PRIMERA PARTE: ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

TEMA 2

El derecho de organización. Teoría del Órgano. La competencia. Relaciones interorgánicas. Jerarquía. La desconcentración y conflictos de atribución.

Se parte de una premisa la Administración se puede entender como una gran organización pero, en realidad, se tendría que hablar de una pluralidad de organizaciones (administración del estado, las 17 administraciones autonómicas, etc.) ya que todas ellas tienen una personalidad jurídica propia y diferenciada.

¿Qué se entiende por organización?

Una organización es un conjunto de medios de diferentes tipos (de tipo personal, material y financiero) ordenados o dispuestos ordenadamente en una serie de unidades diversas a las cuales se atribuyen toda una serie de funciones específicas a efectos del cumplimiento eficaz de la totalidad de funciones que tienen encomendadas la determinada entidad donde se integran estas unidades.

Hay dos conceptos claves;

• Unidad (unidades en que se descompone la entidad); el concepto de unidad es el que luego nos llevará a un concepto más importante, que es el órgano administrativo.

• Entidad; por otra parte hemos de decir que el concepto o la noción de entidad vendría a identificarse con el resultado final de la integración de las diferentes unidades y la noción de entidad es sinónimo de la noción de organización, la noción de organización se puede identificar con la Administración pública.

Una particularidad es que no es sólo esto, a partir de la Revolución Francesa y con toda la teoría de la división de poderes se produjo la identificación entre Administración pública y el poder ejecutivo (siglos XVIII-XIX), pero a mitad del siglo XIX aparece en Alemania una nueva concepción (concepción de la personalidad jurídica del estado) la cual surge con la idea de dar respuesta al problema de quien era el titular de la soberanía? La respuesta es el Estado, entendido como persona. Esto provoca que una vez se otorga personalidad jurídica al Estado en su conjunto, los tres poderes que lo componían queden un poco diluidos, de tal forma que la Administración (hasta ahora se identificaba con el poder ejecutivo) pasa a ser identificada como una función del Estado persona. Contra esto, se produce una reacción y se dice; las funciones del Estado son contingentes y, por tanto, la Administración pública no se puede identificar con las funciones que realiza, pero tampoco es posible entender la administración como un simple complejo de unidades y lo realmente característico de esta organización (Administración pública) es que está dotada de personalidad jurídica (esto significa que necesariamente se convierte en sujeto de derecho y por tanto, puede ser titular de relaciones jurídicas (concretamente, de las relaciones jurídicas relacionadas con las funciones que tiene encomendada esta organización)).

Administración pública; organización con personalidad jurídica propia. No se puede identificar Administración pública con una simple organización. Las administraciones públicas son organizaciones personificadas.

A partir de aquí, esta organización personificada entonces empezará a ser objeto de trato por parte del derecho, en concreto, del Derecho administrativo. El derecho administrativo se ocupa de la actividad del sujeto y del propio sujeto, así, una parte del derecho administrativo no se ocupa de regular las relaciones donde interviene el sujeto (Organización personificada (Administración pública)), sino de regular al propio sujeto y sus relaciones internas. Esta parte del derecho administrativo no regula las relaciones del sujeto, sino al propio sujeto, y como es lógico son normas jurídicas que forman parte del derecho administrativo (a esta parte del derecho administrativo se la denomina derecho de la organización administrativa). Este bloque normativo (derecho de la organización administrativa) por la presencia de normas de muy diferente tipo (empezando por la constitución, pasando por las leyes y normas con rango de ley hasta llegar a las normas reglamentarias). De las tres la más peculiar de todas es la tercera (normas reglamentarias), porque las normas reglamentarias quien las dicta es la propia administración (art. 11 LPAC, poder de autoorganización), esto significa que la administración se puede autorregular i así, de todas las normas que regulen la organización personificada, algunas de ellas proceden del propio sujeto que es objeto de la regulación y por tanto, la administración tiene poder para autoorganizarse.

¿Tiene un poder ilimitado? No, porque las normas reglamentarias no son exclusivas de la materia organizativa (hay leyes, etc.). Debemos saber que no siempre ha sido así, sino que ha habido momentos en que se han defendido a favor de la administración (poder ejecutivo) una potestad organizativa plena (exclusión de la ley en la regulación de la materia organizativa), la materia organizativa era propia de la potestad reglamentaria. Esto iba acompañado de otras dos teorías (creencias);

Resultado de todo esto es que la potestad organizativa quedaba totalmente excluida del control de los dos otros poderes (legislativo y judicial).

Todo esto ha cambiado, la materia organizativa es una más de las materias administrativas y evidentemente, está sometida al control de los tribunales de justicia (art. 106 CE; control de la potestad reglamentaria) y además, la materia organizativa perfectamente puede regularse por ley (en nuestro ordenamiento jurídico no hay nunca reserva reglamentaria, en cambio sí que hay reserva reglamentaria de ley (cualquier materia (ejemplo; materia organizativa)) puede ser reclamada por el legislador y ser regulada por ley).

Constitución; establece los principios generales que configuran el modelo organizativo de la administración española (art. 103.1 CE) y el régimen de creación de los órganos administrativos.

Normas legales organizativas; normas organizativas con rango de ley, hay muchísimas y tratan de establecer aspectos esenciales de la materia organizativa.

Normas reglamentarias; las normas reglamentarias, evidentemente, siempre deben estar ajustadas a la regulación establecida por normas de rango superior (constitución y leyes). La parte reglamentaria organizativa ha de respetar las normas de rango mayor, lo que pasa es que esto que es así, en el supuesto de la materia organizativa tiene una cierta peculiaridad y es que la materia organizativa no difiere de otras materias administrativas, necesariamente ha de ser conforme a las normas de rango superior, pero también es cierto que en la materia organizativa (a diferencia de lo que sucede con otras materias administrativas que afectan a los derechos y deberes de los ciudadanos) es posible la producción de reglamentos independientes (en las otras materias administrativas sólo reglamentos ejecutivos).

Reglamento independiente; no necesitan para su creación una previa habilitación legal expresa y no está destinada a ejecutar una previsión legal.

Reglamento ejecutivo; sí deriva de una previsión legal y está destinado a ejecutar la ley (previsión legal).

Esto no quiere decir que todos los reglamentos de organización tengan la condición de independientes, puede suceder que la ley dicte disposiciones organizativas y remita al reglamento su desarrollo (reglamento ejecutivo) pero también es posible dictar reglamentos independientes. Así, los reglamentos que dicta la Administración en materia organizativa (orgánica) puede encontrarse, respecto de la ley, en una doble situación;

Ejemplo; ley del Régimen Local municipio todo municipio debe tener una serie de órganos y dice cuales serán, pero la ley añade que el resto de órganos (complementarios de los anteriores) serán establecidos por el propio ayuntamiento, de esta manera, si el ayuntamiento aprueba un reglamento que establece un nuevo órgano (por ejemplo una comisión), este reglamento orgánico no desarrolla la ley de régimen local.

Unidades; son cada una de las unidades en las que se descompone la organización de una entidad y a las que se atribuyen funciones específicas a efectos del cumplimiento eficaz de la totalidad de funciones que tiene encomendadas la determinada entidad donde se integran estas unidades.

Órgano administrativo; el concepto de órgano administrativo surge para explicar de qué manera resulta imputable a las personas jurídicas las actuaciones llevadas a cabo por las personas físicas que actúan por ellas.

En un primer momento, este fenómeno se intenta explicar en base al concepto de representación (mandato representativo) pero hay un problema y es que todo lo que hace el mandatario excediendo el mandato no resulta atribuible al mandato y, por tanto, de las actuaciones ilegales de los servicios públicos (ejemplo; actuación de un funcionario) la administración no responde.

Nueva teoría; a finales del siglo XIX surge la teoría organicista (de aquí viene la noción de órgano administrativo). Las personas físicas que actúen por cuenta de la administración no son externos de la administración, sino que forman parte de la administración (entendida como persona jurídica), son instrumentos a través de los cuales la administración expresa su voluntad, se dice que son como los brazos de una persona física. Así, los órganos administrativos forman parte de la administración pública y la actuación ilegal del órgano es atribuible o imputable a la administración pública, entendida como persona jurídica.

Por tanto, desde este planteamiento, como se puede entender un órgano administrativo?

Si se trata de un órgano unipersonal la voluntad de la persona conforma la voluntad del órgano. Si se trata de un órgano colegiado (más de una persona) entonces cada persona física contribuye a formar la voluntad del órgano administrativo (entre todas las personas físicas forman la voluntad del órgano administrativo).

Administración General del Estado (LOFAGE); no a todas las unidades (en las que se descompone la organización de una entidad) se le atribuye la denominación de órgano, sino sólo a aquellas unidades administrativas a las que se le atribuyen funciones que tienen efectos jurídicos frente a terceros, a las otras unidades (funciones que no tienen efectos frente a terceros) la ley las denomina unidades administrativas.

Pero esto no es del todo cierto, ya que, por ejemplo, la misma ley también dice que recibirán la denominación de órgano aquellas unidades en que su actuación tenga carácter preceptivo (aun cuando sus funciones no tengan efectos frente a terceros), esto es así porque la ley no siempre sigue el mismo criterio para determinar quien tiene la consideración de órgano y quien no.

Comunidad autónoma de las Islas Baleares; lo que hace la ley del 2003 (sobre esta materia) es copiar la ley que rige para la AGE.

Tipos de órganos y el régimen de creación de los órganos administrativos.

Clasificaciones de órganos hay muchísimas, lo característico de todas las clasificaciones es que, como regla general, la aplicación de cada una de estas clasificaciones da como resultado el establecimiento de dos categorías contrapuestas. Todas estas clasificaciones no son excluyentes y por tanto un órgano puede ser incluido en una u otra de las categorías de todas las clasificaciones.

La Ley del procedimiento administrativo común dedica toda una serie de artículos a la regulación del régimen jurídico del órgano colegiado (en concreto, del art. 22 a 27). La Ley del procedimiento administrativo común responde al título competencial del art. 149.1.18 CE, el cual otorga al Estado la competencia exclusiva para establecer la regulación básica del régimen jurídico de las Administraciones públicas y ahora bien, hemos de saber que de todos los art. de esta ley han de ser básicos obligatoriamente los que hacen referencia al régimen jurídico de las Administraciones públicas, los otros no tienen porque tener carácter básico. En principio, estos art. (art. 22 a 27) contienen normas de aplicación a todas las CCAA, pero normas que, por el hecho de ser básicas, han de permitir un desarrollo por parte de la normativa de la CCAA, art. 22-27 régimen jurídico del órgano colectivo. Estos art. son aplicables a todo el territorio estatal, pero con este primer condicionamiento (permitir un desarrollo). El segundo condicionamiento deriva de una previsión de la propia ley. La propia ley excluye la aplicación de estos art. en determinados casos (disposición adicional primera), estos artículos no se aplicarán;

Se ha planteado un problema, buena parte de estos artículos fueron impugnados por las CCAA (recurso de inconstitucionalidad), este recurso derivó en una STC '99, la cual dice que no todos ellos tienen carácter básico y por tanto, considera inconstitucional los art. 23, 24, 25 (apartado 2 y 3) y art. 27 (apartado 2, 3 y 7). El TC hace esto porque considera que la regulación contenida en estos art. (declarados inconstitucionales) es tan precisa que no permite la intervención normativa de las CCAA (son más que básicos), así, estos artículos son inconstitucionales y por tanto, nulos. Pero no, concretamente el TC dice que estos artículos son no básicos, pero de esto no deriva la nulidad de estos artículos, sino que dice que sólo se podrán aplicar estos artículos a la administración del estado y, además, constituirán derecho supletorio en los otros casos, de todo esto se deriva que las CCAA sobre gran parte del régimen jurídico de los órganos colegiados puede regular libremente (no tienen normativa básica de referencia).

Estructura y funcionamiento de los órganos colegiados.

Régimen de creación de los órganos administrativos en general.

Dentro del marco de la constitución y de la ley, la administración tiene competencia para dictar normas para configurar la propia organización, es decir, su propia estructura, dictando normas reglamentarias y los actos de ejecución necesarios por la aplicación de estos reglamentos. En todo caso, la ley le impone un límite y una serie de exigencias;

• está prohibido crear órganos administrativos que suponen duplicación de otros ya existentes, a no ser que al mismo tiempo se suprima o restringa de forma correcta la competencia de estos.

• Respecto del nuevo órgano se ha de establecer de que manera se integra dentro de la estructura orgánica de la administración donde se integra y cual su dependencia jerárquica y también cuales son sus competencias.

• También se exige que haya suficiente dotación de crédito porque se puedan conseguir su propia puesta en marcha y su funcionamiento.

Ahora veremos los principios básicos de la organización administrativa. Primero haremos una precisión y es que estos principios son principios de organización administrativa, pero no necesariamente son principios de estructura orgánica (organizativa).

Principio de competencia (de los órganos administrativos).

LA competencia es el conjunto de funciones atribuidas por el ordenamiento jurídico a cada órgano, en consecuencia, las funciones que está obligado a ejercitar. En términos más estrictos, la competencia se puede definir como la medida de la potestad atribuida a cada órgano. Partiendo de la noción de competencia, es posible ligar competencia con uno de los principios básicos del ordenamiento jurídico (principio de legalidad). Antes de la Revolución francesa, es decir, cuando regía la monarquía absoluta (antiguo régimen) todos los poderes estaban en manos del rey, hasta el punto de que el poder se configuraba como un atributo personal del monarca y se justificaba por su origen divino. Con la revolución francesa todo esto cambia, porque aparece la soberanía popular y, en consecuencia, será en la voluntad del pueblo, que se expresa a través de la ley donde encontrarán su origen todos los poderes, y luego era la comunidad (mediante la ley) quien había de atribuir a la administración el poder. Toda actuación de la administración necesariamente debía encontrar justificación en un poder previamente creado por la norma y atribuido por la norma a la administración. Toda actuación de la administración necesariamente se había de poder entender como resultado del ejercicio de un poder previamente atribuido a la administración. Las leyes, de manera positiva y directa, definen que es lo que puede hacer en cada situación la administración, así, la administración no puede hacer nada más que aquello que las normas le permiten hacer. En estos poderes que crea el ordenamiento jurídico y que el ordenamiento atribuye a la administración de forma directa y positiva es lo que se conoce como potestad (poderes atribuidos a la administración por parte del ordenamiento jurídico) y la cantidad de poder atribuido por parte del ordenamiento jurídico a cada órgano es lo que se denomina competencia. La competencia es irrenunciable y será ejercida efectivamente por el órgano que la tenga atribuida como propia, pero hay excepciones (la delegación, la sustitución y la avocación).

Criterios que puede emplear la norma a la hora de atribuir competencias;

• Criterio material; de aquí resulta la atribución de competencias a los diferentes órganos de una determinada administración pública teniendo en cuenta una división material de la totalidad de funciones que tiene encomendadas una determinada administración pública.

• Criterio jerárquico; del que resulta la atribución de competencias a cada órgano teniendo en cuenta la posición que este órgano ocupa dentro la organización vertical del aparato organizativo de una administración.

• Criterio territorial; del que resulta la atribución de competencias teniendo en cuenta hasta donde llega el desarrollo o extensión territorial del aparto organizativo (ejemplo; Administración periférica Provincias y CCAA, entonces hasta allí llega la competencia del delegado de gobierno, porque esta figura se integra dentro de la administración periférica).

Toda actuación por parte de un órgano incompetente constituye una actuación viciada (acto viciado), pero no siempre es un vicio de nulidad absoluta (es decir, no cualquier supuesto de incompetencia constituye un vicio de nulidad absoluta), ya que el art. 62 LPAC afirma que serán nulos de pleno derecho; “los actos dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio”, de tal forma que un acto dictado por un órgano jerárquicamente incompetente no es nulo de pleno derecho, sino que es un acto anulable. El origen de esta idea es una línea jurisprudencial que defendía la posibilidad de que el acto dictado por el órgano incompetente jerárquicamente pudiera ser convalidado por la ratificación del órgano superior jerárquicamente (órgano competente), y esta idea ha tenido reflejo en la ley (art. 67, etc., LPAC). Así, la actuación llevada a cabo por un órgano no competente jerárquicamente no es nula de pleno derecho, sino que el órgano competente la puede convalidar si ratifica la decisión del órgano incompetente. Si el órgano que actúa es incompetente por razón de la materia o del territorio, su actuación es nula de pleno derecho.

En relación a la competencia, hemos de hacer referencia a las técnicas de alteración del ejercicio de la competencia (el principio general es que cada órgano ha de ejercer las competencias que le son atribuidas como propias por el ordenamiento jurídico, art.12 LPAC), pero la ley exceptúa este principio en tras casos (avocación, delegación y sustitución), estos tres supuestos determinarán que la competencia sea ejercida por un órgano diferente del que la tiene atribuida.

Juntamente con estas tres técnicas, la ley prevé también otras técnicas que no son propiamente de alteración del ejercicio de la competencia, sino que son de modificación de las circunstancias materiales del ejercicio de la competencia (encomienda de gestión, delegación de firma y la suplencia). A la vez, algunas de estas seis técnicas se pueden dar o bien entre órganos de una misma administración (relación interorgánica), o bien se pueden dar entre órganos de diversas administraciones (relación intersubjetiva).

• Relación interorgánica;

• Delegación. (X)

• Avocación. (X)

• Sustitución.

• Encomienda de gestión. (X)

• Delegación de firma. (X)

• Suplencia. (X)

• Relación intersubjetiva.

• Delegación. (X)

• Avocación.

• Sustitución. (X)

• Encomienda de gestión. (X)

• Delegación de firma.

• Suplencia.

• Delegación (delegación de competencias entre dos órganos de una misma administración).

Como regla general, esta delegación está regulada en el art. 13 LPAC (un órgano (delegado) ejerce por encargo de otro (delegante (que pertenece a la misma administración)) competencias propias de este último órgano). No se produce ninguna alteración en la titularidad de la competencia (la sigue ostentando el órgano delegante), sino que el cambio se produce en el ejercicio de la competencia, ya que ejercerá la competencia un órgano distinto del titular de la materia.

