sentido de unidad al conjunto y a la norma concreta. Asimismo, la definición alude a una serie de Principios Generales. Estos principios son acogidos por la Constitución para explicar la idea de Estado de Derecho, y son precisamente tres:
1.Principio de Justicia en la Distribución de Ingresos y Gastos Públicos.- La equidad debe presidir la distribución entre ingresos y gastos.
2.Principio de Igualdad de todos ante la ley.- Este es un principio fundamental recogido en la Constitución en el artículo 14, y que para el caso del Derecho Financiero se define en un trato desigual a los que son desiguales. De aquí se desprenden elementos que existen en muchos de nuestros impuestos, como el de la progresividad.
3.Principio de Seguridad Jurídica.- Es un principio constitucional que consiste en que el Estado debe legislar todo lo necesario en materia tributaria con el fin de que no existan lagunas ni vacíos normativos. Precisamente, uno de los fines del Derecho Tributario es relajar y equilibrar las relaciones de tensión que se producen entre el individuo y la comunidad por culpa de los tributos.
La codificación en el Derecho Financiero no se presenta de la forma en que se presentó en el momento codificador en el pasado siglo, es decir, como una elección entre costumbre, como expresión base genuina del Derecho del pueblo y que resiste a un molde codificador, y la ley escrita, como forma más perfecta de exteriorizar la norma jurídica.
La codificación en Derecho Financiero se encuentra sujeta a una serie de dificultades:
1.Existencia de diversos y numerosos entes públicos, es decir, Estado, Comunidades Autónomas, entes locales..., todos ellos con facultades normativas en materia de ingresos y gastos públicos. Esto provoca la existencia de un numerosos conjunto de normas dispares y en ocasiones contradictorias que inciden en un complejo entramado de vínculos, complejo que viene originado a su vez por la actividad financiera existente entre todos ellos.
2.Las Distintas Figuras que Integran el Sistema Tributario, que son parte fundamental del ordenamiento financiero. Estas figuras exigen una normativa diversa, especial y separada para cada una de ellas.
Ello propicia la aparición de normas distintas que regulan rasgos específicos de cada gravamen; institutos como el sujeto pasivo, el hecho imponible, o la liquidación, que son rasgos comunes a todos ellos. Todo esto crea dificultades añadidas a la ya “a priori” de por sí difícil comprensión de la regulación del tributo.
3.Proliferación de lo que se llaman Leyes a Medida, es decir, soluciones normativas diversas para problemas semejantes. Esto propicia que el Derecho Financiero se utilice con frecuencia para resolver problemas concretos, coyunturales y singulares.
Todo esto se ve acompañado, además, por un defecto de técnica jurídica en el que se incluyen las leyes que regulan los distintos tributos, las normas que contemplan casos concretos.
El resultado de todo esto es que no son extraños en el Derecho Financiero los solapamientos entre leyes, los vacíos normativos y las contradicciones, siempre potenciadas por la repetición de cláusulas derogatorias vagas e imprecisas, que hacen más difícil la simple identificación del Derecho en vigor.
4.El excesivo papel que tienen los reglamentos en nuestro ordenamiento financiero, papel que en ningún momento es reconocido por la Constitución, pues estos reglamentos surgen bajo el impulso de una burocracia en aumento con mayor protagonismo y poder, y con una tendencia clara a la ocasionalidad, circunstancialidad y fugacidad.
5.La excesiva intervención en la elaboración de las normas del Derecho Financiero que tienen los técnicos no juristas; estos técnicos influyen en la redacción definitiva de las normas fiscales pero son los conocimientos de técnica jurídica que son necesarios para la elaboración de un derecho claro, sencillo y coherente con el resto del ordenamiento jurídico.
A pesar de todo ello, el esfuerzo codificador no ha permanecido ausente de nuestro ordenamiento financiero, y ello ha dado lugar a dos hitos legislativos:
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La Ley General Tributaria 270/1963 de 28 de Diciembre.
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La Ley General Presupuestaria de 4 de Enero de 1977.
LA CODIFICACIÓN EN ESPAÑA: LA LEY GENERAL TRIBUTARIA Y LA LEY GENERAL PRESUPUESTARIA -
La codificación surgió en los momentos actuales como consecuencia de una necesidad apremiante de simplificar los cuerpos normativos aplicables a una serie de relaciones sociales cada vez más complejas. Dicha complejidad va paralela a las normas jurídicas, que son un claro reflejo de estas relaciones sociales.
El principio de seguridad jurídica recaba en este sector del ordenamiento una legislación identificable y nada confusa, tanto para el caso de vacío normativo como para el caso de lagunas o espacios sin cubrir, y también en la aprobación de una norma que regula de forma confusa, lo que provoca una falta de agilidad, comprensión y utilidad de las mismas. La codificación responde así a la necesidad de disponer de un texto legal con principios comunes a todos los tributos.
Es necesaria una reforma que proponga obtener un perfeccionamiento del sistema jurídico en una triple dirección:
a.Sistematización de los instrumentos de imposición.
b.Coordinación entre todos los impuestos huyendo de la independencia existente entre ellos, por pertenecer todos al mismo ordenamiento, lo que hace necesaria la colaboración y coordinación entre ellos.
c.Refundición de las normas que reglamenten cada tributo.
En consecuencia, es necesario crear reglas comunes a todos ellos, así como el establecimiento de procedimientos simplificados y eficaces en la aplicación de los mismos, todo ello dotado de garantías jurídicas adecuadas, lo que depura de forma importante el sistema impositivo.
Por último, es necesaria también una respuesta a la necesidad de superar un conjunto de normas que son relativas a las distintas manifestaciones de la actividad tributaria.
- La Ley General Tributaria -
Sigue el modelo alemán de Codificación Tributaria, configurado por la Ley General de Ordenanzas Tributarias de 1919 y 1976 para Alemania. Se caracteriza por los siguientes aspectos:
.-Se recogen en esta ley las normas generales comunes a todos los tributos, a las que deben adaptarse posteriormente todas las normas especiales que regula cada uno de ellos.
.-Establece un número de normas generales en distintas cuestiones:
a.Poder Tributario.
b.Fuentes del Derecho Financiero.
c.Ámbito de aplicación e interpretación de la Norma Tributaria.
.-También regula el aspecto sustantivo de los tributos, mes decir, las clases, el nacimiento de la obligación tributaria, sujetos pasivos de los tributos, la cuantificación y extinción de dichos tributos, así como las infracciones y sanciones en materia financiera y procedimiento de aplicación de los tributos.
Su mayor mérito es la elaboración y unificación de los conceptos fundamentales y de la terminología esencial del Derecho Tributario.
Entre sus defectos, podemos destacar los siguientes:
1.La cantidad ingente de reformas posteriores y unificaciones de los conceptos fundamentales y de la terminología esencial del Derecho Tributario.
2.La aplicación de los deberes de información y de facultades inspectoras.
3.Esta ley es difícilmente conciliable con la Constitución, tal vez porque es anterior a ella. Por ello fue necesaria la creación de la Ley 1/1998 de Derechos y Garantías del Contribuyente, que reconoce a los ciudadanos esos Derechos que la Constitución ya recogía.
Esta última ley está redactada básicamente por la propia Administración Tributaria, que ha permitido cuatro importantes modificaciones de alcance fundamental para el contribuyente:
a.Acortamiento del plazo de prescripción -de 5 a 4 años.
b.Fijación de un plazo máximo de dos años para procedimientos inspectores.
c.Prohibición de enajenar los bienes embargados en procedimiento de apremio.
d.Suspensión automática de las sanciones hasta su firmeza.
Con todo esto, es necesaria la aprobación de una Ley General Tributaria que corrija los defectos de origen y posteriores que han surgido en dicha ley.
La Ley General Tributaria surge como respuestas a la necesidad de superar un conjunto heterogéneo de normas relativas a las diferentes manifestaciones de la actividad tributaria, lo que anticipa ya de manera clara la finalidad de esa ley.
Asimismo, busca informar con unidad de las instituciones que integran la estructura del sistema tributario y quiere incorporar a nuestro ordenamiento un esquema de sistematización de las normas reguladoras de los tributos que sirva para orientar la legislación y facilite la codificación.
Tiene pues un papel incuestionable la ausencia de una norma constitucional en este sentido, lo que obligó a la legislación ordinaria al establecimiento de criterios y principios cuyo contenido era propio más de un texto constitucional que de una ley ordinaria.
Es por ello que el legislador necesitó recientemente plasmar en un texto normativo los principios, criterios y reglas por las que debe regirse la gestión de los tributos.
La propia Ley General Tributaria previó cerrar el ciclo, así como la necesidad de que cada tributo dispusiera de cinco reglamentos generales; es decir, de que cada tributo tuviera un reglamento propio que tocara materia de gestión, recaudación, inspección, jurados y procedimiento de reclamaciones económico-administrativas. Como es habitual, esta necesidad sólo se ha cumplido en dos materias: en materia de recaudación y en materia de inspección.
La Ley General Tributaria fue objeto de un importante vaciamiento con los años, y una de las principales razones fue la entrada de la Constitución de 1978, pues muchas de las menciones contenidas en la Constitución no tienen reflejo en esta ley. El caso más importante es el de la Comunidades Autónomas como sujetos activos del Poder Tributario.
Es necesaria por ello una reforma importante en muchas materias; precisamente las reformas de categorías no estrictamente tributarias han hecho que se produzca ese vacío de contenido en la ley.
- La Ley General Presupuestaria -
Esta ley busca adecuar la Ley de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública de 1911, que fue la que desempeñó durante una década un importante papel actuando de norma codificadora, en la que se encontraban todos los principios reguladores del orden presupuestario.
El objeto de esta Ley General Presupuestaria fue adecuar la Ley de 1911 a las circunstancias en que el Estado, la Administración Central y sus organismos autónomos se encuentran actualmente.
Al igual que la Ley General Tributaria, esta ley aspira a establecer los principios básicos a los que ha de ajustarse la Hacienda de la Administración Central del Estado. De hecho, la propia ley cae en un dogmatismo impropio de una ley ordinaria, pero cumple un papel fundamental en la parcela que tiene asignada. Esta parcela incluye los siguientes aspectos:
.-Control de eficacia sobre el gasto público.
.-Control de legalidad.
.-Control sobre los presupuestos de la Seguridad Social.
Aspira esta ley a regular el ciclo de deuda pública, frustrado en los últimos años merced a una vertiginosa ordenación normativa en la parcela del endeudamiento jurídico.
La Ley General Tributaria ha sido objeto de numerosas modificaciones hasta el punto de que ha sido necesario aprobar un texto refundido de la misma (Real Decreto Ley 1091/88 de 23 de Septiembre.)
Todo ello ha venido dado como consecuencia de la nueva configuración del Estado establecida por la Constitución, y ha creado la necesidad de elaborar nuevas técnicas presupuestarias. Esta necesidad se plasmó en las reformas que se introdujeron en esta ley.
La uniformidad no puede ser tan completa como en el fenómeno del ingreso tributario, la autonomía política de las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales, donde se proyecta con especial intensidad. La diversidad, sin embargo, se va introduciendo en el ámbito presupuestario de las diferentes Administraciones Públicas Españolas.
Los defectos principales de la Ley General Presupuestaria se deben a las reformas posteriores más que a su redacción originaria. Esto trajo consigo un grave proceso de deslegalización en materia de crédito público.
El problema tanto de la Ley General Presupuestaria como la Ley General Tributaria es su carácter de Ley Ordinaria, lo que hace que no puedan imponerse a leyes tributarias jerárquicamente superiores, así como las disposiciones contenidas en la Ley de Presupuestos Generales del Estado.
Siendo leyes ordinarias estatales, tampoco pueden imponerse a leyes tributarias de las Comunidades Autónomas, lo que potencia la diversidad normativa y hace más difícil conseguir una mayor igualdad de los ciudadanos ante las leyes que regulan los tributos.
Sólo mediante una ordenación general y unitaria de los tributos autonómicos y locales, así como de las Administraciones Públicas menores se podrá entender logrado el propósito racionalizador que todo esfuerzo codificador debe perseguir.
TEMA 6. LA APLICACIÓN DEL DERECHO FINANCIERO.
LA APLICACIÓN DE LA LEY EN EL TIEMPO Y EN EL ESPACIO.
CRITERIOS DE APLICACIÓN:
APLICACIÓN DE LA NORMA TRIBUTARIA EN EL TIEMPO.
Cuando se habla de esta aplicación se va a regir por los mismos criterios de cualquier otra norma del derecho, no se aplican por normas especiales.
Entra en vigor a los 20 dias de su publicación en el BOE, a no ser que la ley marque otro dia de entrada en vigor.
Se recoge la normativa tributaria en el art 20 en la LGT. Este art nos indica que nos vamos a encontrar con leyes que tienen una determinada vigencia temporal como la Ley de Presupuestos Generales del Estado que es del 1 del 1 hasta el 31 del 12.
Las leyes nacen con un carácter indefinido y podran ser derogadas con un carater tacito o expreso.
.-principio de legalidad tributaria
.-principio de legalidad presupuestaria.
Cuando se produce esta bifurcación sera el momento del nacimiento de la LGT (del año 69), no necesitaba paraa su formación la aprobación de la Ley de Presupuestos sin tampoco tener que remitirse al Codigo Civil.
El art. 10 del Proyecto General Tributario no se remite al CC y establece la aplicación de la misma ley y su entrada en vigor a los 20 dias naturales de su publicación.
.-Derogacion. Aplicable a normas de duración ilimitada.
.-Por el transcurso del tiempo. Aplicable a normas con determinado carácter temporal, expone la fecha de su cese.
La mayoria de las leyes van a tener una duración ilimitada, como la ley de Impuetos sobre sociedades, aunque si pueden sufrir ciertas modificaciones parciales. Dejara de tener eficacia cuando una norma del mismo rango se imponga sobre ella y podra ser mediante una derogación tacita o expresa.
.-derogacion expresa: una nueva ley deroga, una expresamente que es lo que deroga, que parte o toda la ley incluso.
.-derogacion tacita: no indica expresamente lo que va a derogar.
La que mayor garantia expresa para el ciudadano es siempre la derogación expresa.
El art. 16 de la LGT expone que la nueva ley tiene que indicar las derogaciones, que parte o partes, incluso que va a derogar la totalidad de la ley o en otro caso que modificaciones.
La nueva LGT en el art. 9.2 preve que la ley que modifique ..........
El art 9.1 LGT ..............................................................
El art. 6.1 de la Ley General del Contribuyente se recoge en el nuevo proyecto de la Ley General Tributaria asi como normas programaticas que no tienen eficacia juridica, no tienen ningun tipo de sancion ni consecuencia juridica.
En general las leyes tributarias estan pensadas para regular hechos acontecidos con posterioridad a su entrada en vigor reportando seguridad jurídica. (respecto de las disposiciones sancionadoras).
Sin embargo la irretroactividad de las leyes tributarias no es absoluta sino que con carácter general rige la irretroactividad según el art 2.3 del CC y el art 9.3 de la CE.
Como conclusión las normas tributarias pueden ser retroactivas pero como norma general son irretroactivas. Seran retroactivas siempre que lo dispongan, pero no a todas las normas tributarias porque existen normas sancionadoras como son las normas del derecho penal tributario (aquel contribuyente que realiza una infraccion tributaria, sera la Administración quien le imponga la sancion).
En el ambito tributario las sanciones tienen que cumplir los mismos requisitos de punibilidad que en el derecho penal.
Es posible la retroactividad en caso de que la nueva ley sea mas beneficiosa para el contribuyente, en este caso si es posible la retroactividad de la nueva ley.
En caso de que la nueva ley fuese peor que la ley tributaria anterior en este caso no cabra la retroactividad de la nueva ley.
Lo deseable es que las normas vijan lo menos retroactivas posibles y siempre vija el carácter general de irretroactividad de las normas para que se respete en mayor medida el principio de seguridad jurídica.
En el ambito tributario se han producido muchas veces la modificación de la cuantia del tributo en el medio del ejercicio mediante un aumento de su cuantia a traves de un decreto ley establecido por el legislador.
(la obligación tributaria nace cuando se realiza el hecho imponible que sera el 31 de diciembre. Se paga siempre el año anterior, es decir que en mayo de este año pagamos el IRPF del 2002 de la obligación que ha nacido el 30 de diciembre.)
Existen dos stcias del TC:
173/1996: hubo una modificación respecto a las maquinas recreativas, donde se aumentaba la tasa tributaria que tenian que pagar los dueños de dichas maquinas, en la mitad del periodo impositivo. El TC declaro incompatible ----------------- con este hecho por la razon de que no era previsible tal norma y ademas su falta de justificacion en valores consitucionales digna de tal respeto.
182/1997: mirar lo que dice porque en ello radica la aprobación del TC, ¿por que la nueva modificación respetaba la seguridad jurídica a traves de un decreto ley? Tener en cuenta la posición contraria por parte de Alvaro Rodríguez Bereijo.
Exigencia del principio de capacidad economica, expuesto por el Tribunal Italiano recogido por nuestra doctrina y que dice: la norma tributaria puede ser retroactiva, pero sin que esta retroactividad alcance un punto total que conduzca al gravamen de una capacidad economica no actual porque ha dejado de operar. Esto no es aplicable a las disposicione reglamentarias, porque los reglamentos nunca pueden ser retroactivos. Es difícil determinar si la retroactividad con carácter general supoera el limite de la segurida jurídica y sera el TC quien caso por caso resuelva cada uno de las cuestiones en particular.
Las disposiciones interpretativas nunca son retroactivas porque no son norma jurídicas, sin embargo estas originan problemas cuando modifican criterios con los que anteriormente venia siendo aplicada una determinada disposición legal o reglamentaria.
La ultraactividad de las normas. Es la situación en la que las normas se aplican a situaciones existentes con posterioridad de la misma. La aplicación de las normas a situaciones surgidas con posterioridad a su derogación.
La ultraactividad impropia se da en situaciones bajo la vigencia de una norma que se prolonga con posterioridad a su derogación. En este caso las normas de derecho transitorio de la nueva ley a pesar de la derogación de la anterior ley esta continua rigiendo determinadas situaciones nacidas bajo su amparo y en la confianza de su perdurabilidad.
La ultraactividad propia
Art. 10.2 del nuevo proyecto de la LGT:-------------------------------
Existen dos tipos de impuestos: los que gravan la capacidad economica directamente (IRPF) y los que lo hacen indirectamente (IVA).
Impuestos periodicos (IRPF) y otros que se devengan cuando se realiza el hecho imponible. El devengo no equivale a exigibilidad sino que hay que distinguir entre el devengo del tributo que se produce en el momento en el que se considera realizado el hecho imponible y surge la obligación tributaria y el devengo de la deuda tributaria que se realiza con la notificación al sujeto pasivo de la liquidación tributaria y la determinación de su cuantia.
Las normas tributarias con periodo impositivo son aquellas en las que la obligación nace en un momento determinado y en ese momento se le aplicara la norma tributaria que la regule. (ej: impuesto sobre el patrimonio, impuesto sobre sociedades, ect).
El IVA es un impuesto instantáneo y las liquidaciones trimestrales del mismo no significan lo contrario. En los impuestos instantáneos las normas tributarias se aplicaran a los hechos impositivos desde el momento en el que sean devengados.
Impuestos sucesivos.
Si una norma tributaria se aprueba en medio del periodo impositivo del IRPF no se le aplicara la nueva normativa.
2. EFICACIA DE LAS NORMAS FINANCIERAS EN EL ESPACIO: EFICACIA TERRITORIAL DE LA LEY Y EXTENSIÓN DE LA LEY. ESPECIAL REFERENCIA A LAS NORMAS TRIBUTARIAS. CRITERIOS DE SUJECIÓN AL TRIBUTO: PERSONALES Y TERRITORIALES. MEDIDAS PARA EVITAR LA DOBLE IMPOSICIÓN.
Art. 21 LGT:------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Surgen dos problemas:
1.- determinar el ambito espacial o territorial en el que las normas se aplican.
2.- determinar las situaciones o los hechos que son objeto de regulación por las normas de dicho estado o territorio.
Respecto al primer problema es un problema de soberania: determinación de los limites del territorio, determinación de las limitaciones que tiene el estado para aplicar su normativa.
Ej: normativa española que regula a los nacionales que obtengan renta en Francia. No se puede. “Soberania del Estado Español” aquí es donde.
El art. 21.1. Las normas tributarias se aplicaran en el territorio nacional. El Estado es soberano .....................................................................................
España no puede regular en otros estados soberanos.
Los hechos que van a ser objeto de regulación son los que tengan lugar en España o bien aquellos que tengan manifestación fuera de España pero mantengan una conexión con España. Ej: residente español en España 183 dias anuales, da una conferencia remunerada en Coimbra, pues esa renta es objeto de gravamen en España.
Los criterios de sujeción a las normas tributarias para que la ley española pueda sujetar a gravamen capacidades economicas que se manifiestan fuera de su territorio son puntos de conexión que no constituyen un invento del Dcho financiero sino que son criterios que aparecen tambien en el Dcho Internacional Privado.
Los criterios de sujeción se recojen en convenios internacionales y tambien en el Ordenamiento Interno y en el caso de que no haya coincidencia priman los del Ordenamiento internacional.
Los puntos de conexión son:
Art. 21. salvo lo dispuesto por la ley en cada caso.................................................................................. (establece la regla general y ademas reconoce una excepcion: tiene carácter subsidiario):
Criterios:
.-residencia: obligación personal de contribuir. Tiene aplicación cuando hablemos de impuestos personales que gravan a la persona física o jurídica.
.-territorialidad: obligación real de contribuir. Tiene aplicación cuando hablemos de impuestos reales que no gravan a la persona sino a la renta al producto, por eje el impuesto sobre transmisiones patrimoniales onerosas.
El principio de territorialidad significa que el hecho objeto de gravamen se encuentra en territorio español. Ej: aleman que compra un piso en Madrid.
Ambos criterios no son contrapuestos y asi el principio de residencia es una manifestación del principio de territorialidad.
En el dcho tributario no se tiene en cuenta bajo ningun concepto el criterio de nacionalidad.
