LA CORONA

La monarquía parlamentaria como forma política del estado

La soberanía nacional reside en el pueblo español. La monarquía parlamentaria es la forma política del estado.

Las constituciones españolas del siglo XIX, más sinceramente las liberales, fruto de un poder constituyente popular y proclamaron la soberanía nacional, definieron la monarquía como forma de gobierno. El gobierno de la nación española es una monarquía moderada hereditaria (art. 14 constitución de 1812).

La teoriza del estado propia de esta tendencia ideológica consideraba que la monarquía española formaba parte de la constitución interna de España, reconociéndole la cotitularidad, junto con las cortes, de la soberanía y del poder de aprobar y reformar la constitución escrita.

El mérito histórico indiscutible del rey Don Juan Carlos I fue facilitar la devolución de la soberanía al pueblo y amparar la manifestación de su poder constituyente, como fundamento único del nuevo orden estatal.

Las formas de gobierno no son completamente reducibles a parámetros jurídicos y que vienen condicionadas por factores políticos decisivos, de tal manera que el marco normativo de una misma constitución puede variar considerablemente la forma de gobierno.

La historia de la forma de gobierno de los EE.UU. presenta fases de predominio del congresos, otras, de predominio presidencial y otras donde se ha hablado de un gobierno de los jueces.

El caso de Inglaterra se trata de una monarquía parlamentaria típica, utilizando los poderes constitucionales de la corona dependientes de los factores políticos. La intervención del monarca en la formación de los gobiernos se ha reducido drásticamente a lo largo del siglo XIX por la presencia de un bipartidismo rígidamente organizado.

La monarquía parlamentaria sólo implica la separación del rey de la función gubernamental y la responsabilidad del gobierno ante el parlamento.

Las funciones del rey

El articulo 56.1 de la CE define su posición constitucional y sus funciones, y lo hace de una manera muy expresiva que parece inspirada en la constiticion italiana de 1947 y en la francesa de 1958. Atribuye al jefe de estado unas funciones distintas de la tradicional función ejecutiva.

1) Que la constitución se refiera al rey como jefe del estado significa que es un órgano estatal, configurado por la propia constitución, ya que es uno de los órganos constitucionales del estado. Este carácter de órgano constitucional comporta que ha de tener una función materialmente autónoma y que en su ejercicio el rey no puede estar subordinado a ningún otro órgano constitucional, que derivan de la constitución y, por tanto, están situados recíprocamente en una posición de paridad jurídica.

Aunque sea jurídicamente igual a los demás órganos constitucionales, el rey, como jefe del estado, le corresponde una posición de mayor dignidad formal, honorífica y protocolaria.

2) Además el artículo 56.1 de la CE afirma que el rey es símbolo de su unidad y permanencia. Deriva de su condición de titular de la Jefatura del estado. Es inherente a la función de todo jefe del estado el simbolizar la unidad del mismo, en definitiva, personificar el estado. Por eso suele corresponder a los jefes de Estado formalizar los actos más importantes del estado, ya sean de carácter legislativo o gubernamental, así como hacer convocatorias y designaciones precisas para la renovación de los titulares de los órganos legislativos y gubernamentales.

La naturaleza simbólica de la magistratura del rey transciende de la que es inherente a la jefatura del estado, porque el rey personifica una institución, la corona, estrechamente vinculada a la historia secular de España, y por ello simboliza su continuidad. La continuidad dinástica (artículo 57.1 de la CE) refuerza simbólicamente la continuidad del Estado.

La corona, por su dimensión histórica, puede ser un símbolo particularmente eficaz y capaz de movilizar sentimientos de autoidentificación y de lealtad hacia la comunidad nacional y hacia las entidades regionales que la componen y de convertirse, por tanto, en un poderoso factor de integración.

3) El artículo 56.1 de la CE dice que el rey también Arbitra y Modera el funcionamiento regular de las instituciones, lo que comporta una exigencia de neutralidad política.

Ni el rey puede nombrar ni destituir libremente a los ministros, debe hacerlo a propuesta del presidente del Gobierno, previamente investido de la confianza del congreso, ni puede negar la sanción a las leyes de un poder de veto absoluto, ni puede decidir la guerra y la paz, ni puede hacer los tratados (primero exige autorización parlamentaria)...

Existe amplio consenso doctrinal en interpretar que la función moderadora del monarca corresponde ejercer en relación con el Gobierno, y que se concreta en los derechos del rey a ser consultado, a animar y advertir.

El derecho del rey a ser informado de los asuntos de Estado (artículo 62.g CE) como informes, dictámenes, y asesoramientos de cualquier naturaleza que la casa real solicite.

Los otros derechos característicos convierten al rey en consejero del Gobierno.