Esta relación, en un principio, siempre se había entendido como una relación entroncada con el principio de jerarquía (ley de procedimiento de 1958, se exigía que el órgano delegante fuese superior jerárquicamente respecto del órgano delegado), esta exigencia ha desaparecido (una competencia puede ser delegada a favor de un órgano no jerárquicamente subordinado al órgano delegante). En la medida que el órgano delegante (a pesar de la delegación) sigue siendo el titular de la competencia, puede en cualquier momento revocar la delegación y recuperar el ejercicio de sus propias competencias. También el órgano delegante puede en el acuerdo de delegación fijar el alcance de la delegación (así, por ejemplo, puede reservarse facultades en relación al ejercicio de las competencias delegadas (ejemplo; la facultad de dictar unas directrices o principios conforme a los cuales la competencia ha de ser ejercida y la facultad de control, es decir, el órgano delegado ha de dar cuenta al órgano delegante respecto de cómo ha ejercido las competencias delegadas, etc.)).

¿Cuáles son las competencias que se pueden delegar? En principio todas, pero hay excepciones (competencias no delegables; art. 13.2 LPAC; “en ningún caso podrán ser objeto de delegación las competencias relativas a: a) los asuntos que se refieran a relaciones con la jefatura del estado, presidencia del gobierno de la nación, cortes generales, presidencias de los consejos de gobierno de las CCAA y asambleas legislativas de las CCAA. b) la adopción de disposiciones de carácter general. c) la resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso. d) las materias en que así se determine por norma con rango de ley.”.

El punto c) del art. 13.2 LPAC haría referencia al siguiente ejemplo;

Órgano B (delegante); superior jerárquicamente de A, pero como ya hemos dicho no hace falta que lo sea para que haya delegación).

Órgano A (delegado) dicta el acto (que, como se ha dictado por razón de la delegación, se entiende dictado por B).

El acto de A (que se entiende dictado por B) no pone fin a la vía administrativa y, por tanto, puede ser objeto de un recurso de alzada (recurso administrativo) delante el superior jerárquico de B. Así, este apartado c) quiere decir que se puede delegar la competencia sobre una materia a A, pero lo que no se puede delegar es la competencia para resolver los recursos sobre sus actos (es decir, de B pero que los ha dictado A por delegación), A no puede resolver los recursos de alzada sobre el acto de B (que ha dictado A por delegación), porque este recurso de alzada lo ha de resolver el superior jerárquico de B.

Lo que sí es posible es que un órgano delegue la competencia sobre una materia, y dentro de la delegación se incluya la competencia para resolver el recurso de reposición (recurso administrativo) sobre el acto dictado. Ejemplo;

Órgano B (delegante)

Órgano A (delegado); acto (que se entiende realizado por B) pone fin a la vía administrativa (por tanto, el ciudadano afectado por el acto puede interponer recurso de reposición o ir a los tribunales) y, por tanto, sobre este acto no cabe recurso de alzada.

LA ley prohíbe también la subdelegación. Tampoco se puede delegar la competencia para resolver un asunto cuando en el procedimiento para resolver aquel asunto ya haya caído dictamen.

Requisitos

Todo acuerdo de delegación ha de ser publicado en el boletín correspondiente según el órgano delegante (si el órgano delegante pertenece a la Administración del Estado sería el BOE, etc.). En todo caso, en los actos delegados se ha de dejar constancia que aquellos actos se han dictado por delegación de otro órgano, por tanto, el órgano delegado ha de decir; “dicto este acto en ejercicio de una competencia delegada”.

Efecto.

Cualquier acto dictado por delegación se entiende dictado por el órgano delegante. Ejemplo;

A (Conseller); delega una competencia sancionadora.

B (Director general); dictará el acto sancionador. (este acto se entiende adoptado por A, por tanto, pone fin a la vía administrativa (el ciudadano afectado sobre este acto podrá interponer recurso de reposición o recurso contencioso administrativo.

Entre estos dos órganos hay jerarquía pero como ya hemos dicho en la delegación esto no es necesario.

Si el ciudadano interpone recurso de reposición sobre el acto dictado por B (pero que se entiende adoptado por A), la competencia para resolver este recurso la tiene A, a no ser que también le hubiese delegado a B la competencia para resolver los recursos de reposición interpuestos sobre los actos dictados en ejercicio de la competencia delegada. El acto dictado por B en ejercicio de la competencia delegada no puede ser objeto de recurso de alzada porque los actos adoptados por A ponen fin a la vía administrativa. Por otra parte, los actos dictados por la Dirección General (no en ejercicio de competencias delegadas) sí pueden ser objeto de recurso de alzada (tiene que resolver el conseller), y después de este será posible interponer recurso de reposición. Sobre estas materias que son competencia del director general, el conseller no le puede delegar la competencia para resolver los recursos de alzada.

• Avocación (interorgánica); art. 14 LPAC; “los órganos superiores (art. 14.1) podrán avocar para sí el conocimiento de un asunto cuya resolución corresponda ordinariamente o por delegación a sus órganos administrativos (dependientes, cuando circunstancias de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial lo hagan conveniente).

Antes de la LPAC del 92, con la ley de procedimiento de 1958 la avocación se configuraba como una técnica de sentido invertido a la delegación (un órgano superior jerárquicamente asumía el ejercicio de las competencias propias del órgano inferior). Esta idea de avocación no coincidía con otra concepción que aparecía en otra ley de este momento (ley del suelo de 1956), esta ley del suelo del 56 contemplaba la avocación como la facultad del órgano superior de sustraer del órgano inferior el conocimiento o la resolución de un determinado asunto. Ahora veremos la diferencia entre las dos concepciones; según la ley del 58 la avocación hacía referencia al conjunto de la competencia, mientras que la ley del suelo hacía referencia al ejercicio de la competencia pero sólo en relación a un determinado asunto, es decir, a un expediente determinado de la persona X.

Se acaba imponiendo (según afirma el art. 14 de la ley 92) la concepción de la ley del suelo. Las diferencias entre delegación y avocación son;

• La delegación hace referencia al conjunto de la competencia y la avocación hace referencia al ejercicio de la competencia sobre un determinado asunto.

• La avocación actualmente se entiende como una técnica entre un órgano jerárquicamente superior y un subordinado, y la delegación no.

• La avocación se ha de justificar en base a la concurrencia de una serie de circunstancias (cuando el órgano toma el acuerdo de avocar lo tiene que motivar y además, se exige que este acuerdo de avocación sea notificado a los administrados que resultarán afectados por esta avocación).

Según la ley de procedimiento de 1958, en la delegación también se exigía la concurrencia de circunstancias específicas y ahora la ley de 1992 ya no exige esta concurrencia.

Los actos que dicta el órgano que ha avocado la competencia (resolviendo los asuntos concretos) se imputan al órgano que ha avocado la competencia (órgano jerárquicamente superior).

No confundir entre la avocación de una competencia y la revocación puntual de una delegación anterior (la ley ha veces lo confunde).

• Encomienda de gestión interorgánica.; Art. 15 LPAC; “la realización de actividades (art. 15.1) de carácter material, técnico o de servicios de la competencia de los órganos administrativos o de las entidades de derecho público podrá ser encomendada a otros órganos o entidades de la misma o de distinta administración, por razones de eficacia o cuando no se posean los medios (hace referencia tanto a la encomienda de gestión interorgánica como intersubjetiva) técnicos idóneos para su desempeño”.

Son los casos en que (entre órganos de una misma administración) un órgano encarga a otro la realización de toda una serie de actividades (materiales o técnicas) impuestas por el ejercicio de la competencia propia del que hace el encargo (bien porque el órgano no dispone de los medios técnicos idóneos, o bien para hacer posible una mayor eficacia en la actuación administrativa).

El ejercicio de las competencias de los órganos administrativos puede plantear dos situaciones;

• que el ejercicio de competencias del órgano exija únicamente una actividad formal (ejemplo; competencia sancionadora).

• En otros casos, el ejercicio de la competencia no sólo exige esta actividad formal, sino también una actividad de tipo técnico o material (ejemplo; construir una carretera).

En la encomienda de gestión se produce una emisión entre estos dos tipos de actividades y son atribuidas a órganos distintos.

Órgano A (el que encomienda); titular de la competencia y el que ejerce la competencia en sus aspectos formales (toma de decisiones).

Órgano B; se limita a realizar los aspectos materiales o técnicos de la competencia, por encargo de A.

La ley dice que esta técnica puede tener lugar entre órganos administrativos de cualquier tipo (incluso que pertenezcan a Administraciones distintas); prohíbe la ley que la encomienda tenga lugar a favor de personas (físicas o jurídicas) sujetos en el derecho privado (en estos casos, a la Administración no le queda más remedio que someterse a la legislación de contratos).

Art. 15.3 ; “la encomienda de gestión entre órganos administrativos o entidades de derecho público pertenecientes a la misma administración deberá formalizarse en los términos que establezca su normativa propia y, en su defecto, por acuerdo expreso de los órganos o entidades intervinientes. En todo caso el instrumento de formalización de la encomienda de gestión y su resolución deberá ser publicado, para su eficacia en el “Diario oficial” correspondiente.”.

La encomienda de gestión se caracteriza por la voluntariedad (acuerdo entre el que encomienda y el órgano encomendado, acuerdo que ha de ser publicado en el Diario Oficial correspondiente).

• Delegación de firma.; casos en que un órgano superior encarga a un órgano inferior la firma de las resoluciones o decisiones previamente acordadas por el órgano superior.

Art. 16 LPAC; “los titulares de los órganos administrativos podrán, en materia de su propia competencia, delegar la firma de sus resoluciones (art. 16.1) y actos administrativos a los titulares de los órganos o unidades administrativos que de ellos dependan, dentro de los límites señalados en el art. 13”.

La delegación de firma sí que se establece entre órganos jerárquicamente subordinados. La delegación de firma, en este sentido, se asemejaría a la avocación y a la delegación configurada a la ley del 58 (en estos tres casos hay relación de jerarquía).

En el caso de la delegación de firma, no hay alteración del titular de la competencia (órgano superior), ni del ejercicio de la competencia (órgano superior), lo que se modifica es una circunstancia material de este ejercicio de la competencia (la firma). Los límites de la delegación son aplicables a la delegación de firma, con el añadido siguiente: tampoco se puede delegar la firma de las resoluciones sancionadoras. No es necesario que el acuerdo de delegación de firma se publique (en la delegación sí).

• Suplencia.; substitución temporal del titular del órgano, en este caso, el titular de la competencia es el mismo, ni hay alteración en el ejercicio ni relación interorgánica. Aquí lo que pasa es que la persona física titular del órgano es sustituida temporalmente por otra personal.

• Delegación de competencias entre administraciones distintas.; una administración encarga a otra el ejercicio de competencias propias (la primera administración es la administración delegante y la segunda administración es la administración delegada, que es la que ejerce las competencias propias de la administración delegante). Esta relación se puede producir entre:

• Estado (delegante) y CCAA (delegadas).

• Estado o CCAA y entes que integran la administración local.

• Entre las administraciones locales.

• Entre cualquiera de estos entes territoriales ( Estado, CCAA y administraciones locales) y los entes instrumentales dependientes de ellos (entidades de derecho público (ejemplo; un organismo autónomo)).

En cualquier caso, esta delegación implica un acuerdo entre estas dos administraciones, en virtud del cual la delegada ejerce competencias propias de la delegante.

• Delegación Estado CCAA; esta delegación no es tan clara (división de opiniones), algunos autores entienden que el único supuesto de delegación del Estado a favor de las CCAA es el que se contempla en el art. 150.2 (“ el Estado podrá transferir o delegar en las CCAA, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado”). Otros autores ponen en duda que esto sea un auténtico supuesto de delegación intersubjetiva, porque en esta caso falta la voluntariedad (acuerdo entre el delegante y el delegado), aquí se dicta una ley (una ley orgánica) y el delegado ha de hacer caso a la ley (aquí no hay acuerdo entre delegante y delegado).

• Estado o CCAA entes que integran la Administración Local.

• Entes locales Entes locales.

• Administración territorial entes instrumentales (diferentes normas específicas reguladoras de las diferentes administraciones CAIB Ley 3/2003 del RJACA).

Respecto de los puntos 2, 3 y 4, hemos de decir que no hay ningún cambio respecto a la delegación interorgánica (esquema típico de la delegación).

• Avocación intersubjetiva (lo que nos llevará al concepto de sustitución).; hubo un momento en que la avocación se dio entre dos poderes distintos (Antiguo régimen Francia) y el poder ejecutivo usaba la avocación como instrumento para sustraer del poder judicial el conocimiento de determinados asuntos (asuntos donde haya funcionarios reales) uso abusivo de la avocación, esto fue una de las causas que supuso la formulación de la separación de poderes (Revolución Francesa reacción al uso abusivo de la avocación), y esta idea de separación de poderes se implanta a todas las posteriores constituciones (ejemplo; constitución española de 1978), hoy en día, es imposible cualquier supuesto de avocación entre poderes distintos.

En este principio de separación de poderes, la constitución ha añadido otro (principio de autonomía de las CCAA y de los entes que integran la administración local (este principio dificulta la posibilidad de utilizar la técnica de avocación entre administraciones públicas diferentes avocación interorgánica (relación de jerarquía))). Ahora bien, a pesar de esto, resulta que tanto la propia Constitución Española como la misma ley de bases de régimen local admiten un supuesto que en cierta manera vendría a asemejarse a lo que se conoce con el nombre de sustitución (requisitos). Sustitución supone trasladar temporalmente de una administración a otra la facultad de ejercer todas o parte de las competencias de esta Administración.

A B (sustitución).

La sustitución se produce por la falta de ejercicio (inactividad) por parte de la Administración que es titular de la competencia, como que usted (Administración A) no ejerce su competencia, temporalmente la ejerzo yo ( Administración B) en sustitución suya (debido a su incumplimiento).

Una administración sustituye temporalmente a otra en el ejercicio de sus competencias propias (Administración que no las ejerce incumplimiento). Esta posibilidad se contempla en la constitución española y en la ley de bases de régimen local (art. 155 CE sustitución entre Estado y CCAA y art. 60 LBRL sustitución entre Estado y CCAA y Administración Locales).

¿Quién son los sustituidos? CCAA o bien uno de los entes que integran la administración local.

¿Quiénes son los sustitutos) el Estado en cualquier caso (sustituyendo a las CCAA o a la Administración Local).

Todo esto son supuestos de sustitución por subrogación (que es lo típico), pero también debemos saber que hay una sustitución por disolución (art. 61 LBRL).

• Encomienda de gestión entre órganos de distintas Administraciones.; está prevista en el art. 15 LPAC. Art. 15.4 ; “cuando la encomienda de gestión se realice entre órganos y entidades de distintas administraciones se formalizará mediante firma del correspondiente convenio entre ellas, salvo en el supuesto de la gestión ordinaria de los servicios de las CCAA por las diputaciones provinciales o en su caso Cabildos o Consejos Insulares, que se regirá por la legislación de régimen local.”.

La nota más característica de la encomienda de gestión intersubjetiva (al igual que la encomienda de gestión interogánica) será la nota de voluntariedad, pero el art. 15 prevé una excepción para el caso de la gestión ordinaria de los servicios de las CCAA por las Diputaciones Provinciales o en su caso Cabildos o Consells Insulars ( en este caso se regirá por la legislación de Régimen local, lo que sucede es que la LBRL contempla una modalidad de encomienda de gestión caracterizada por la ausencia de voluntariedad, porque lo que la caracteriza es la nota de obligatoriedad (gestión forzosa una Administración gestiona obligatoriamente servicios y funciones propias de otra Administración, la cual mantiene la titularidad sobre la competencia)). No hay un acuerdo, sino que la gestión se impone por ley. La gestión forzosa se impone por ley. El obligado a gestionar es una Administración Local, y quien obliga a gestionar es el Estado o las CCAA (sólo ellos aprueban leyes).

Art. 27 LBRL gestión forzosa (se dicta una ley dotación de los recursos suficientes).

Conflictos de competencia.

A veces la atribución de poder (competencia) no se puede hacer totalmente clara, es decir, hay veces en que es difícil determinar quien es el órgano competente i concretamente, esto sucede cuando;

• Varios órganos creen que ellos tienen la competencia plena sobre una materia determinada (es decir, hay varios órganos que se creen los competentes sobre la materia en cuestión conflictos positivos de competencia).

• Que nadie considere la competencia como propia y la atribuyan a otro (conflictos negativos de competencia).

A veces (debido a la redacción de las normas) es muy difícil saber en que consiste la competencia y quien la tiene asignada. El conflicto de competencia se platea y cuando se resuelve el problema se soluciona. El planteamiento del conflicto, y más concretamente su resolución, es un mecanismo para llegar a definir con detalle a quien corresponde cada una de las diferentes competencias.

Los conflictos pueden enfrentar no sólo a órganos de una misma administración, sino que también pueden enfrentar a Administraciones distintas (primer caso conflicto interorgánico; segundo caso conflicto intersubjetivo). Hemos de saber que hay un tercer supuesto y es el conflicto entre poderes distintos (poder ejecutivo y otros poderes del Estado). Respecto del conflicto de poderes distintos, hay dos supuestos;

• Conflicto que enfrenta a diferentes órganos constitucionales del Estado (concretamente, entre el Gobierno y el Congreso, el Senado y el CGPJ, o de cualquiera de ellos entre sí). En estos casos el conflicto se plantea y lo resuelve el TC ( a través de un procedimiento especial, en el caso de considerar el TC que un órgano ha invadido atribuciones (es decir, competencias) de otro órgano, declarará la nulidad del acto que ha generado el planteamiento del conflicto.

• El conflicto que se plantea entre los órganos judiciales y la Administración, en este caso quien resuelve el conflicto es el Tribunal de Conflictos de Jurisdicción (este tribunal se crea a través de la LOPJ (art. 38) y es el encargado de resolver estos conflictos a través de un procedimiento específico regulado en la ley orgánica de conflictos jurisdiccionales. Este tribunal está formado por;

• El presidente del TS.