En resumen solo se gravan las capacidades economicas del sujeto pasivo que o bien reside en España o bien la capacidad economica se pone de manifiesto en España. Y tambien existen obligaciones personales y reales de contribuir.
Dentro del principio de residencia existe lo que se denomina principio de sujeción mundial: el sujeto respondera por la renta obtenida sea el lugar donde sea. Con este principio se genera la doble imposición en un doble sentido: jurídico: esa misma persona tiene que pagar dos veces por cada renta.
Economico: la misma renta se grava dos veces.
Criterios de residencia.
La norma de cada impuesto nos lo dice.
Asi por ejemplo con carácter general para el IRPF sera residente la persona que resida mas de 183 dias. La ausencia periódica no se computa a efectos de no residencia. A no ser que la persona entregue un certificado de residencia de otro pais, pais que si ademas se considera paraíso fiscal la Agencia Tributaria podra exigir que demuestre que reside 183 dias en ese pais.
Cuando ese criterio no se puede aplicar aunque la base de sus ingresos este en España:
El caso mas complejo es el del Impuesto de Sociedades, cuando tienen la mayor parte de su inmovilizado en España aunque el domicilio este en otro pais.
Muchos de estos impuestos se ceden a las CCAA.
Un ejemplo seria Terra Licos con domicilio social en Barcelona y con su Consejo de Administración en Madrid. Madrid y Barcelona se peleaban por la titularidad de la residencia.
Un residente frances que viene dos meses a trabajar a España:
.-aquí tributa por esa renta un 25 %
.-en Francia por el criterio de sujeción mundial paga por lo obtenido en España.
Se produce asi la doble imposición que no esta prohibida. Lo que si sucede es que España puede decidir no gravar a los residentes franceses que obtengan renta en España. No esta prohibida pero debe paliarse mediante acuerdos entre paises.
Dos Criterios:
.-Exencion total o parcial:
La exención total bien por convenio internacional o bien porque el OI asi lo preve. Si un residente en España tiene una renta en España y en Italia. Yo España solo le gravo la renta puesta de manifiesto en España. Asi se suprime totalmente la doble imposición.
La exención parcial, la persona tributa en España por todas las rentas pero España preve en la normativa que todo el impuesto pagado en Italia se le pueda deducir. Tributa por sujeción mundial pero se permite que deduzca en España. Si obtuvo 100 y pago 25 ahora solo tributa por 75 unidades suprimiéndose asi la doble imposición.
100 españolas
100 italianas
--------------- 200 * tg = 5%
Hallada la cuota o deuda tributaria dejo o le resto el impuesto integro pagado en Italia.
.-Imputacion parcial o total:
La imputación parcial: se tributa por sujeción mundial.
100 España
100 Italia
------------- 200 tg =5%
a las 100 unidades italianas le hallamos con la normativa española el gravamen aplicable. Si de 200 es 5% de 100 sera el 2,5%. Se hace: por las 100 españolas se paga el 5% y por las 100 italianas según el tipo de gravamen se paga el 2,5% = resulta una cuota a la que se le puede deducir el impuesto pagado en Italia paliándose la doble imposición.
La imputación total es la vigente en España. Art. 67.
100 españolas
100 italianas
--------------
200 tg 5%
las 100 unidades italianas son la base imponible, para hallar la base liquidable: 95 unidades (la base liquidable es el I - G) luego se aplica el 5% a la base liquidable . 4,75 esto es lo que se deduce.
Este sistema es el que menos reduce la doble imposición. Como ya hemos dicho estos criterios de paliación de la doble imposición se hallan en el Ord. Interno o bien en los Convenios Internacionales bilateralmente establecidos.
Esto se aplica aun mas cuando se trata de personas jurídicas:
Ej: Citroen Hispania.
La filial tiene personalidad juridical española. La matriz es Citroen Francia. Una reside en España y la otra en Francia. Los beneficios de Citroen Hispania se gravan en España con el impuesto de sociedades.
Esos benficios se puede llevar a reserva, pero solo se permite por ley en determinados momentos porque sino no se repartirían los dividendos entre los accionistas.
Los beneficios después de haber sido gravados con impuestos se distribuyen por dividendos y lo que ocurre es que los dividendos van a ir a Francia y este pais va a obligar a tributar, pero no solo eso sino que ademas España le va a exigir a Citroen Francia que pague por esos beneficios porque quien lo ha hecho ha sido Hispania no Francia.
España: 35% + 25%
Francia: impuesto por sujeción mundial.
Francia puede perdonarle a Citroen Francia el 25% pero tambien el 35% porque sin se grava no doblemente la msima renta (el 35% y el 25%) sino doblemente a la misma persona.
Art. 30 Ley del Impuesto de Sociedades. Le permite deducirse el 25% y el 35% a las empresas en esa relacion Matriz - Filial . Impuesto subyacente.
Art. 11. LGT.
TEMA 7. LA INTERPRETACION E INTEGRACION DE LAS NORMAS EN DERECHO FINANCIERO.
Con relacion a la interpretación de las normas financieras Crizziotti expone que puede prescindirse de lo que dice la ley si de esta forma se grava mejor la capacidad economica.
Frente a esto el art 23 de la LGT dispuso y dispone que las normas tributarias se interpretaran de acuerdo con los criterios admitidos en Derecho.
Tanto el art 23 de la LGT como el 12.1 del Proyecto se remiten al art 3.1 del CC. De acuerdo por tanto con los criterios de interpretación historico, lógico, gramatical y sistematico comunes a las normas de Derecho y recogidas en el art 3.1 CC.
(la interpretación supone un proceso lógico por medio del cual se trata de determinar cual es la voluntad del legislador expresada a traves de una norma dada).
Art 23.2.
Calificar el derecho consiste en subsumir dentro de la norma el presupuesto de hecho, es decir ver si esta incluido o no.
En relacion con esto la LGT como la Ley Presupuestaria establece una regla: cuando calificamos tenemos que prescindir de las denominaciones que hayan utilizado los interesados y de la forma que hayan empleado porque a lo que tenemos que atender es al verdadero motivo del acto o negocio que se ha celebrado. Se entiende que debemos prescindir de los defectos que pudieran afecta a la validez del negocio. Esta previsión esta relacionada con las transmisiones honerosas.
Eje: ITP
120000$
A B
Piso 7% de 120000 $
Declaración de nulidad: declarada judicialmente y siempre que esta provoque las devoluciones reciprocas que establece el art. 1295 CC (por eje).
Integración de las normas.
(¿qué es integrar en el ordenamiento jurídico?)
El Ordenamiento jurídico no es completo y a veces se crean lagunas apareciendo el problema de la integración que consiste en suplir la ausencia de normas. Es decir que para colmar lagunas se utiliza la analogía pero ¿se puede utilizar la analogía en materia tributaria? Para responder acudimos a la LGT que resuelve el problema con claridad, el art 23.3 dice “no se admitira la analogía para extender mas alla de sus terminos estrictos el ambito del hecho imponible o el de las exenciones o bonificaciones”.
Sin embargo la doctrina ha puesto en cuestion esto.
.-Durante mucho tiempo se ha pensado en la interpretación de las Leyes tributarias debian aplicarse criterios especiales, criterios automáticos de interpretación, que se concretaban en las máximas in dubio pro fiscum o en la contraria in dubio contra fiscum, o bien en la afirmación de que dichas leyes debian interpretarse restrictivamente. La interpretación que hoy se defiende generalmente no es restrictiva ni extensiva sino simplemente declarativa de la voluntad del legislador.
Declaraciones del TS al respecto: stcia del 22 de noviembre de 1965 “... el Derecho tributario no tiene especiales formas interpretativas....” stcia 12 de diciembre de 1985 debe procurarse que siempre se cumpla la finalidad que la norma persigue.
.-El fraude de ley (art 24.1 LGT).
Existe un fraude de ley en derecho civil cuando por ejemplo:
A vende a C un piso por dinero y tributa el 7%.
Pero si conciertan una sociedad poniendo uno el piso y otro el dinero para luego disolverlo quedándose el primero con el dinero y el segundo con el piso se produce un negocio no previsto en la Ley de trasmisiones patrimoniales onerosas.
¿cómo lucha el ordenamiento jurídico? Este puede reaccionar de dos formas:
1ª se denomina la tipificacion de presupuetos de hecho irrogatorios. El legislador se adelanta a los individuos y preve situaciones en donde se puede cometer el fraude de ley y las regula expresamente.
Eje: art 108 LMV.
.-una sociedad donde todo su activo sean solares (no se dedique a la promocion de estos), si se venden acciones (A hacia B el 60% de la sociedad _ se venden solares). El legislador lo regula del siguiente modo: cuando se vende mas de el 50% de lo inmueble al 7% porque se vende inmueble, aunque en principio vende acciones cuyo impuesto es un 4%.
2ª la trasparencia fiscal consiste en: en el caso del IRPF tenemos el ejemplo de un señor que solo invierte, comprando dividendos, ect...
se declara transparente: aunque en la sociedad no se reparten beneficios el legislador no se lo cree porque cuando reciba los pagos de las actividades financieras no se declara al 35% (siendo una sociedad) sino que los rendimientos van a ser declaración de su renta IRPF al 4%.
La clausula general para la celebración de un negocio en fraude de ley es que la consecuencia jurídica sera la aplicación de la norma que se intento defraudar.
Definición de Fraude de Ley:
Civil: los actos realizados al amparo del texto de una norma que persigan un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico o contrario a el se consideraran ejecutados en fraude de ley y no impediran la debida aplicación de la norma que se hubiere tratado de eludir.
Tributaria: el fraude a la ley tributaria es una especie del general fraude de ley: uno o varios actos que originan un resultado contrario a una norma jurídica y al o a los que se amparan en otra norma jurídica dictada con distinta finalidad. Ello presupone una dualidad de normas jurídicas tributaria la norma defraudada ( que hace nacer del supuesto la obligación tributaria) y la norma de cobertura ( que puede ser una norma que grave en menor medida el hecho o una norma que lo declare exento o no sujeto).
Es decir que se produce fraude de ley tributaria cuando:
.-se produce un abuso de formas jurídicas
.-existe el propósito de evadir total o parcialmente el tributo. (para probarlo podemos utilizar el que se halla producido una significativa minoracion de la carga tributaria con respecto a la aplicación de la ley defraudada).
.-Distincion entre Fraude de ley, Negocio simulado y Economia de opcion.
ISD impuesto sobre sucesiones y donaciones.
Tiene una tarifa progresiva en funcion de lo que se done. Sin embargo las transmisiones patrimoniales tienen un tipo de grabamen del 7%.
Es posible que se simule compraventa:
El padre que dona al hijo 60000 $ al hijo (que nunca se pagan) esto es un negocio simulado.
Dice que tiene animo de donar pero celebra un acto honerosos produciéndose una discordancia de voluntad interna y externa.
En el fraude de ley si hay concordancia: creo una sociedad para disolverla a los tres dias.
En cuanto a la economia de opcion esta puede ser de dos clases:
.-Expresa: el ordenamiento le da la apcion al contribuyente de que configure su regimen tributario a su voluntad.
.-Tacitas: se produce cuando el legislador tributario no preve determinadas situaciones es decir falta de regulación que permite obtener un ahorro fiscal.
Ejemplos:
leasing: regimen fiscal muy beneficioso.
revilla decide vender todas las acciones por 6000000$ cuando le habria costado 60000 y para evadir impuestos por eje:
60000 me costo
5000 derechos de adquisición
70000 venta - 55000 = 15000
La economia de opcion deriva de la elección por parte del contribuyente de aquellas operaciones o vias jurídicas amparadas por la ley que determinan la consecución de un resultado efectivamente querido y buscado con el menor coste fiscal posible.
El art. 24 de la LGT establece una clausula general de prohibición.
La consecuencia jurídica para las conductas ralizadas en fraude de ley es la aplicación de la norma tributaria eludidad.
Se podran exigir interes de demora (en materia tributaria todo retraso produce el devengo de interes, es indiferente que la mora sea culpable o no, no hace falta la intimación).
(No cumplen el requisito propio de sanciones. En la practica se estan condenando conductas de fraude de ley como si fuesen fraudes fiscales.)
Los problemas que plantea el hecho de que la consecuencia jurídica de fraude de ley sea el que acabamos de ver son:
1º la no exigencia de sanciones ha provocado que la Administración tributaria a la hora de distinguir entre fraude de ley y negocio simulado en el que si se pueden imponer sanciones tienda a convertir todo fraude de ley en negocio simulado.
2º el art 24 exige un procedimiento especial distinto al procedimiento general administrativo tributario general para declarar fraude de ley. Un procedimiento especial no regulado porque el Decreto que lo regulaba fue anulado? en torno a los 80. Asi parece que al amparo del art 24 no se puede declarar el fraude de ley.
La ley 30.92 del Regimen Jurídico de las Administraciones regula todos los sectores del derecho publico. (disposición adicional 5ª)
Siendo este el procedimiento general la excepcion es el procedimiento en materia tributaria. La ley 30/92 solo rige en materia tributaria subsidiariamente.
El procedimiento tributario dice la LGT que se cree un procedimiento especial y como no hay la LGT dice que ese procedimiento especial es el general para declarar y regular los fraudes de ley.
Conclusión: la ley 30.92 por via supletoria.
El art 9.2 de la LGT dice que el Derecho Administrativo es supletorio del Tributario.
Lo visto seria la vesion clásica del art 24 en relacion al fraude de ley.
En la doctrina Falcon y Tella dice que el fraude de ley tributaria no tiene que ver con el fraude civil.
El art 24 de la LGT.
No se puede hablar de que se utilice una norma de cobertura para defraudar otra norma sino que los ciudadanos realizaran hechos equivalentes al hecho imponible pero no tipificados como tales pero que sin embargo producen un resultado equivalente al que se deriva de la realización del hecho imponible.
Huecos que el legislador ha dejado a la hora de tipificar los hechos imponibles.
La reaccion frente a ello según derecho:
Se podria recurrir a la analogía pero el art 23 de la LGT lo prohibe, claro que tenemos el art 24 que es una excepcion al art 23.
Analogía: aplicación por analogía al hecho imponible.
Art 23.3 no se ....
Art 24 para evitar el fraude de ley...
Laguna legal: situación no tipificada como hecho imponible pero que produce sus mismos efectos.
Impuesto sobre transmisiones patrimoniales onerosas: el hecho imponible es la compraventa pero si en lugar de una compraventa constituyen una sociedad y luego la disuelven este hecho imponible no se puede gravar con el ITP, ante esto el art 23 dice que no se aplica la analogía por seguridad jurídica pero el atr. 24 que supone una excepcion al 23 permite la utilización de la analogía cuando no someter a tributación ese hecho equivalente al hecho imponible repugna al sistema tributario, a sus valores.
Ahora bien no todos los hechos equivalentes pueden integrarse por analogía y no se podra en el caso de las lagunas legales permitidas implícitamente por el legislador ni en el caso de elusión masiva de los tributos porque en ellos se pone de manifiesto un defecto de legislación y castigar a un monton de contribuyentes por analogía es contrario a la seguridad jurídica.
El art. 24 seria la excepcion al art 23 que permite la aplicación de la analogía al leasing (caso aislado) pero no al bono austriaco (caso masivo).
El art 15 del Proyecto de LGT suprime el fraude de ley del sistema tributario (han creido a Falcon y Tella) e introduce la clausula del conflicto en la aplicación de la norma tributaria.
Hay conflicto cuando se elude total o parcialmente la realización del hecho imponible es decir lo que llamaba Falcon hecho equivalente y siempre esa no realización del hecho imponible se ejecuta a traves de actos o negocios jurídicos en los que concurran las siguientes circunstancias:
1º que sean impropios para la consecución del resultado obtenido.
2º de su utilización no resultan efectos jurídicos o economicos relevantes del ahorro fiscal y de los efectos que se hubiesen obtenido de los negocios propios.
Cuando se dan estas circunstancias existe conflicto y la consecuencia es que se va a exigir el tributo que le corresponderia al negocio propio mas intereses pero no sanciones.
Antes este art incurria en exclusión del conflicto en los casos de elusión masiva pero ahora ya no.
Hace falta según este articulo un procedimiento especial y lo que sucede es que este procedimiento especial ya si esta regulado y consiste básicamente en:
Formalmente en un procedimiento de inspeccion de los tributos hay dos partes:
Inspeccion -------contribuyente
La Inspeccion si considera que hay fraude de ley lo tiene que poner en conocimiento y dar un plazo de alegaciones.
Una vez presentadas las alegaciones se lleva todo a una Comision Consultiva formada por gente de la Dirección General del Tributo y de la Administración Tributaria que este actuando (dos de cada, siendo los primeros mas objetivos que los segundos).
La Comision elabora un informe vinculante al inspector donde afirma o niega la existencia del conflicto reforzando la garantia de los ciudadanos.
TEMA 8. EL PODER FINANCIERO.
1.Concepto y evolucion.
La competencia para establecer tributos ha sido siempre indicativa de la soberania parlamentaria (según que epoca esas instituciones seran o no democraticas).
En el siglo XIX con el Estado Moderno y la instauración de la constitucion el establecimiento de tributos corresponde al Parlamento que se halla vinculado formalmente pero no materialmente.
Con la CE de 1978 el poder legislativo se halla vinculado al derecho formal y asi los tributos solo pueden ser aprobados por ley, se halla tambien vinculado al derecho material es decir tienen que aprobar los tributos respetando los principios de justicia tributaria.
El ordenamiento tributario hoy se halla vinculado al derecho, el tributo es un instituto jurídico y la ley es la que atribuye las distintas competencias a los distintos organos del Estado y tambien su titularidad. Encuadra y delimita el ejercicio de los mismos.
En conclusión el poder financiero es el poder para regular los ingresos y los gastos publicos, pero este poder se concreta en la titularidad y ejercicio de una serie de competencias constitucionales en materia financiera que son:
.-aprobar los presupuestos
.-autorizar el gasto publico
.-establecer y regular esos recursos financieros cuya finalidad es sufragar el GP.
El poder financiero es equivalente al poder legislativo en materia financiera. El poder financiero entendido como poder es un lastre historico que tienen las instituciones financieras y que no puede mantenerse.
El poder finaciero entendido como poder legislativo en materia financiera representa un poder incondicionado e irresistible para el ciudadano, impermeable a toda interpretación del Derecho. Esta es una concepción autoritaria del poder financiero y del tributo que influye incluso hoy en nuestros dias. (la reciente subida de los impuestos en la Comunidad de Madrid es revatida por algunos con el inaceptable argumento de que sus contraprestaciones sociales no han aumentado y por lo tanto se niega a esa subida= los impuestos no significan que tengamos que recibir una contraprestación por parte del Estado.)
El Parlamento debe crear y aprobar los tributos y el poder legislativo esta vinculado a que los tributos respeten los principios de justicia material.
No entenderemos pues al poder financiero como un poder del Estado autoritario ni en una posición de superioridad porque muy al contrario esta sujeto a la ley y al derecho.
Cuando hablamos de poder financiero no hablamos de una posición de poder igualitaria, el estado cubre un interes general que necesariamente tiene que ser mas importante que el interes particular. Pero en esta relacion jurídica ambas partes (Estado y Contribuyentes) estan obligados y tienen derechos. Es una relacion jurídica no paritaria, el Estado esta en una posición superior por ese interes general pero aun asi el Estado no es totalmente libre sino que esta sujeto a la ley y al derecho.
Stcia del TC: 13/1992, 163/1994 Y 68/1996 hablan de poder finaciero cuando la CE nunca habla de poder financiero sino de poder tributario. Cuando el TC se refiere al Poder financiero lo que hace es seguir a la dogmatica anglosajona que distingue: poder de gasto y otras competencias en materia de gasto.
El poder financiero ha quedado totalmente desvinculado de la idea de soberania, concepto de soberania que carece de sentido en un estado consitucional.
Definición de Estado: el Estado en cuanto a persona es sujeto de derechos y obligaciones, de potestades y deberes de situaciones jurídicas en general y por ello no se le puede llamar soberania porque se encuentra sometido al Ordenamiento Jurídico.
En el plano internacional tampoco el Estado es soberano porque sino no podria ceder competencias propias a organos supranacionales.
Tampoco en el plano interno se puede hablar de soberania que hoy dia debe entenderse como conjunto de competencias previstas en la CE y en el resto del Ordenamiento jurídico que se distribuyen entre el Estado y los entes territoriales que lo integran.
Partiendo de esta concepción de soberania se ha ido reconociendo progresivamente la heterogeneidad del contenido del poder financiero como conjunto de competencias y potestades proyectadas sobre la actividad financiera. Ese poder financiero se refiere a competencias normativas, de gestión y ejecución.
Definición del poder financiero:
Es el haz de competencias constitucionales y potestades administrativas que gozan los entes publicos territoriales representativos de intereses primarios para establecer un sistema de ingresos y gastos.
2. LIMITES DEL PODER FINACIERO Y EXTENSIÓN.
La idea originaria es que en el Estado de Derecho el poder financiero como cualquier otra manifestación del poder político debe ejecutarse en el marco del derecho o del Ordenamiento jurídico siendo este precisamente en su totalidad el que al tiempo que legitima a los titulares del poder financiero delimita el ejercicio del poder financiero en sus distintas manifestaciones.
1 er limite. Lo establece la CE e incide en los titulares del poder financiero que son los entes territoriales que integran el Estado. Cuando el estado y las CCAA legislan en materia financiera: cuando aprueban un tributo o un presupuesto estan limitados por el conjunto de mandatos, principios y valores que integran la CE.
Problemas.
1º Como se distribuyen las competencias financieras entre los distintos entes publicos territoriales (Estado, CCAA y Haciendas locales).
2º Como se distribuyen las cargas publicas entre los ciudadanos en dos vertientes: recaudación de ingresos y asignación de gastos.
1º Todos los titulares del poder financiero deben respetar la concurrencia de entes publicos dotados de poder según se preve en la CE (ver 148 - 149).
Los titulares del poder financiero entendido este como manifestación del poder político gozan de una amplia libertad para configurar la normativa de su hacienda publica: desarrollo de un sistema de I y G que le permita desarrollar las funciones propias en sus respectivos ambitos competenciales sin que se pueda dejar vacio de contenido el ambito competencial de otro ente territorial.