La función arbitral (artículo 56.1) se caracteriza por la neutralidad política del arbitrio y por la menos existencia de sus poderes arbitrales. La principal facultad de significado arbitral que la Constitución confía al rey es la de proponer candidato a presidente del Gobierno cuando falte un partido o una coalición mayoritarios en el congreso de los diputados. Entonces, el rey deberá escoger la solución más apropiada para formar el Gobierno.

Por lo que se refiere al poder de disolución de las Cortes generales, hay que distinguir:

• Supuesto de disolución funcional

• Supuesto de disolución gubernamental

Si el congreso no acepta ninguno de los candidatos propuestos, el rey debe decretar la disolución, una vez pasados dos meses desde la primera votación de investidura.

La disolución tiene que ser propuesta por el presidente del gobierno (se pretende limitar la discrecionalidad del rey).

Por último se ha señalado que la función arbitral también puede ejercerse mediante mensajes públicos del rey. El jefe del Estado puede expresarse con ocasión del ejercicio de sus funciones. Si las instituciones funcionan regularmente, no será precisa la intervención arbitral del rey. En la mayor parte de los casos aquellos estarán relacionados con otras funciones del Estado, como la Simbólica, la ceremonial o la internacional.

4) El artículo 56.1 de la CE atribuye también a las funciones del rey la de más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales, especialmente con las naciones de su comunidad histórica. Se trata de dos competencias:

• Jurídica:

• política simbólica

se concreta en la constitución mediante los siguientes poderes del Monarca, el de legación activa y pasiva, el de manifestar el consentimiento del Estado para obligarse por medio de tratados, y el de declarar la guerra y hacer la paz, poderes que no están a servicio de una política exterior del rey, sino al servicio de una política exterior que el Gobierno debe dirigir y el Parlamento autorizar.

La especial referencia a la función de mediador internacional del rey con las naciones de la comunidad histórica de España, hace referencia al reconocimiento de la función simbólica de la corona, como vínculo histórico con los pueblos que formaron parte de la monarquía española y con los cuales la Constitución muestra una especial vocación de cooperar.

5) el rey es garante de la constitución, que se refleja en la fórmula del juramento que debe prestar al ser proclamado ante las cortes generales “guardar y hacer guardar la constitución”.

Es una consecuencia de la vinculación de los poderes públicos a la constitución. La exención de responsabilidad que le reconoce el artículo 56.3 CE consiste en limitar las consecuencias de los comportamientos antijurídicos del primer magistrado, pero no supone considerarlo legibus solutus.

El rey, como órgano final del procedimiento constitucional, le corresponde garantizar la regularidad formal del mismo e impedir los actos que lo vulneren, al menos en sus aspectos esenciales.

Esto no supone considerar al rey como tutor de la regularidad formal de los actos o de las normasen todos sus detalles, pero la función de garantía de la constitución por el jefe del estado, así delimitada, no deja de ser capital, porque permite impedir que los atentados más graves contra la constitución puedan beneficiarse ni siquiera de apariencia jurídica.

El rey viene configurado como garante de la constitución por su posición en relación con las fuerzas armadas. Esta misión esta confiada a las fuerzas armadas como organización estatal, dependiente y subordinada a los órganos constitucionales. La utilización de las fuerzas militares deberá realizarse bajo la autoridad del Gobierno, a quien le corresponde dirigirlas, y al rey, a quién le compete su mando supremo.

Se trata de un mando que merece los calificativos de eminente e indirecto, porque se ejerce a través de los otros órganos de mando de las fuerzas armadas. Estos órganos son:

• el Gobierno, a quien corresponde el mando político sobre estas fuerzas, el poder de disponer del uso de las mismas

• del mando técnico, que se ejerce por profesionales jerárquicamente organizados en una cadena de mando subordinada al gobierno.

La jefatura del rey es de distinta naturaleza y no se confunde con ninguno de estos dos mandos, aunque se ejerza a través de ellos. Es una jefatura institucional, que tiene por un lado carácter civil: porque corresponde al rey como jefe del estado, y su ejercicio está regulado por las normas constitucionales, que exigen a estos efectos el refrendo ministerial. Pero al mismo tiempo se trata de una jefatura que el rey ejerce con rango o empleo militar (es el máximo oficial de las fuerzas armadas), y aunque está faceta de mando supremo sea sólo accesoria de la primera, viene a representar una garantía de aquella, porque si el rey no puede mandar con el concurso del gobierno, por estar aquel impedido, puede hacerlo directamente como primer militar, cuyas órdenes para el establecimiento de la disciplinas son inmediatamente obligatorias para todos los componentes de las fuerzas armadas.