• Dos Magistrados de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TS.

• Tres Consejeros permanentes del Consejo de Estado.

¿Quien plantea el conflicto? Por parte de los órganos judiciales, cualquier juzgado o tribunal (con una limitación, los jueces de paz). Por parte de la administración, en el caso del Estado (cualquier miembro del gobierno, delegados de gobierno, subdelegados de gobierno y los delegados de hacienda, y también toda una serie de autoridades militares), y en el caso de las CCAA (Consell de Govern o miembros de comisiones autonómicas) y en el caso de entes que integran la administración local (alcalde o presidente de la entidad). En estos casos la resolución no supone la anulación de nada (la ley afirma que estos conflictos no se pueden plantear respecto de resoluciones judiciales ya tomadas o resoluciones administrativas ya dictadas).

Ahora haremos referencia a dos tipos de conflictos;

• Conflictos entre distintas administraciones; las posibles combinaciones son;

• Conflicto que enfrenta al Estado y a las CCAA o a varias CCAA entre sí; el conflicto puede derivar del dictado de una ley, disposición reglamentaria o de un acto administrativo, o de la omisión de esta ley, disposición reglamentaria o acto (conflicto positivo o conflicto negativo), siempre para considerar bien el Estado o la CCAA que la actuación o la omisión de la otra administración suponga una vulneración de la distribución de competencias establecida por la CE, los EEAA, etc.

¿Quién lo puede plantear? Queda limitado a los máximos órganos ejecutivos de una y otra administración (o bien el gobierno del estado o el gobierno de las CCAA). Ventaja del gobierno del estado (art. 161 CE; el planteamiento del conflicto por parte del gobierno del estado supone la suspensión de la eficacia de la disposición impugnada). Aquí sí existe la posibilidad de que el conflicto pueda ser planteado por el particular (sólo cuando se trata de un conflicto negativo), y esto lo prevé la LOTC (el particular se dirigirá a la administración (Estado o CCAA) que el crea que es competente si le dice que no es suya la competencia, el particular lo que puede hacer es dirigirse a la segunda administración (Estado o CCAA) y le vuelve a decir que la competencia no es suya entonces, el particular puede ir al TC y plantear el conflicto). De este conflicto conoce el TC, el cual lo resolverá con una sentencia, que (en el caso de que sea un conflicto negativo, la sentencia dirá quien es el competente), en el caso de que sea un conflicto positivo deberá declarar la nulidad del acto o disposición reglamentaria que ha motivado el conflicto. Si lo que ha motivado el conflicto es una ley (el conflicto se tramita con un recurso de inconstitucionalidad, la sentencia que resuelva el conflicto declara la inconstitucionalidad de la norma legal), en el caso de la ley, habría un solapamiento (cuando lo que motiva el conflicto es una ley, se tramita como un recurso de inconstitucionalidad), así, cuando el TC crea que ha habido exceso competencial, la declarará inconstitucional. Ahora bien, visto así, cuando el conflicto de competencias viene motivado por una ley equivalente a un recurso indirecto de inconstitucionalidad, el TC ha venido exigiendo que la determinación de la constitucionalidad de la ley sea un requisito previo necesario para resolver los conflictos de atribución de competencias (ley). Conflicto de competencias (ley) recurso de inconstitucionalidad indirecto, esto sucede siempre que la determinación de la constitucionalidad de la ley sea un presupuesto necesario para resolver el conflicto de competencias, lo que se discute es la competencia que al Estado o la CCAA atribuye una ley (saber si la ley es inconstitucional o no es un requisito previo para después solucionar el conflicto), esto es diferente al recurso de inconstitucionalidad sobre el texto refundido del 92 sobre la ley del suelo (recurso directo de inconstitucionalidad), en este caso no se discute la competencia sino si la ley regulaba una u otra materia, es decir, lo que se discute es a qué titularidad afecta la ley. En nuestro caso (conflicto de competencia ley) si la ley es inconstitucional la competencia está resuelta, y si la ley es inconstitucional la competencia es de la otra (lo primero que hemos de saber es si la ley es constitucional o no y después, automáticamente, está resuelto el conflicto).

• Conflicto que enfrenta a varios entes que integran la administración local entre sí; resuelve el conflicto o bien la Administración de la CCAA o la Administración del Estado, en función de que todos los que estén en conflicto pertenezcan a una misma CCAA o a varias CCAA. Es una resolución no definitiva, en el sentido de que la ley prevé que cualquiera de las dos partes pueda impugnar delante del tribunal contencioso-administrativo la resolución dictada por la administración del estado o de la CCAA.

• Conflicto entre Estado o la CCAA y cualquiera de estos entes que integran la administración local; este conflicto está regulado en la ley de bases de régimen local (art. 63 y ss.), estos artículos dicen;

Tanto la Administración del estado como la administración de la CCAA están legitimados para impugnar (delante del tribunal del orden contencioso-administrativo) los actos o disposiciones reglamentarias que dicten los entes de la administración local que;

• sean contrarios al ordenamiento jurídico.

• que el acto o disposición reglamentaria interfiera las competencias propias del estado o la CCAA.

• que aquel acto o disposición reglamentaria exceda de las competencias propias de la administración local.

La sentencia dará la razón a uno o al otro (nulidad del acto o multándolo). Estos artículos también reconocen a los entes que integran la administración local la legitimación para impugnar actos o disposiciones reglamentarias del Estado o CCAA que consideren lesivos para su autonomía constitucionalmente garantizada, puede impugnar aquel acto o disposición reglamentaria delante el orden contencioso-administrativo. Hay una última posibilidad y es que el estado y las CCAA sí dicten leyes, esta posibilidad se ha añadido con la reforma del año 99 a la LOTC (se incorpora la posibilidad de que los entes de la administración local puedan acudir al TC cuando consideren que una norma con rango de ley (del Estado o de las CCAA) vulnera su competencia constitucionalmente garantizada). Se ha limitado la legitimación, no será posible que los entes que integren la administración local planteen el conflicto a título individual, es necesario que se sumen una serie de entes (hay una excepción, pero la regla general es esta). El procedimiento acaba con una sentencia (la norma legal ha vulnerado o no la autonomía local; no (ningún problema), sí (la sentencia lo único que hace es declarar que la norma con rango de ley resulta vulneradora de la autonomía local, a partir de aquí, el TC lo que hace es plantearse un autocuestión de inconstitucionalidad cuya resolución que será una segunda sentencia, declara inconstitucional la ley que ha originado el conflicto y, en consecuencia, la nulidad de la ley).

• Conflictos entre órganos de una misma administración.; con carácter general, la regulación de estos conflictos viene en la LPAC, art. 20 LPAC establece tres reglas;

• El conflicto lo pueden plantear o bien el órgano que está conociendo de un determinado asunto que pueda considerar que él no es el competente o que lo planteen los administrados que son parte en el procedimiento (no dice nada la ley de que el conflicto lo pueda promover el órgano que no conoce pero que se considera competente, ahora bien, se entiende que sí lo puede hacer).

• El conflicto no se puede plantear nunca entre órganos jerárquicamente subordinados (superior jerárquico e inferior jerárquico, entre uno y otro nunca puede haber un conflicto (ejemplo, Consejero y director general)).

• El conflicto se ha de plantear en relación a expedientes que no hagan finalizado.

A partir de aquí la normativa específica de cada una de las Administraciones establece reglas especiales para los conflictos que se planteen entre órganos de la propia Administración (ejemplo; LOFAGE; 1. Conflictos entre órganos de un mismo ministerio, en este caso resuelve el superior jerárquico común. 2. conflictos entre órganos de ministerios distintos, en este caso resuelve el Presidente del gobierno. Ley del régimen jurídico de la CAIB (2003); 1. conflictos entre órganos de una misma consellería, en este caso resuelve el conseller. 2. conflictos entre varias consellerías, en este caso resuelve el Presidente del gobierno autonómico. Ley de Bases de Régimen Local, tiene una normativa específica).

Principio de jerarquía.

El principio de jerarquía es uno de los principios que expresamente aparecen citados en el art. 103 CE. A partir de aquí, el principio de jerarquía juega en dos niveles distintos;

• El principio de jerarquía juega como principio de ordenación orgánica (porque el principio de jerarquía lo que hace es ordenar el aparato organizativo de las diferentes administraciones públicas conforme a un posicionamiento vertical o escalonado (formación de una organización de aire piramidal) de cada uno de los órganos que forman este aparato organizativo de cada una de estas administraciones.

CAIB

Consell de Govern

President

Conseller (conseller de obras públicas, etc.)

Director General (dentro de la consellería de obras públicas, el Director General de habitabilidad, etc.).

En algunos casos, las competencias son atribuidas en función de la posición que ocupe dentro de esta organización escalonada (distribución de competencias criterio jerárquico).

• Juega como principio de relación entre los órganos, esto es así, en la medida en que el principio de jerarquía determina que en los órganos situados más arriba se le atribuyan una serie de poderes sobre los órganos situados en un nivel inferior, es decir, a los órganos superiores se le atribuyen una serie de poderes con el fin de hacer efectiva la prevalencia de su voluntad respecto de la voluntad de los órganos inferiores. Ahora bien, el principio de jerarquía, como principio de relación, sólo juega entre órganos que están incluidos dentro de una misma división de la organización administrativa (ejemplo; Conseller de obras públicas y Director General de habitabilidad, están en la misma división de la organización administrativa).

¿Cuáles son estos poderes que los órganos superiores ejercen sobre los inferiores y a través de los cuales se hace efectiva su prevalencia sobre los órganos inferiores? Existen tres tipos de técnicas a través de las cuales se hace efectiva su prevalencia;

• Técnicas de Ordenación; están encaminadas a dirigir la actividad de los órganos inferiores (ejemplo; las órdenes concretas) o instrucciones (generales) que los órganos superiores pueden dictar o emitir respecto a los órganos inferiores jerárquicamente dependientes. En este caso, el órgano inferior viene obligado a dar cumplimiento a esta orden o instrucción que ha recibido. Si no lo hace así (no cumple con la orden o instrucción), no se deriva ningún tipo de consecuencia sobre la validez del acto, pero sí consecuencias de tipo disciplinario.

• Técnicas de control; tienen como finalidad controlar, fiscalizar la legalidad o la oportunidad de la actuación del órgano inferior jerárquicamente dependiente. El control no tiene por qué ser posterior, sino que puede ser anterior a la actuación del órgano inferior. Existen dos supuestos distintos;

• Control sobre actos del órgano inferior; en este caso controla un acto singular y formal dictado por el órgano inferior.

• Control sobre la actividad del órgano inferior; en este caso se controla una determinada manera de actuar general.

Control de actos concretos; recurso de alzada.

Control sobre la actividad; inspección de los órganos superiores respecto de los inferiores, el hecho de que los órganos inferiores tengan que rendir cuentas delante los órganos superiores, etc.

• técnicas de coordinación; aquí hacemos referencia a la coordinación entre órganos de una misma administración relacionados jerárquicamente. Las técnicas de coordinación tratan de conseguir una actuación coherente por parte de los órganos inferiores jerárquicamente dependientes. Existen dos mecanismos de coordinación;

• Orgánica; hay determinados órganos que ya llevan incorporada dentro de sus funciones esta tarea de coordinación, como por ejemplo el Presidente del Gobierno que coordina la actuación de los ministerios.

• Funcional; la coordinación no va incorporada en las competencias del órgano, sino que se consigue a través de toda una serie de instrumentos específicos (resolución de conflictos de atribución entre órganos (resuelve el superior jerárquico común), reuniones, emisión de informes, etc.).

Es curioso que buena parte de las demás técnicas (técnicas de ordenación y de control) vienen a ser, de alguna manera, técnicas de coordinación (porque la coordinación también es un objetivo general).

Principio de desconcentración.

Este principio aparece en el art. 103 CE.

Administración;

• Órgano 1.

• Órgano 2.

• Órgano 3.

• …

Desde una perspectiva estática, la desconcentración supondría que las facultades (concretamente, las principales facultades resolutorias) de esta administración están principalmente distribuidas entre los órganos inferiores (esto es lo contrario que lo que sucede en la concentración desde el punto de vista estático lo mismo pero en los órganos superiores). LA regla general en nuestro ordenamiento jurídico es la de la desconcentración, así, el art. 12.2 LPAC dice; “la titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos administrativos podrán ser desconcentradas en otros jerárquicamente dependientes de aquellos en los términos y con los requisitos que prevean las propias normas de atribución de competencias”. Art. 12.3; “Si alguna disposición atribuye competencia a una administración, sin especificar el órgano que debe ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio y, de existir varios de estos, al superior jerárquico común”.

La desconcentración tiene su dimensión dinámica, desde esta perspectiva, la desconcentración aparece como una técnica que determina el desplazamiento de las competencias desde unos órganos (órganos superiores) a otros órganos (órganos inferiores jerárquicamente dependientes). Art. 12 LPAC.

Administración;

• Órgano 1.

• Órgano 2.

• Órgano 3.

• …

Todo esto nos lleva a un modelo desconcentrado. Por tanto, es importante diferenciar la desconcentración de otro supuesto de desplazamiento competencial (la delegación). La principal diferencia es la siguiente, y es que en la desconcentración lo que se desplaza es la titularidad (y como es lógico, también el ejercicio, hemos de saber que este nuevo titular de la competencia la puede delegar) y en cambio, en la delegación lo único que se desplaza es el ejercicio de la competencia (el titular es el mismo). La segunda diferencia es que la desconcentración, a diferencia de la delegación, se efectúa a través de una norma (a diferencia de la delegación, que era resultado de un acto concreto a través del cual un órgano encargaba a otro el ejercicio de la competencia), así, en la desconcentración el desplazamiento se efectúa en virtud de una norma (ejemplo; ley de régimen jurídico de la CAIB el Gobierno o los Consellers pueden desconcentrar… en ejercicio de la potestad reglamentaria (norma reglamentaria)). La desconcentración, por tanto, tiene un carácter mucho más estable que la delegación. LA tercera diferencia es que en la desconcentración pueden participar incluso hasta tres órganos (a diferencia de la delegación, en la que sólo participan dos órganos (órgano delegante y órgano delegado)). En la desconcentración pueden participar tres órganos;

• Órgano que era el titular y la pierde.

• El órgano que no tenía la competencia y la recibe (este nuevo titular puede llegar a delegar la competencia).

• El tercer órgano puede ser el órgano que dicta la norma en virtud de la cual la competencia del primero pasa a ser del segundo (porque no necesariamente la norma la tiene que dictar el órgano que pierde la competencia). Este tercer órgano siempre tiene que estar por encima de los otros dos órganos.

La cuarta y última diferencia es que la desconcentración se produce siempre dentro de la misma organización administrativa (misma administración), en la delegación esto no necesariamente es así (en un principio, sí).

Principio de descentralización.

Este principio aparece en el art. 103 CE.

• Modelo centralizado absolutamente (Antiguo Régimen). En este caso, todos los poderes y funciones están atribuidas a una sola Administración (a la Administración del Estado), así, el Estado será el titular de todos aquellos poderes, y a través del ejercicio de estos poderes tendrá que satisfacer las necesidades de la colectividad estatal. En este modelo, el hecho de que haya divisiones territoriales del Estado no implicaría la existencia de otras Administraciones (serían simplemente circunscripciones a efectos del despliegue periférico de esta Administración central (Administración del Estado), en estas circunscripciones (ejemplo; provincia) interviene simples agentes vinculados a la Administración central por una relación de jerarquía (ejemplo; Delegados y Subdelegados del Gobierno). Estado - Provincias.

• Modelo centralizado más suave (Revolución Francesa). Con el tiempo, estas divisiones territoriales del Estado dieron lugar a la aparición de organizaciones administrativas diferenciadas del Estado (organizaciones locales), pero totalmente subordinadas al Estado, en la medida que el Estado determina los intereses de estas organizaciones (de este modelo es del que arranca nuestra Administración).

Antiguo Régimen (centralismo exagerado).

Revolución Francesa (Estado y toda una pluralidad de organizaciones locales diferenciadas jurídicamente del Estado (organizaciones jurídicamente independientes pero dependientes de la Administración Central (El Estado)).

En la época de Napoleón se produce una centralización de poderes. ¿Qué sucedió? El Estado, que controlaba todas las diferentes organizaciones locales (administraciones locales), fue incrementando poco a poco su poder, hasta el punto de que incluso era el Estado el que ponía a los gobernantes de las Organizaciones locales.

• Movimiento descentralizador. En Francia se reacciona frente a esta acumulación de poder y, en consecuencia, surge un movimiento descentralizador. Así, poco a poco se va avanzando con el deseo de ir matizando el control que el Estado efectúa sobre estas organizaciones locales (para que estas tengan un ámbito decisional propio, es decir, otorgar un margen de maniobra en estas organizaciones locales). Este proceso culmina con las últimas constituciones europeas (en nuestro caso hemos de hacer referencia a la Constitución española de 1978). La constitución de 1978 implica la aparición de un nuevo modelo de administración territorial, que son las CCAA (nivel nuevo de organización territorial. Art. 137 CE; “El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las CCAA que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”. Todas estas Administraciones Territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus propios intereses (esto supone el reconocimiento de un ámbito decisional propio), así, existen diferentes niveles de Administraciones territoriales y, a la vez, se reconoce un ámbito decisional propio. Esto es la descentralización (el conjunto de poderes o funciones pasan a ser distribuidas entre una pluralidad de Administraciones jurídicamente independientes (no tenemos una Administración, sino que este conjunto de funciones públicas son distribuidas entre diferentes organizaciones administrativas, que, a su vez, son independientes entre ellas)).