2º Debe realizarse respetando los principios y exigencias constitucionales (art 31 CE).
31-1 limites para exigir los Tributos a los ciudadanos.
31.2 limites para asignar esos gastos a los ciudadanos.
31.3 limites a ambos limites. Solo la ley puede ....
Otro limite serian aquellos principios generales que establecen los criterios de sujeción al poder financiero (y rigen su sujeción al Ordenamiento interno) tanto en el tiempo como en el espacio art 21 y 22 de la LGT.
Cuando existe concurrencia de poderes entre distintos estados: estado A sobre estado B (el A legisla hechos imponibles en B pero realizados en B por residentes de A).
.-supuestos de doble imposición.
.-evasion fiscal: el estado no entra a regular aquellos hechos imponibles.....
no se produce elusión del pago sino evasión.
De aquí la importancia de los tratados internacionales para evitar esos impuestos.
El segundo limite es el impuesto por el Derecho internacional Tributario mas la normativa interna ( como se designa) que van a entrar a regular si se dan esos supuestos.
El tercer limite es el impuesto por la UE como consecuencia de la adhesión de España a la CE en 1986 el uno de enero.
El art 93 de la CE fue el vinculo que sirvio al Estado español para ceder sus competencias en el ambito normativo a la Comunidad Europea.
La Comunidad Europea es un organo supranacional no internacional, con competencia normativa para ejercer en cualquiera de los Estados miembros.
.-la Comunidad Europea es creada por el Derecho y a su vez es creadora del Derecho junto a las normas que le dieron origen, los Tratados Fundacionales (CECA, Tratado de Roma, de Mastricht, Amsteradam.) y no solo esto sino tambien aquellas que producen para el ejercicio y la realización de sus funciones que se llama Derecho Comunitario derivado. Esto en definitiva significa que la Comunidad Europea tiene un Ordenamiento jurídico propio.
Los tratados fundacionales son el llamado acerbo comunitario que los Estados Miembros deben respetar, conjunto de principios y valores que deben respetar los tributos de los paises miembros.
El Tribunal de Justicia Comunitaria ha determinado cuando el Derecho comunitario tiene plena eficacia y ha concretado la primacia que no la supremacía del D Comunitario frente a la normativa interna.
El Derecho financiero Comunitario sirve como limite al poder financiero del los Estados.
Profesor Sainz de Bujanza.
“Conjunto de pactos, normas y principios que regulan el ejercicio del poder financiero de los Estados miembros en el seno de la comunidad Europea asi como la atribución a esta de competencias para el establecimiento de sus propios recursos y la ordenación presupuestaria de ingresos y gastos destinados a la consecución de sus objetivos fundacionales.”.
de poder tributario: creación de tributos europeos.
La UE ostenta la titularidad de determinadas competencias atribuidas por los tratados sobre la base de las constituciones de los estados miembros.
El art 93 CE atribuye poder en La UE en base a esta definición ostenta la titularidad de competencias de ambito propio materia tributaria que se van a proyectar en tres planos distintos:
la UE tiene poder para establecer sus propios tributos.
los Tratados van a imponer determinados limites, prohibiciones y controles al poder impositivo del los Estados miembros.
los tratados permiten a la UE incidir en la legislación fiscal de los Estados miembros mediante la actividad de la Harmonización , Harmonización fiscal.
La UE ejerce una fiscalidad proteccionista y aduanera que tiene una serie de preceptos de carácter positivo y negativo.
Positivo.- aquellas normas que regulan el establecimiento de una tarifa unica es decir para todos los miembros de la UE que se exigira cuando los servicios, capitales, bienes, ect vengan de terceros paises. Se implanto mediante un reglamento (aplicación directa, los Estados y los ciudadanos no pueden mas que cumplir o acatarlo).
Negativo.- se ordena la progresiva supresión de los derechos aduaneros de importación y exportación y se prohibe el establecimiento de otros productos aduaneros y las llamadas exacciones de efecto equivalente: una stica sobre el tributo simulado: cuando tenga los mismo efectos jurídicos que si lo hubiese exigido un impuesto aduanero.
Ademas de esa proteccion la Ue va a incidir en los Tributos internos que pertenecieran a los sistemas tributarios nacionales.
El art. 90 La UE dice que los estados miembros no se pueden valer de su capacidad o poder de imposición para imponer barreras aduaneras ni fiscales a los productos, ect que vengan de otro pais comunitario porque ostaculizaria la libre circulación.
Por ultimo la harmonización fiscal art. 93, 94 y 95 del Tratado de la UE “....”
En la UE el que legisla en materia de harmonización fiscal es el consejo de ministro, existe derecho de veto. Con este art 93 se han armonizado los impuestos indirectos el IVA, ect.
Respecto de la harmonización de los impuestos directos ha sido muy complicado el acuerdo entre los paises comunitarios y la mas eficaz actualmente ha sido la harmonización sobre el impuesto de sociedades.
La profesora considera que el que sea el consejo de ministros el que actue supone una trasgresion al principio de legalidad: el ejecutivo armoniza legislando y el parlamento arropa.
Una stia del TJCE ha hecho modificar la normativa tributaria la ordenación presupuestaria en relación con los estados miembros. La normativa comunitaria influye en los Estados miembros a la hora de aprobar sus presupuestos.
TEMA 9.
La constitucion atribuye competencias sobre materia financiera convirtiendo al Estado y a los entes territorirales en titulares porque en definitiva el poder financiero viene limitado y definido por la Constitucion.
En España al existir un estado descentralizado la CE es la que tiene que delimitar en que grado son titulares de ese poder financiero. Esto es asi porque en la medida en la que los entes territoriales tienen competencia en materias en que hay que asignar gastos publicos esos entes deben tener poder financiero para el desarrollo de esa competencia. Si la CCAA tiene competencia en sanidad necesita recursos financieros.
MODELOS.
a. Que los entes territoriales tengan autonomia total y absoluta. Cada ente territorial ( CCAA o Hacienda Local) son autónomos e independientes para disponer de los recursos financieros. Este modelo es contrario a un Estado Unitario.
b. otra forma de distribuir competencias es que se le ceda de manera absoluta toda la competencia financiera al Estado y que este distribuya a las CCAA en base a los criterios establecidos en la CE y leyes complementarias. Pero esto es contrario a la idea recogida en la CE de existencia de entes territoriales.
Entre estos dos modelos existen muchas variables.
La CE opto por un sistema mixto que estaria entre a y b.
1º pudo optarse por un sistema de separación que significa que los distintos recursos financieros se distribuyen entre los distintos entes territoriales. Ej: un tipo de impuesto a recaudar por cada CCAA y esa recaudación que quede afectada por las CCAA. Otro tributo para el estado.
El primer inconveniente es que se podria producir desigualdad entre los contribuyentes según residan en una u otra CCAA (porque al tener materia atribuida tendrían competencia normativa).
El segundo inconveniente es que podria existir la explotación economica de un territorio sobre otro. Asi por ejemplo Madrid de manera indirecta explotaria a territorios o comunidades vecinas fronterizas que tienen menos fuerza para exigir tributos.
Otra posibilidad seria que los entes territoriales y el estado optaran por un sistema de union que significa que aun teniendo competencia en el poder financiero cada ente territorial el estado se encarga de regular y recaudar los tributos para todo el territorio nacional. La Agencia Tributaria seria fondo comun y se repartiria entre el Estado y los Entes Territoriales.
La mayor desventaja seria que los entes territoriales dependerían del Estado Central que tiene la llave para repartir mas y mejor o menos cantidad de dinero. Ej: quien gobierna en el E y en la CCAA es el mismo la CCAA saldria beneficiada al contrario que si no sucede asi.
Las ventajas serian que no se produciria ni desigualdad entre CCAA ni la explotación economica antes mencionada.
La CE ha establecido una variada gama de sistemas que se pueden llamar mixtos mas si entendemos que el poder financiero es divisible y por lo tanto tiene multiples elementos que puden asumir los entes territoriales.
El poder financiero se descompone en poder normativo, poder de gestion y poder de recaudación.
Un ej: la facultad normativa al Estado y la gestion a la CCAA.
El Estado tiene competencia sobre unos tributos pero sobre los mismos tambien los entes territoriales.
El art 137 CE es el que recoge como se distribuye o como es la organización territorial del Estado. Donde se reconoce y garantiza la descentralización y se les reconoce autonomia sobre sus intereses.
Las competencias van a diferir no solo entre las CCAA historicas y no historicas es decir entre las CCAA de regimen general sino tambien entre estas y las de regimen foral.
Las diputaciones tienen competencias distintas a los ayuntamientos y CCAA.
Se le reconoce capacidad para gestionar esas competencias.
El art 156.1 CE reconoce la autonomia financiera de las CCAA.
.-prinicipio de coordinación con la Hacienda General.
.-principio de solidaridad entre todos los españoles.
El motivo es que si no tuviesen autonomia finaciera no podrían desarrollar las competencias atribuidas.
Art 137 CE : las provincias y municipios tambien va a tener competencia constitucionalmente atribuida y el art 140 y 142 son los que le atribuyen esa autonomia financiera.
(haciendas locales: ayuntamiento y diputación.
Una ley estatal sera la que regule los ingresos de los entes territoriales.
Los titulares del poder financiero son tres pero no en la misma medida, lo son según las competencias atribuidas y según la ley.
El art 133.1 la potestad originaria para establecer tributos corresponde exclusivamente al Estado mediante la ley.
Cuando este articulo dice potestad originaria se refiere a que en caso de colision a la hora de establecer los tributos siempre hay una prevalencia del Estado frente a las CCAA, es decir se trata de una potestad derivada la que tienen las CCAA.
Hoy no se puede mantener esa distinción entre potestad originaria y potestad derivada porque el poder para establecer los tributos de las CCAA no es por gracia del Estado sino por atribución constitucional a las CCAA.
El problema es que si la CCAA quiere establecer un tributo con el mismo hecho imponible que un tributo establecido por el Estado no podra hacerlo por esa prevalencia del Estado. Como conclusión las dos potestades son iguales por la constitucion pero existe una prevalencia de la Hacienda Estatal sobre la Hacienda Local.
En cuanto a los limites al poder financiero:
Vienen impuestos por la CE, la normativa interna, los tratados internacionales y la adhesión a la UE.
Son los limites de la lección anterior.
a. el Estado español solo grava los hechos imponibles que mantengan alguna conexión con el Estado: residencia o territorialidad.
b. los tratados internacionales forman parte del Ordenamiento interno y en el sistema de fuentes estan por encima de las leyes internas
c. la UE.
El poder financiero del Estado debe ejercerse siempre respetando los principios de imposición constitucionales que tienen la funcion de mandato al legislador y de limite a su actuación. (debe tener en cuenta las competencias atribuidas a las CCAA)
El estado no puede entrar a regular un tributo en solo una CCAA. Asi por eje: el ITI de Andalucia no puede ser exigido por el Estado porque es competencia de la CCAA.
Poder financiero de las CCAA.
Distinguimos entre el Regimen General de las Comunidades Historicas y no Historicas y el Regimen Foral (Pais Vasco, Navarra).
El art. 133.2 CE : las CCAA y las Corporaciones locales podran establecer y exigir tributos de acuerdo con la Constitucion y las leyes.
Es decir atribución de competencia para establecer y exigir tributos pero con un limite: respeto a al CE y a la ley. (esta remision a la ley tiene carácter reiterativo porque todos los poderes publicos estan sometidos a la ley).
Las CCAA del Regimen General a la hora de ejercer sus competencias financieras en el aspecto normativo tendran que estar a lo dispueto en la CE y en una ley estatal reguladora de dichas competencias.
Art 156.1 autonomia financiera
Art 157 relacion de los recursos de las CCAA.
Art157.1 :
a. impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado, recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado.
b. sus propios impuestos, tasas y contribuciones espeicales-
c.tansferencia de un fondo de compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado
d. rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado.
e.el producto de las operaciones de credito.
Estos recursos estan desarrollados por la LOFCA. El estado no puede limitar ninguno de estos recursos.
1º cesion de la totalidad o de la parcialidad del hecho imponible de un impuesto estatal. (es decir se cede su recaudación). Ej: el impuesto sobre transmisiones patrimoniales onerosas se cede totalmente a la CCAA que podra gravarlo si se produce en su territorio. El IRPF es un impuesto estatal cedido parcialmente.
2º recargo sobre un impuesto estatal:
en los años 80 en Madrid se recargo un 3% el IRPF. Políticamente no es bien aceptado y tiene un coste electoral muy elevado. Solo se dio este caso y el TC lo dio por valido pero luego se retiro.
3º otras participaciones en los ingresos del Estado. Ej: que el estado ceda un tanto por cien de su recaudación.
Ect.
La LOFCA instaura el sistema de finaciacion de las CCAA que no tiene mucho que ver con el actual.
Los limites a este poder financiero de las CCAA lo establece e3l art 157.3 CE que establece que sera mediante ley organica.
Sera una ley organica la que limite el poder financiero de las CCAA estableciendo los recursos que puede exigir a sus ciudadanos.
La LO 8/80 LOFACA que se completa con la ley 21/01 Reguladora de las medidas fiscales del nuevo sistema de financiacion de las CCAA.
De la conjunción de estas dos leyes establecemos las limitaciones de las CCAA a la hora de ejercerlo:
1º respetar los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad con todos los ciudadanos.
2º derivado del principio de territorialidad y de unidad de mercado. Art 157.2 CE, es decir que podra regular los hechos que esten en el territorio de la CCAA.
Art. 2.1 de la LOFCA. Recoge el punto nº1.
Art 9. de la LOFCA
El TC en stcia del 16 de noviembre de 1981 ha matizado que lo que prohibe el principio de territorialidad y el de unidad de mercado es la adopción de medidas que intencionalmente persigan la finalidad de obstaculizar la circulación y la infraccion del principio de unidad de mercado que se producira cuando las consecuencias objetivas de las medidas adoptadas impliquen el surgimiento de obstáculos que no guarden relacion con el fin constitucionalmente licito que aquellos persigan.
El tercer limite sera la prohibición de la doble imposición. La LOFCA preve expresamente el principio de doble imposición que hay que concetar con el principio de preferencia de la Hacienda Estatal sobre la definición de los hechos imponibles.
Si las CCAA grava y luego grava el estado la CCAA tiene que dejar de hacerlo pero siendo compensada por el Estado. Esto es lo que se denomina vis atractiva del Estado.
El art 6.2 de la LOFCA: los tributos que establezcan la CCAA no pueden recaer sobre hechos imponibles ya gravados por el Estado, es decir preferencia de la Hacienda Estatal.
Este precepto no tiene correspondencia con ningun precepto constitucional por lo que esa preferencia y vis atractiva tiene fundamento constitucional en el art 133.1 CE porque la Hacienda Estatal busca un interes General.
El TC 37/ 1987 del 26 de Marzo: no pueden existir dos tributos que graven un mismo hecho imponible y establece que lo que si se puede gravar es la misma fuente de riqueza dos o tres veces.
Ej: patrimonio del sujeto pasivo.
Se puede gravar la adquisición ITPO o ID. Titularidad del patrimonio, Derecho real, impuesto sobre bienes inmuebles.
En sentido opuesto las CCAA tienen tambien una vis atractiva respecto de las Haciendas locales contempldada en la LOFCA. Las CCAA pueden atraer hacia si tributos reservados a las Haciendas locales por ley. Pero solo en la medida en que se autoricen en la citada legislación local y con la adeucada compensación economica.
Las haciendas locales no pueden crear tributos las CCAA si.
Para finalizar con los limites a la potestad finaciera de las CCAA
Habiamos dicho que las CCAA pueden recibir cesiones totales o parciales sobre los tributos estatales.
Pueden beneficiarse de las participaciones en otros ingresos del Estado. (no cede nada solo le deja participar en lo recaudado).
Las dos leyes que determinan la financiacion de las CCAA de regimen general y de las ciudades de Ceuta y Melilla son la ley 8/1980 de 22 de septiembre LOFCA art 11. impuestos que pueden ser cedidos a las CCAA por el Estado (IVA, ect).
Ley 21/01 concreta cuales son las competencias de las CCAA en 4 supuestos:
en los impuestos cedidos las CCAA tienen capacidad normativa sustancial (porque en los de creación propia son totalmente libres). Un eje: cuando se establecen deducciones en el IRPF.
en las participaciones:
completar.
Regimen Foral: (Pvasco y Navarra)
Tradicionalmente las diputaciones forales habran disfrutado de la facultad de regular sus haciendas de forma autonoma pero de acuerdo con principios concertados con el Estado asi como el cupo de los territorios de regimen foral al Estado para los gastos publicos.
Tras la guerra civil este sistema foral solo subsistio en Alava y Navarra y fue suprimido en Guipúzcoa y Vizcaya. En la democracia estos territorios ponen sobre la mesa que se recogiese este regimen foral y asi fue. Disposicon 1ª de la CE.
En el Pasi Vasco se regulo en la Ley de Concierto Economico. En Navarra el Convenio Economico. Establece tributos estatales, concetados y el cupo.
Concertados: tributos gestionados y recaudados por las diputaciones forales. Unos tendran normativa autonoma y otros normativa comun.
Ej: concertado en materia comun: IRPF y en materia autonoma: ITPO.
Estatales: los gestionados y recaudados por las delegaciones del Ministerio de Hacienda (IVA, los IE)
El sistema del cupo. A partir de la recaudación de los tributos concertados la Hacienda Foral contribuye al sostenimiento de los gastos publicos. Se fija anualmente y por ley. Dependera de las inversiones que haya realizado el estado en las comunidades forales.
El poder finaciero de las Haciendas locales constituye una manifestación de su autonomia financiera reconocida en la constitucion que alude expresamente a los tributos propios de las corporaciones locales. Pueden establecerlos y exigirlos respetando a la ley y a la CE.
133.1 CE.
La gran diferencia entre las CCAA y las corporaciones locales es que las primeras tienen poder legislativo y las segundas carecen de el.
El principio de legalidad es el primer elemento que sirve para diferenciar la potestad financiera de las corporaciones locales de la de las CCAA. Las corporaciones locales solo pueden decidir si cuentan con la habilitacion expresa de una ley que predetermina los limites del poder financiero de las corporaciones locales. Esta Ley 39/1988 de 28 de Diciembre Reguladora de las Haciendas Locales (recientemente modificada). Se preven los recursos de las Haciendas locales asi como los recursos y diferencias de Municipios y Diputaciones provinciales.
Existen 5 impuestos de los que pueden disponer las Haciendas locales:
impuesto sobre bienes inmuebles. (IBI).
impuesto sobre actividades economicas. (IAE).
impuesto sobre vehículos de tracción mecanica
impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras. (ICIO)
impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana.
El 1,2 y 3 son obligatorios el 4 y 5 son potestativos que significa que el ayuntamiento si quiere puede exigirlo o no.
En la ultima reforma de esta ley se han establecido grandes exacciones en el impuesto 2.
.-las personas físicas no lo pagan, ni las PIMES (su cifra de negocio no supera los 5 millones de euros netos).
La conclusión es que se preve la posibilidad de que el IBI grave las casas desocupadas: se necesitaba de un reglamento que estableciese que era una casa desocupada (asi no se puede considerar casa desocupada la segunda casa de vacaciones).
Al reducir el 2 se subia el 1 al 50%.
Las limitaciones al poder financiero de las entidades locales. Art 6 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
principio de territorialidad.
principio de unidad de mercado.
TEMA 10 (LIBRO. ESTUDIAR SOLO EL PUNTO Nº 2)
TEMA 11. EL OBJETO DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA. ASPECTOS JURÍDICOS.
2. LOS GASTOS PUBLICOS. CONCEPTO Y CLASES.
El concepto de gasto publico lo damos desde una perspectiva jurídica y no economica. Consiste en la disposición de fondos por las Administraciones Publicas para el cumplimiento de sus fines con arreglo a la normativa siendo esta normativa el Derecho de los Gastos Publicos que garantiza que los gastos publicos realmente se van a hacer en las finalidades indicadas por el Presupuesto Anual, es decir con arreglo a la legalidad, con arreglo a la Ley de Presupuestos.
Clasificacion de Gastos con arreglo a distintos criterios:
1. El criterio economico da lugar a la clasificacion economica que distingue entre gasto publico corriente y gasto publico de capital.
Los gastos corrientes son los de funcionamiento y los de capital son los de inversión.
2. Otro criterio de clasificacion distingue entre gastos reales y de transferencias.
Los gastos reales son los que van desde el ente publico hasta el sector privado. Ej: adquisición de bienes y servicios.
Las transferencias son gastos que van destinados hacia otro ente publico o hacia un particular. Ej: subvenciones que van desde el ayuntamiento a otro sector publico a un particular, ect.
3. Otro criterio de clasificacion da pie a la clasificacion funcional que atiende a la finalidad del gasto (sanidad, educación, defensa, ect).
4. Otra clasificacion es la organica. Con arreglo a esta clasificacion distinguimos entre gasto publico realizado por las Administraciones Publicas Estatal, de las CCAA o de las Corporaciones Locales y dentro de cada una de estas entidades el gasto se atribuye a cada organo en funcion de su competencia.
3. EL DERECHO DEL GASTO PUBLICO.
Es el que disciplina el gasto para que los organos realicen sus competencias. Dentro del derecho financiero, en concreto dentro del Derecho de los Gastos Publicos hay una serie de normas estables que son las que regulan aquellos procedimientos a traves de los cuales se tiene que efectuar el Gasto Publico.
Esto en la actualidad es la LGP que tambien esta en proyecto mas la LGS ( de subvenciones) que ya esta aprobada.
Otras normas que no son estables sino que tienen carácter anual que lo que hacen es autorizar para cada año el gasto publico (a cada organo cuanto y en que puede gastar en un año). Ley de Presupuestos.
El gasto autorizado anualmente se ejecuta con arreglo a las normas estables.
4. INGRESOS PUBLICOS. CONCEPTO Y CLASIFICACION.
Para que haya un ingreso publico tiene que haber una suma de dinero, cuando entran en juego otra serie de prestaciones salimos del concepto de ingreso publico. Cuando los bienes del Estado se utilizan para ingresar dinero es materia financiera y si otra derecho administrativo.