El refrendo

Los actos del rey deben ser autorizados o confirmados por otro órgano constitucional, normalmente por el presidente del gobierno o los ministros, causa de la exención de responsabilidad del jefe del estado en las monarquías. Esto significa en realidad, un privilegio incongruente con la naturaleza del constitucionalismo, que exige una forma de gobierno limitada y responsable. Imputa la responsabilidad de lo actuado a las sujetos que cooperan con el rey, ya que de los actos del rey serán responsables las personas que lo refrenden (artículo 64.2CE).

El refrendo acredita la legalidad de la actuación del Jefe del Estado y también su oportunidad.

El OBJETO del refrendo son los actos que el rey realiza como titular de la jefatura del Estado, exceptuándose los correspondientes a su vida privada.

Existe una opinión doctrinal que considera que también están exentos de refrendo los actos personalísimos, aunque tengan relevancia constitucional, como es el consentimiento matrimonial.

La FORMA TÍPICA del refrendo es la contrafirma de los actos del jefe del Estado por parte de refrendante. Hay también otras como:

• el refrendo tácito: presencia de los ministros junto al jefe del Estado en sus actividades oficiales (ceremonias, discursos..)

• y el refrendo presunto: presunción general de que el Gobierno cubre con su responsabilidad la actuación del Jefe del Estado, a no ser que dimita en discrepancia con ella.

Por lo que se refiere a la TITULARIDAD, hay que tener en cuenta el artículo 64.1 de la CE que se la atribuye al presidente del Gobierno, a los ministros y al presidente del Congreso de los Diputados. El poder de los ministros viene limitado por su respectiva competencia, cada uno haya propuesto al consejo de ministros. El refrendo del presidente del Congreso sólo es posible en los casos expresamente previstos en el artículo 99 CE, es decir, la propuesta de candidato y el nombramiento del presidente del Gobierno y la disolución de las cortes generales si ningún candidato hubiera sido envestido, pasados 2 meses desde la primera votación de investidura.

En cuanto a LA NATURALEZA JURÍDICA (artículo 56.3 CE),la mayoría de los autores señalan que el refrendo es una técnica que desplaza la decisión hacia el refrendante, vaciando de contenido decisorio a las competencias del rey.

Otro sector doctrinal interpreta que el acto refrendado como acto complejo, integrado por dos voluntades concurrentes igualmente necesarias, aunque no igualmente discrecionales.

En consecuencia se proponen clasificaciones de los actos del rey, en función de su estructura simétrica o asimétrica, es decir, que predomine en ellos la voluntad del rey o la del sujeto refrendante.

El refrendo es una institución histórica que tenía doble significado. Por un lado es una limitación del poder real y una técnica de traslación de responsabilidad a los ministros, aunque en la constitución de 1978 el refrendo tiene otro sentido porque el refrendo ha perdido, en buena medida, su función limitadora de las potestades regias.

El refrendo ya no es un control operante dentro del ámbito del poder ejecutivo, se ha convertido en un control entre el gobierno y el titular de una jefatura del estado neutral y separada, cuya función primordial es compensar la inviolabilidad del rey.

La sanción y promulgación de las leyes o la expedición de los reglamentos no son actos simples si actos complejos, sino actos necesarios, porque no hay un margen de discrecionalidad ni para el rey ni para el sujeto refrendante. Aprobada la ley por las cortes, o acordado el reglamento por el consejo de ministros, su sanción o expedición es tan obligatoria para el rey como obligatorio es el refrendo de tales actos para el presidente del gobierno o para el ministro competente.

Respecto a las funciones del refrendo, no todos los actos del rey vienen configurados en la constitución como actos finales de un procedimiento, muchos pueden analizarse desde la perspectiva de la voluntariedad o, mejor dicho, del concurso de voluntades que se integran en el acto refrendado. En estos supuestos la función limitadora del refrendo sigue vigente. Se trata de actos en cuya elaboración principal participan exclusivamente el rey y el sujeto refrendante, y que se pueden agrupar en dos categorías básicas:

• actos que el jefe del Estado sólo puede realizar con la propuesta formal del presidente de Gobierno (nombramiento de los ministros, disolución de las cortes generales o de alguna cámara)

• iniciativa formal del jefe del estado: propuesta del candidato a presidente del gobierno, actos relativos a la sucesión de la corona, mensajes o concesiones de honores (nobiliarios), o actos referente a al ejercicio del alto mando de las fuerzas armadas.

En estos casos el acto refrendado tiene estructura de un acto complejo que exige la concurrencia de dos voluntades, de manera que, las iniciativas del presidente del Gobierno podrían resultar limitadas por el poder del rey (de no obrar) y las iniciativas del jefe del estado, por poder del refrendante (de no refrendar).