La descentralización supone la existencia de toda una serie de entes públicos territoriales (organizaciones administrativas territoriales) dotados de personalidad jurídica propia y diferenciada (no es lo mismo Estado, CCAA, etc.). En segundo lugar, cada uno de estos entes territoriales tienen reconocido un ámbito competencial propio y que, en el ejercicio de estas competencias, los entes territoriales superiores no ejercen ningún control directo sobre los entes inferiores (ejemplo; el Estado controla la actividad de la Administración de las CCAA, pero este control se articula a través de los tribunales de justicia). La idea de descentralización va muy ligada al principio de autonomía. En tercer lugar, cada uno de estos entes territoriales, a la vez, dispone de unos órganos de gobierno propios, y sus titulares son elegidos por la propia comunidad o colectividad (ejemplo; los titulares de los órganos de gobierno del municipio los elige la colectividad que forma el municipio, es decir, los ciudadanos que forman el municipio). El art. 137 CE habla de que los municipios, etc. tienen autonomía para la gestión de sus respectivos intereses, esta autonomía no significa soberanía (porque hay un todo común), aquí entra en juego el principio de prevalencia o supremacía ( de manera que el Estado pueda ejercer determinados controles sobre estos otros entes territoriales).

Pero hemos de distinguir entre descentralización política y descentralización administrativa (o autonomía política y autonomía administrativa). Como hemos dicho la descentralización supone que los diferentes entes territoriales tienen un ámbito decisional propio y, por tanto, pueden tomar decisiones, ahora bien, esta capacidad decisional puede tener un alcance distinto; puede suponer bien la capacidad de tomar auténticas decisiones políticas o tomar decisiones administrativas (decisiones sujetas a la ordenación establecida, la aparición de la cual no depende de este ente territorial). Ejemplo; Ayuntamiento, a la hora de aprobar el plan municipal, establecerá que zonas son suelo rústico, cuales son suelo urbano, etc. y a la hora de tomar estas decisiones no se ve sometido a ninguna Administración superior. Ahora bien, estas decisiones municipales se han de tomar dentro del marco establecido por la norma superior (ejemplo; requisitos para poder ser suelo rústico), quien le marca las pautas al ayuntamiento (provincia) es una Administración distinta (por tanto, los municipios sólo tienen una autonomía administrativa (descentralización administrativa)). Autonomía política (descentralización política), Estado y CCAA pueden aprobar sus leyes y, por tanto, tienen potestad legislativa dentro de su ámbito competencial (no están sujetas a ninguna ordenación superior). Las decisiones del ayuntamiento son derivadas (no autonomía política, sino autonomía administrativa).

En el caso de los municipios descentralización administrativa.

Hasta aquí todo lo que hemos dicho hace referencia a la descentralización territorial, ahora bien, hay otro tipo de descentralización, que es la descentralización funcional (cualquiera de estos entes territoriales, a la vez, tienen capacidad para crear organizaciones instrumentales, dotadas de personalidad jurídica propia y diferenciada, destinadas a la mejor gestión de las funciones que tiene encomendadas esta Administración. Se trata de nuevas entidades administrativas dotadas de personalidad jurídica propia y diferenciada (depende de la administración territorial que las ha creado), un caso típico son los organismos autónomos. Administración institucional, consecuencia de este proceso de descentralización funcional.

Principio de unidad y supremacía.

¿Qué pasa? Que, si bien la autonomía implica esta capacidad decisional propia y disposición de un margen decisional propio, en cualquier caso esta capacidad de los entes territoriales (CCAA, provincias y municipios) no es, en absoluto, ilimitada, la idea de autonomía no se ha de confundir con la idea de soberanía (poder ilimitado no condicionado por otros poderes externos en aquel ente que la ejerce).

¿Por qué la autonomía no se ha de confundir con la soberanía? Porque todos estos entes se han de entender integrados dentro de un todo unitario superior (Estado (esto lo recoge la CE en el art. 137 y art. 2)).

De esta idea de unidad deriva la segunda noción que es la de supremacía. La supremacía hace referencia en este poder que unos entes ejercen sobre los otros en atención al diferente nivel jerárquico de los intereses que tiene encomendados.

Estado;

• CCAA.

• Provincias.

• Municipios.

Es posible establecer un orden de jerarquía entre los diferentes intereses que defienden cada uno de estos entes territoriales (los intereses (o círculo de intereses) que defiende el Estado son de mayor extensión que el círculo de intereses que defiende la CAIB, etc.) Los entes territoriales superiores defienden un círculo de intereses mayor que los entes territoriales inferiores. Estos círculos de intereses no se pueden entender totalmente desconectados (los interese que defiende el municipio de Porreras no tienen nada que ver con los intereses de la CAIB, los de la CAIB no tienen nada que ver con los del Estado, etc.), como consecuencia del principio de unidad. El principio de unidad determina que estos diferentes círculos de intereses se tengan que entender estructurados en forma de círculos concéntricos;




El principio de supremacía hace referencia en el poder relativo que los entes territoriales superiores ejercen sobre los entes territoriales inferiores a efectos de asegurar que la actuación de los inferiores sea coherente con la satisfacción de los niveles superiores de intereses que tienen encomendados los entes territoriales superiores. Estos poderes que unos entes tienen respecto de los otros (entes territoriales inferiores), en cualquier caso, no se puede entender como un poder absoluto, porque este poder que estos entes superiores puede ejercer sobre los entes inferiores tiene que ser respetuoso, a la vez, con la autonomía que tienen reconocida los entes inferiores (capacidad de decisión propia). En definitiva, se produce una tensión de fuerzas. Hemos de buscar el punto intermedio que haga posible la eficacia de estos dos principios (descentralización autonomía de los entes territoriales inferiores y unidad supremacía de los entes territoriales superiores). Para hacer posible esto, tenemos dos grandes grupos de técnicas:

• Técnicas de cooperación (es la menos intensa y, por tanto, es más respetuosa con la autonomía reconocida en los entes territoriales); Las entidades territoriales superiores, a la hora de asegurar la coherencia de la actuación de los entes territoriales inferiores en relación a la satisfacción de los intereses de los entes superiores, no hacen uso o caso de esta situación de supremacía, sino que se coloca en una situación de igualdad respecto al ente inferior. LA cooperación implica la noción de colaboración a efectos de satisfacción de los diferentes intereses de las Administraciones que cooperan, y los dos se colocan en un plano de igualdad.

Ejemplo; una CCAA necesita construir un hospital y se va a hablar con un ayuntamiento porque quiere que sea allí, y al ayuntamiento también le interesa (el ayuntamiento le da el terreno y la CCAA en cuestión lo construirá), en este caso la CCAA no ha hecho valer su situación de supremacía.

¿Cómo se hace efectiva esta cooperación? A través de toda una serie de técnicas particulares, que son de dos tipos;

• Técnicas orgánicas de cooperación.

• Técnicas funcionales de cooperación.

A través de la creación de órganos de cooperación (creación de órganos específicos que tienen como función articular esta cooperación entre dos administraciones) órganos de cooperación o colaboración. Art. 5 LPAC relaciones entre el Estado y las CCAA. Clasificación en función de su composición;

• Órganos bilaterales (Estado y una CCAA).

• Órganos multilaterales (Estado y varias CCAA).

A la vez estos órganos pueden tener un ámbito general (contemplan la totalidad de las relaciones entre el Estado y la CCAA) o sectorial (hace referencia a una determinada materia o grupo de materias propias). Cuando son bilaterales y de ámbito general, estos órganos reciben el nombre de comisiones bilaterales de cooperación. Cuando son de ámbito sectorial y de composición multilateral reciben el nombre de conferencias sectoriales. En el caso de las conferencias sectoriales, hay una peculiaridad y es que puede ser que la materia que trate el Estado y las CCAA afecten a las competencias de un ente local, en este caso se prevé la posibilidad de invitar a que participe el ente local (a través de las federaciones representativas del ente local) en la conferencia sectorial.

La creación de estos órganos se efectúa por acuerdo de las partes implicadas. Las partes, a través de acuerdo, establecen su régimen de funcionamiento. Dentro de estos órganos de cooperación las parte discuten, tratan de poner de acuerdo, etc. y el resultado de la creación de este órgano de cooperación es la toma de acuerdos de cómo se ha de asistir o como han de colaborar.

La ley niega la naturaleza de órgano de cooperación a los órganos colegiados creados por el Estado donde participen las CCAA (art. 5 LPAC), en estos casos la CCAA lo que hace es contribuir a formar la voluntad de estos órganos, los cuales expresan la voluntad del Estado (son órganos del Estado, en estos órganos no hay dos partes (sólo hay una, el Estado, y la CCAA tan sólo participa)).

Toda esta idea de cooperación (asistencia recíproca entre Administraciones), a la vez se fundamenta en un principio que es el principio de lealtad institucional (art. 4.1 LPAC), que obliga a las Administraciones a cooperar entre sí. LA cooperación o colaboración entre Administraciones es a efectos del ejercicio de sus competencias (y, en consecuencia, satisfacción de sus respectivos intereses).

Técnicas de cooperación; dos tipos;

• De carácter orgánico:

• Órganos de cooperación; son de creación voluntaria, y sus objetivos, etc. son acordados entre las Administraciones implicadas. (art. 5 LPAC (comisiones bilaterales de cooperación y conferencias sectoriales) Estado y CCAA).

• Administración mixta; entre varias administraciones territoriales distintas acuerdan la creación de un nuevo ente, dotado de personalidad jurídica propia destinado a la realización de finalidades que son propias a las diferentes Administraciones implicadas (las Administraciones territoriales tienen intereses comunes). Se trata de un ente instrumental con personalidad jurídica propia. Las Administraciones que lo crean se encargan de la gestión y mantenimiento de estos entes instrumentales. Aquí encaja sobretodo la figura de los Consorcios (tienen mucha importancia en la Administración Local (art. 57 LBRL, ejemplo; los municipios pueden, por acuerdo con la Administración del Estado o la Administración de la CCAA, crear Consorcios para cooperar entre ellas a nivel administrativo, económico, etc. La ventaja del Consorcio es la mayor agilidad, etc. y tenemos que saber que las administraciones que participan por ejemplo en el consorcio están en un plano de igualdad.

• De carácter funcional;

• Planes o programas de actuación conjunta (art. 7 LPAC Estado y CCAA las conferencias sectoriales podrán acordar la elaboración de un plan o programa…); se trata de un acuerdo entre las diferentes Administraciones reunidas (Administraciones implicadas) donde fijan unos objetivos, prevén toda una serie de actuaciones para llevar a cabo para la consecución de los objetivos, prevén de qué manera las diferentes Administraciones han de participar económicamente y materialmente para llevar a cabo las actuaciones a realizar para la consecución de los objetivos, etc. Lo bueno es que, una vez aprobados vinculan a las Administraciones, tan jurídicamente vinculante es que cualquiera de ellas en caso de incumplimiento por otra puede acudir a los tribunales de justicia para exigir el cumplimiento de la Administración que ha incumplido el programa. También son típicos de la Administración local (los planes o programas de actuación) una Administración local y una Administración distinta o dos Administraciones locales.

• Convenios de colaboración; es una técnica de cooperación funcional entre Administraciones públicas y son una especie de acuerdo entre ellas (en el ámbito local esto se prevé en el art. 57 LBRL Administraciones locales y Administraciones del Estado o Administración de las CCAA, y también son posibles entre Administración del Estado y Administración de la CCAA (art. 6 y 8 LPAC). La LBRL hace referencia a este tipo de pacto, es decir, habla de convenios de colaboración. La LPAC también habla de los convenios de colaboración, ahora bien, usa diferentes denominaciones;

• convenios de colaboración (modalidad del género común, se trata de un acuerdo que ha tenido lugar dentro del ámbito de una conferencia sectorial).

• Protocolos generales (son una modalidad de convenios de colaboración, la única peculiaridad es que los protocolos generales no son jurídicamente vinculantes para las partes, por eso cuando se hace referencia a protocolos generales se habla de acuerdos marco).

La ley regula un poco el contenido de estos convenios (que es igual que en el caso de los planes o programas de actuación conjunta) fijar objetivos, actuaciones a desarrollar para hacer efectivos los objetivos, etc., en cuanto a su elaboración, hemos de saber que se trata de un pacto, es decir, que se realiza o crea por voluntad de las Administraciones implicadas, etc. Una vez hecho (firmado) el convenio de colaboración (en el caso del Estado y la CCAA), la LPAC exige dos cosas; que se publiquen en el BOE y en el BOCA y que se comuniquen al Senado. Los convenios de colaboración, excepto los protocolos generales, una vez finalizados son vinculantes para cada una de las Administraciones implicadas. En el caso de que haya divergencias entre las diferentes Administraciones, cualquiera de ellas podrá exigir el cumplimiento del convenio de colaboración por la vía de los tribunales de justicia.

Cooperación y colaboración son dos términos que la ley utiliza indistintamente, de todas formas sería posible establecer una pequeña distinción (algunos manuales diferencian estos dos conceptos); cooperación supondría la ayuda recíproca de dos Administraciones a efectos de la satisfacción de intereses comunes; colaboración supondría más la idea de que una administración ayuda a la otra en el ejercicio de las competencias de esta otra esta distinción, a pesar de saber que es bueno tenerla en cuenta, no altera en nada todo lo que hemos dicho sobre las técnicas de cooperación.

• Técnicas de coordinación; en este caso sí que hay una utilización de la posición de poder de los entes territoriales superiores (coordinantes) respecto de los entes territoriales inferiores (coordinados). En todo caso, incluso en la coordinación, hemos de tener presente que esta coordinación que los entes superiores operan sobre los inferiores en cualquier caso recae sobre entes (inferiores) que están dotados de autonomía (así, el ente coordinante lo que no puede hacer es establecer una uniformidad radical o igualdad absoluta en la acción (actuación) de los entes territoriales inferiores coordinados, porque estos tienen derecho a un margen decisional propio). La coordinación supone hacer efectiva la coherencia o compatibilidad de los entes coordinados respecto de los intereses de los entes coordinantes, pero no significa imposición de un forma de actuación respecto de los entes inferiores coordinados. Dentro de la coordinación se pueden plantear dos supuestos;

• Administración del Estado o Administración de la CCAA como entes superiores coordinantes respecto de la actuación de los entes que integran la Administración local (entes inferiores coordinados); la regulación de este supuesto se encuentra en la ley de bases de régimen local que regula los mecanismos a través de los cuales se ha de hacer posible esta coordinación y los requisitos de esta coordinación.

Requisitos;

• Los servicios o la actividad de los entes locales que han de ser objeto de la coordinación trascienden de los intereses propios de los entes locales, ejemplo; el tema de los transportes públicos.

• Que esta finalidad u objetivo de coherencia en la actuación de los entes inferiores (entes que integran la Administración local) no sea posible hacerla efectiva a través de las técnicas menos agresivas (técnicas de cooperación), de carácter voluntario.

• La utilización de cualquier técnica de coordinación ha de estar autorizada por ley, en su caso la ley puede prever los mecanismos de control en la utilización de estas técnicas de coordinación (los órganos legislativos son los que controlan).

La ley de bases de régimen local prevé dos técnicas;

• Planificación (también la hemos visto como técnica de cooperación); se trata de que bien la administración del Estado o bien la Administración de la CCAA elabora y aprueba un plan donde se fijan los objetivos de la actuación administrativa en relación a una determinada materia, de tal manera que a partir de este momento cuando los entes locales ejerciten sus facultades de ordenación o regulación de carácter local, necesariamente lo ha de hacer conforme a lo establecido por la CCAA o la administración del Estado. LA planificación sirve como técnica de coordinación.

• Art. 62 LBRL. A veces sucede que cuando una materia afecta a la esfera de intereses propios de diferentes Administraciones, la ley que regula esta materia distribuye las competencias resolutorias entre las diferentes Administraciones, ahora bien, este art. dice que en aquellos casos en que para la actividad que se trate no sea posible hacer esta distribución de competencias resolutorias, la competencia para instruir y resolver los expedientes correspondientes será de la Administración del Estado o de la CCAA, eso sí, en la toma de decisiones participan los entes locales.

• Coordinación por parte de la Administración del Estado respecto de la acción de las CCAA; La CE hace referencia a las funciones coordinadoras del Estado respecto de las CCAA, art. 154 previsión de la figura del Delegado del Gobierno (actividad coordinadora respecto de la actividad ejecutiva de la CCAA), otro tipo de actividad coordinadora se lleva a cabo a través del dictado de la normativa básica (actividad coordinadora respecto de la actividad normativa de la CCAA). Se pueden plantear dos casos; las CCAA cuando actúan pueden estar haciendo dos cosas;

Artículo 148 y 149 (distribución de competencias);

• La CE respecto de una determinada materia otorga la potestad normativa y ejecutiva a las CCAA (la CCAA aplica normativa propia).

• LA CE respecto de una determinada materia atribuye al Estado la potestad normativa y a las CCAA le corresponde la potestad ejecutiva ( la CCAA aplica normativa del Estado).

• Ejecutando (aplicando) normativa estatal (del Estado); la CCAA aplica normativa estatal. Si la CE atribuye potestad normativa al Estado (con el objetivo de evitar la dispersión normativa sobre aquella materia), la potestad ejecutiva se atribuye a la CCAA, evidentemente en la tarea de aplicación pueden salir divergencias, es decir, esto puede suponer la producción de actos administrativos de contenido diverso. El Estado no puede establecer una determinada forma de aplicar la normativa estatal (esto supondría una vulneración de la autonomía de las CCAA) y por tanto, hemos de encontrar un punto de equilibrio (homogeneidad en la aplicación de la normativa estatal por parte de las CCAA y la obligación de respetar la autonomía de las CCAA), el cual se articula a través de técnicas de coordinación;

• Capacidad del estado de supervisar la actuación de la CCAA cuando hace efectiva la tarea de aplicación de la normativa estatal (ejemplo; la figura del delegado del gobierno).

• LA capacidad del Estado para requerir a las CCAA para subsanar las deficiencias que observe.

• Dictar instrucciones de carácter general conforme a las cuales han de actuar las CCAA para evitar grandes divergencias (han de dejar margen suficiente en la actuación de las CCAA).