Clasificacion:
1. distingue entre I ordinarios e I extraordinarios. Clásicamente los ordinarios se caracterizan por dos notas: permanencia y continuidad. Mientras que los extraordinarios por su discontinuidad.
Los ingresos publicos pueden ser:
.tributos: generalmente son ordinarios y ocasionalmente pueden ser extraordinarios.
.patrimoniales: ordinarios (alquiler) y extraordinarios cuando se trata de una enajenación de bienes.
.deuda publica: extraordinario. Esto en principio porquen en la Hacienda Publica Moderna se esta convirtiendo en ordinario.
4. otra clasificacion distingue entre ingresos presupuestarios y extrapresupuestarios. Aquellos que estan previstos en el presupuesto y aquellos no previstos en el presupuesto. Eje: donación a favor del Estado.
Los ingresos no tienen vinculacion jurídica como los gastos sino que son una mera previsión.
3. otra clasificacion distingue entre:
.-Ingresos Publicos de Derecho Publico
.-Ingresos Publicos de Derecho Privado
En ambos casos son sumas de dinero que recibe un ente publico.
La diferencia entre un ingreso de derecho publico y de derecho privado es el interes tutelado, si es general o publico o no lo es. (no tiene que ver con los sujetos de la relacion).
Lo característico del Derecho Publico es que rodee a esa actuación de un poder exorbitante:
.-posibilidad de declarar y ejecutar su derecho por si misma (Administración). Es decir que la Administración no tienen que ir a los tribunales, lo hace ella misma, utilizando la via de apremio que es la que se utiliza para cobrar las deudas de derecho publico. Esto se da cuando la Administración Publica actua en pro de intereses generales.
Ahora bien si una Administración quiere explotar un bien inmueble en lugar de hacerlo directamente contrata a un particular a cambio de un canon anual por el que se le permite al particular explotarlo. Si el particular no pagase la Administración al tratarse de un asunto de Derecho Privado tiene que acudir a los tribunales siendo la causa que el interes general no esta claro.
Estos poderes exorbitantes los establece la ley y no ningun otro criterio.
TEMA 12. INGRESOS DE DERECHO PRIVADO.
1. INGRESOS DE DERECHO PRIVADO CONCEPTO Y CLASES.
Son los ingresos que obtienen los entes publicos confomre a las reglas de Derecho Privado en donde no estan amparados por esos poderes exorbitantes.
2. LOS BIENES DE LAS ENTIDADES PUBLICAS.
3. EL DOMINIO PUBLICO.
Clasificacion de bienes publicos:
Bienes publicos de dominio publico
Bienes publicos de dominio privado.
Los de dominio publico son aquellos que estan destinados al uso general o a un servicio publico. Eje: edificio del ayuntamiento, fuente, calles, ect.
Uso general que puede ser objeto de un uso especial o de un uso privativo que determina la ocupación de una parte de dominio publico (que impide la utilización a los demas) y para lo que es necesario una concesión.
La Ley 33/03 Ley de Patrimonio de las Administraciones Publicas exige autorización cuando se trata de un uso esepecialmente intenso. La autorización o concesión conlleva el cobro de una tasa lo cual constituye un ingreso de Derecho Publico de carácter tributario.
Los bienes patrimoniales o de dominio privado son aquellos cuya finalidad esencial es la de obtener ingresos, es decir que bienen definidos por oposición.
La Administración de estos bienes se rige por el Derecho Privado. (los contratos que celebren negocios en los que se negocian bienes publicos patrimoniales de Derecho privado se rigen por normas de Derecho Privado)
Ej:
Dentro ad extra
D. Privado
Admon ciudadanos
Contrato de concesión
De un bien publico patrimonial
Las normas que regulen la formación de la decisión seran de Derecho publico administrativo.
4. LOS BIENES PATRIMONIALES: ESTADO, CCAA Y ENTES LOCALES.
Tratándose del Estado (igual que de las CCAA o Corporaciones locales) la LPAP nos dice en que caso pueden explotarse los bienes patrimoniales. Art 105 que solamente exige que se trate de bienes patrimoniales:
.no destinados a la venta
.-susceptibes de explotación es decir aprovechamiento rentable.
Esta explotación podra ser directa o indirecta (contrato con un particular). El procedimiento para contratar con un particular es el de concurso. En la subasta siempre se coje la mejor oferta desde un punto de vista economico, en el concurso se coje la mejor oferta desde distintos puntos de vista ademas del economico, aunque el art 107 de la LPAP tambien admite la adjudicación directa en casos excepcionales (limitación de la demanda, exigencia de apremio, ect).
Otra posibilidad de obtener rentabilidad de los bienes publicos patrimoniales es enajenándolos. Con frecuencia el medi de enajenación es el concurso pero ademas existe la subasta y la adjudicación directa.
5. LA ACTIVIDAD EMPRESARIAL DEL ESTADO. EL PATRIMONIO COMERCIAL E INDUSTRIAL. LA EMPRESA PUBLICA.
Desarrollo de una actividad empresarial. Existen dos posibilidades:
A. la propia administración adopta técnicas empresariales e interviene en el mercado para lo que se crean organos administrativos con esta unica funcion.
Ej: RENFE es una entidad publica empresarial, porque coger el tren es voluntario, cobra ingresos de Derecho Privado.
El BOE cuando vende un libro obtiene un ingreso de Derecho Privado sin embargo cuando pagamos por hacer una publicación en el BOE este obtiene un ingreso de Derecho Publico, no es una acto voluntario sino que es un servicio obligatorio publico regulado por el derecho publico. Es una tasa porque es una prestación o un servicio publico obligatorio regulado por el derecho publico y que constituye un ingreso de derecho Publico.
La actual ley de puertos llama a las tasas por amarrar precios privados.
En base a la doctrina del TC debe ser una tasa porque el barco utiliza un espacio de dominio publico de forma exclusiva.
En el año 92 se cambian las tasas por precios privados (para que los barcos no se fuesen a otro pais con tasas mas bajas) las navieras recurrieron por quebranto de la reserva de ley.
Hoy se vuelve a las tasas pero de modo mas flexible.
B. Participación en empresas.
Los recursos que ingresa son los dividendos de la sociedad mercantil con arreglo al Derecho privado salvo que mas del 50% de las acciones pertenezcan a las acciones publicas, entonces se ajustara a normas de Derecho Publico:
-permitir que se concurse en igualdad.
.elaboración de presupuestos por el Organo Administrativo.
TEMA 13. INGRESOS DE DERECHO PUBLICO.
3. LOS TRIBUTOS. CONCEPTO Y CLASES.
Definición: entrega de suma de dinero a un ente publico (prestación pecuniaria) en virtud del principio contributivo es decir con la finalidad de obtener los recursos necesarios para satisfacer las necesidades publicas siempre de acuerdo con la manifestación de capacidad economica.
Esta es una definición descriptiva que nos dice muy poco de la naturaleza jurídica del tributo.
Las teorias obligacionistas ven en el tributo una obligación (Ferreiro) pero no todos lo entienden asi porque hay quien dice, en concreto las teorias procedimentalistas o funcionales, que el tributo no es una obligación porque ello resulta de atender solo al aspecto estatico del tributo y que para que exista un tributo es necesario un procedimiento administrativo que conlleva potestades.
Estas teorias iniciadas en los 50 en Italia y en sus manifestaciones mas extremas afirman que el tributo no es una obligación sino fundamentalmente un procedimiento, se le atribuye una serie de potestades a la Administración que desenvuelve un procedimiento que da lugar al deber de contribuir del ciudadano.
Sainz de Bujanza formulo una tesis conciliadora: tanto las teorias obligacionistas puras como las procedimentalistas incurren en el mismo error porque los primeros se centran solo en el aspecto material y los otros en el procedimiento o forma.
Dice que el tributo es un instituto jurídico, conjunto de normas que regulan obligaciones, procedimientos que atribuye a la Administración Potestades. Conjunto de normas con unidad y sentido porque lo que se pretende es hacer efectivo el principio constitucional de contribución proclamado en el art 31 CE.
La LGT actual no contiene ningun tipo de definición de tributo pero si el proyecto de LGT art 2: los tributos son los Ingresos publicos consistentes en prestaciones pecuniarias exigidas por la Administración Publica.... para el sostenimiento de los Gastos publicos. (definición poco afortunada poruque los tributos no son ingresos sino el recurso para obtener ingresos.
Si estan contenidos en esta definición los elementos esenciales del tributo:
.-prestacion pecuniaria.
.-fin de obtención de recursos para el sostenimiento del Gasto Publico.
.-se exigen en virtud del principio de capacidad economica.
.-se exigen al realizar el hecho ligado ex lege al tributo, es decir principio de legalidad.
Clases o categorías tributarias:
.-Tasas art 26 LGT y art 2.2 PLGT. (contienen definiciones casi iguales).
.-Contribuciones especiales
.-Impuestos.
Las Tasas son tributos que se pueden exigir en dos casos o cuando se dan dos supuestos de hecho:
Primero:
1. utilización privativa
2. aprovechamiento especial del dominio publico (con especial intensidad)
Segundo:
Cuando la Administración presta servicios en regimen de Derecho publico siempre que concurra una de las dos siguientes condiciones:
a. que se trate de un servicio obligatorio (no voluntario) que se da en dos supuestos:
a.1. porque venga impuesto por la norma. Ej: recogida de basuras.
a.2. servicio esencial para la vida privada o social del que lo solicita. Stca TC 185/95.
b. cuando aunque el servicio es voluntario no se preste por el sector privado sino por el publico (existencia de monopolio de hecho).
Esto nos limita el ambito de la figura del precio publico (ingreso de Derecho Publico pero no tributario sino patrimonial) que concurre cuando nos prestan un servicio en Regimen de Derecho Publico pero el servicio no es obligatorio pero si lo presta la iniciativa privada.
La matricula universitaria por ley es precio publico pero debiera ser tasa. STCA TC 185/95 cuando hay coaccion hay tasa. La coaccion determina el carácter esencial. Ej: expedición del titulo universitario.
Las tasas no se exigen en virtud del principio de capacidad economica sino que se cuantifican en funcion del Gasto generado: no se puede obtener beneficio de las tasas, solo se debe cubrir el coste del servicio.
Pero el principio de capacidad economica debe ponerse de manifiesto en las tasas y asi por ej la LRHL dice “en la medida de lo posible debe tenerse en cuenta este principio a la hora de exigir las tasas”.
Coste / Capacidad economica. Pues bien estos dos conceptos se compatibilizan del siguiente modo: el principio de coste hay que referirlo a la globalidad del servicio que estamos demandando:
.-entre todos (en conjunto) debemos cubrir el coste total.
.-no es incompatible con que se exija una tasa individual a cada ciudadano en relacion a su capacidad economica. (no debemos olvidar que ya dice la ley en la medida de lo posible).
Contribuciones Especiales.-
Dice la LGT (63) asi como el PLGT (03) que son tributos cuyo hecho imponible esta constituido por la obtención de un beneficio particular o el aumento de valor de los bienes del ciudadano como consecuencia de la realización de una obra publica.
Esto es una decisión política, lo tiene que decidir la Corporación Local, la CCAA rara vez establece una contribución especial y mas raro aun es que lo haga el Estado.
(la obra es una inversión y el servicio es un gasto de capital).
Tambien cuando no provenga de una obra sino del establecimiento por primera vez o de la ampliación de un servicio publico.
Ej: incendio.
Por apagarlo los bomberos cobran una tasa pero si es en una zona donde no llegan los bomberos el establecimiento por primera vez conlleva una contribución especial (luego en sucesivos incendios otra vez tasas).
Existe una importante jurisprudencia que entiende que no se puede exigir contribución espcial a aquellas obras publicas que aunque generan un beneficio particular generan un beneficio para toda la colectividad.
La LRHL permite que a traves de contribuciones especiales se financie como máximo el 90% de una obra.
La particularidad adicional de las contribuciones especiales en el ambito local es que son un tributo afectado, con carácter general los tributos no son un tributo afectado, es decir, que los tributos estan destinados a lograr la totalidad del gasto pero no esta destinada su cuantia.
Hay excepciones a este principio y ello ocurre en las localidades, la LRHL con respecto a las contribuciones especiales.
Impuestos
PLGT art. 2.2.
Son impuestos los tributos exigidos sin contraprestación cuyo hecho imponible esta constituido por una manifestación de capacidad economica.
Dos notas características una negativa y otra positiva.
Respeto a la negativa para existir una contraprestación tiene que haber un acuerdo de voluntades. Hay una contraprestación economica pero no la hay desde el punto de vista jurídico. Los impuestos se exigen sin que haya ningun tipo de actividad administrativa.
Respeto a la nota positiva no supone una distinción con respeto a los demas tributos, quiere decir que en los impuestos esa es la unica razon por la que se impone el impuesto.
Clases de impuestos.
Diferentes criterios clasificadores:
1. directos o indirectos: directo cuando somete a gravamen un indice directo de capacidad economica e indirecto cuando lo hace respecto de un indice mediato e indirect de capacidad economica.
En los directos la manifestación de riqueza es clara (IRPF, IS, ISD)
En los indirectos esa manifestación de riqueza es mas tenue: IVA, ITP, IBI.
Los principales impuestos directos son los que recaen sobre la renta, que es el indice mas perfecto. Los indirectos son que gravan principalmente el consumo, que es un indice menos perfecto.
2. impuestos subjetivos y objetivos. Subjetivos cuando a la hora de cuantificarlo tiene en cuenta las circunstancias personales y familiares del sujeto obligado a satisfacerlo. (por excelencia el IRPF). Los objetivos no toman en consideración dichas circunstancias (IVA):
3. personal y real. El impuesto personal es aquel en el que el hecho imponible no puede pensarse sin relacionarlo con una categoría de persona.
El impuesto real tal y como tiene diseñado el hecho imponible puede realizarlo cualquier tipo de persona.
Ej: IRPF: persona física.
IS: persona jurídica.
Ej: IVA: no importa la categoría de persona que lo realiza.
4. impuestos progresivos frente a impuestos proporcionales.
Los progresivos (IRPF) a medida que aumenta la base imponible (medicion del hecho imponible) aumenta el tip de gravamen.
Los proporcionales sea cual sea su base imponible el tipo de gravamen es siempre el mismo (IVA).
5. impuestos instantáneos y periodicos. Instantáneo cuando su hecho imponible se agota en el momento de realizarlo, se agota en si mismo: IVA en la compra de un coche.
Periodico: el hecho imponible o bien es una situación permanente en el tiempo (IBI = titularidad de un bien inmueble) o bien es una situación que se va reproduciendo en el tiempo (IRPF).
La renta se obtiene mensualmente pero el devendo de renta es diario.
Se hace necesario en este sentido hablar del periodo impositivo: se fracciona esa situación que se reproduce en el tiempo y se exige el impuesto por cada periodo que coincide o no con el año natural.
Tambien se hace necesario hablar del devengo: momento en el que la ley entiende que se ha realizado el hecho imponible. Ej: para el IRPF el devengo se produce el 31 de Diciembre.
Esto ultimo es importantísimo a efectos de ley aplicable.
En los tributos instantáneos tambien es necesario el que la ley determine el momento del devengo. En el caso de la compraventa se produce con la entrega de las llaves.
El Tributo presenta dos vertientes:
1. obligaciones pecuniarias y 2. obligaciones formales (de hacer o de soportar).
Las obligaciones pecuniarias a su vez son varias:
1. obligación tributaria principal: impuesto, tasa y contribución especial. (que responden al principio contributivo).
2. obligaciones a cuenta que a su vez pueden ser: .-retencion y .-pagos fraccionados.
3. obligaciones accesorias: .-interes de demora y .-recargos del procedimiento ejecutivo.
(la característica de 1, 2 y 3 es que la Hacienda es acreedora).
4. obligación de devolución que a su vez son: .-devoluciones derivadas del tributo y .-devolucion de ingresos indebidos.
5. obligaciones entre particulares derivados del tributo.
Ogligaciones a cuenta:
En ocasiones la ley que regula un tributo preve que ademas de la obligación tributaria principal surjan - incluso antes- otra serie de obligaciones que cumplen una triple funcion:
1ª se pretende adelantar el cobro de los recursos tributarios y darle regularidad en el tiempo.
2ª funcion de garantia y control de la obligación tributaria principal.
3ª anestésico fiscal.
Un ejemplo valido tanto para retencion como para pagos fraccionados es el caso del trabajador por cuenta ajena.
Tenemos tres sujetos: la Hacienda, los Empresarios y el Trabajador.
El empresario cada vez que efectua el pago de una nomina al trabajador le retrae una parte de esa nomina y la ingresa en el Tesoro .-trimestralmente.
Con los pagos fraccionados en IRPF se preve que el empresario cada trimestre ingrese un pago en el Tesoro en base a los beneficios obtenidos.
Explicación a esa triple funcion.
1ª si solo se cobrase en junio cuando se declara el IRPF daria lugar a estados de insolvencia de la Hacienda.
2ª de garantia porque tanto el pago fraccionado como la retencion se aplican al cumplimiento de la obligación tributaria principal. Son obligaciones distintas pero las segundas aseguran que ya la parte de la obligación principal esta pagada.
Es tambien medida de control porque especialmente en las retenciones, los retenedores se convierten en delatores fiscales porque el trabajador que no declare ya la Hacienda tiene toda la información necesaria con respecto a el.
3ª anestésico fiscal porque si la declaración sale a devolver el ciudadano se pone contento cuando no debiera pues Hacienda le ha retenido dinero que era suyo y por el que no paga intereses.
Aclaración: son obligaciones distintas y la obligación a cuenta no significa un cumplimiento adelantado de la obligación tributaria principal.
Las retenciones tambien son distintas pero ademas se explia esa independencia de otro modo:
El sujeto pasivo en la obligación principal y en las retenciones es distinto: IRPF: trabajador y en la Retencion: empresario.
En los pagos fraccionados la independencia es mas clara: imaginemos la siguiente situación de un empresario:
PF PF
_____/_____/_______/______
+30 +10 -80 -20
aunque la obligación tributaria principal no ha nacido los pagos fraccionados ya han nacido y se han cobrado (en los periodos en los que hubo beneficios, luego con la declaración IRPF se devolvera).
Obligaciones accesorias
Las obligaciones accesorias suelen tener una funcion compensatoria o indemnizatoria. La nueva ley los llama recargos del procedimiento ejecutivo y antes se llamaban recargos de apremio. Ademas existen tambien los intereses de mora.
En cuanto a estos ultimos en civil los intereses de mora para que se produzcan son necesarios: -retraso culpable e intimación.
En tributario la mora es objetiva y automatica. Todo retraso, independientemente del animo subjetivo, produce mora y se inician los intereses automáticamente.
Los recargos del periodo ejecutivo. Hay una linea divisoria entre el periodo voluntario de pago y el periodo ejecutivo donde la administración pone en marcha un proceso de ejecución a cobro forzoso. Con estos recargos se indemniza a la Administración por los gastos ordinarios que le supone cobrar de manera forzosa.
Las obligaciones de devolución como hemos dicho son: devoluciones derivadas del tributo y .-devolucion de ingresos indebidos.
La diferencia entre una y otra son:
.-en la primera la cantidad a devolver por la Administración, cuando el contribuyente la ingreso era una cantidad legalmente ingresada (ingreso legalmente debido y exigido).
.-es un ingreso que hace el contribuyente pero sin ese amparo legal por distintos motivos:
-error aritmético, error en la aplicación de la ley, error burdo y
-puede ser tambien la administración la que incurra en error y los tribunales nos den la razon.
En estos dos casos hay un error que dara lugar a la devolución con pago de intereses de demora que se producen de forma objetiva y automatica.
5. obligaciones entre particulares derivados del tributo.
Nacen por la aplicación del sistema tributario pero en ellas tanto el acreedor como el deudor son particulares. Básicamente distinguimos:
-retencion
-repercusion
-prorroteo entre codeudores.
Retencion: el empresario no solo tiene derecho a practicar la retencion sino tambien el deber y el trabajador tiene que dejarse retener.
(el empresario tiene con Hacienda una obligación a cuenta y ese empresario es retenedor con respecto a la nomina del trabador que es el retenido.).
Repercusión.
Explicación del funcionamiento del IVA: su finalidad es someter a gravamen al consumidor final no designa sujeto pasivo al empresario sino que lo que hace es utilizar a todos los empresarios que intervienen en el proceso de produccion y distribución de servicios como recaudadores del IVA, es como una garantia. Asi designa sujetos pasivos al Productor, al Mayorista y al Minorista pero su intención no es que ellos soporten el coste economico del tributo. Ello se consigue mediante la repercusión- deducción. La directiva reguladora del IVA impone a P, M y al M el cobro del IVA al particular (16%). Se somete a gravamen el consumo y asi lo paga el particular, es decir que no lo paguen los tres primeros siono que solo garanticen el cobro del tributo y asi la Hacienda Publica le abona la diferencia entre el IVA pagado o soportado y el IVA cobrado o repercutido.
Repercusión - Deducción:
P (1000) M (10000) M(100000)
-
1600 16000
160 - 0 = 160
1600 - 160 = 1640
16000 - 1600 = 14400 estas tres ultimas cantidades es lo que HP devuelve a P a M y a M es decir que la gestion del tributo tiene costes pero solo lo paga el consumidor.
Es decir que la repercusión sera la obligación entre dos particulares como consecuencia de la normativa tributaria por ejemplo del IVA. No solo es un derecho sino tambien un deber.
Tradicionalmente se ha venido considerando a la retencion y a la repercusión como obligaciones extratributarias porque no intervenia la Hacienda Publica pero cada vez la terminología se sostiene menos porque son mecanismos necesarios para el correcto funcionamiento del tributo.
El contencioso entre dos particulares por el IVA se tramita ante la Administración no ante la jurisdicción civil porque no es una relacion normal entre dos particulares porque la finalidad es la aplicación y la interpretación de la norma tributaria. Caso distinto seria el de que el mayorista no pague al productor el IVA, esto se resolveria por lo civil.