Es políticamente necesaria para el funcionamiento regular de la monarquía parlamentaria.

La sucesión a la corona

La constitución española ha establecido una forma de gobierno monárquica y hereditaria, reconociendo al rey como legítimo heredero de la dinastía histórica, el rey Don Juan Carlos I. De esta forma a la legitimidad democrática de la monarquía, dimanante de la constitución, se ha añadido su legitimidad dinástica, fruto de la historia.

Las reglas para la sucesión en la corona tienen su origen último en la ley de partidas de 1265 de Alfonso X. Se basa en este orden sucesorio en los principios de primogenitura y representación, que definen la preferencia del primer nacido de los de descendientes del rey y, subsidiariamente, de los descendientes del primogénito, si éste hubiera fallecido. Estos principios se completan con las siguientes reglas:

• la preferencia de las líneas anteriores sobre las posteriores. La posibilidad de la sucesión colateral debe admitirse porque la constitución no establece que la corona sea hereditaria en los descendientes del Rey Juan Carlos I, sino en sus sucesores. La preferencia de las líneas anteriores sobre las posteriores implica, en primer término, la prioridad de las líneas directas sobre las colaterales y, dentro de cada uno de estos dos conjuntos, la de aquella línea que proceda del descendiente o, en su defecto, del pariente del rey más próximo en el orden de suceder.

• La preferencia dentro de la misma línea, del grado más próximo sobre el más remoto significa la prioridad de las generaciones anteriores sobre las posteriores.

• La preferencia en el mismo grado del varón sobre la mujer es una excepción al principio de igualdad jurídica de los sexos (art.14CE), sin más justificación que la que se deriva de la tradición. Hay que tener en cuenta que esta regla no impide reinar a las mujeres.

• La preferencia en el mismo sexo de la persona de más edad sobre la de menos es una concreción del principio de primogenitura.

La sucesión en la corona se produce automáticamente, en virtud de las reglas antes mencionadas. No obstante, el artículo 61 de la CE se refiere a la proclamación del rey ante las cortes generales y a su juramento.

Estos actos de proclamación y juramento no es desde luego constitutivo, porque el rey lo es, antes de jurar. Puede considerarse que son actos de integración, para la efectividad de la Magistratura. También cabe interpretar que el juramento que expresa la adhesión del rey al orden de valores de la constitución debe considerarse como un acto debido.

La proclamación del rey no es la única intervención de las cortes en la sucesión de la corona. La constitución prevé así mismo que las cortes deben resolver mediante una ley orgánica las abdicaciones, las renuncias y cualquier duda de hecho o de derecho que ocurra en el orden de sucesión a la corona (art.57.5CE).

Otras facultades de las cortes en este campo es que pueden prohibir, junto con el rey, el matrimonio de aquellas personas que tengan derecho a la sucesión en el trono, quedando estas excluidas de la sucesión, si contraviniera dicha prohibición y deben proveer a la sucesión en la corona, en la forma que más convenga a los intereses de España, una vez extinguidas todas las líneas llamadas en derecho.

Las competencias de las cortes se ejercen en sesión conjunta de ambas cámaras, salvo que tuvieran carácter legislativo.

La regencia y tutela del rey menor

La constitución establece también las previsiones necesarias para que la regencia se establezca en los supuestos en que el rey se halle inhabilitado para reinar, por ser menor de edad o por estar afectado por una incapacidad física o mental.

Las formas para establecer la regencia pueden ser de dos clases:

• Por llamamiento de la propia constitución: que encomienda la regencia en el caso de la minoría de edad, al padre o a la madre del rey, y en su defecto al pariente de mayor edad más próximo a suceder en la corona; y en el caso de incapacidad reconocida por las cortes, al príncipe heredero, si fuera mayor de edad, y si no lo fuera, al padre del rey, o a su madre, y, en su defecto, al pariente mayor de esas mas próximo en el orden de sucesión.

• Regencia electiva: ha de ser nombrada por las cortes generales y que tiene una función solamente subsidiaria.

La regencia electiva puede ser individual o colectiva (si es colectiva de tres o cinco personas).

Cualquiera que sea la causa y la forma de la regencia, esta se ejerce con los mismos poderes que al rey encomienda la constitución. Sin embargo, la regencia solo suple interinamente al titular de la corona, y no le sustituye.

La constitución ha separado también la función pública de la regencia, de la función privada que consiste en la tutela del rey menor. La forma prioritaria de designación del tutor es la testamentaria.

En defecto del nombramiento testamentario, la constitución designa tutor al padre o a la madre del rey menos, mientras permanezcan viudos. Subsidiariamente la designación corresponderá a las cortes.