• Ejecutando (aplicando) normativa propia; la CCAA aplica normativa propia. Lo normal en estos casos sería recurrir a técnicas de cooperación (la CCAA ejerce competencias exclusivas), ahora bien, a pesar de esto en la CE cuando efectúa la distribución de competencias (art. 148 y 149) podemos encontrar supuestos concretos de potestad coordinadora (es decir, capacidad para ser el ente superior coordinante) del Estado en relación a una pluralidad de materias (art. 149.1.13 coordinación de la planificación general de la actividad económica y art. 149.1.15 coordinación general de la investigación científica y técnica y art. 149.1.16 coordinación general de la sanidad), pero en el art. 148.1.17 las CCAA pueden asumir la competencia en materia de fomento de la investigación, art. 148.1.21 las CCAA pueden asumir la competencia en materia de sanidad, etc. Lo que hace la CE es asignar una competencia al Estado de tipo formal (ejemplo; coordinación general de la sanidad, no puede regular la sanidad, etc.), en consecuencia, lo que sí puede hacer es establecer las líneas generales de la manera en que las CCAA han de ejercer sus propias competencias (ejemplo; sanidad), el Estado se puede servir de las técnicas de coordinación (aprobación de planes, directivas de carácter general, etc.). El estado dice como se ha de ejercer la competencia de la CCAA, pero el Estado cuando elabora estos planes, etc. se sitúa siempre fuera de la materia (competencia del Estado de tipo formal).

Principio de eficacia.

Está previsto en el art. 103 CE y en el art. 3 LPAC. La eficacia hace referencia a la capacidad de las Administraciones para conseguir las diferentes finalidades (objetivos) que tienen encomendadas. Es importante distinguir lo que la eficacia de la eficiencia. La eficiencia supone la idea de una adecuada utilización de los medios disponibles para cada Administración a efectos de la realización de las finalidades que tiene encomendadas. Son cosas distintas, pero una Administración eficiente siempre es garantía de una Administración eficaz.

TEMA 3

Administración General del Estado.

La AGE sería, dentro del conjunto de las Administraciones públicas, la organización personificada que tiene encargada la gestión de los servicios que afectan a toda la colectividad nacional y, por tanto, dispone de un conjunto de poderes públicos que se proyectan igualmente sobre la totalidad del territorio nacional. Es la Administración más grande y la que tiene atribuidas más potestades. Dentro de esta gran organización, se suele distinguir entre la organización central de la Administración General del Estado y la organización periférica de la AGE. LA organización central de la AGE estaría integrada por aquellos órganos las competencias de los cuales se proyectan sobre la totalidad del territorio del Estado sobre el cual ejerce poder la Administración. La organización periférica estaría integrada por aquellos órganos las competencias de los cuales se proyectan sobre una parte del territorio del Estado sobre el cual la Administración ejerce poder.

Tanto la organización central como la periférica están reguladas en una ley específica (ley 6/1997 de 14 de arbil OFAGE), ley producida dentro del marco de la normativa básica (LPAC), esta ley implica o supone normativa de desarrollo y hace referencia a un tipo de Administración específica, que es la del Estado. Esta ley distingue entre organización central y organización periférica, y dice que la Administración del Estado actúa con personalidad jurídica única (art. 2). LA LOFAGE en el art. 2 también dice que la Administración del Estado actúa bajo la dirección del Gobierno (esto también lo dice el art. 97 cuando afirma que el Gobierno dirige la Administración civil). Si el Gobierno dirige la Administración, significa que son cosas diferentes, aquí el Gobierno se entiende desde la perspectiva de órgano constitucional (y una de sus funciones es dirigir la AGE), pero curiosamente el Gobierno también tiene naturaleza de órgano administrativo y ejerce funciones administrativas y, en consecuencia, el Gobierno también se puede entender como parte de la Administración del Estado y, más aún, el Gobierno es el máximo órgano administrativo de la AGE. Precisamente, esta doble naturaleza del Gobierno ha provocado que la regulación del Gobierno no esté incluida dentro la LOFAGE, sino que haya sido objeto de una normativa separada (ley 50/1997, de 27 de noviembre, OCF del Gobierno).

Organización central.

La organización central de la AGE estaría integrada por todos aquellos órganos que tienen atribuidas competencias que se extienden sobre todo el territorio del Estado. La LOFAGE clasifica estos órganos centrales en dos categorías;

• Órganos superiores; según el art. 6 de la LOFAGE, los órganos superiores son los encargados de establecer los planes de actuación de la organización situada bajo su responsabilidad.

• Órganos directivos; según el art. 6 de la LOFAGE son los encargados de desarrollar y ejecutar estos planes de actuación.

Este mismo art. 6 dice que son órganos superiores los Ministros y los Secretarios de Estado, en cambio son órganos directivos los Subsecretarios, los Secretarios Generales, los Secretarios Generales Técnicos, los Directores Generales y los Subdirectores Generales.

Los titulares de todos estos órganos, excepto los subdirectores generales, tienen la condición de altos cargos. Ahora bien, lo que no dice la ley es que con estos órganos no se agota toda la organización central de la AGE, sino que hay otros. ¿Qué otros? Por debajo, hay que tener en cuenta aquellos órganos y unidades administrativas inferiores dedicados ( son el grueso de la AGE) a tareas estrictamente (actúan bajo la dirección de los órganos superiores y directivos (laborales o funcionarios) administrativas (carácter estable).

Por encima, hemos de tener en cuenta el gobierno (tiene naturaleza de órgano administrativo, es el máximo órgano de la AGE). El Gobierno forma parte de la organización central del Estado.

• Gobierno.

• Órganos superiores; Ministros y secretarios de estado.

• Órganos directivos; Subsecretarios, Subsecretarios Generales, secretarios generales técnicos, directores generales y subdirectores generales.

Gobierno.

Debemos saber que el Gobierno tiene una doble naturaleza;

• Por una parte es el máximo responsable de la AGE (órgano administrativo) y desarrollaría funciones administrativas.

• Por otro lado también es un órgano constitucional (de carácter político) y como tal no desarrollaría funciones estrictamente administrativas (ejemplo; aprobar un proyecto de ley no es una tarea administrativa, sino que es más bien política).

Es un órgano colegiado y está integrado, según la CE, por el Presidente del Gobierno, Vicepresidente o Vicepresidentes, Ministros y los demás miembros que establece la ley (esto no ha sucedido, ya que la ley 5/1997 limita los miembros del Gobierno a aquellos expresamente enumerados en la CE). Así, podemos observar la posición peculiar que tienen los Ministros (son miembros del gobierno y son titulares de uno de los órganos superiores de la AGE).

El gobierno como órgano colegiado integrado por todos estos miembros no es el mismo que las diversas formas de actuación colegiada del Gobierno (de los miembros del gobierno), los miembros del gobierno se reúnen bien en Consejo de Ministros o bien en Comisiones Delegadas de Gobierno (son las formas de actuación colegiada de los miembros del gobierno).

Presidente.

El presidente es la figura clave del gobierno, porque es el presidente el que nombra a los restantes miembros del gobierno (el nombramiento formal de los miembros del gobierno lo hace el Rey, pero lo hace a propuesta del presidente del gobierno y el rey no tiene poder de decisión y no se puede oponer a la propuesta). Quien nombra al presidente del gobierno? Una vez se celebran las elecciones, se abre un periodo de consultas del rey con los candidatos de los partidos que han obtenido representación y luego propone a uno de ellos. El candidato propuesto explica su programa de gobierno en el congreso y se somete a debate. Posteriormente, se produce la votación, se requiere la mayoría absoluta del congreso y, si no se obtiene, basta la mayoría simple en 2ª votación (48 horas después de la primera). Nombramiento formal por parte del rey por Real Decreto, ratificado por el presidente del congreso. Puede haber un supuesto más excepcional (el nombramiento deriva del planteamiento y aprobación de una moción de censura (que siempre debe proponer un candidato alternativo), se entiende que el congreso da la confianza al candidato alternativo propuesto).

El presidente puede cesar por muerte, dimisión, cuando acaba el mandato parlamentario (nuevas elecciones) o bien en el caso de que pierda la confianza del Congreso (aprobación de una moción de censura o refutada una cuestión de confianza por él planteada).

Funciones; la CE (art. 98) define las funciones del presidente del gobierno de forma genérica (el presidente del gobierno dirige la acción del gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo. El presidente es quien establece el programa político del gobierno y es el máximo responsable de la puesta en práctica de este programa político por parte del gobierno). La ley del gobierno en el art. 2 apartado 1º tampoco dice nada más, pero el apartado 2º lleva a cabo la enumeración de atribuciones específicas del presidente (desarrolla el art. 98 CE y el art. 2 apartado 1º ley del gobierno). El gobierno se rige por el principio de dirección presidencial (fijar el orden del día del consejo de ministros, representar al gobierno, etc.).

Vicepresidente o vicepresidentes en su caso.

Se trata de un órgano de carácter facultativo (puede haber 1, 2, … o ninguno), es decir, no tiene carácter preceptivo, e incluso puede suceder que la condición de vicepresidente sea acumulable con la condición de ministro. Es propuesto por el presidente del gobierno (nombramiento formal por parte del rey) y el presidente puede llevar a cabo su cesamiento (de los vicepresidentes) y los vicepresidentes pueden cesar también por muerte, dimisión o cuando cese el presidente (comporta el cese de los demás miembros del gobierno).

Funciones (art. 3 ley del gobierno); básicamente;

• el vicepresidente sustituye al presidente en caso de ausencia (ejemplo; vicepresidente 1º lo sustituye, en el caso de ausencia también del vicepresidente 1º, lo sustituye el vicepresidente 2º).

• Asistir al presidente en el ejercicio de sus funciones.

• Coordinar la acción de varios departamentos ministeriales en una determinada área (ejemplo; área económica).

Órganos superiores.

Ministros (son los responsables de un departamento ministerial, pero puede suceder que haya ministros sin cartera (es miembros del gobierno pero no es titular de ningún ministerio)). Por una parte, son miembros del gobierno, pero por otra parte, a la vez, son los titulares de uno de los dos órganos superiores de la AGE, que son los ministerios (departamentos ministeriales).

La LOFAGE afirma que la AGE se organiza y actúa en atención al principio de división funcional (departamentos ministeriales).

La titularidad de la acción o actuación administrativa del Estado se compartimenta en diferentes sectores más o menos homogéneos y de cada uno o varios de estos sectores se encarga cada uno de los departamentos ministeriales (cada ministerio se encarga de uno o varios sectores funcionalmente homogéneos de la actividad administrativa del Estado). El ministro es el cabeza supremo del departamento ministerial, es el máximo responsable de la gestión gubernativa en el área propia del ministerio, siempre siguiendo las líneas de actuación que le marca el gobierno. Los ministros son miembros del gobierno y, por tanto, son propuestos por el presidente del gobierno, y, a la vez, el presidente es quien determina la creación, modificación o supresión de los departamentos ministeriales.

La doble condición que tienen los ministros tiene mucha importancia, ya que por este motivo el ministro constituye el punto de conexión entre el gobierno y la administración pública del Estado. Los ministros aparecen regulados en las dos leyes, esto es debido a la doble naturaleza (Art. 4 ley del gobierno y art. 12, 13 LOFAGE).

Formas de actuación de los miembros del gobierno. Los miembros del gobierno se reúnen bien en consejo de ministros o bien en comisiones delegadas de gobierno (estas son las formas a través de las cuales se expresa el gobierno como órgano colegiado integrado por diferentes miembros).

En el funcionamiento del gobierno del Estado como órgano colegiado no le son aplicables las reglas de la LPAC (1992) referidas al régimen general de los órganos colegiados (art. 22-27), tampoco le son aplicables estas reglas a los órganos de gobierno de las CCAA, ni al pleno y, en su caso, comisión de gobierno de las entidades locales. Todo esto lo dice la disposición adicional primera de la LPAC.

Consejo de Ministros (gobierno en pleno); está formado por todos los miembros del gobierno (presidente, vicepresidente o vicepresidentes y todos los ministros). La ley dice que los secretarios del Estado podrán participar en el Consejo de Ministros cuando sean convocados (invitados, con voz pero sin voto), también pueden participar y en este caso lo presidirá el rey a petición del presidente del gobierno. En estos casos (rey y secretarios de estado), personas que no son miembros del gobierno van al Consejo de Ministros.

Al Consejo de Ministros, como gobierno en pleno, es a quien le corresponden las funciones que enumera el art. 97 CE (dirigir la política interior y exterior, etc.) De todas formas, la ley del gobierno en su art. 5 desarrolla la previsión general de la CE sobre las funciones del Consejo de Ministros. A las reuniones del gobierno en consejo de ministros no le son aplicables las reglas generales de los órganos colegiados de la LPAC, estas reuniones son secretas y pueden ser bien de carácter deliberante o bien de carácter decisorio (el secretario del consejo de ministros es el ministro de la presidencia). Las decisiones del Consejo de Ministros no se toman por el sistema de mayoría, las decisiones se toman por sentimiento (principio de dirección presidencial), no hay votaciones, el Presidente del gobierno debe hacer las convocatorias, fijar el orden del día, etc.

Comisiones delegadas de gobierno; vendrían a ser una especie de consejo de ministros reducido (teniendo un ámbito de carácter sectorial y su principal función es agilizar las tareas del consejo de ministros y procurar la coordinación de diferentes departamentos ministeriales en relación a cuestiones de una determinada área común). Sus funciones las encontramos en el art. 6 de la ley del gobierno.

Las comisiones delegadas del gobierno pueden conocer y resolver, por delegación del gobierno (consejo de ministros) o porque le sea atribuida por el ordenamiento jurídico, cualquier asunto a excepción de aquellas materias o asuntos que son expresamente atribuidos o conferidos al consejo de ministros por la CE (ejemplo; comisión de asuntos económicos). Forman parte de las comisiones delegadas de gobierno los ministros afectados y los secretarios de estado afectados por la materia que da nombre a la comisión y por las competencias de la comisión, hemos de saber que, respecto a las comisiones delegadas del gobierno, también se puede convocar a los titulares de otros órganos superiores o directivos.

Las comisiones delegadas del gobierno las crea, suprime, etc., el consejo de ministros mediante real decreto, a propuesta del presidente del gobierno. El real decreto que crea una comisión delegada de gobierno debe establecer sus funciones, quien preside la comisión delegada (debe ser miembro del gobierno), quien es el secretario (no hace falta que sea miembro del gobierno).

Finalmente, en relación al gobierno hemos de saber que la ley del gobierno hace referencia a una serie de órganos de colaboración y refuerzo del gobierno (secretarios de estado, comisión general de secretarios de estado y subsecretarios, secretariado del gobierno y gabinetes).

Secretarios de estado; de acuerdo con la LOFAGE son órganos superiores de la AGE, la creación, modificación o supresión de las secretarías del estado corresponde al presidente del gobierno mediante real decreto. El nombramiento de los secretarios de estado se hace a través de un real decreto del consejo de ministros, a propuesta del presidente. Son órganos de carácter no preceptivo (no necesariamente debe haber secretarios de estado). Los secretarios de estado se integran dentro del ministerio (es un órgano dependiente jerárquicamente del ministerio), pero existe la posibilidad de que estén directamente adscritos a la presidencia del gobierno (estas secretarías de estado dependen directamente del presidente del gobierno).

La finalidad de las secretarías de estado. Hay departamentos ministeriales que comprenden sectores de actividad muy extensos, de tal forma que dentro de ellos sería posible distinguir diversos subsectores, la entidad propia de estos subsectores sería tal que incluso podrían dar lugar a la conversión de estos subsectores en departamentos ministgeriales independientes (se deberían multiplicar los departamentos ministeriales (habría demasiados miembros del gobierno)), así, para conseguir que estos subsectores tengan un tratamiento específico y también para evitar la proliferación de miembros del gobierno, se crearon las secretarías de estado. Es una especie de subministro (para un ámbito específico dentro de todo el sector de actividad del departamento ministerial). Los secretarios de estado son directamente responsables de la ejecución de la acción del gobierno en un sector de actividad específica de un departamento ministerial o de la presidencia del gobierno.

Funciones del secretario de estado (art. 14 LOFAGE); curiosamente, hay una referencia breve en el art. 7 de la ley del gobierno, porque es una especie de subministro.

Comisión general de secretarios de estado y subsecretarios; tiene como finalidad prepara las decisiones (reuniones) del consejo de ministros. El consejo de ministros se encuentra con dos problemas;

• enorme cantidad de asuntos que debe resolver el consejo de ministros.

• Muchos de estos asuntos cuando llegan al consejo de ministros no habían sido lo suficientemente debatidos entre los ministros y el consejo de ministros se convertía se convertía en un debate entre los ministros.

Así, su finalidad es examinar todos los asuntos que deben ir al consejo de ministros, de tal forma que cuando una cuestión llegue al Consejo de ministros esté ya materialmente resuelta. Esta comisión la forman los secretarios de estado y subsecretarios de los diferentes ministerios. La presidencia de la comisión corresponde a un vicepresidente o, en defecto de este, al ministro de la presidencia.

Secretariado del gobierno; asiste, en cuanto a su funcionamiento a tres órganos (consejo de ministros, comisiones delegadas de gobierno y comisión general de secretarios de estado y subsecretarios) art. 9 de la ley del gobierno.

Gabinetes; son órganos de asesoramiento y asistencia técnica y política tanto del presidente, vicepresidente o vicepresidentes, ministros y de los secretarios de estado.

Órganos directivos.

Todos se crean , modifican y suprimen por real decreto del consejo de ministros, a propuesta del ministro correspondiente (propuesta formal del ministro de administraciones públicas).

El nombramiento y cese de los titulares de estos órganos (órganos directivos), excepto los titulares de las subdirecciones generales, es por real decreto del consejo de ministros, a propuesta del ministro correspondiente, en esta excepción, el nombramiento lo hace el ministro correspondiente directamente.

Todos los titulares de estos órganos, a excepción de las secretarías generales, han de ser funcionarios de carrera. Los titulares de las secretarías generales no es necesario ni que sean funcionarios.