Prorrateo entre codeudores:
Un ejemplo de donde se da es: en aquellos casos en los que varias personas realizan conjuntamente un hecho imponible. Determina que todos queden sometidos solidariamente al pago de la obligación tributaria.
Eje: vendedores: c1, c2, c3, c4.
Hacienda le puede exigir el tributo integramente a c1. esta aplicación solidaria de la norma tributaria produce que automáticamente el efecto de regreso hacia c1 por parte de c2, c3 y c4.
Tiene derecho de regreso pero deberia ser no solo por la regla civil de solidaridad sino tambien tener en cuenta la capacidad economica C1 que no esta muy clara.
Obligaciones formales:
1. obligaciones censales: si alguien quiere realizar una actividad comercial o empresarial en la legalidad tiene que darse de alta en el censo de la Hacienda.
2. obligaciones de información: la ley impone a los ciudadanos la obligación de suministrar a la Administración la información economica que necesite la Administración.
3. obligaciones de presentar declaraciones y autoliquidaciones. Declaración: comunicara a la Administración la obtención de renta. Autoliquidación: pesa sobre los ciudadanos la obligación de decir “he obtenido renta”, aplicar la normativa tributaria y realizar las operaciones aritmeticas de cuantificacion de la deuda.
4. obligaciones contables.
.-determinados sujetos pasivos tienen que llevar su contabilidad con arreglo al codigo de comercio.
.-elaborar registros fiscales donde se pongan ingresos, gastos, (no tan exigente como el codigo de comercio).
5. obligaciones de soportar las actuaciones de comprobación: .-dejar pasar a los inspectores en el local de negocio (para el domicilio hace falta permiso judicial) permitir y facilitar la comprobación de nuestra contabilidad.
Derechos de opcion del contribuyente:
El ordenamiento en ocasiones le concede al contribuyente la posibilidad de tomar decisiones que van a incidir en como configurar su regimen jurídico tributario:
.-estimacion directa
.-estimacion objetiva: atendiendo a unos parámetros establecidos se calcula la base imponible. Ej: modulos. El empresario puede obtar entre uno y otro libremente.
TEMA 14. INGRESOS EXTRAORDINARIOS DE DERECHO PUBLICO. LA DEUDA PUBLICA.
4. DEUDA PUBLICA. CONCEPTO. NATURALEZA Y CLASES.
Hoy por hoy la deuda publica puede considerarse como un ingreso ordinario, hasta mitad de siglo se entendia como ingreso extraordinario de cualquier ente territorial. Asi muchas de las características que aparecian como propias de la deuda publica ya no lo son, es el caso de la conversión forzosa y obligatoria.
La deuda publica es un ingreso de derecho publico pero tambien es un gasto y esta prevista en los presupuestos generales del estado y es que a los tres año los ciudadanos reciben el principal mas los intereses, es decir la devolución del principal mas los intereses pactados en la emisión de deuda publica.
Antes los Bonos del Tesoro con plazo máximo de 5 años, la conversión forzosa suponia que si el Estado no podia pagarlos obligatoriamente sin consentimiento del administrado se convertían (unilateralmente) en pagares con un periodo mas amplio de devolución tanto del interes como del principal. Hoy dia pocos estados mantienen la conversión forzosa (ej: Argentina).
El repudio consiste en que el Estado se declaraba en banca rota y no devolvia el principal ni el interes. Hoy por hoy no se da.
Estas figuras en nuestro ordenamiento tributario se regulan pero no se aplican.
Definición de deuda publica: ingresos que el Estado obtiene como consecuencia de recurrir al credito, asi se pone de manifiesto en el art 28 de la LGP. (art 5 de la LGP que entrara en vigor en 05)
(habilitacion legal para la creación de deuda)
Se exige que una ley sea la que escriba, concrete o extinga los capitales. La LGP es la norma marco que regula todas las cuestiones relativas a la deuda publica.
La deuda publica es un ingreso ordinario de carácter publico de carácter financiero, los tributos no lo tienen. Se obtienen en base a una relacion contractual que va a considerarse dentro del regimen de Derecho publico, es decir son contratos de derecho publico. Se establece una relacion contractual entre el administrado y el estado. El administrado acude voluntariamente a la Deuda publica para rentabilizar sus ahorros ademas como no existe monopolio (el ciudadano puede elegir entre acudir a la Bolsa, acudir al Banco, ect) por lo cual hay una mayor libertad. Las condiciones contractuales son iguales para todos.
Estudiar por el libro las distintas teorias sobre la naturaleza jurídica de la deuda publica.
Lo mas importante es verificar las normas que rigen en la relacion entre el administrado y el Estado o Entidad territorial.
1. LGP
2. las normas contenidas en la norma de creación de la deuda.
3. las reguladoras de los mercados en los que se negocie la deuda publica.
Clasificacion:
1º deuda interior y deuda exterior.
.-la interior es la que se negocia en España (la persona que compra deuda publica en España puede ser nacional o no).
.-la exterior cuando el Estado Español acude a plazas extranjeras para captar ahorro extranjero. (variara la ultima norma).
2º moneda en la que aparece denominado el empréstito. Puede ser moneda nacional o extranjera. (moneda nacional euro, se sigue utilizando la peseta pero como denominación fraccional del euro).
Moneda extranjera: si el Estado acude a un mercado extranjero para captar ahorro extranjero lo hara en moneda extranjera.
3º general o especial.
.-en la general los suscriptores son anónimos porque la deuda se coloca en el mercado de valores o financiero.
.-en la especial el Estado la obtiene de un sujeto determinado. (a nivel estatal es menos frecuente que a nivel local ej: el ayuntamiento de Vigo emitio deuda publica solo para Caixa Nova).
4º si la emisión de deuda publica se hace a traves de Titulos - Valores (mas frecuente) o a traves de anotaciones en cuenta.
5º el plazo de amortización o reembolso:
.-a corto plazo: pagares y letras del tesoro (hasta dos años)
.-a medio plazo: Bonos del Estado (de tres a diez años).
.-obligaciones del Estado (a partir de diez años).
El art 101.3 de la LGP prohibe:
.- en la cuenta del Tesoro Publico no pueden existir descubiertos, es decir que no pueden existir mas deudas que ingresos.
.-la concesión de cualquier tipo de credito por el Banco de España.
El Banco Central Europeo es un organo independiente (políticamente) de la Union Europea y se acompaña de todos los Bancos Centrales de los distintos estados miembros. Hasta que no se produjo esto, los bancos centrales respondian a la indole política del gobierno del momento, esto ahora esta prohibido.
Principios constitucionales de la deuda publica.
Art 135.1 CE “El gobierno habra de estar autorizado por ley para emitir deuda publica o contraer credito”. (hoy por hoy no tiene cabida esta distinción entre credito y deuda porque el credito esta incluido dentro de la Deuda Publica).
El art 135.2 CE “Los creditos para satisfacer el pago de interes y capital de la deuda publica del Estado se entenderan siempre incluidos en el estado de gastos de los presupuestos y no podran ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión”.
(estos articulos son en materia financiera los paralelos en materia tributaria al 31.3 CE “principio de legalidad formal”, el art 133.1 “principio de legalidad material” y el art 133.2 CE “principio de legalidad material a las CCAA. Es decir que el principio de legalidad vige tanto en materia tributaria como finaciera).
El fin de sujeción del proceso de ingresos y gastos al principio de legalidad responde a la necesidad de garantizar que el Parlamento controle que el Estado no se endeude demasiado y en definitiva esto es asi porque al igual que en el ambito tributario el principio de legalidad responde al principio de autoimposicion.
El principio de legalidad exige que sea una ley la que autorice la emisión de deuda publica y que se fije el importe máximo de la deuda que se va a emitir.
En la practica general no se crea una ley para cada emisión sino que la LGP anualmente establece la regulación de la Deuda publica.
Art 101.2 LGP (art 94 LGP 05) “ la creación de la deuda publica...... que sin perjuicio de señalar otras características debe señalar el limite máximo”.
El art 135.2 CE pretende garantizar el cumplimiento de las obligaciones del Estado como prestatario y asegurándolo frente a todos los suscriptores.
La LPGE es una previsión de ingresos y autorización de los gastos. Asi con la emisión de deuda se preve la emisión de Deuda publica, es decir un ingreso y autoriza gastos porque esa emisión tiene gastos e interes.
El hecho de que la deuda publica no pueda ser objeto de enmienda ni de suspensión tambien responde al principio establecido constitucionalmente que es el de legalidad.
Limites a la deuda publica.
Se necesita autorización por ley para emitir deuda publica y tiene que ser esa ley que crea la deuda publica la que establezca el montante máximo de emisión de Deuda Publica.
La técnica para establecer ese limite máximo lo establece el art 101.4 LGP (art 98 y 99 de la LGP 05) “ a efectos del calculo ...”
Es decir que la técnica para señalar el limte máximo hasta el que se va a endeudar el Estado se va restando del saldo bruto que tenga el Estado las posiciones activas del Tesoro, es decir ingresos de derecho publico menos los gastos a los que vamos a tener que hacer frente para el pago del principal y los intereses.
Si tengo muchos ingresos y ya le he restado los gastos se ve que es mucho no tengo que emitir mucha deuda publica lo cual viene significando que el Banco de España no puede quedar al descubierto o que la cuenta del Tesoro solo puede estar o en Activo o equilibrada.
Un limite adicional al endeudamiento del Estado y del Sector Publico es la aplicación del Derecho Comunitario.
1º se establece un limite comunitario a la hora de la autorización de la deuda publica: el nivel de deuda publica viva no puede superar el 60% del producto interior bruto.
2º en virtud del Pacto de Estabilidad los estados miembros deben presentar los presupuestos en equilibrio e incluso en superávit. Estableciéndose como limite máximo de déficit el 3% del PIB. Su inobservancia puede dar lugar a multas o sanciones.
(el regimen jurídico de la Deuda Publica en la actual LGP no se halla en ningun articulo concreto en la que entra en vigor en 05 en los siguientes: 103, 98.3 y 105).
Contratación o emisión de deuda publica.
La deuda publica se crea una vez que este autorizada legislativamente su creación. Esta creación corresponde al gobierno, al Ministerio de Economia que se encarga de la emisión (empréstitos generales que se colocan en el mercado de capitales) y de la contratación (empréstitos especiales con un sujeto o entidad de credito).
La ley establece la forma de documentación, el plazo, el tipo de interes y demas características del derecho de la emisión. Decide ademas la técnica de colocación de la deuda publica, si es por cesion, subasta o venta de la emisión respetando siempre la igualdad de oportunidades para todos los potenciales adquirentes de titulos.
Regimen jurídico de la relacion de la deuda publica.
1º la adquisición de la deuda o la concesión del prestamo convierte a los sujetos en acreedores del Estado.
2º el credito siempre esta incorporado a un titulo o valor nominativo o al portador o bien esta representado por anotaciones en cuenta o por cualquier otro documento acreditativo del prestamo.
La regulación de los derechos y deberes de las partes de la relacion viene establecida en la ley de emisión o en las clausulas o condiciones del pacto. Hoy se siguen las pautas generales del mercado financiero, es decir que actua igual que otros entes financieros para captar ahorro.
Existen distintas figuras de la deuda publica obsoletas que son el repuedio y la conversión forzosa.
El derecho basico del acreedor va a consistir en el reembolso del principal y la percepción de intereses de acuerdo con lo establecido en la ley de emisión o en el contrato.
Los intereses pueden ser explicitos o implícitos. Los explicitos: pagares y letras del Tesoro que se emite al descuento y en donde el precio de suscripción es menor al valor nominal.
En los implícitos el reembolso del principal se va a confundir con el abono de intereses.
Durante la vida del empréstito este puede ser negociable y por lo tanto el suscriptor tendra derecho a la negociación. Si el empréstito esta representado por titulos-valores estos pueden ser objeto de transmisión con intervención del cedatario publico siempre que lo disponga la ley de emisión. La LGP se remite en cuanto a su regimen a la legislación mercantil. Son modificables las reglas de la relacion establecidas en el contrato.
La LGP en el art 104.5 que el ministro de economia puede siempre que se ponga de acuerdo el subscriptor y el concertor realizar operaciones de cange ... que supongan la suspensión o modificación del credito.
Respecto a la extinción:
1º cuando termine el plazo previsto en ese momento el Estado debe haber reembolsado el principal mas los intereses. Señalamos que es posible el reembolso anticipado y tambien la prescripción, el subscriptor tiene un derecho de credito respecto del Estado que se manifiesta en un Titulo-valor.
Los plazos de la extinción vienen regulados en el art 106 de la LGP:
.-prescripcion a los 20 años: si durante 20 años el titular de esa deuda no ha hecho actividad alguna por reclamar la obligación de reembolso....
.-prescripcion a los 10 años: existen determinados titulos - valores que se preve en la ley de emisión que pasado el plazo el subscriptor puede solicitar su conversión.
.-la obligación de pagar llamada reembolso y pago de intereses prescribira a los 5 años a partir del vencimiento.
EL ABAL PUBLICO.
Viene regido en la actual LGP en los art 107 al 114 y en la LGP que entrara en vigor en 05 en los art 111 y 118 inclusive.
Son operaciones financieras desarrolladas por el Estado o sus organos autonomicos para afianzar las obligaciones del credito concertado en el interior o en el exterior realizado por personas jurídicas publicas o privadas. Art 113.
Por el principio de legalidad tiene que ser una ley la que establezca el limite máximo y el periodo. La anual LPGE es la que recoje el limite o cifra máxima por la cual el Estado o sus organos autonomicos puede conceder abales.
Supuestos en los cuales el Estado puede hacer de abalista, art 108 y 109 de la actual LGP y en la nueva en el 114 y 115.
Tres supuestos:
1. cuando se trate de operaciones de credito de entidades publicas, sociedades estatales y organismos internacionales el Estado puede conceder el abal. El organo competente para autorizar el abal es el Consejo de Ministros y ademas en esa autorización se debe determinar la identidad de los abalados, el plazo para otorgarlos asi como el importe máximo que va a abalar el Estado.
2. cuando se concierten creditos por sociedades estatales en los que participen en el capital de esa sociedad organismos autonomicos. Se necesita autorización del Ministro de Economia que debe determinar la identidad de los abalados, limite y periodo.
3. cuando se concierten creditos por personas naturales o jurídicas que tengan la finalidad de financiar bienes e inversiones que vallan a quedar afectos a una concesión administrativa que luego vaya a revertir al Estado. El organo competente para autorizar la concesión del abal es el Consejo de Ministros.
Una vez autorizado el otorgamiento del abal se procede a acordar su efectiva prestación, el unico organo competente es el ministro de Economia.
En el segundo supuesto seran esos organismos autónomos con la supervisión del Ministro de Economia los que acordaran su efectiva prestación.
Los abales otorgados por el Estado o por sus organismos autónomos van a devengar a su favor la comision que para cada operación se determine constituyendo un Ingreso de Derecho Publico que tiene que estar recogido por ello en la LPGE.
En los tres supuestos, van a cnvenir no solo la comision sino tambien todas las clausulas convenientes y dentro de ellas destacan dos que la LGP señala especialmente:
1. el Estado puede decidir si renuncia o no al beneficio de excusión art 182 CC.
2. en la medida en la que halla abales que garanticen operaciones de credito exterior el Estado puede admitir someterse a arbitraje, a la legislación o a un tribunal extranjero (fuera de la UE) siempre que se resuelva la prerrogativa establecida en la LGP.
OPERACIONES DE CREDITO DE LAS CCAA.
El art 157.1 CE y en los Estatutos de Autonomia se recoge esta posibilidad. Es decir que las CCAA pueden emitir deuda publica y contratar credito con otra persona.
Existen limites cuya razon de ser esta en las consideraciones de política monetaria, necesidad de asegurar la unidad en el control de la política monetaria.
En la LOFCA se concretan esas limitaciones que tienen las CCAA a la hora de emitir Deuda Publica. El art 14 de la LOFCA . existen determinadas CCAA, Pais Vasco, Cataluña y Andalucia que en sus respectivos Estatutos de Autonomia se han apartado sensiblemente de los limites establecidos en la LOFCA no considerando alguno, cuestion que ha sido resuelta por el TC. Especialmente se han saltado los limites respecto del organo competente para autorizar el credito como la cuantia de la deuda.
El TC ha entendido la correccion del art 14 de la LOFCA de que el gobierno tiene autorizar para asegurar la unidad del sistema economico y el principio de coordinación especialmente en materias de política economica.
Modalidad de endeudamiento:
Art 14.1 inferior a un año
Art 14.2 superior a un año.
LAS HACIENDAS LOCALES.
Las haciendas locales tambien pueden concertar operaciones de credito art 49 a 56 de la LRHP. El organo que las controla es la CCAA.
Una de las limitaciones que establece la LRHL es que tiene que destinarse a la financiacion de gastos de inversión a parte de que pueda tener como objetivo cubrir necesidades transitorias de tesoreria.
Las corporaciones locales pueden prestar abales a los creditos que concierten empresas concesionarias cuya finalidad sea la realización de bienes que luego queden afectos a las corporaciones locales.
TEMA 16.
3. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS.
Una definición o concepto de presupuesto nos la da la LGP (88) definiéndolo en el art 48 y la ley del 2003 en su articulo 32 y 33. ambas coinciden básicamente al entender que los presupuestos generales del Estado vienen a ser la expresión cifrada, conjunta y sistematica de las obligaciones que el sector publico puede reconocer como máximo durante un año y de los ingresos que se preven recaudar. Autorización de los gastos no es igual a la previsión de los ingresos.
De esta definición se deduce la idea de que el presupuesto es un plan de la actividad financiera en su conjunto. Tiene que ser aprobado por ley. Es decir que contiene una perspectiva financiera y una perspectiva jurídica.
Principios:
1º principio de competencia:
La LPGE según el TC es especial en su tramitación en cuatro notas:
1º fijación de su contenido que compete al gobierno (no existe iniciativa parlamentaria de la LPGE) es decir solo por proyecto de ley no por presupuesto de ley art 134 CE.
Si esto fuera asi y solo asi, se estaria vulnerando el principio democratico y es asi por lo que se preve la intervención de las Cortes dando lugar a la segunda nota:
2º a las Cortes les corresponde el examen, la enmienda y la aprobación de la LPGE art 134.
Como vemos la nota 1º y 2º da lugar a un imposible que se soluciona con el art 134.6 Ce:
“... toda enmienda que se presente que suponga aumento de ingresos o disminución de creditos requiere la previa conformidad del gobierno para que se tramite” en definitiva la intervención del parlamento esta muy limitada.
3º ejecución del presupuesto ya aprobado en la LPGE, que corresponde exclusivamente al ejecutivo.
4º funcion de control a posteriori encomendada a las Cortes. El Gobierno ejecutado el presupuesto debe presentar informes al Parlamento.
2º principio de unidad y de universalidad.
La unidad significa que debe existir un unico documento y un unico acto de aprobación. Tambien es necesario que en ese documento figuren todos los I y G del sector publico, esto es el principio de universalidad. Lo que sucede es que existe una Administración Institucional Importante.
Inciso:
Existen distintas administraciones territoriales:
Estado, CCAA y CCLL. El Estado es una administración institucional y se divide en: .-organismos autónomos como por ejemplo el INEM, .-entidades publicas empresariales GIF, .-sociedades mercantiles como el SEPI (sociedad holding, sociedad que tiene acciones en otra sociedad) y
.-Fundaciones publicas.
Cada una de estas entidades tiene sus propios presupuestos. Tienen personalidad jurídica propia y ello determina el presupuesto propio pero el 2º principio se respeta porque en el documento unico se incluyen todos estos presupuestos y al final se aprueban en un unico acto.
3º principio de presupuesto bruto. Los ingreso y los gastos tienen que presentarse en su importe integro sin que pueda existir compensación entre ellos.
Ingresos / gastos
CE /gasto
90000000/ 10000000
tiene que aparecer como se indica arriba y no asi:
Ingresos / gastos
10000000
El art 134.2 CE “Los presupuestos generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector publico estatal y en ellos se consignara el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributes del Estado.” Esto es lo que se llama el presupuesto de gastos fiscales.
Ejemplo de este tercer principio:
En el caso del IRPF este tercer principio implica que hay que señalar en un documento a parte el coste que suponen esos beneficios fiscales.
3º principio de equilibrio presupuestario.
No se desprende de la Ce cuyo art 134 permite que se apruebe el presupuesto equilibrado pero tambien con déficit, es decir que permite que se ejecuten políticas de cualquier signo:
Liberales: equilibrio presupuestario
Keynesianos: bondad en el déficit publico para luego volver al equilibrio.
Cuando se habla de estabilidad presupuestaria se admiten dos sentidos:
.-estabilidad presupuestaria en el momento de la aprobación. (1)
.-estabilidad presupuestaria en el momento de la ejecución.
(1) La normativa podria obligar a que los ingresos cubran los gastos, pero esto podria dar lugar a una estabilidad presupuestaria de derecho pero no de hecho porque posteriormente en la ejecución podria haber déficit.
Hasta hace poco en nuestro ordenamiento jurídico la ejecución podria ser deficitaria y en cuanto a la estabilidad presupuestaria en la aprobación se exigia a las Haciendas Locales pero no al Estado.
En la ejecución cualquier presupuesto local, autonomico o estatal podia arrojar deficit.
Esto se altera con la firma del Tratado de Mastricht que prohibe un deficit excesivo a los Estados y este deficit prohibido es un deficit en la ejecución lo cual significa: que los ingresos ordinarios deben cubrir los gastos ordinarios que son los gastos totales menos los gastos de deuda anteriores. Se pretende evitar que para cubir los gastos ordinarios haya que recurrir a la emisión de nueva deuda publica.
Impide que el deficit se ponga por encima del 3,5 % del PIB y que la deuda acumulada supere el 60% del PIB.
Asumido este compromiso por parte de España se toman medidas legislativas para cumplirlo y se aprueba la Ley General de Estabilidad Presupuestaria que preve que:
.-la fijacion de escenarios presupuestarios plurianuales a tres años en los que se fijan cual es el objetivo de estabilidad presupuestaria lo cual es iniciativa del gobierno y aprobación por las Cortes Generales. Con arreglo a este objetivo se tienen que elaborar los presupuestos de Gastos de cada año y este objeto no solo afecta al sector publico estatal sino tambien a las CCAA y entes locales. De ahí la modificación de la LOFCA. Asi se pretende hacer cumplir el Tratado de Equilibrio y el objetivo de estabilidad.
Ahora bien se puede aprobar una LPGE contraria a esta LGEP porque es una ley ordinaria y porque la LPGE es una ley posterior y puede hacer lo que quiera, ademas un gobierno posterior puede o no cumplir este principio de estabilidad como asi lo afirma el TC.
La nueva LGP desarrolla estas previsiones de forma que para elabora los presupuestos anuales se sigue un procedimiento enmarcado en una programación plurianual.
Escenarios presupuestarios plurianuales: gasto de todos los ministerios a tres años.
Programas plurianuales ministeriales: cada ministerio.
Programa plurianual del Centro Gestor: por cada dirección general.
Con arreglo a esto se aprueban los presupuestos anuales. Esta es la concreción del principo de estabilidad que es exigido tanto en la aprobación como en la ejecución.
Este principio tiene escaso valor jurídico y mucho mas valor economico.
4º principio de especialidad. Jurídicamente es el mas importante y presenta tres vertientes:
A. Cuantitativa: el art 60 de la LGP/88 dice que no podran adquirirse compromisos de gasto por cuanti superior a la cuantia de los creditos autorizados. La consecuencia jurídica de su incumplimiento es que esos actos administrativos que gasten mas de lo autorizado son nulos de pleno derecho. Esto lo reproduce el art 46 de la LGP/03.
El articulo 60 se refiere a:
.-obligacion economica: art 42 (las obligaciones nacen con arreglo a la ley, ect)
.-obligacion de pago: el hecho de que no haya credito con arreglo al art 60 no quiere decir que una obligación validamente realizada conforme a derecho no tenga validez, lo que ocurre es que mientras no exista credito no puede ser pagada.
El art 60 dice que si no hay credito el pago es nulo pero la obligación economica es valida y subsiste. De no ser asi ello podria llevar a la situacin de que al ser la Administración la que aprueba los creditos no los aprobase para no tener que cumplir la obligación de pago. Para evitarlo el art 106 de la Ley de Jurisdicción Contencioso- Administrativa dice que si no hay credito la Administración tiene la obligación de tramitar un credito extraordinario (se tramita inaplazablemente en el año para cubrir ese pago enexperado con un plazo de tres meses y sino devengara interes)
Si tiene dotacion el art 106 declara ese credito ampliable y se amplia automáticamente hasta que se haga responsable del importe de las consecuencias derivadas de la sentencia.
Eje: partida .... responsabilidad civil ..... 6000 (este credito es ampliable hasta cubrir el credito de la sentencia, imaginemos que hasta 14000) y asi ya no es nulo aunque no haya credito porque la propia ley dice que es ampliable, o lo que es lo mismo para entendernos un credito chicle.
Excepciones:
1ª: existencia de creditos extraordinarios o suplementos de credito (que son una misma cosa):
el art 64 de la LGP/88 dice que si existe un gasto que no puede aplazarse hasta el año siguiente y no hay credito o exista un credito insuficiente el gobierno puede presentar a las Cortes un proyecto de ley para cubrir el credito mediante la concesión de un credito extraordinario si no hay credito o mediante un suplemento si el credito es insuficiente.
Reseñamos la necesidad de la autorización de Cortes.
Nos preguntamos que ocurre durante la tramitación de la ley que siempre es lenta si tan urgente es el pago, pues la respuesta es que mientras se tramita la ley el gobierno puede ordenar un anticipo de Tesoreria, es decir dinero aunque no se tenga credito que luego sera imputable al credito extraordinario o suplemento. El limite es que no pueden ser superiores al 1% del presupuesto.
Esto en la LGP del 03 se regula prácticamente en los mismos terminos pero con dos salvedades:
a. se dice en el art 55 de manera expresa algo deducible implícitamente en el art 60 de la LGP/88 : los creditos extraordinarios o suplementos tienen el carácter de ultima ratio o ultimo recurso.
b. la LGEP ha previsto lo que denomina un fondo de contingencia. Dentro del Principio de Estabilidad que preve la LGEP se hace una especie de ahorro del 2% de los creditos autorizados es decir los ingresos tienen que cubrir cuando se aprueban los presupuestos, los gastos ordinarios mas un 2% de colchon por si surgen imprevistos se cubran con este fondo de contingencia que debe estar previsto en la LPGE.
2ª: es la prevista en el art 66 de la LGP/88 de que se incluyan en el presupuesto creditos ampliables. Requisitos:
a. para que un credito sea ampliable tiene que establecerse expresamente y taxativamente.
b. normalmente a los creditos a los que se les atribuye la condicion de ampliables son aquellos que se financian con recursos afectados. Ej: credito para la realización del Plan Hidrológico Nacional, se va a financiar con fondos europeos, que son fondos afectados, es decir que solo se pueden gastar en eso. Es muy util declararlos ampliables porque puede no conocerse el importe total.
En la LGP/03 esta situación se altera porque la propia LGP acota mas cuales son los creditos que se pueden declarar ampliables. El art 54 nos dice que creditos se pueden considerar ampliables:
1. los destinados al pago de pensiones de clase pasiva, es decir de jubilación. Porque si hay un diferencial entre el IPC previsto y el real se le paga esa diferencia. Asi no hay que realizar ningun procedimiento de ampliación del credito.
2. puede ser ampliable si se trata de un credito que da cumplimiento a obligaciones derivadas de normas con rango de ley. A diferencia del primer caso, en este segundo, es necesario que ademas la LGP los enumere taxativamente.
3. tambien son ampliables los destinados a pensiones por incapacidad temporal, proteccion a la familia, maternidad y riesgos durante el embarazo.
4. son ampliables los destinados a personas con minusvalias.
3ª: mecanismo de generación de creditos.
La generación de creditos se da en aquellos casos en los que se obtienen ingresos no previstos.
El art 71 de la LGP/88 tasa estos supuestos:
1º aportaciones hechas al ente publico realizadas por cualquier persona física o jurídica. Eje: donaciones al Estado.
2º venta de bienes y prestaciones de servicios. En este ultimo caso, prestaciones de servicio, se trata de un servicio que de repente tiene mas demanda que la que se preveia y por lo tanto genera mas ingresos y mas gastos y al tener mas gastos amplia creditos para hacer frente al mayor gasto.
3º supuestos de reembolso de prestamos. (a otros estados, a particulares, ect) se refiere a una cancelación anticipada del prestamo.
4º en los casos de ingresos afectados si se obtiene un ingreso mayor al previsto.
5º ingresos que se deriven del reintegro de pagos indebidos. Ej: esto sucede a menudo en la ejecución subsidiaria, cuando el particular no cumple, cumple la Administración y luego cobra por los gastos. (estuvo a punto de pasar con la fuente de Plaza Independencia).
En cuanto al destino de estos nuevos creditos:
.-si se trata de un credito derivado de la enajenación de inmuebles o activos financieros el credito que se genera solo se puede realizar para operaciones de capital. Medidad de proteccion del patrimonio estatal.
Una cancelación anticipada de deuda publica es una operación de capital.
.-si los nuevos ingresos provienen de bienes corrientes o de prestaciones de servicio, solo pueden destinarse para generar credito de la misma naturaleza que los bienes o los servicios que los han generado.
.-si se cancela anticipadamente un credito solo se puede conceder credito para un nuevo prestamo. La pretensión es que no se altere demasiado el presupuesto aprobado por las Cortes Generales porque estas modificaciones las hace el propio Gobierno.
.-para ampliar credito es necesario haber cobrado mayores ingresos. La LGP/03 presenta la misma regulación.
B. Cualitativa.
Economica
Capitulo
Articulo
Concepto
Subconcepto
Este principio dice que no solo no se puede gastar mas de lo autorizado en los creditos sino que ese gasto tiene que producirse en las partidas designadas por la LPGE.
Ej: si los creditos son vinculantes a nivel de subconcepto tengo que limitarme al concpeto parcialisimo....
El art 59 de la LGP/88 dice que la regla general es que los creditos son vinculantes a nivel de concepto, supone una vinculacion bastante.
La excepcion: personal, bienes y servicios corrientes e inversiones reales (la que hace el EP que elabora el Ente publico que elabora el presupuesto)a nivel de articulo.
Saber que algunos van a nivel de vinculacion de subconcepto.
La LGP/03 recoge este principo en el art 42 y 43. nivel de concpeto salvo x que van a nivel de capitulo.
No obstante hay excepciones, básicamente dos:
1º transferencias de credito: se hacen sin concurso de las Cortes, lo hace el gobierno, el ministro o incluso un inferior y consiste en trasbasar creditos de una partida a la otra.
El art 70 de la LGP/88 establece una serie de limitaciones:
.-no pueden afectar ni a creditos ampliables ni a creditos extraordinarios concedidos durante el ejercicio. La finalidad es la no preversion de la voluntad de las Cortes.
.-no pueden reducirse creditos que hayan sido incrementados previamente mediante suplementos o transferencias. La finalidad es que sea posible seguirle la pista de lo que se este haciendo, es destino final.
.-no se pueden incrementar creditos que previamente hayan sido minorados como consecuencia de una trasnferencia.
La 2ª excepcion: creditos opcionales del art 57 de la LGP/88. dos posibilidades:
1º credito de accion coyuntural: un credito incluido en el presupuesto y que su unica vinculacion es que se va a destinar a programas de inversión pero no dice a cuales en concreto.
2º todos los años se puede incluir en el presupuesto hasta un 10% de los creditos para operaciones de capital no estan disponibles. Es como una reserva para una posible necesidad que en tal caso se declararian disponibles para una necesidad de inversión.
C. Especialidad temporal.
La temporalidad del pesupuesto viene señalada en el art 134.2 de la CE cuando señala que los PGE tienen carácter anual.
Pero el problema es que partiendo de que el presupuesto tiene una vigencia anual saber cuales son los derechos y obligaciones que se imputan al presupuesto de cada año.
¿cuál es el criterio que se sigue: devengo o caja?
Se opta por el criterio de devengo, los I y G se imputan al año en el que nacen las obligaciones y los derechos. Esto en contabilidad. En el presupuesto caben las dos posibilidades pero con nombre distinto:
.-si se atiende a un programa de competencia: devengo
.-si se atiende a un programa de gestion: caja.
En nuestro derecho en la LGP se adopta el principio de devengo o principio de competencia. Art 49 LGP/88: el ejercicio presupuestario coincide con el año natural y a el se imputan los derechos liquidados durante el mismo provengan del ejercicio del que provengan.
Ej: IRPF
2000 2003 2004
como la liquidación ha tenido lugar en el 03 se imputan al 03 aunque puede que se cobren después.
Lo anterior respecto de los ingresos, respecto de los gastos se imputan las obligaciones reconocidas. Todo el gasto que en diciembre a nivel de fase de reconocimiento en la parte de ejecución del credito se imputa a ese año.
Cuando se hace la liquidación del presupuesto, es decir cuando se ve el resultado se atiende a lo ingresado y a lo pagado, es decir que aquí se sigue el criterio de caja, pero esto es solo para ver el resultado.
Desde un punto de vista contable se ve lo ingresado y lo pagado, lo aun no ingresado o pagado se incluye en el año siguiente, esto en contabilidad publica.
Excepciones:
.-gastos plurianuales: art 61 de la LGP/88 y art 47 LGP/03. en la fase de ejecución en el compromiso del credito aunque no tengamos creditos podemos recurrir....
es posible:
.-casos de transferencias e inversiones de capital:
ej: en ocasiones las inversiones publicas no pueden realizarse en un año (AVE), en el primer año se compromete todo y luego se reconoce la obligación en los años siguientes.
.-para gastos en bienes y servicios cuya contratación para un año no pueda ser estipulada por la Ley de contrato de las AAPP o porque resulte antieconómico.
.-arrendamientos de bienes inmuebles, que no se suelen hacer por un año.
.-para hacer frente a los intereses de la deuda del Estado. Ej: pago de la deuda a tres meses pagando intereses anualmente.
Esto esta sometido a dos limitaciones:
.-temporal: estos compromisos solo se pueden comprometer a cuatro años mas. (son en total cinco anualidades).
.-cuantitativa: el art 61.3 de la LGP/88 el gasto que se impute en ejercicios anteriores no podra ser superior a 70, 60, 50 y 50%
ej:
en el año 0: credito del 100
en el año 1: el 70
en el año 2: el 60
en el año 3: el 50
en el año 4: el 50.
En total en el año 0 se puede comprometer 330 que se imputan al año 0. en el año 0 se reconoce la obligación de 100, en el año 1 la obligación de 70, y asi sucesivamente.
La LGP/88 dice que con independencia de esto para los proyectos de ingresos que señale la LPGE pueden adquirirse gastos plurianuales sin sometimiento a estos limites sino con los que señale la LPGE.
En caso de que concurran en un mismo presupuesto ambos tipos de gastos plurianuales para calcular estos porcentajes plurianuales hay que eliminar los gastos plurianuales especiales.
Ej: año 0: 150 (el porcentaje se calcula en base a 100, no en base a 150).
El art 61.5 LGP/88 dice que el gobierno puede modificar estas anualidades y estos porcentajes para casos especialmente justificativos.
2ª excepcion: incorporación de remanentes.
Lo que era declarado nulo de pleno derecho si en diciembre no se imputaba al ingreso o al gasto se incorpora al año siguiente sin aunalrse.
Art 73? Dice que es posible incorporar remanentes en los siguientes casos:
.a. credito extraordinario.
b. suplemento de creditos que hayan sido autorizados en el ultimo mes y que no hayan podido ser gastados.
c. transferencias de credito autorizados en el ultimo mes y no gastados.
d. los creditos para operaciones de capital.
e. los creditos financiados con recursos afectados.
f. los creditos generados tambien se incorporan.
g. se admite la incorporación de creditos por operaciones corrientes cuando se haya adquirido el compromiso de gasto en diciembre y no se haya podido reconocer la obligación por causa justificada.
En cualquier caso si se hace un incorporación de remanentes tiene que ejecutarse al año inocorporado, no cabe incorporar mas de una vez.
Precisiones con respecto a la LGP/03.
.-se asume muy parcialmente el criterio de presupuesto de gestion o de caja, concretamente en dos casos:
atrasos de personal que cobre de los presupuestos del Estado.
Los gastos que tengan origen en resoluciones judiciales.
TEMA 18. FASES DEL CICLO PRESUPUESTARIO.
4 Fases: elaboración, aprobación, ejecución y control. En todas las fases se ponen de manifiesto los principios constitucionales y los presupuestarios, ademas de un conjunto de competencias que se van a atribuir al Parlamento y al ejecutivo y ademas sin la actuación de uno de ellos la actividad del gasto no seria posible.
Con carácter general la fase de elaboración y ejecución corresponde al ejecutivo. Las fases de aprobación y control del PGE es competencia del legislativo.
Ahora bien en el tema del control el parlamento no es el unico organo competente tambien lo es el Tribunal de Cuentas - ya ejecutado o control a posteriori- y en fase de ejecución existe control que no compete al Tribunal de Cuentas ni al parlamento sino a la intervención general de la Administración.
Criterios fundamentales en los que se basa ese esquema de competencias en los que se desenvuelve el ciclo.
1º separación de funciones dentro de cada fase del presupuesto. Asi la fase de elaboración corresponde exclusivamente al ejecutivo.
2º existe coordinación de funciones, es decir ninguna fase del ciclo queda independizada del resto sino que estan íntimamente ligadas. Ej: el Estado no puede tardar el tiempo que quiera elaborando la LPGE porque existen plazos.
3º irrenunciabilidad de las competencias. Los organos competentes en las distintas fases no pueden abandonarlas ni cederlas a otros organos.
1ª FASE DEL PRESUPUESTO: ELABORACIÓN.
Consiste en la elaboración de un proyecto de ley del presupuesto: redacción de ese proyecto de ley que va a comprender los Ingresos y los Gastos Publicos y va a tener que cumplimentar la documentación que preve diferentes programas de gasto asi como la elaboración de memorias y resúmenes que justifiquen las cantidades reflejadas en los distintos estados.
Art 134.1 y 134.3 CE.
La LGP regula la formalizacion de la presentación del proyecto de LPGE por el ejecutivo ante el Parlamento. Art 54 de la actual LGP y en la ley 47/ 2003 en el art 36 seccion 2ª . Sin perjuicio de lo establecido en la LGP cada año se promulga una orden ministerial mas extensa que constituye un desarrollo de lo establecido en la LGP en su art 36.
En este art 36 se establecen distintas fases de elaboración del citado proyecto de ley:
1º formación de los Estados presupuestarios y proposición de anteproyectos parciales. Los departamentos ministeriales y demas organos estatales con dotacion.
....... remiten al ministro de Hacienda sus respectivos proyectos debidamente documentados y ajustados a las leyes de aplicación. Del mismo modo los departamentos ministeriales remiten al ministro de hacienda los estados de I y G de los organos autónomos que tienene adscritos y forman un solo presupuesto por cada organismo autónomo.
Las sociedades estatales y el resto de los entes publicos estatales remiten al ministro de hacienda su propuesta de anteproyecto y se señala que el ministro de sanidad y consumo remitira al ministerio de hacienda una propuesta de presupuestos de I y G del Instituto Nacional de Gestion Sanitaria para que forme el anteproyecto y este (el ministro de hacienda) lo remita al ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y lo incorpore al presupuesto de la Legislación social. A su vez el Ministrro de trabajo y asuntos sociales envia una propuesta de presupuesto de I y G del Instituto de Migraciones y Asuntos Sociales al Ministerio de Hacienda para que elabore un proyecto y lo remita al Ministerio de trabajo elaborando asi el proyecto.
Existen una serie de comisiones:
.-comision de Política de Gasto que analiza el contenido presupuestario de las políticas y objetivos que se pretenden alcanzar como los recuros que se disponen para ello y teniendo esto en cuenta formulan propuestas de las prioridades respecto de los Ingresos a obtener y Gastos a realizar en el ejercicio.
.-comision de Análisis de Programas que aquí lo que va a determinar son las dotaciones financieras de los distintos programas de gastos teniendo en cuenta los objetivos que se marcaron en la comision anterior y por supuesto teniendo en cuenta las restricciones establecidas por la UE.
.-comision presupuestaria de los diferentes departamentos que coordinan el contenido y extensión de los programas presupuestarios siempre dentro de los limites que se fijaron en el proceso de asignación de gastos realizados por la primera comision.
.-comision de ingresos que realiza las estimaciones y evaluaciones que se pretenden obtener en el ejercicio. Deben estar remitidas antes del 1 de mayo para que a partir de esa fecha el ministro de hacienda pueda formar en un solo documento el anteproyecto de la LPGE.
2º formación del anteproyecto de LPGE. Este anteproyecto tiene que remitirse al Gobierno para su debate y aprobación antes del 15 de septiembre.
3º fase de aprobación como proyecto de ley. Una vez que recibe el gobierno el anteproyecto antes del 15 de septiembre el gobierno en Consejo de Ministros tiene que aprobarlo para remitirlo como proyecto de ley al parlamento antes del 1 de octubre. El acto de remision a las cortes generales supone pasar de la fase de elaboración a la fase de revisión, enmienda y aprobación.
El proyecto que se remite a las Cortes Generales tiene que acompañarse de una documentación preceptiva art 147.2 LGP 2005. en la actual LGP esos documentos tienen que estar incluidos ya cuando se remite el anteproyecto al Consejo de Ministros.
.-memoria descriptiva de los contenidos del presupuesto.
.-memoria explicativa de los contenidos del presupuesto.
.-anexo de carácter plurianual de los gastos publicos.
.-liquidacion de los presupuestos del año anterior mas un avance de la liquidación del año presente.
(entre otros).
2ª FASE DEL PRESUPUESTO: APROBACIÓN.
El art 37 de la LGP indica la remision del proyecto de ley a las Cortes Generales acompañado de una serie de documentos.
Entra en primer lugar en el Congreso y ademas se publica en el Boletín Oficial del Congreso abriendose el plazo para la presentación de enmiendas. Esta posibilidad de presentación de enmiendas esta limitada porque el unico que puede proponer ese proyecto de ley es el gobierno, es decir que la iniciativa legislativa en este caso no llega a la oposición.
En segundo lugar van a existir determinados creditos presupuestarios en los que no cabe modificación en ese debate es decir sobre los que no hay derecho de enmienda.
El art 135.2 de la CE dice “ Los creditos para satisfacer el pago de intereses y capital de la deuda publica del Estado ..... y no podran ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión”.
En tercer lugar otra limitacon son las restricciones al derecho de enmienda y proposición de los parlamentarios cuando impliquen aumento o disminución de los ingresos presupuestarios que requerira la autorización del gobierno, art 134.6 de la CE.
La normativa que regula los pasos para la aprobación del proyecto de ley es la recogida en la normativa del Reglamento del Congreso y en el reglamento del Senado porque nos encontramos con la aprobación de un proyecto de ley que tiene un procedimiento legislativo especial porque tiene prioridad respecto de cualquier otro trabajo o ley. Los motivos son:
1º la relevancia que tienen los presupuestos desde el punto de vista economico, social y político. Porque el gobierno tiene que defender cuales son sus proyecciones para el año, es decir importancia para los particulares pero tambien a nivel de colectividad.
2º porque tienen un plazo perentorio ya que tienen que ser aprobados a fecha de 31 de diciembre para su entrada en vigor el 1 de Enero. Como nunca puede haber un vacio legal en caso de que no se aprueben se prorrogan los del año anterior hasta que se pueda aprobar una LPGE. (en tres meses los diputasos y senadores tienen que sacar adelante la LPGE con las leyes de acompañamiento).
Al finalizar el plazo de enmiendas se celebra un debate a la totalidad por el Pleno del Congreso. Aquí es donde se aprueban las cuantias globales de previsión de Ingresos y Gastos. Una vez aprobadas estas cuantias el proyecto de ley se remite a la Comision de Presupuestos del Congreso que debe realizar una ponencia. Una vez dictaminado, esta Comision el proyecto de LPGE se somete a debate en el Pleno del Congreso pero esta vez recae sobre cada cuota de gasto. El resultado es la aprobación de la LPGE con las modificaciones pertinentes que se manda al Senado comenzando la segunda fase de aprobación volviendo a repetirse el proceso:
.-publicacion en el BO del Senado
.-apertura del plazo de enmiendas o apertura para ejercer el veto.