No cesan en los casos de cesamiento del presidente del gobierno o ministro correspondiente (otra cosa es que, por ejemplo, el nuevo ministro los quiera sustituir). El secretario de estado tampoco va ligado a la cesación del presidente o ministros (otra cosa es que le nuevo no lo quiera y lo cese).

Ordenación jerárquica.

• Subsecretarios (secretarios generales equiparado a su categoría).

• Directores Generales (secretario general técnico equiparado a su categoría).

• Subdirectores generales.

Todos tienen la categoría de alto cargo excepto los subdirectores generales.

Subsecretario.

Figura orgánica preceptiva en todos los departamentos ministeriales. Pieza clave para los ministros, antes se llamaban secretarios. Pierden importancia cuando aparecen los secretarios de estado.

Funciones; cabeza de los servicios comunes del departamento ministerial. Función de gestión interna. Competencias de carácter instrumental para el funcionamiento interno del ministerio. Art. 15 LOFAGE. Ejemplo; asesoramiento jurídico del departamento ministerial, etc.

Secretario General.

No figura orgánica preceptiva. Art. 16 LOFAGE. Conexión con los subsecretarios, igual categoría. Funciones próximas a los secretarios de estado. Encargados de la gestión de un ámbito específico del departamento ministerial. Remisión art. 14 (atribuciones de los secretarios de estado (pero ámbito inferior)). Categoría menor a los secretarios de estado (SE).

Secretario General técnico.

Art. 17. Figura orgánica preceptiva en todos los departamentos ministeriales. Dependencia inmediata de los subsecretarios. Tienen competencias de servicios comunes, parecidos a los subsecretarios, determinados por el Real Decreto de estructuración ministerial. Afectarán a la producción normativa y a las publicaciones del ministerio. No sobre un ámbito material concreto. En la práctica llevan a cabo varias tareas de asesoramiento técnico y jurídico a los ministros y subsecretarios sobre servicios comunes, producción normativa y publicaciones.

Director General.

Art. 18 LOFAGE. Encargado de la gestión de un área específica (función externa) dentro del sector de actividad del ministerio. En contacto con la burocracia profesional de la Administración. El conjunto de la actividad del ministerio se va subdividiendo en subgrupos homogéneos.

Subdirector General

Art. 19 LOFAGE. Bajo la dirección del Director General. Responsable inmediato de la ejecución de las actuaciones diseñadas pro los órganos superiores para la consecución de los objetivos de los distintos departamentos ministeriales.

Por debajo de los órganos directivos y superiores, tenemos los llamados “órganos y unidades administrativas inferiores”. Los órganos administrativos de nivel inferior a la subsecretaría general se crean, modifican y suprimen mediante la orden ministerial correspondiente.

Las unidades administrativas (que no tiene la condición de órgano) se crea, modifican y suprimen mediante las reglas de los lugares de trabajo.

TEMA 4

Organización periférica o territorial.

Conjunto de órganos, la competencia de los cuales sólo afecta a una parte del territorio del Estado. Se trata de asegurar que la acción administrativa del Estado llegue a cada parte del territorio. Dependencia jerárquica de los órganos centrales. A efectos de extender la Administración del Estado, se despliega sobre el territorio por dos divisiones;

• Organización propia del Estado sobre las CCAA, sobre su territorio, coexiste con la organización de las CCAA.

• Organización administrativa propia del Estado sobre el territorio de las provincias.

Este modelo es el dual (una administración a efectos de realizar sus competencias sobre la totalidad del territorio despliega una nueva organización sobre este territorio). Nueva organización con competencias limitadas en aquellas partes del territorio (modelo federalista basado en EEUU).

Modelo federalista de ejecución de Alemania (no se despliega ninguna organización administrativa propia del Estado).

Ejecución de la propia Administración de los Länders (es el modelo opuesto al dual).

En un mismo territorio;

• Administración del Estado.

• Administración de la CCAA o Administración de la Provincia.

Hoy en día aparece un modelo de Administración única que pretende suprimir la administración periférica del estado a nivel provincial. Pretende que la ejecución de las competencias del estado a nivel provincial sea realizada por la administración de las CCAA. Variable del modelo federalista de ejecución de Alemania (no el nuestro). Ejemplo; Consells Insulars (ejecución de competencias por parte de la Administración insular. Adaptación modelo alemán. Los Consells son una administración distinta.

• Delegado del Gobierno.

Art. 154 CE; el gobierno nombrará delegado del gobierno para;

• dirigir la Administración del Estado en el territorio de las CCAA.

• coordinar la Administración del Estado con la Administración de la CCAA.

• Representación del gobierno en la CCAA.

• Coordina los servicios de la Administración del Estado en el territorio de la CCAA.

Hoy en día, es la figura clave (antes el Gobernados Civil, era el representante de las provincias).

¿Cómo se organiza la organización periférica? Delegados del gobierno, subdelegados del gobierno y directores insulares (integran la estructura básica de la organización periférica del Estado).

Nombrados por el Consejo de Ministros por Real Decreto, a propuesta del presidente del gobierno.

Conexión funcional con el Ministerio de Administraciones públicas en relación a sus funciones de coordinación, orgánicamente adscritos a este ministerio.

Conexión con el Ministerio de Interior (dirige la policía nacional en la CCAA (conexión funcional)).

Conexión funcional con el resto de Ministerios en relación a todas las competencias propias.

Todos los servicios territoriales del Estado se dividen en áreas funcionales y cada una de ellas dirigida por el Director del área. El Real Decreto 1330/1997 establece estas áreas. Estas áreas están subdivididas en otras divisiones.

Estructura de las delegaciones del gobierno está en este real decreto.

• Subdelegaciones del gobierno en las provincias (órgano de la delegación del gobierno).

• Directores insulares (órgano de la delegación del gobierno).

En cada delegación del gobierno (secretaría general (en cargada de los servicios comunes. Asistida por una vicesecretaría general facultativa)). Prevé que a cada uno (delegado de gobierno) exista un gabinete de asistencia (inmediata).

Funcionamiento áreas subdividen;

• Dependencias provinciales.

• Oficinas de ámbito inferior subdelegación del gobierno mayor integración.

Art. 22-27 LOFAGE.

• Subdelegado del gobierno.

Subdivisión en principio a nivel de provincia (1833), este despliegue de la Administración del Estado, en un principio, se realiza a nivel de provincia. Quien dirigía estos servicios era el Gobernador Civil (en 1978 aparecen las CCAA, nueva división territorial).

Esta organización (despliegue de la Administración del Estado a nivel de provincias) retrocede desde el nivel provincial al autonómico y aparece la figura del Delegado del gobierno. Los Gobernadores Civiles pierden sus competencias y se suprime su figura en 1977. El Delegado del Gobierno tiene todo el peso no a nivel provincial sino autonómico. Proceso de pérdida de peso de la organización periférica de la Administración provincial.

En la CE se sigue manteniendo la provincia como división para extender la Administración del Estado (sigue existiendo a efectos de la gestión de servicios estatales). Por esto parece que hay una especie de contradicción (se solventa con la figura de los Subdelegados del Gobierno).

Doble figura; cabeza de la organización administrativa del Estado en las provincias y son, a la vez, un órgano de la Delegación del Gobierno (misma tarea que los Gobernadores Civiles, pero bajo la dependencia de la Delegación del Gobierno). El Delegado del Gobierno los nombra entre funcionarios de carrera y tienen las mismas competencias que el delegado de gobierno pero a escala de la provincia. En las CCAA uniprovinciales no existe subdelegación del gobierno, sus atribuciones son asumidas por el Delegado.

Art. 29 LOFAGE.

Real Decreto 617/1997 (competencias, nombramiento, etc.).

• Directores Insulares.

A nivel territorial insular (es decir, en los archipiélagos) se complementaba la organización periférica por la delegación insular de gobierno en las islas donde no tenía su sede el gobernador civil.

Se suprimen los Gobernadores Civiles, pero estas delegaciones insulares de gobierno no desaparecen, solo se les cambia el nombre (direcciones insulares). En las islas donde no tenga sede el Delegado de gobierno ni el Subdelegado. En las islas menores existe una dirección insular. RD 617/1997 nombramiento.

Mallorca, Tenerife y Gran Canaria no tienen.

Tienen las mismas atribuciones que los subdelegados del gobierno, pero a nivel insular.

Art. 30 LOFAGE.

Nombramiento por el Delegado del Gobierno entre funcionarios de carrera.

RD 1330/1997, estructura.

Son un órgano de la delegación del gobierno (ámbito insular).

LOFAGE prevé un órgano parecido (Gabinete como asistencia inmediata)

Comisión Territorial de asistencia al Delegado del Gobierno (art. 28 LOFAGE). Asistencia en funciones de dirección y coordinación.

Integrada por el propio Delegado del gobierno, todos los subdelegados y, en su caso, por los directores insulares.

Sólo existe en las CCAA pluriprovinciales. Para las uniprovinciales (comisiones de asistencia). Prevé la posibilidad de que se puedan crear otras comisiones de asistencia para el subdelegado del gobierno (nivel provincial, funciones de asesoramiento).

Consejo de Estado; órgano consultivo que no estudiaremos.

Pueden existir las llamadas Administraciones Misión; órganos creados para una cuestión concreta, después desaparece.

TEMA 5

Comunidades Autónomas.

Hemos visto que tenemos un modelo descentralizado de Estado. La CE lo que hace es establecer un sistema escalonado de entes territoriales, dotados de autonomía y configurados sobre el principio de democracia representativa. Concretamente, el régimen de esta nueva organización territorial del Estado lo recoge la CE en su título VIII “De la organización territorial del Estado” (art. 137 a 158). Art. 137 CE; “El estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las CCAA que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”. La CE supuso la aparición de las CCAA, lo cual ha dado lugar a lo que se conoce como “El estado de las autonomías” modelo de Estado (debemos saber que antes de la CE los municipios y las provincias ya existían, las CCAA no, eso sí, antes de la CE los municipios y las provincias no tenían tanta autonomía). Este modelo de Estado (el estado de las autonomías) tendría en común con el Estado Federal (Alemania) que los dos tienen una estructura descentralizada, la diferencia es que en el Estado federal hay una uniformidad, ya que desde la constitución se dice, por ejemplo en el caso de Alemania, cual es la estructura y cuales son las competencias de los Länders. En el Estado de las Autonomías puede ser completamente distinta (en la organización, en las competencias, etc.), debemos saber que las CCAA tienen una organización semejante, pero tienen competencias diferentes, todo esto (Estado de las Autonomías, etc.) es resultado un poco de la peculiar historia de España (movimientos centralizadores y movimientos que defienden las peculiaridades de los territorios).

LA CE estaba claro que debía optar por un Estado descentralizado (pero la duda era escogen entre el Estado federal y el Estado de las Autonomías), debemos saber que era difícil diseñar desde la CE un modelo igualitario para todos los territorios y, por eso, la solución fue optar por el Estado de las Autonomías (muy flexible). La CE se caracteriza porque la regulación de las CCAA es totalmente absente en cuanto a una regulación detallada, opta por dar cabida a las exigencias de los distintos territorios, fija un marco muy flexible que permite en el futuro el establecimiento del Estado autonómico.

• No dice la CE cuales son las CCAA y, mucho menos, cuales son sus territorios.

• LA CE no obliga a la constitución de las CCAA.

• La CE sólo determina parcialmente la organización interna de las CCAA (art. 152 organización mínima), esquema mínimo y sólo es aplicable a las CCAA que se constituyen por la vía del art. 151 CE, las CCAA que accedan por la vía ordinaria no siguen este esquema.

• La CE no determina cuales son las competencias de las CCAA, dice las competencias reservadas (art. 149) al Estado, todas las demás (148 más las no reservadas expresamente al Estado) podrán ser asumidas por las CCAA, las competencias de las CCAA pueden ser diferentes.

La constitución no establece una definición general de CCAA, sino que permite diversas opciones (imposibilidad de establecer un régimen uniforme para los diferentes territorios (Estado Federal)). La CE incluso posibilita varias vías de acceso a la autonomía (hay diversas formas de constituirse en CCAA);

• Procedimiento especial (art. 151 CE);

• Procedimiento ordinario (art. 143 y 146);

• Dos procedimientos excepcionales; Navarra y Ceuta y Melilla.

Haciendo referencia al procedimiento especial y ordinario debemos saber que uno y otro procedimientos dan lugar a clases distintas de autonomías, el procedimiento del art. 151 da lugar a la autonomía plena (la CCAA desde el momento de su constitución podía acceder al techo competencial del art. 149 148 más todas las no reservadas expresamente al Estado por la CE (art. 149.1 CE), mientras que el procedimiento ordinario da lugar a la autonomía gradual (la CCAA en el momento de su constitución podía acceder al techo competencial del art. 148.1, para llegar a la autonomía plena (techo competencial del art. 149) es necesario reformar su EEAA pasados cinco años desde la constitución de la CCAA.

Existen dos clases de autonomía;

• Autonomía plena;

• Autonomía gradual;

Sea cual sea el procedimiento, comparten un hecho en común y es que la CE dentro de este procedimiento de constitución de CCAA da un papel importante al Estado, ya que es una ley estatal la que pone fin a esta fase de constitución de las CCAA (la ley orgánica que aprueba el EEAA), sea cual sea el procedimiento, su acceso a la autonomía se materializa mediante una ley estatal (la ley orgánica que aprueba el EEAA).

Pero después de la constitución de las CCAA, el Estado sigue influyendo mucho sobre las competencias de las CCAA a través de leyes de bases, leyes marco, etc., todo esto son leyes estatales.

Valencia (que accedió a la autonomía por la vía ordinaria) se votó un poco el proceso gracias a una ley de transferencias (accedió a un nivel competencial muy amplio a través de una ley de transferencias (ley orgánica)).

Existen dos vías de acceso a la autonomía;

• Procedimiento especial (art. 151 CE autonomía plena); la CE española reserva a las comunidades históricas este procedimiento especial (según la disposición transitoria segunda, las comunidades históricas son Cataluña, País Vasco y Galicia). LA CE también reserva este procedimiento a las futuras CCAA que manifiesten una voluntad autonómica especialmente intensa. Procedimiento especial acceso directamente al techo competencial del art. 149 148 más competencias no reservadas expresamente al Estado por la CE (149.1, etc.).

• Iniciativa autonómica; decisión de constituirse en CCAA. Las comunidades históricas requieren el acuerdo por mayoría absoluta, del órgano preautonómico colegiado. Si no eres comunidad histórica pero querías seguir este procedimiento especial, se requería el acuerdo de todas las diputaciones u órganos interinsulares correspondientes y ¾ partes de los municipios, la población de los cuales (de los municipios) represente la mayoría del censo de cada provincia y, además, que esta iniciativa autonómica sea luego reforzada mediante referéndum con el voto favorable de la mayoría absoluta de los electores en cada provincia.

• Iniciativa legislativa; el proyecto de EEAA la elabora una asamblea formada por los diputados y senadores elegidos por cada provincia. Elaborado el proyecto se remite a las Cortes. La comisión constitucional del Congreso, de conformidad con una delegación de los diputados y senadores de la asamblea, elaborará el texto definitivo.

Ratificación referéndum en cada provincia (basta la mayoría de los votos emitidos). Voto de ratificación de las dos cámaras (Congreso y Senado).

Accedieron por esta vía Cataluña, País Vasco, Galicia y Andalucía (a Andalucía no le fue muy bien (Almería no obtuvo la mayoría absoluta en la iniciativa autonómica) y se constituyó en CCAA por la vía del art. 151 mediante un sistema peculiar).

• Procedimiento ordinario (art. 143 y 146 CE autonomía gradual); en este caso las peculiaridades se dan en las fases anteriores a la presentación del proyecto de EEAA al Congreso, porque una vez el proyecto entra al Congreso no tiene ninguna particularidad respecto a los demás proyectos de ley orgánica. Existen dos fases previas;

• Iniciativa autonómica; hace referencia a la decisión que adoptan las entidades públicas de un determinado ámbito territorial de constituirse en CCAA. Esta decisión la deben tomar todas las diputaciones interesadas u órganos interinsulares correspondientes, luego 2/3 partes de los municipios de cada provincia, la población de los cuales represente la mayoría del censo de cada provincia.

La disposición transitoria primera dice que en los territorios dotados de un régimen provisional de autonomía, sus órganos colegiados superiores, mediante acuerdo adoptado por la mayoría absoluta de sus miembros, podrán sustituir la iniciativa que el apartado 2 del art. 143 atribuye a las Diputaciones Provinciales o a los órganos interinsulares correspondientes.

• Iniciativa autonómica; la elaboración del proyecto de EEAA la lleva a cabo una asamblea constituida por todos los miembros de las diputaciones u órganos interinsulares de las provincias afectadas y por todos los diputados y senadores elegidos en las provincias que integran la futura CCAA (esta asamblea es la encargada de redactar el proyecto de EEAA). Después el proyecto se eleva a las Cortes y las Cortes llevan a cabo la tramitación ordinaria de un proyecto de ley orgánica (aprobación de la ley orgánica aprobación del EEAA constitución de la CCAA). Prácticamente todas las CCAA han seguido este procedimiento (12 CCAA).

Peculiaridades; estas CCAA pueden ampliar su techo competencial transcurridos cinco años desde la constitución de la CCAA mediante la reforma de sus EEAA. Valencia y Canarias, antes de transcurrir los cinco años, ampliaron su techo competencial mediante una ley orgánica de transferencias de las Cortes (art. 152). Las Cortes transfirieron más competencias a las CCAA de Valencia y Canarias y en el caso de Valencia, el incremento competencial fue tan importante que Valencia se convirtió en una CCAA con autonomía plena antes de transcurridos los cinco años.