Finalizado se envia todo a la Comision de Presupuestos del Senado. Una vez dictaminado por la Comision el proyecto de ley se somete al debate en el Pleno discutiéndose sobre la totalidad del proyecto de ley. Una vez aprobado el proyecto vuelve al Congreso para su debate final en el Pleno. Puede ocurrir:
1º que se aprueben en el Congreso las enmiendas del Senado pudiendo ser aprobadas por mayoria simple.
2º si hubiera existido veto del Senado, es decir una enmienda a la totalidad el proyecto inicialmente aprobado por el Congreso se somete a votación y si aquí recibe mayoria absoluta el veto del Senado se levanta definitivamente y si no se levanta habra que esperar dos meses para votar de nuevo en el Congreso necesitando esta vez solo mayoria simple. De no conseguirse esa mayoria simple el proyecto se considerara rechazado y se devuelve al gobierno que tendra que prorrogar los presupuestos generales que esten en vigor.
Si se aprueba por el Congreso se convierte en ley por sancion y promulgación real publicándose en el BOE y entrando en vigor el dia uno de Enero.
3ª FASE DEL PRESUPUESTO: EJECUCIÓN.
El siginificado es hacer uso de las autorizaciones presupuestarias para realizar los Gastos publicos sujeto a un proceso administrativo que puede llegar a ser complejo.
Esta ejecución se rige por el art 74 y siguientes de la actual LGP y art 73 y siguientes de la que entrara en vigor en el 2005. Normalmente no solo la LGP recoge esta normativa sino que existe tambien una Orden Ministerial del año 94 que rige el plan general de contabilidad publica mas tres ordenes ministeriales del 96 donde se establecen instrucciones de contabilidad para la ejecución del gasto y los documentos a utilizar por la Administración.
Distinguimos dos procedimientos dentro del procedimiento de ejecución del gasto:
.-uno especial que integra los pagos a justificar, los pagos en el extranjero y la tramitación anticipada de los expedientes de gasto.
.-uno general que presenta dos fases:
ordenación del gasto
ordenación del pago
estas dos fases son esenciales, dependientes y aunque pueden darse conjuntamente son sustancialmente distintas y estan integradas por actos diferentes.
Ordenación de los Gastos del Estado:
Es la primera fase del procedimiento ordinario de ejecución del Gasto Publico en el que se produce un reconocimiento contable de obligaciones para la Hacienda Publica comprometiendo la totalidad o parte de un credito presupuestario para su satisfacción. Los actos a traves de los cuales se desarrolla la ordenación de los Gastos Publicos se encuentra recogida en la Orden Ministerial del 1 de Febrero de 1996, reglas 20 a 23.
Son los que siguen:
1º autorización o aprobación del gasto.
2º disposición o compromiso de gasto
3º reconocimiento de la obligación
4º propuesta de pago.
Recogidos en el art 73 de la nueva LGP.
El primer acto: autorización del gasto (art 73.2 de la nueva LGP)
Es el acto administrativo por el cual la autoridad competente para gestionar ese Gasto con cargo a un credito presupuestario aprueba su realización determinando la cuantia de forma cierta o lo mas aproximadamente cuando no pueda calcularse expresamente reservando para ese gasto la totalidad o parte del credito presupuestario.
Este acto no implica ninguna relacion con un tercero que luego haya de prestar el servicio.
Para que se autorice ese gasto tiene que ir adjunto una serie de documentos:
1º propuesta de gasto: acto administrativo que recoge una exposición de motivos sobre la necesidad de llevar a cabo la operación asi como la plasmación economica del gasto que va a ejecutarse.
2º certificado de la existencia del credito: para hacer frente a ese gasto necesario hay que comprobar la existencia de ese credito destinado a ese fin. Lo expediran los servicios de contabilidad.
3º tiene que ir fiscalizado por el interventor general de la Administración del Estado. Da fe de la existencia de 1 y 2.
4º debe tenerse en cuenta que según el gasto que estemos autorizando pueda existir algun requisito o tramite adicional. Se seguira la normativa correspondiente para el supuesto excepcional.
1,2 y 3 son generales
4 es excepcional
una vez autorizado el gasto, el organo competente en la gestion tiene que comprometer el gasto: acto administrativo en virtud del cual la autoridad competente para gestionar el gasto acuerda o concierta con un tercero según los casos y tras el cumplimiento de los tramites la realización de obras para estaciones de servicios, transferencias y subvenciones que previamente hayan sido autorizadas. No se paga hasta que ha prestado el servicio, una vez que el tercero haya satisfecho debidamente la prestación a su cargo de acuerdo con las reglas del servicio hecho. Art 43.2 y en la nueva LGP consagrado en el ar 21, es la regla o principio del servicio hecho.
Para poder contratar con el tercero se siguen las reglas de contratación de la Administración: publicidad necesaria, plazos de presentación, ect.
La LGP permite que en supuestos de urgencia se den esos contratos a dedo, ejemplo en temas de publicidad institucional.
La siguiente fase es la de Reconocimiento de la obligación.
El art 73.4 de la nueva LGP dice que es el acto administrativo en virtud del cual la autoridad competente acepta con cargo a los presupuestos generales del Estado una deuda a favor de un tercero como consecuencia de la realización o cumplimiento de la prestación que en su dia se comprometio con la Administración. En el caso de obligaciones no reciprocas como consecuencia del nacimiento de un derecho para dicho tercero en virtud de una ley o un acto administrativo que conforme a la legislación vigente se le otorgue. Ej: el derecho de cobro que tuvieron los afectados por el Prestige de una subvención.
Desde el momento del reconocimiento puede decirse que el credito se ha ejecutado aunque todavía no se haya procedido a su pago.
El reconocimiento de las obligaciones exige una acreditacion documental previa ante el organo competente de la realización de la prestación o del derecho de acreedor de conformidad con los acuerdos que en su dia se autorizaron y se comprometieron al gasto.
El ultimo paso es la propuesta de pago: solicitud de la autoridad competente que ha reconocido la existencia de la obligación para que de acuerdo con la normativa vigente el Ordenador General de Pagos proceda a efectuar la Ordenación de su pago. Ultimo paso por el que el representante del Centro Gestor que ha reconocido el derecho a favor de un interesado solicita del Director General del Tesoro que ordene su pago de acuerdo con la normativa vigente.
LIQUIDACIÓN Y CIERRE:
Se pretende determinar el resultado de la ejecución presupuestaria. Los datos a tener en cuenta son:
saldo de las distintas partidas presupuestarias a 31 de diciembre.
Obligaciones que se hayan reconocido pero no satisfecho a fecha 31 de dic.
Créditos o dchos pendientes de cobro.
Saber cual es la caja (ingresos y gastos) del ejercicio presupuestario.a 31 de dic
Estas operaciones estan ligadas con el principio de especialidad temporal y el de anualidad en la ejecución presupuestaria.
Estas operaciones se recogen en en la ley 47/2003 en los art. 49,34 y 58.
Ademas cada año estos art. se desarrollan por una orden ministerial de liquidacion y cierre.
Hay que tener en cuenta en estas operaciones la norma de contabilidad pública.
Todo este conjunto de normas provocan la existencia de dos clases de normas:
-
unas se dirigen a fijar el plazo en el cual debe liquidarse el presupuesto y señalar que derechos y obligaciones se deben imputar al ejercicio que se esta liquidando,
-
Otras se van a dirigir a precisar el régimen jurídico aplicable a los gastos e ingresos del régimen jurídico y contable.
El art.49.2 trata de la temporalidad de los créditos. Establece que los creditos presupuestarios que se hayan aprobado tienen que ejecutarse en ese ejercicio presupuestario. Establece también que se imputan los dchos y obligaciones al ejercicio, y si hay una obligacion no reconocida, no se imputa y por tanto el crédito presupuestario queda anulado.
Hay excepciones en el aptdo 2 y 3 del art. 34 (ley47/2003).
El art. 34 señala:
Aptdo1—que el ejercicio presupuestario coincide con el año natural (1 enero-31 dic), regula los dchos y oblig que se van a imputar, los dchos liquidados aunque corresponde a otros ejercicios presupuestarios, y aquellas oblig reconocidas durante el ejercicio presupuestario hasta el fin del mes de dciciembre.
Aptdos 2 y 3 - se reconocen excepciones al aptdo 1. Hay 2 supuestos en los que los créditos presupuestarios van a pervivir en el siguiente ejercicio presupuestario. Otra exceepción seria la posibilidad de, por causas con previo informe de la direccion general presupuestaria, ante determinados supuestos, se permite que la obligacion se pueda ejecutar en el ejercicio presupuestario siguiente, con una condición que en el ejercicio actual haya credito presupuestario suficiente, asi aumenta el credito presupuestario del siguiente ejercicio.
En el art. 58 se establecen excepciones estableciendo que se podran incorporar los remanentas al ejercicio siguiente en determinados supuestos.
4º fase: control
El control sobre el presupuesto ha ido variando a lo largo de la historia, en un primer momento se establecia en la aprobación del presupuesto.
En el momento actual el control sobre el presupuesto va a existir en todas las fases del ciclo presupuestario.
El control en la ejecución del presupuesto lo vamos a definir como el conjunto de medidas y dispositivos de naturaleza económica jurídica que se encuentran recogidos en el ordenamiento público, el objeto de estas normas se encuentra en el control de la ejecución de presupuestos que se deben ajustar a las normas.
La función del control presenta diferentes modalidades que pueden ordenarse entorno a 3 criterios básicos:
En primer lugar vamos a atender al órgano que se encarga de la realización del control.
En segundo lugar vamos a atender a la finalidad.
En tercer lugar atenderemos al momento en el que se realizan.
1) Atendiendo al órgano hay 2 tipos:
Control Interno: Es la propia administración la que realiza funciones de control, tienen que ser órganos independientes a los órganos encargados de la gestión de presupuestos.
La IGAE.
Control externo: Los órganos encargados del control son determinados órganos que no forman parte de la administración y ese control externo es de 2 tipos dependiendo del órgano:
-Tribunal de Cuentas: control jurisdiccional
-Parlamento: va a realizar un control parlamentario.
2)Atendiendo a la finalidad perseguida en la función de control se diferencian distintos tipos de control.
Control de legalidad: Persigue verificar el respeto a las normas reguladoras de la gestión presupuestaria. Tiene un carácter exclusivamente formal. No va a entrar a determinar la benevolencia del gasto público.
Control de oportunidad: Se va a dirigir a evaluar que la gestión presupuestaria se ha realizado en el marco de la política económica y social del Estado.
Control de eficacia: El objetivo es comparar los resultados obtenidos en la gestión respecto a los objetivos pretendidos, teniendo en cuenta los medios empleados.
3)Atendiendo al momento en el cual se efectúa el control, nos encontraremos con los siguientes tipos de control:
Control previo: Se va a realizar mientras que se elaboran los presupuestos y mientras que se aprueban. Los órganos encargados son: la propia administración a través de la IGAE y el Parlamento.
Control simultaneo: Se va a realizar en el momento en el cual se ejecuta el presupuesto. Es un control interno realizado por la IGAE.
Control a posteriori de la ejecución: Cuando se halla ejecutado y cerrado el presupuesto. Este control se relaciona con en control externo (Parlamento y Tribunal de Cuentas).
Control interno:
Atendiendo a los distintos órganos que lo realicen y a la finalidad vamos a hablar de control interno.
Lo efectúa la propia administración. Este control tiene que comprobar que la ejecución y elaboración del presupuesto se realiza atendiendo a los criterios de legalidad, oportunidad y eficacia.
Los órganos son independientes jerárquicamente de los órganos gestores. Esto significa que el control interno se ejerce con plena autonomía respecto de las autoridades y órganos controladores.
Ese control se va a realizar mediante el ejercicio de la función interventora y el control financiero.
En este control se va a atender al control de la legalidad, a que se cumpla la normativa y atenderá también al control de oportunidad.
Control financiero:
Tiene por objetivo verificar que la gestión económica financiera del sector público estatal se adecua a los principios de legalidad, eficiencia, economía y eficacia porque la finalidad del control financiero es promover la mejora de las técnicas y procedimientos de gestión económica y financiera y lograr una mejor aplicación de los principios antes dichos así como una mejor eficiencia en la programación y ejecución del gasto público.
Los órganos encargados de ejercer este control financiero son: La intervención General de la administración del Estado (IGAE), la oficina nacional de auditorías y los interventores delegados.
Este control se ejerce según lo establecido en los art.143 y 144 de la LGP 47/ 2003, los objetivos del control se encuentran en el art.142 de la misma ley.
Artículo 142. Objetivos del control.
1. El control regulado en este título tiene como objetivos:
a) Verificar el cumplimiento de la normativa que resulte de aplicación a la gestión objeto del control.
b) Verificar el adecuado registro y contabilización de las operaciones realizadas, y su fiel y regular reflejo en las cuentas y estados que, conforme a las disposiciones aplicables, deba formar cada órgano o entidad.
c) Evaluar que la actividad y los procedimientos objeto de control se realiza de acuerdo con los principios de buena gestión financiera y, en especial, los previstos en la Ley General de Estabilidad Presupuestaria.
d) Verificar el cumplimiento de los objetivos asignados a los centros gestores del gasto en los Presupuestos Generales del Estado.
2. El control se realizará mediante el ejercicio de la función interventora, el control financiero permanente y la auditoría pública, a que se refieren los capítulos II, III y IV de este título.
Artículo 143. Ámbito y ejercicio del control.
El control a que se refiere este título será ejercido sobre la totalidad de los órganos o entidades del sector público estatal por la Intervención General de la Administración del Estado, a través de sus servicios centrales o de sus Intervenciones Delegadas.
En el ámbito del Ministerio de Defensa y de la Seguridad Social, el control se ejercerá, respectivamente a través de la Intervención General de la Defensa, y de la Intervención General de la Seguridad Social, dependientes funcionalmente, a estos efectos, de la Intervención General de la Administración del Estado.
Artículo 144. Principios de actuación y prerrogativas.
1. La Intervención General de la Administración del Estado ejercerá sus funciones de control conforme a los principios de autonomía, ejercicio desconcentrado y jerarquía interna a través de los órganos de control a que se refiere el artículo anterior.
2. El control a que se refiere este título se ejercerá con plena autonomía respecto al órgano o entidad cuya gestión sea objeto de control. A tales efectos, los funcionarios que lo realicen gozarán de independencia funcional respecto de los titulares de los órganos cuya gestión controlen y ajustarán su actuación a la normativa vigente y a las instrucciones impartidas por la Intervención General de la Administración del Estado.
3. El procedimiento contradictorio rige la solución de las diferencias que puedan presentarse en el ejercicio de control de la función interventora. Dicho principio se materializará en el procedimiento de resolución de discrepancias regulado en el artículo 155 de esta ley.
En el ámbito del control financiero permanente y la auditoría pública, el alcance del procedimiento contradictorio será el establecido en la normativa reguladora de los correspondientes informes, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 161 y en el apartado 3 del artículo 166 de esta ley.
4. El Interventor General de la Administración del Estado y sus Interventores Delegados podrán recabar directamente de quien corresponda los asesoramientos jurídicos y los informes técnicos que considere necesarios, así como los antecedentes y documentos precisos para el ejercicio de sus funciones. Cuando los asesoramientos e informes hayan de recabarse de órganos cuya competencia se extiende a la totalidad de la Administración General e Institucional, se solicitarán, en todo caso, por la Intervención General de la Administración del Estado.
El Interventor General de la Administración del Estado y sus interventores delegados podrán interponer los recursos y reclamaciones que autoricen las disposiciones vigentes.
Función interventora:
Que se va a dirigir a determinar el control interno de legalidad. Esta función constituye la forma clásica sobre la actuación de los órganos gestores de los fondos públicos y se va a aplicar la totalidad de los entes del sector público como establece el art.149.1 de la ley 47/2003.
De manera especial se puede sustituir la fiscalización previa por la aplicación del control financiero permanente regulado en el art. 149.2 LGP 47/2003
Artículo 149. Ámbito de aplicación.
1. La función interventora se ejercerá por la Intervención General de la Administración del Estado y sus interventores delegados respecto de los actos realizados por la Administración General del Estado, sus organismos autónomos, y las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social.
2. El Consejo de Ministros, a propuesta de la Intervención General de la Administración del Estado, podrá acordar de forma motivada la aplicación del control financiero permanente, en sustitución de la función interventora, respecto de toda la actividad del organismo o de algunas áreas de gestión, en aquellos organismos autónomos en los que la naturaleza de sus actividades lo justifique.
3. Cuando en los procedimientos de gestión que den lugar a los referidos actos, documentos y expedientes participen diversas Administraciones públicas, la función interventora se limitará a las actuaciones que se produzcan en el ámbito de las Administraciones referidas en el apartado 1.
Esta función del ámbito del control interno de legalidad va a controlar todos los actos de la administración del Estado.
La definición de la función interventora viene recogida en el art.148 LGP 47/2003.
Artículo 148. Definición.
La función interventora tiene por objeto controlar, antes de que sean aprobados, los actos del sector público estatal que den lugar al reconocimiento de derechos o a la realización de gastos, así como los ingresos y pagos que de ellos se deriven, y la inversión o aplicación en general de sus fondos públicos, con el fin de asegurar que su gestión se ajuste a las disposiciones aplicables en cada caso.
No obstante, la fiscalización previa e intervención de los derechos e ingresos del Tesoro Público se podrá sustituir reglamentariamente por las comprobaciones efectuadas en el ejercicio del control financiero permanente y la auditoría pública, salvo en los actos correspondientes a devoluciones de ingresos.
Se va a ejercer por la IGAE y por los interventores delegados.
Fases de la función interventora: se encuentran recogidos en el art. 150.2 LGP 47/2003.
Existen dos modalidades, intervención formal e intervención material. Art. 150.1
Artículo 1 50. Modalidades de ejercicio
1. La función interventora se ejercerá en sus modalidades de intervención formal y material. La intervención formal consistirá en la verificación del cumplimiento de los requisitos legales necesarios para la adopción del acuerdo, mediante el examen de todos los documentos que, preceptivamente, deban estar incorporados al expediente. En la intervención material se comprobará la real y efectiva aplicación de los fondos públicos.
2. El ejercicio de la función interventora comprenderá:
a) La fiscalización previa de los actos que reconozcan derechos de contenido económico, aprueben gastos, adquieran compromisos de gasto, o acuerden movimientos de fondos y valores.
b) La intervención del reconocimiento de las obligaciones y de la comprobación de la inversión.
c) La intervención formal de la ordenación del pago,
d) La intervención material del pago.
Primera fase: fiscalización previa
Entendemos por fiscalización previa la facultad que compete a la IGAE de examinar, antes de dictar la oportuna resolución, todo acto o expediente susceptible de producir derechos y obligaciones de contenido económico o movimientos de fondo y valor, con la finalidad de asegurar según el procedimiento legalmente previsto su conformidad con las disposiciones aplicables a cada caso, tanto sustantivas como de carácter presupuestario.
En definitiva lo que se pretende es que la ejecución de los presupuestos se atenga al carácter limitado del crédito presupuestario de forma que tal y como se prevé en el art.148 LGP no se pueden contraer obligaciones que rebasen el crédito presupuestario aprobado en su día en la Ley Presupuestaria General del Estado. La LGP 47/2003 prevé que esa fiscalización previa sobre los derechos e ingresos se sustituya por un control financiero permanente y de auditoría pública salvo aquellos actos que corresponden a la devolución de intereses.
Artículo 148. Definición.
La función interventora tiene por objeto controlar, antes de que sean aprobados, los actos del sector público estatal que den lugar al reconocimiento de derechos o a la realización de gastos, así como los ingresos y pagos que de ellos se deriven, y la inversión o aplicación en general de sus fondos públicos, con el fin de asegurar que su gestión se ajuste a las disposiciones aplicables en cada caso.
No obstante, la fiscalización previa e intervención de los derechos e ingresos del Tesoro Público se podrá sustituir reglamentariamente por las comprobaciones efectuadas en el ejercicio del control financiero permanente y la auditoría pública, salvo en los actos correspondientes a devoluciones de ingresos.
En esta fase se va a comprobar que la decisión de asumir esa obligación se adopta por el órgano competente y con arreglo a la normativa vigente.
En el art.151 LGP 47/2003 se regulan varios supuestos en los cuales el legislador entiende que no es necesaria esa fiscalización previa, tienen que ser los supuestos recogidos en la ley.
Artículo 151. No sujeción a la fiscalización previa.
No estarán sometidos a la fiscalización previa prevista en el apartado 2.a) del artículo anterior:
los contratos menores;
los gastos de carácter periódico y demás de tracto sucesivo, una vez fiscalizado el gasto correspondiente al período inicial del acto o contrato del que deriven o sus modificaciones;
los gastos menores de 5.000 euros cuyo pago se realice mediante el procedimiento especial de anticipo de caja fija, regulado en el artículo 78 de esta ley;
los gastos correspondientes a la celebración de procesos electorales a que se refiere la disposición adicional novena de esta ley y
las subvenciones con asignación nominativa.
Tampoco estarán sometidos a fiscalización previa los gastos menores de 5.000 euros que se realicen con cargo a fondos librados a justificar, cuando los servicios o prestaciones a que se refieran hayan tenido o vayan a tener lugar en territorio extranjero.
Si la intervención fiscalizadora es preceptiva y no se realiza, el art.156.1 establece que no se puede reconocer la obligación ni tramitar el pago ni intervenir favorablemente hasta que se resuelva dicha omisión.
Artículo 156. Omisión de fiscalización.
1. En los supuestos en los que, con arreglo a lo establecido en las disposiciones aplicables, la función interventora fuera preceptiva y se hubiese omitido, no se podrá reconocer la obligación, ni tramitar el pago, ni intervenir favorablemente estas actuaciones hasta que se subsane dicha omisión en los términos previstos en este artículo.