• Dos supuestos excepcionales;

• Navarra; la CE, en la disposición transitoria cuarta, prevé un procedimiento especial para incorporar Navarra al País Vasco. A parte, en la disposición adicional primera de la CE reconoce (y ampara) los derechos históricos de los territorios forales, esta disposición adicional también dice que la actualización general de este régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de los EEAA. En base a esto, se aprovechó para convertir a Navarra en una CCAA con una autonomía plena por un mecanismo extraestaturario se aprueba la ley orgánica 13/1982 no es propiamente un EEAA, pero en realidad fue un EEAA.

• Ceuta y Melilla (art. 144 b) CE); “Las cortes generales, mediante ley orgánica, podrán, por motivos de interés general;

b) Autorizar o acordar, en su caso, un EEAA por territorios que no estén integrados en la organización provincial”. Este art. lo hemos de relacionar con la disposición transitoria quinta “Las ciudades de Ceuta y Melilla podrán constituirse en CCAA sin así lo deciden los respectivos ayuntamientos, mediante acuerdo adoptado por la mayoría absoluta de sus miembros y así lo autorizan las Cortes Generales, mediante una ley orgánica, en los términos previstos en el art. 144”.

Año 95 ley orgánica 1/1995, de EEAA de Ceuta, ley orgánica 2/2995 de EEAA de Melilla.

• Estructura de estas CCAA; la regulación constitucional de las CCAA se caracteriza por su inexistencia, establece un marco general. El régimen jurídico propio de las CCAA no está definido en la CE, ya que la CE define un régimen abierto que necesita de una ulterior concreción EEAA. Los Estatutos (art. 147 CE) son la norma institucional de cada CCAA, por un doble motivo;

• Son los EEAA los que determinan el surgimiento de un ente territorial que antes no existía, que es la CCAA (nuevo ente territorial).

• Los EEAA son los encargados de concretar el marco constitucional y establecer el régimen específico de cada CCAA dentro del marco flexible que establece la CE.

La CE (art. 147) impone a los EEAA una serie de contenidos mínimos;

• LA denominación de la CCAA que mejor se corresponda con su identidad histórica.

• LA delimitación de su territorio, dos notas características;

• Base provincial.

• Rigidez de esta delimitación territorial (la Ce, en el art. 141, permite la alteración territorial de una provincia, este art. se ha interpretado en el sentido de que estamos siempre dentro de una misma autonomía (modificación de los límites territoriales de las provincias dentro de una misma CCAA. Aunque la CE no lo prevea, debemos decir que sería posible la modificación territorial de las CCAA, por ejemplo que una provincia de una CCAA pase a otra CCAA, debemos saber, en este sentido, que el Estatuto del País Vasco prevé la posibilidad de anexionar Navarra)).

• Establecer la denominación, organización y sede de las instituciones autonómicas propias. La CE tampoco contiene una regulación detallada, establece un esquema organizativo básico (art. 152 CE) una asamblea legislativa, un consejo de gobierno y un presidente (elegido por la asamblea legislativa). Lo que pasa es que el art. 152 sólo prevé este esquema para las CCAA que accedan por la vía del art. 151, pero la CE no dice nada del esquema organizativo de las demás CCAA. Esto, según los autores, evidencia el propósito del constituyente de privar a las CCAA graduales de tener una asamblea legislativa, poder ejecutivo, presidente (entidades simplemente administrativas), pero estos mismos autores reconocen que esta interpretación era prácticamente imposible de aplicar en el momento en que se han de aprobar los EEAA, se entendió que el silencio equivalía a la voluntad de los constituyentes de que las CCAA que accedieron por el procedimiento ordinario opten por tenerlo o no (esquema básico organizativo (Asamblea legislativa, etc.) debemos decir que todas las CCAA los han incorporado).

Asamblea legislativa; existen diferentes denominaciones (Parlamento, Cortes, etc.) y varían de una a otra el número de miembros (quien tiene más es Cataluña, Baleares tiene 59). Sí que existen puntos en común;

• El sistema de elección es por sufragio universal y por el sistema de representación proporcional resultado de aplicar el método de HONT.

• También es común su estructura de una sola cámara (las Cortes Generales tienen dos cámaras).

• Tienen funciones comunes (réplica de las funciones propias del Congreso de los Diputados (ejercer la potestad legislativa, aprobar los presupuestos, etc.)).

• En cuanto a su organización reproducen la organización del Congreso (queda remitida a los reglamentos internos, los Estatutos le otorgan poder de autoorganización y los reglamentos reproducen el esquema organizativo del congreso (presidente del parlamento, mesa, pleno, etc.)).

• La duración de la legislatura es la misma que la del Congreso, es decir, cuatro años.

• LA elección se realiza sobre una base provincial, pero hay particularidades (a veces, la circunscripción son las islas).

El ejecutivo; el art. 152 hace referencia por una parte al Consejo de Gobierno y por otra al Presidente (debemos saber que en un sistema presidencialista, la figura principal es la del presidente (ejemplo; EEUU), independientemente del Consejo de Gobierno (esto no pasa en el caso del Estado (el art. 97 habla simplemente de Gobierno y el art. 98 habla del presidente como miembros del gobierno)). Esta referencia ha llevado a plantear que la CE, haciendo referencia al Consejo de Gobierno y al Presidente como instituciones separadas, estaría estableciendo la forma política clásica de la república, de todas formas estos mismos autores reconocen que esto no es cierto porque en la CE también se dice que el Presidente será el encargado de dirigir el Consejo de Gobierno, pero con dos características muy peculiares que no se dan en el Estado (el Presidente de la CCAA lleva a cabo, a la vez, la dirección del Gobierno con las tareas de representación de la CCAA, en el Estado no, el Presidente dirige el Gobierno, pero no representa al Estado como a Estado-Nación (esto lo hace el rey)).

El presidente; es elegido por la asamblea y el presidente y los demás miembros del consejo de gobierno dependen de la confianza de la asamblea (la asamblea controla políticamente el gobierno).

• Las funciones del presidente son entre otras la de dirigir el consejo de gobierno y también es el encargado de coordinar la actuación de los diferentes miembros del gobierno.

• Corresponde también al presidente la representación ordinaria del Estado en la CCAA (esto es lo que hace el rey a nivel estatal (representación del Estado-Nación)), así el Presidente promulga las leyes del parlamento autonómico (cosa que hace el rey a nivel Estatal), disuelve la asamblea (a nivel estatal, esto lo hace el rey, a propuesta del Presidente), nombra los miembros del consejote gobierno (a nivel estatal, lo hace el rey, a propuesta del presidente), etc.

• Representar a la organización estatal en el territorio de la CCAA corresponde al Delegado del Gobierno (órgano de la Administración del Estado).

• La CE también dice que el Presidente tiene la suprema representación de la propia CCAA (el presidente es el representante de la CCAA, como persona jurídica y representa a esta persona jurídica en todas sus relaciones (públicas y privadas) representación de contenido jurídico, y esta representación suprema también tiene un aire más de honorífico (el presidente personifica la CCAA ante los demás entes)).

Consejo de Gobierno; órgano colegiado (equiparable al gobierno del estado).

• en cuanto a su composición (presidente, vicepresidente o vicepresidentes y restantes miembros (consejeros (vienen a ser los ministros))).

• En cuanto a las funciones debemos acudir a las leyes del gobierno autonómico (las cuales reproducen lo que dice la ley del gobierno estatal, es decir, dirigir la administración, elabora los presupuestos, ejerce la potestad reglamentaria, etc.). La Ley 4/2001, del gobierno de la CAIB reproduce la ley del gobierno estatal.

• En cuanto a la estructura esta ley 4/2001 establece el Presidente, un vicepresidente y los consejeros. Este gobierno funciona en pleno o en comisiones delegadas (los mismo que pasa en el Estado), un decreto del gobierno crea esta comisión delegada, etc. Estas leyes del gobierno autonómico también hacen referencia a

• los órganos de colaboración y refuerzo del gobierno (comisión de secretarios generales técnicos (réplica de la comisión general de secretarios de estado y subsecretarios), prepara las decisiones del gobierno.

• Gabinetes.

• Portavoz del Gobierno (en el caso del estado es diferente porque no se pone como órgano de refuerzo y colaboración).

• Comisionados autonómicos (personas de reconocido prestigio que durante un tiempo determinado representan a la CCAA en relación a ámbitos concretos).

Por debajo del gobierno, todas las CCAA disponen de su propia estructura organizativa (el Gobierno dirige esta estructura organizativa), esta organización administrativa está regulada en las leyes de la administración de cada una de las diferentes CCAA las cuales vienen a repetir o reproducir el modelo propio de la administración del Estado (sistema dual organización central y servicios periféricos).

En la CAIB tenemos una peculiaridad Consells Insulars (Administración Insular), ejerce muchas competencias de la CCAA, en el territorio de las diferentes islas, son ejercidas por la propia Administración insular, si no son competencias transferidas a los Consells Insulars ((ejemplo; educación) Consellería (ejemplo; Mallorca) o delegación insular de la consellería de educación (ejemplo; Menorca)).

Esta Organización central es equivalente a la del Estado (pero más simplificada);

• Consellerías (departamentos ministeriales, división funcional en departamentos) y a la cabeza de los cuales se encuentra el Consejero (doble naturaleza; miembro del Gobierno y la cabeza máxima de la Consellería (igual que el ministro)).

• Algunas CCAA prevén la figura de los Viceconsejeros (viene a ser una especie de subsecretario).

• Luego tendríamos los secretarios generales técnicos (coinciden con los secretarios generales técnicos del Estado, donde no hay viceconsejeros el secretario general técnico asume las funciones del viceconsejero (especie de subsecretario)). En la CAIB se dice secretario general y tienen las competencias de los viceconsejeros (especie de subsecretario porque no hay viceconsejeros).

• Las direcciones generales (a la cabeza de las cuales está el director general).

CAIB; ley de régimen jurídico de la CAIB 3/2003 Gobierno, órganos superiores (Consellerías), órganos directivos (secretarios generales y los directores insulares), después tendríamos el conjunto de órganos y unidades administrativas inferiores.

• Las competencias (art. 147.2 CE); definir las competencias asumidas. Estado descentralizado (tres tipos; Estado de las Autonomías, Estado Regional y Estado Federal (estado descentralizado));

• Organizaciones territoriales dotadas de personalidad jurídica propia e independiente.

• Dotar de contenido a estas estructuras, es decir, dotarlas de poder efectivo (tarea de distribución efectiva de poderes, darles un poder efectivo que conforme el ámbito de autonomía propio). En el caso de las CCAA esta tarea de distribución de poder (proceso de distribución de poder) a favor de las CCAA que es la que lleva a cabo la CE (art. 148 y 149).

El sistema que diseña la CE es muy peculiar y no tiene equivalente por dos razones;

• La CE no se encarga en los art. 148 y 149 de llevar a cabo por sí misma directamente la distribución competencial entre Estado y las CCAA, la CE establece las reglas que han de regir este proceso de distribución competencial entre el Estado y las CCAA. La diferencia con el Estado regional y el Estado federal se basa en la entrada de normas distintas de la CE (básicamente, los EEAA, cada CCAA tiene el suyo, a través de los EEAA se concreta esta distribución competencial), a parte de la CE, los EEAA también intervienen en el proceso de distribución de competencias.

• Estas reglas tampoco se parecen al conjunto de reglas de los Estados Federales ni de los Estado Regionales. Tanto el Estado Federal y Estado Regional tienen reglas de distribución competencial, existe una única lista de atribución competencial (en los Estados Federales esta lista contiene las competencias que corresponden al Estado Federal, en cambio, en el caso del Estado Regional esta lista corresponde a las competencias de las regiones). Y el segundo mecanismo es una cláusula residual (que en el caso del Estado Federal juega a favor de los Estados Miembros (todas las competencias no atribuidas al Estado Federal corresponden a los Estados Miembros) y en cambio en el Estado regional esta cláusula juega a favor del Estado).

LA CE a primera vista parece que el modelo es un mecanismo no de lista única sino de doble lista (art. 148 y 149). Art. 148.1 (lista de competencias que pueden asumir las CCAA), art. 149.1 (lista de competencias que corresponden al Estado). La realidad es que esto no es así, en realidad, lista de atribución de competencias en la CE sólo hay una (art. 149; contiene una verdadera lista de atribución de competencias) y la lista del art. 148.1 no es una lista de atribución de competencias porque está formulada en términos facultativos. Art. 149 (competencias que necesariamente deben corresponder al Estado), art. 148.1 (estas competencias pueden no ser asumidas por las CCAA). El acceso a las competencias del art. 148.1 es una facultad de las CCAA y es una opción que se hace efectiva a través de una norma diferente que son los EEAA, así realmente es un mecanismo de lista única (art. 149.1 CE) y no de doble lista. Art. 148.1 (la CE regula dos vías o procedimientos de acceso a la autonomía y, resultado de esto, son dos tipos de CCAA distintas (CCAA de autonomía plena o gradual)), las CCAA de autonomía plena inmediatamente podían acceder al techo competencial del art. 149 (es decir, podían asumir todas las competencias, menos las que el art. 149.1 reserva necesariamente al Estado), para estas CCAA el art. 148.1 no sirve de nada (bastaría, art. 149.1 no las pueden asumir, y una cláusula residual a favor de estas CCAA), para las CCAA de autonomía gradual sí que sirve este art. 148.1 (techo competencial en el momento de su constitución), el art. 148.1 define el techo competencial de estas CCAA de autonomía gradual, de todas formas, se trata de un sentido puramente transitorio, porque estas CCAA, transcurridos cinco años desde su constitución, podrán acceder al techo competencial del art. 149.1.

¿Cómo queda el diseño?

• Una sola lista de atribución de competencias (art. 149.1) donde se relacionan las competencias que quedan necesariamente reservadas al Estado (no pueden ser asumidas por las CCAA).

• Cláusula residual primera del art. 149.3 que jugaría a favor de las CCAA (todas las competencias no reservadas al Estado por el art. 149.1 podrán ser asumidas por las CCAA a través de sus respectivos EEAA), se parecería al modelo clásico de Estado Federal. Pero no es así, porque esta cláusula residual es muy peculiar (todas las competencias… podrán ser asumidas…), los términos de esta cláusula residual son distintos a los términos que utiliza la cláusula residual del Estado Federal y además la eficacia no es la misma para todas las CCAA desde el punto de vista temporal (unas desde un primer momento y las otras transcurridos cinco años desde su constitución), a la CE la cláusula residual se establece en términos facultativos (principal diferencia con el modelo clásico de Estado Federal), no se deriva la atribución directamente desde la CE a las CCAA, en cambio, en el caso del Estado Federal desde la Constitución se dice qué competencias son del Estado Federal y la cláusula residual establece que el resto de competencias corresponden a los Estados Miembros. CE (podrán ser asumidas) esta cláusula residual está formulada como una opción.

• Cláusula residual segunda (“la competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los EEAA corresponderán al Estado…”). En definitiva, el mecanismo de la CE es de lista de atribución de competencias única ( donde se expresan las competencias reservadas al Estado) y dos cláusulas residuales (la primera a favor de las CCAA y la segunda juega a favor del Estado). Esto tampoco es del todo así (doble lista y una cláusula residual).

Doble lista: 1ª) art. 149.1, 2ª) la CE no contiene una segunda lista, se encuentra en los EEAA (lista de atribución de competencias competencias de la CCAA (son obligatorios estos listados en los EEAA) y la segunda cláusula residual (sólo habría una cláusula residual).

Dos listas; una en la CE y otra en los EEAA.

En esta caso también es distinto al Estado Federal y al Estado Regional.

La pieza de partida siempre ( en uno (una lista y dos cláusulas residuales) u otro (dos listas y una cláusula residual) posible sistema) es el art. 149.1, pero el contenido del art. 149.1 es bastante peculiar. Parecería que todas y cada una de las diferentes materias quedan atribuidas en bloque al Estado, pero esto no es tan sencillo. La dificultad está en que no es cierto lo que dice el encabezado, en muchas ocasiones las materias enunciadas en el art. 149.1 no quedan atribuidas en bloque al Estado, en muchas ocasiones atribuye al Estado sólo determinadas funciones o potestades públicas sobre esta materia. Para poder conseguir el verdadero contenido del art. 149.1 no basta averiguar las materias, sino que también las concretas funciones o potestades públicas que sobre estas materias que reserva al Estado (delimitación más concreta). De la mezcla de estos dos conceptos (materia y función) surge la definición de competencia que es la titularidad de una función sobre una materia.

Cuando la CE habla de “materia” lo hace en sentido amplio y, por tanto, es sinónimo de cualquier realidad sobre la cual se pueden atribuir funciones (puertos de interés general bien; Seguridad Social servicio público; etc.). El problema está en interpretar el sentido que tienen las expresiones estas realidades o estas materias, cual es el sentido de las expresiones que usa la CE para designar las materias.

Las submaterias, materias conexas y materias instrumentales (problemas interpretativos);

• Submaterias; hay determinadas materias que no están expresamente enunciadas en la CE, pero resultan subsumibles en una materia sí reservada al Estado por la CE (ejemplo; propiedad industrial patentes (submateria)).

• Materias conexas; hay materias no expresamente enunciadas en la CE, pero sí que guardan conexión con algunas de las materias sí reservadas al Estado (ejemplo; la ecología respecto del medio ambiente, a veces, esta conexión se da con una materia reservada al Estado y también está conexa con una materia reservada a una CCAA en el Estado (aquí lo que se hace es ver donde hay una conexión mayor (ejemplo; regulación del régimen de funcionarios de bibliotecas (régimen estatutario de los funcionarios (Estado) o bibliotecas (CCAA), el TC ha dicho que hay una conexión mayor con el régimen estatutario de los funcionarios))).

• Materias instrumentales; son materias no enunciadas en el art. 149.1 pero que son necesarias para la gestión de una materia sí expresada en el art. 149.1 (ejemplo; obras públicas de interés general (redactar el proyecto de autopista y controlar la ejecución de la autopista (el TC ha dicho que esto son elementos más de la materia principal y por ello corresponde al Estado))).

Referente a las funciones, la CE muchas veces no reserva al Estado la totalidad de la materia, sino sólo determinadas funciones. A la hora de hacer esta reserva la CE maneja dos conceptos (función normativa y función ejecutiva).