Limites a la fiscalización previa se encuentran recogidos en el art.152 LGP 47/2003.
Artículo 152. Fiscalización e intervención previa de requisitos básicos.
1. El Gobierno, a propuesta de la Intervención General de la Administración del Estado podrá acordar, que la fiscalización e intervención previas a que se refiere el artículo 150, se limiten a comprobar los extremos siguientes:
a) La existencia de crédito presupuestario y que el propuesto es el adecuado y suficiente a la naturaleza del gasto u obligación que se proponga contraer.
En los casos en los que se trate de contraer compromisos de gastos de carácter plurianual se comprobará, además, si se cumple lo preceptuado en el artículo 47 de esta ley.
b) Que los gastos u obligaciones se proponen a órgano competente.
c) La competencia del órgano de contratación, del concedente de la subvención, del que celebra el convenio de colaboración o del que resuelve el expediente de responsabilidad patrimonial y, en general, del que dicte el acto administrativo, cuando dicho órgano no tenga atribuida la facultad para la aprobación de los gastos de que se trate.
d) Que los expedientes de reconocimiento de obligaciones corresponden a gastos aprobados y fiscalizados favorablemente.
e) La existencia de autorización del Consejo de Ministros en los supuestos que conforme al apartado 2 del artículo 12 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas lo requieran.
f) La existencia de autorización del titular del departamento ministerial en los supuestos que. conforme al apartado 1 del artículo 12 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, lo requieran.
g) Aquellos otros extremos que, por su trascendencia en el proceso de gestión, determine el Consejo de Ministros a propuesta del Ministro de Hacienda, previo informe de la Intervención General de la Administración del Estado.
En la determinación de estos extremos se atenderá especialmente a aquellos requisitos contemplados en la normativa reguladora para asegurar la objetividad y transparencia en las actuaciones públicas.
2. No obstante, será aplicable el régimen general de fiscalización previa respecto de gastos de cuantía indeterminada y aquellos otros que deban ser aprobados por el Consejo de Ministros.
Segunda Fase:intervención del reconocimiento de las obligaciones y de la comprobación de la inversión.
La IGAE comprobará antes de que se dicte la correspondiente resolución que las obligaciones se ajustan a la ley o a los negocios jurídicos suscritos por la administración y que el acreedor ha cumplido y garantizado su correspondiente prestación.
En esta fase la IGAE va a comprobar materialmente la inversión al objeto de verificar ,antes de liquidar el gasto o reconocer la obligación, la efectiva realización de las obras, servicios o adquisiciones con cargo a los fondos públicos, y que esas obras se adecuan al contenido del contrato suscrito entre la administración y el acreedor de la misma.
Trecera Fase:La intervención formal de la ordenación del pago,
En esta fase la IGAE se va a limitar a verificar la correspondiente expedición de las órdenes de pago contra el Tesoro Público.
Cuarta Fase:La intervención material del pago
Va a verificar que el pago se ha dispuesto por el organo competente que se realiza a favor del preceptor y por el importe establecido.
Cuando la IGAE considera que el expediente objeto de fiscalización se ajusta a la legalidad, tiene que hacer constar su conformidad a través de una diligencia firmada por el interventor aunque no es obligatorio motivarla.
En el caso de que la intervención manifiestye desacuerdo bien con el fondo o con la forma de los actos, documentos o expedientes examinados debe formular un reparo por escrito.
En el caso de que la IGAE observe defectos en el expediente derivados del incumplimiento de requisitos o trámites no esenciales, puede emitir un informe favorable pero la eficacia del acto queda condicionada a la subsanación de dichos defectos con anterioridad a la aprobación del expediente.
El órgano gestor tendría que remitir a la IGAE aquella documentacion necesaria para qw se pueda subsanar la omisión de esos tramites o requisitos y asi se pueda aprobar el expediente.
No siempre el órgano gestor puede presentar esa documentaciómn ya que el órgano gestor puede entender que la IGAE se esta extralimitando o que el órganono incumple ningun trámite. En este caso el organo gestor va a plantear una discrepancia motivada ante la IGAE, y el expediente queda suspenso hasta que no se sustancie si existe o no ese incumplimiento y subsanarlo despues.
En el caso de que la IGAE determine que existen en el expediente deficiencias o incumplimientos en tramites o requisitos esenciales, la formulación del reparo suspende la tramitación del expediente.
Función de auditoría
Art. 162 y sig ley 47/2003
Es la forma mas moderna del control de legalidad que surge cuendo se empieza a diversificar los esquemas juridico de la actuacion del estado.
Con la auditoria se va a tratar de controlar el empleo de fondos públicos por todos aquellos entes dotados de personalidad juridica diferenciada y a todos los órganos y entidades que integren el sector público estatal.
El contenido abarca la comprobación de todos los ingresos, gastos, documentos justificantes relacionados con lo mismo y los asientos contables.
También se va a externas a la comprobación material de las existencias, a la verificación de los libros de contabilidad, balances, cuentas de resultados y demas estados de cuentas.
A diferencia de la función interventora se va a realizar de forma mas global y no operación por operación aunque luego se comprueben.
La ley 47/2003 regula las distintas formas de ejercicios que existen en la auditoria pública, art164:
-
de regularidad contable
-
de cumplimiento
-
operativa.
La auditoria publica se ejerce por organos que estan dentro de la administración aunque no estan jerarquicamente sometidos a los organos de gestion, sino dentro de la IGAE. En el art. 169 se regulan las activ especificas
.Lo mas importante de esta ley comparada con la anterios es que regula de forma mas detallada las auditorias.
Hay que señalar la importancia del Control Permanente al que la ley 47/2003 le da una atencion mas profusa que la existente en la ley del 88. Porque en la del 88 aparecia en 2 articulos y ahora tiene el capitulo III del titulo 6º.
El control financiero tiene por objeto la verificación de la de forma continua de la situacion y funcionamiento de las entidades del sector publico estatal en el aspecto economico y financiero (art. 157).
Este control se va a reflejar a traves de un informe en el que se comprendad todos los resultados de las actuaciones del control financiero permanente, de modo que no ese informe que se elabora de forma anual no sustituye a los informes que de forma periodica pueda realizar la IGAE, proponiendo recomendaciones y propuestas de actuacion para los organos gestores.
Control Externo:
Lo va a ejercer el Tribunal de Cuentas y las Cortes generales.
Ese control parlamentario se va a ejercer con mecanismos normales de actuación parlamentaria: interpelaciones al gobierno, comisión de investigación...
1)Existe por parte de la administración la obligación de informar periodicamente de la ejecución del presupuesto a las Cortes Generales (135 y 136).
La IGAE también publica en el BOE de forma mensual informacion relativa a las operaciones de ejecución del presupuesto asi como las modificaciones de creditos presupuestarios a lo largo del ejercicio presupuestario. También debe publicar de forma anual en el BOE un resumen de los principales estados y documentos que conforman la cuenta general del Estado.
2) A traves de la cuenta general del Estado (130,131,132 LGP) que se forma con:
-
la cuenta general del sector publico administrativo.
-
La cuenta general del sector publico empresarial.
-
La cuenta general del sector publico fundacional y se completara con una memoria.
La cuenta General del Estado abarca toda la gestion financiera dell sector publico estatal y lo que hace una vez que se configura por la IGAE se eleva al gobierno para que la remite al Tribunal de Cuentas podra estudiarla siempre que tenga delegacion de las Cortes Generales.
El Tribunal de Cuentas tiene que recibir la cuenta General del estado antes del 31 de octubre del año siguiente al ejercicio presupuestario. Para comprobar y examinar la cuenta general del estado tiene un plazo de 6 meses, y debe también dictar declaracion definitiva.
¿Qué supone que aprueben? Que estan dando el respaldo al Gobierno y asumen la responsabilidad de la politica economica y fiscal que haya realizado el Gobierno en ese ejercicio presupuestario.
TEMA 21. BIS.
Definición de subvenciones.
Las subvenciones se enmarcan dentro de lo que es la actividad administrativa de fomento. La Administración Publica incide de dos maneras en los particulares:
.-actividad de policia: se establecen restricciones al ambito de actuación de los particulares.
.-actividad de fomento: pretende estimular determinados comportamientos positivos de los particulares. Esta actividad se sirve de determinados medios, siendo el mas importante de ellos el economico, otros son el honorífico, ect.
En definitiva la disposición economica de la Administración Publica a favor del particular.
Formulacion positiva de la definición de subvención.
El art 2 de la Ley General de Subvenciones contiene un concepto jurídico de subvención y viene a decir que es cualquier disposición dineraria realizada por cualquier ente publico a favor de cualquier persona publica o privada siempre que cumpla tres requisitos:
1º. Que esa entrega se haga a la persona publica o privada sin que este realice ningun tipo de contraprestación directa.
Ej: la U E en ocasiones entrega cosas que dice que son subvenciones para que luego el centro I+D le entregue la patente, según la Ley General de Subvenciones esto no es una subvención porque si existe contraprestación directa.
Ej: la UE subvenciona a un centro I + D que debe acreditar la obtención de un resultado, concretamente de una patente, esto si es una subvención porque no existe contraprestación directa.
2º. Es necesario que esta entrega de dinero este sujeta al cumplimiento de determinados comportamientos por el subvencionado o beneficiario, asi el subvencionado esta obligado a obligaciones materiales (resultado) y a obligaciones formales (justificar la patente).
3º. Se exige que ese objetivo o conducta que se pretende alcanzar tienda a fomentar fines de utilidad publica.
Delimitacion negativa que establece la norma:
No son subvenciones las trasferencias ya sea de una Administración Estatal a otra autonomica o de una misma administración territorial siempre que esa tranferencia vaya destinada a financiar la actividad en el ambito propio de sus competencias. Es posible que cuando no se den estos requisitos se de una subvención entre entes publicos.
La Ley General de Subvenciones excluye otras partidas como son:
.-no constituyen subvenciones las prestaciones contributivas (si ha cotizado, incluye jubilados y otras contingencias) y no contributivas (subsidios a quien no ha cotizado) de la seguridad social.
.-prestaciones derivadas de clases pasivas del Estado (funcionarios jubilados).
.- los beneficios fiscales. (alquiler de pisos de proteccion oficial).
Control de las subvenciones.
Control financiero, es decir como se controla la utilización de subvenciones. La ley regula un control administrativo que coexiste con un control del Tribunal de Cuentas que no se regula en esta ley.
Ambito subjetivo, es decir que personas pueden ser controladas.
Este control desde el punto de vista subjetivo rige según el principio de “hasta donde alcance el dinero”, es decir a cualquier beneficiario de una subvención y no solo a ellas sino tambien a las entidades colaboradoras que son una creación de esta ley que vienen a ser entes que actuan en nombre del organo que concede la subvención y que son las encargadas de distribuir los fondos.
En algunos casos seran entidades publicas. Las subvenciones de la UE se gestionan por las CCAA. Pero tambien pueden ser asociaciones privadas como una asociación patronal.
Ambito objetivo, es decir que es lo que se pretende mediante el control.
El art 44.2 de la LGS:
1. verificar que la subvención se ha obtenido correctamente, es decir que en el momento en el que se concede la subvención al sujeto cumplia los requisitos. Aquí es claro que el control alcanza a la entidad colaboradora.
2. verificar si la subvención se ha utilizado correctamente, si se ha gestionado y aplicado correctamente. En particular se verifica la realidad de las operaciones realizadas por el beneficiario asi como su regularidad.
3. se verifica si se han cumplido todas las obligaciones formales, es decir si se ha justificado correctamente.
Contenido del control. Art 44 de la Ley General de Subvenciones.
examen de toda la documentación contable del beneficiario.
comprobación material de las inversiones financiadas.
tambien examen concreto de operaciones concretas relacionadas con la subvencion.
cualquier otra comprobación que sea necesaria teniendo en cuenta las características de la actividad subvencionada.
Ademas la ley impone obligaciones de colaboración con la Administración a los beneficiarios, a las entidades colaboradoras y tambien a terceras personas que hayan tenido alguna relacion con la actividad subvencionada. Ej: el que compra la patente a la actividad I + D subvencionada.
Concreción de estas obligaciones de colaboración:
Básicamente a facilitar que los organos controladores realicen las siguientes actividades:
1. libre acceso a toda la documentación contable incluidos los registros informaticos.
2. libre acceso a los locales de negocio y en general a cualquier lugar donde se desarrollen las actividades subvencionadas.
3. a la obtención de copia de cualquier documento del que se deduzca una incorrecta utilización u obtención de la subvencion.
4. acceso a las cuentas bancarias donde se hallan cobrado las subvenciones o donde hallan salido las subvenciones. La entidad bancaria o financiera es un tercero sujeto a este control porque tiene que dar los movimientos de las cuentas.
Aquí es aplicable la doctrina del TC acerca del secreto bancario que no existe en nuestro pais y que encuentra cierta plasmación en el derecho a la intimidad, se refiere aquí el TC a las cuentas bancarias del particular en funcion del deber de contribuir:
El deber de contribuir prima sobre el derecho a la intimidad y el gasto publico prima sobre el derecho a la intimidad. Eso si todo el personal controlador esta sometido a un deber de sigilo exceptuando los juicios penales por delitos o juicios de menores.
Lo que ocurre si esto no se cumple o la entidad bancaria no colabora o el particular ofrece excusa, negativa o resistencia:
Si eres el beneficiario pasan dos cosas:
.-que te ves obligado a reintegrar la subvencion con interes de mora.
.- que esa resistencia, excusa o negativa constituye una infraccion administrativa normalmente leve.
Si no eres el beneficiario se producira solo la imposición de una sancion.
Estudio del procedimiento administrativo de control.
a. se inicia mediante una notificación en la que se le indica la naturaleza y alcance de las actuaciones (que es lo que se va a controlar), la fecha en la que se va a personar el personal controlador, la documentación que tienen que ponerse a su disposición en esa fecha y debe informársele tambien de los derechos y obligaciones que va a tener dentro de este procedimiento administrativo.
b. instrucción del procedimiento. Ya la hemos visto en el contenido pero añadimos que en esta instrucción si durante este proceso aparecen indicios de la incorrecta utilización u obtención de la subvencion pueden adoptarse medidas cautelares dirigidas a impedir la destrucción, deterioro de las pruebas, documentos, ect. La limitación es que deben ser proporcionadas y no provocar perjuicio.
El tiempo máximo de duración de estas actuaciones de control se establece por ley y es de doce meses que se cuentan desde la notificación del inicio de las actuaciones hasta que el personal controlador emite su informe final. Este plazo es ampliable, la ley lo remite a un reglamento aun no aprobado y si esta ley establece dos supuestos:
1. actuaciones de especial complejidad. Ej: si un Sr tiene centros en Madrid, Barcelona, Vigo, ect. Es decir por motivos de complejidad geografica, de volumen, ect.
2. cuando en el trascurso de las actuaciones se halla descubierto que el beneficiario ha ocultado información esencial para el correcto desarrollo del control.
La consecuencia del incumplimiento de estos plazos es:
La ley 30/92 “... el incumplimiento del plazo produce la caducidad del procedimiento lo cual no significa que la obligación prescriba.
Precripcion / Caducidad
Si la prescripción se interrumpe se computa un nuevo plazo.
La caducidad no se puede interrumpir y continua en donde se dejo.
Mientras la obligación no prescriba aunque el proceso se halla caducado se puede volver a abrir otro procedimiento de investigación.
Esta posibilidad es la que establece la ley 30/92 pero otra posibilidad distinta a la de la caducidad puede ser la que se aplica a la inspeccion tributaria.
El art 39 de la LGS regula la prescripción de la obligación de reintegro estableciendo un periodo de 4 años. Una vez que finaliza el plazo para justificar la subvención se habre un plazo de 4 años de prescripción - susceptible de interrupcion que implica que a cada interrupcion se computa un nuevo periodo cuatrienal - para que la Administración exija el derecho de reintegro.
La interrupcion de la prescripción es posible ante cualquier actuación de la Administración tendente a determinar la existencia de una causa de reintegro. (siempre con conocimiento mediante notificación del “particular”).
4 años
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3º año se inicia un procedimiento de inspeccion que dura los doce meses limite, se interrumpe la prescripción en ese año y se computa de nuevo. Ahora bien si se sobrepasan los 12 meses, la ley 30/92 en el art 44 indica que ese procedimiento esta caducado y en consecuencia no produce efectos y la prescripción sigue corriendo como antes de inciarse el procedimiento. Asi si en lugar de 12 dura 20 meses, ya han pasado 4 años y la obligación ha prescrito.
La solucion de inspeccion de los tributos:
99 00 01 02 con obligación de presentar justificacion antes del 13 del 6.
El 12 del 6 del 03 se inicia un procedimiento de inspeccion de subvenciones que interrumpe la prescripción, dicho procedimiento acaba el 20 del 8 del 04. todas las actuaciones realizadas hasta el incumplimiento del plazo máximo no interrumpen la prescripción. Pero no hay caducidad, es decir que se puede dictar la resolución del procedimiento.
La interrupcion de la prescripción se considera hecha el 20 del 08 del 04, entonces la obligación de reintegro del 99 y del 00 ya prescribio pero no asi la del 01 y 02 sobre las que si habra resolución final.
12 - 6 - 02 12 - 06 - 03 3 - 12 - 03
(1) 17/6/03 (1) aquí caduca el plazo de investigación y todas las actuaciones anteriores no prescriben la obligación pero como el procedimiento no se declara caduco el 17 del 06 del 03 se puede iniciar otro procedimiento que si interrumpe la prescripción si hay notificación y para el cual no hay un plazo para emitir el informe final.
La LGS enumera las causas de ampliación del procedimiento investigador y remite su regulación a un reglamento. Ahora bien las consecuencias del incumplimiento de los plazos se regulan por Ley 30 /92.
Peculiaridades del procedimiento.
.-no se sabe muy bien cuando termina. El art 49 establece el plazo de duración máxima pero no establece un acto final sino que solo preve que al final se emita un informe pero ese informe no acuerda por si mismo el reintegro de la subvención sino que ademas de notificarse al beneficiario se le notifica al organo gestor que concedio la subvención y asi vemos como se inicia un subprocedimiento: es el organo gestor el que tiene que acordar el reintegro de la subvencion. Organo gestor: resolución de reintegro.
Control: informe:
Particular
Se plantean dos dudas:
.-hasta donde se computa el plazo de 12 meses: hasta la emisión del informe porque el art 49.7 habla de las actuaciones de control realizadas sobre el particular.
.-si esto es asi se nos plantea el problema de la aplicación de la ley 30/92 ya que este precepto habla de la falta de resolución expresa, asi es que el gobierno en virtud de su potestad reglamentaria puede omitir la aplicación de la ley 30/92 porque este procedimiento acaba con un informe no vinculante hasta la resolución de reintegro que se incluye en otro subprocedimiento.
Existen dos tipos de documentos que representan el contenido del control:
Las diligencias: el art 50 de la LGS dice que sirven para recoger hechos relevantes que se pongan de manifiesto a lo largo del procedimiento, recogen todas las acutaciones que se van desarrollando, los documentos que van impulsando el procedimiento, las actividades que se desarrollan y resultados parciales que se van produciendo.
El informe: recoge el resultado final de estas actuaciones y en su caso debe contener una mencion relativa a la necesidad de que se inicien expedientes de reintegro y expediente sancionador.
El art 50.3 señala que unos y otros tienen naturaleza de documento publico con fuerza probatoria. Pero esta fuerza probatoria unicamente existe cuando sea el resultado de una actividad probatoria. La regla del Derecho Civil rige aquí tambien: quien afirma algo debe probarlo.
Tampoco esta es la unica prueba posible sino que el particular puede presentar tambien pruebas.
STCIA del TC 76/90 en materia tributaria pero que es trasladable a las subvenciones.
Este informe se notifica al particular subvencionado y tambien al organo gestor.
Suponiendo que el informe recomiende la necesidad de proceder al reintegro total o parcial de la subvención. En el plazo de un mes contado desde la recepción del informe el órgano gestor puede hacer dos cosas o bien iniciar el procedimiento de reintegro o bien comunicarle a la dirección general del organo controlador su discrepancia que ha de ser motivada (IGAE: intervención general de la administración del Estado).
Una vez que el organo controlador recibe la discrepancia del organo gestor lo que sucede es que vuelve a hacer un informe y se lo remite al ministro del que dependa el organo gestor. El ministro en el plazo de dos meses tiene que presentar su conformidad o disconformidad. Si esta conforme el organo gestor queda vinculado: se inicia el expediente de reintegro.
Si hay disconformidad el ministro pasa al gobierno y dentro de este dependiendo de la cuantia:
.-si mas de doce millones de euros: decide el Consejo de Ministros
.-si menos de doce millones de euros decide la Comision Delegada de Gobierno para asuntos economicos.
Inicio del proceso de reintegro de subvencion.
Se tiene que notificar al beneficiario y se le concede un plazo de 15 dias para presentar alegaciones. Trascurrido el plazo sin presentar alegaciones el organo gestor dicta “su parecer” es decir que le remite a la IGAE esas alegaciones acompañadas de su parecer.
La IGAE tiene que remitir informe en el plazo de un mes. El organo gestor tiene respecto del informe dos posibilidades: (el organo gestor no puede elaborar propuestas de resolución que se aparten de los principios del informe de la IGAE):
.-elaborar la propuesta de resolución acorde al informe.
.-si el organo gestor no esta de acuerdo plantea discrepacias que se resuelven por el gobierno, por el consejo de ministros o por la comision delegada de gobierno según la cuantia.
Especialidad: la resolución definitiva debe ser notificada al particular beneficiado y a la IGAE porque no se cree nada. Art. 51 de la LGS: si se lleva a cabo el procedimiento de reintegro saltándose todo el procedimiento anterior no es nulo de pleno derecho pero si es anulable y estos pueden ser convalidables. Lo puede hacer el consejo de ministros.
(La infraccion grave de ley es anulable pero no es nulo porque si se pasan los plazos se convalidan.
En ultimo caso el particular puede pedir la revocación del acto pero no esta claro que la administración este obligada.)
El epígrafe titulado “La Codificación en Europa y en América Latina” no será objeto de examen.
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| Enviado por: | Azaya |
| Idioma: | castellano |
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