Art. 149.1; “casos en que la CE reserva al Estado la totalidad de las funciones normativas (leyes y reglamentos de desarrollo) sobre esta materia (ejemplo; legislación) y, por tanto, las CCAA a través de sus EEAA pueden asumir la función ejecutiva (aplicación de las normas estatales) sobre aquella determinada materia (debemos saber que dentro de la función ejecutiva entran también las normas que dicten las CCAA para organizar el aparato Administrativo encargado de aplicar las normas estatales (función normativa, concretamente, normativa (normas no sustantivas) de organización))).

Casos en que sólo se reserva al Estado una parte de las funciones normativas (las cuales se traducen con el dictado de la normativa básica), así, sobre una determinada materia, las CCAA a través del EEAA pueden asumir la función normativa (normas sustantivas (leyes y reglamentos, se ha de entender al contenido de la normativa básica)) y la función ejecutiva.

A veces esto se complica un poco más (ejemplo; la CE (art. 149.1) habla de “fomento” (función normativa y función ejecutiva)).

Los EEAA deben concretar las competencias de las CCAA de acuerdo con el marco de la CE. Pero a la hora de definir exactamente cuales son las competencias de las CCAA dentro del marco constitucional, a veces intervienen otras normas estatales distintas de los EEAA (normas extraestatutarias), que son básicamente dos;

• Leyes orgánicas de transferencia o delegación de competencias (art. 150.2). El estado al margen del estatuto puede atribuir competencias a las CCAA.

• Leyes marco (art. 150.1).

Modificación del EEAA; la CE no dice nada, remite a los EEAA, siempre la reforma de los EEAA precisará la aprobación por las cortes generales mediante ley orgánica, eso sí, la reforma de los EEAA se ajustará al procedimiento establecido en los mismos. Debemos saber que todos los EEAA establecen que para llevar a cabo una reforma del EEAA es necesario que la asamblea legislativa de su visto bueno al Proyecto de Reforma del Estatuto. También debemos hacer referencia a la previsión del art. 152 referente a la modificación de los Estatutos en los casos de las CCAA que han accedido a la autonomía por la vía del art. 151 (exige referéndum). Debemos saber que el EEAA es la norma básica de la CCAA, pero es una ley estatal (ley orgánica).

Relaciones entre las CCAA y el Estado.

• Cooperación, colaboración y coordinación.

• Supuesto de control del Estado respecto de la actuación de las CCAA (art. 153; el control de la actividad de las CCAA se ejercerá por; el TC, la jurisdicción contencioso-administrativa y el tribunal de cuentas (esto no es ninguna peculiaridad porque es igual a la actividad del Estado). Particularmente, hay otros controles previstos en la CE; art. 153 (art. 150.2), art. 155 y art. 150.3 (leyes de armonización).

• Conflictos de competencia entre varias administraciones (administración del estado y administración de las CCAA), es resuelto por el TC, etc.

TEMA 6

Administración Local.

Como ya sabemos, España es un Estado territorialmente descentralizado (diferentes niveles territoriales, cada nivel territorial está dotado de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses). Este tema (último nivel territorial (entes o las Corporaciones locales).

Constitución de 1812 (antes, no uniformidad) pretendió llevar a cabo una reestructuración de la organización territorial inferior. Lo mismo ocurrió en Francia con la Revolución (700 municipios más o menos criterio territorial), pero al final se impuso el criterio de la población (hasta el punto que se definió el concepto de municipio (último nivel de organización administrativa) sobre cualquier núcleo de población 40000 más o menos).

España con la constitución de 1812 pretende establecer la uniformidad (se inspira en el modelo francés) criterio de población (crear ayuntamiento territorio del municipio núcleo de población más de 1000 personas).

Lo contrario sucedió con lo que fueron y son las provincias. Las provincias (nuevo nivel territorial de organización administrativa) se definen sobre la base de un criterio territorial, en la Constitución de 1812 se impone la obligación de llevar a cabo la división provincial del Estado, entendiendo la provincia con una doble naturaleza;

• División territorial del Estado (a efectos de la gestión de los servicios estatales).

• Naturaleza de ente local (gestión de una serie de servicios, ni propios del Estado, ni propios de los municipios) inicios y lo mantiene en la actualidad (la autonomía es distinta antes que ahora, la dependencia es distinta).

Esta división provincial se lleva a cabo en 1833. También hemos de tener en cuenta la constitución de la segunda república, etc.

Todo esto ha evolucionado hasta que llega la CE de 1978. Título VIII; “De la organización territorial del Estado” dedica un capítulo (capítulo II, art. 140-142) específico a la Administración.

A nivel constitucional, la CE 1978 impone obligatoriamente la existencia de determinadas entidades locales territoriales (entes que forman la Administración local) i estos entes son los municipios, la provincia, la isla (tres niveles de organización territorial, los cuales integran lo que se conoce como la Administración local), a pesar de que el TC ha admitido la previsión legal de suprimir la provincia en las CCAA uniprovinciales. A la vez, se reconoce la posibilidad de prever otras entidades territoriales sobre la base de la agrupación de varios municipios (art. 141.3; “Se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la Provincia” ) ejemplo; Comarca responde a la agrupación de municipios que forman la comarca, debemos saber que los municipios pueden pertenecer todos a una misma provincia o a más de una (ejemplo; a dos provincias tres municipios pertenece a una provincia, los otros dos a otra).

Esta regulación constitucional está desarrollada a nivel de ley; ley reguladora de las bases de régimen local (ley 7/1985), el Estado dictó esta ley en base al título competencial del art. 149.18 (normativa básica susceptible de ser desarrollada por la legislación (conforme a la normativa básica) de las diferentes CCAA). De hecho muchas CCAA han dictado su propia normativa de desarrollo en este tema, la CAIB no (sólo normativa sobre los Consells Insulars).

Contenido de la ley 7/1985 modificada por la ley 11/1999 y la ley 57/2003 (de medidas de modernización del gobierno local).

Después de la ley del 85, se aprobó por el Gobierno un texto refundido que recogiese las disposiciones vigentes y que fuesen anteriores al Real Decreto legislativo (rango legislativo) 781/1986 que refunde las disposiciones legales anteriores a la ley del 85 que no hayan sido derogadas después de la aprobación de la ley del 85 (vigentes), algunas de las disposiciones de este texto refundido también tienen la condición de normativa básica, el resto sólo constituyen normativa supletoria. Este Real Decreto Legislativo refunde toda la normativa legal vigente anterior a la ley de bases, es decir, todo lo que queda en vigor después de la aprobación de la ley de bases.

También debemos saber que, para actualizar y adecuar todas las disposiciones (6 reglamentos) reglamentarias anteriores (a 1985) que queden vigentes después de la aprobación de la ley de bases, el Gobierno dicta un Real Decreto (rango reglamentario).

6 Reglamentos de bienes de las entidades locales, servicios de las Corporaciones Locales, funcionarios de las entidades locales, Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las entidades locales, etc., se han actualizado tres (el de bienes, el de Organización y funcionamiento y otro). Debemos saber que muchas de estas disposiciones reglamentarias se han ido modificando.

Administración Local.

Art. 3 apartado 1º LBRL son entidades locales territoriales: los municipios, las provincias y las islas (archipiélago de Canarias y las islas Baleares). Son las entidades locales de carácter preceptivo (art. 141 CE). Ahora bien, justo después (art. 3 apartado 2º) dice que al margen de estos entes necesarios también tienen la condición de entidad local;

• Aquellas entidades de ámbito territorial inferior al municipio que reconozcan las CCAA (art. 45); el propósito de la existencia de estas entidades es descentralizar la administración de los núcleos de población separados que puedan existir dentro de un mismo municipio (la regulación de desarrollo se llevará a cabo mediante la normativa autonómica). Pero el art. 45 LBRL establece una serie de reglas que ha de respetar esta normativa autonómica;

• La iniciativa para la creación de estas entidades puede corresponder bien al ayuntamiento o a la propia población interesada, pero en los casos en el procedimiento se deberá escuchar al ayuntamiento del municipio.

• Quitando los casos en que estas entidades se puedan constituir en forma de “Concejo Abierto”, estas entidades locales deberán contar con dos tipos de órganos;

• Un órgano unipersonal ejecutivo elegido directamente por los vecinos.

• Un órgano colegiado de control del órgano ejecutivo.

c. Determinados acuerdos, en cualquier caso, deben ser ratificados por el ayuntamiento (disposición de bienes, actos relativos a la expropiación forzosa, etc.).

• Comarcas u otras entidades que agrupan varios municipios instituidos por las CCAA de acuerdo con la LBRL y de los correspondientes EEAA (art. 42); remite la regulación a las CCAA, ahora bien, aquí la LBRL dice que en cualquier caso esta normativa autonómica queda supeditada a que el EEAA tenga reconocida esta posibilidad (en el EEAA de las Islas Baleares no existe esta previsión). LA regulación se somete a una ley autonómica, pero hay un requisito previo y es que el EEAA prevea la posibilidad de estas entidades locales. Art. 42 fundamento de la figura posible existencia de municipios que, por razón de sus características comunes que den lugar a intereses comunes, requieren una gestión conjunta. La regulación se remite a la normativa de la CCAA, pero la ley de bases establece una serie de reglas que la normativa autonómica debe respetar;

• La iniciativa puede corresponder a los municipios interesados, no obstante esto, establece una limitación y es que no será posible crear la comarca (u otras entidades) cuando se opongan 2/5 partes de los municipios, la población de los cuales represente al menos la mitad del censo electoral. Este límite después la disposición adicional cuarta lo matiza para el caso concreto de Cataluña.

• Cuando estas comarcas u otras entidades agrupen municipios de varias provincias, será necesario un informe favorable de las diputaciones provinciales afectadas.

• Las leyes autonómicas deberán determinar el ámbito territorial de la comarca, la composición y régimen de funcionamiento de sus órganos de gobierno, las competencias de la comarca y los recursos económicos que se designan en la misma. Todos los municipios que se agrupen deben tener representantes en los órganos de Gobierno de la comarca. En relación a las competencias, la ley de bases dice que la creación de comarcas no podrá suponer la sustracción en los municipios de la competencia de prestar los servicios del art. 26 (necesariamente municipales), ni tampoco puede suponer la negación de la capacidad del municipio de intervenir en cada una de las materias del apartado 2º del art. 25.

• Áreas metropolitanas ( art. 43); entidades locales integradas por los municipios de las grandes aglomeraciones urbanas entre los núcleos de población entre los cuales haya vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras (la población de términos municipales distintos forman estas áreas metropolitanas) la realización de determinadas obras se hacen de manera conjunta, sobretodo en términos urbanísticos. La creación de estas áreas (Áreas metropolitanas) se deberá hacer por ley de la CCAA (se deberá escuchar a los ayuntamiento y diputaciones afectadas y a la Administración del Estado. Esta ley autonómica que crea las Áreas metropolitanas determinará los órganos de gobierno y administración, en los que estarán representados todos los municipios integrados en el área; el régimen económico y de funcionamiento, que garantizará la participación de todos los municipios en la toma de decisiones y una justa distribución de las cargas entre ellos; así como los servicios y obras de prestación o realización metropolitana y el procedimiento para su ejecución.

• Mancomunidades de municipios (cuatro entidades de carácter dispositivo) (art. 44); son una asociación (mancomunidades, los socios son municipios), son una asociación de varios municipios que se agrupan para prestar en común obras y servicios que son de su propia competencia. Se rige por sus propios estatutos. La ley de bases exige que en los órganos de gobierno estén representados todos los municipios asociados. Todo el procedimiento de aprobación de los Estatutos, su modificación o supresión de la ley de bases lo remite a la normativa autonómica, en cualquier caso, establece reglas que deben ser respetadas por la normativa autonómica;

• Los estatutos deben ser elaborados por los regidores de todos los municipios asociados.

• La diputación o diputaciones provinciales interesadas emitirán informe sobre el proyecto de estatuto.

• Exige que esta normativa autonómica que la aprobación de estos estatutos corresponderá al pleno de los diferentes ayuntamientos. La ley 57/2003 ha introducido un último apartado en el art. 44 y es la posibilidad (a parte de que los municipios pertenezcan a diferentes provincias o sean de una misma provincia) de que los municipios pertenezcan a diferentes CCAA (es necesario que esta posibilidad esté prevista por las dos normativas autonómicas).

Estas entidades locales de carácter no preceptivo están reguladas en los art. 43 a 45 de la ley de bases. Estas entidades locales tienen personalidad jurídica propia y diferenciada.

Municipio.

LA ley de bases en el art. 1 apartado 1º lo define como entidad básica de la organización territorial del Estado, y dice también el art. 11 que tiene personalidad jurídica propia e independiente y tiene plena capacidad jurídica para el cumplimiento de sus finalidades. Los elementos de los municipios son tres;

• Territorio (también se dice término municipal); ámbito territorial sobre el cual el ayuntamiento ejerce sus competencias. Es necesario que el término municipal pertenezca a una sola provincia o a varias. El territorio puede, excepcionalmente, no ser continuo, y así existen en el territorio de algunos municipios enclaves que pertenecen a otro contiguo, pero, en todo caso, el término municipal se ha comprender en la misma provincia. La modificación del término municipal, lo relativo a la creación, supresión, etc. de los municipios, etc. la ley de bases remite a la normativa autonómica, pero establece una serie de reglas;

• En ningún caso la alteración de los términos municipales puede suponer la alteración de los límites provinciales.

• En cualquier supuesto de alteración, debe darse audiencia a los municipios interesados y se necesita dictamen del consejo de estado u órgano consultivo equivalente de la CCAA.

• Necesariamente, la alteración de los términos municipales se ha de poner en conocimiento de la Administración del Estado.

• La creación de nuevos municipios sólo se podrá realizar sobre la base de núcleos de población territorialmente diferenciados.

• En la creación de nuevos municipios debe asegurarse que el nuevo municipio tendrá recursos para ejercer sus competencias y que los vecinos no verán mermada la calidad de los servicios que venían siendo prestados.

• Población (art. 15 ley de Bases); la ley de bases establece la especial conexión (residencia habitual) con el municipio (vecindad, inscripción en el padrón municipal). Vecinos de un municipio y la población municipal es el contenido de todos los vecinos. Toda persona que vive en España debe inscribirse en el padrón municipal donde tenga la residencia habitual, adquiere la condición de vecino del municipio y, en consecuencia, queda sujeto al régimen de derechos y deberes que la ley de bases establece para los vecinos de un municipio.

• Derechos; ser elector y elegible de acuerdo con lo dispuesto en la legislación electoral, derecho a disfrutar de los servicios públicos municipales, etc.

• Deberes; contribuir mediante las prestaciones económicas y personales legalmente previstas a la realización de las competencias municipales.

• Organización (régimen general de la organización municipal) (art. 19 ley de bases); el gobierno y la administración municipal, excepto en aquellos municipios que legalmente funcionen en régimen de “Concejo Abierto”, corresponde al ayuntamiento, integrado por el alcalde y los regidores (el número de regidores a elegir depende de la población del municipio). A continuación, el art. 20 define las reglas básicas definitorias de este esquema organizativo general del municipio;

• Establece un esquema organizativo mínimo del municipio, esta organización mínima se fundamenta en dos tipos de órganos;

• Son de necesaria existencia en todos los casos y todos los ayuntamientos (alcalde, teniente de alcalde, el pleno y la comisión especial de cuentas).

• Órganos no preceptivos en todos los casos;

• Junta de gobierno local (comisión de gobierno) es preceptiva sólo en los ayuntamientos de municipios con población superior a 5000 habitantes, en los demás casos, la Junta de gobierno local sólo existirá si los ayuntamientos así lo prevén en el reglamento orgánico o por decisión del pleno.

• Comisiones informativas; es necesario en ayuntamientos de municipios con población superior a 5000 habitantes y en los de menos de 5000 habitantes cuando así lo disponga su reglamento orgánico o lo acuerde el pleno. Esto será así si su legislación autonómica no prevé en este ámbito otra forma organizativa, así, la legislación autonómica sobre régimen local, a efectos del cumplimiento propio de las funciones de las Comisiones Informativas, podrá prever otras formas organizativas (sustituir la Comisión informativa por otros órganos).

• Comisión especial de sugerencias y reclamaciones; no es necesario, sólo existirá cuando así lo acuerde el pleno.

• La legislación de la CCAA podrá, respetando las bases estatales, prever una organización complementaria en esta.

• Los propios ayuntamientos mediante sus reglamentos orgánicos podrán crear y regular órganos complementarios a todos los anteriores (organización complementaria municipal (complementaria de la complementaria)). El ayuntamiento debe respetar las dos reglas anteriores.

Municipio (régimen general o esquema general).

Organización;

• Alcalde; es uno de los órganos necesarios en todos los ayuntamientos (órgano unipersonal). ¿Como se elige? Art. 40 en principio se establecen dos posibilidades;

• Elegido directamente por los vecinos

• O bien elegido por los regidores.

Cuando en el año 85 se aprueba la LOREG , el legislador se decantó por la segunda opción (por los regidores). Los vecinos eligen a los regidores y estos (los regidores) eligen al alcalde de entre ellos. Electores, a efectos de la elección del Alcalde, lo son todos los regidores, elegibles son los regidores que hayan encabezado cada una de las diferentes listas electorales (voto favorable de la mayoría absoluta de los regidores, si ninguna candidatura obtuviese la mayoría absoluta, la ley dice que será proclamado alcalde el que encabece la lista que haya obtenido más votos, si hay dos o tres listas con el mismo número de votos, el alcalde se decide por sorteo). El alcalde cesa cuando muere, cesa cuando prospere una moción de censura (moción de censura constructiva candidato alternativo) o cuando el alcalde perdiese una cuestión de confianza.

Competencias del alcalde (Art. 21 LBRL); este listado de atribuciones se vio ampliado en el año 99 (modificación de la LBRL), uno de los objetivos de la modificación era potenciar la figura del alcalde (incrementar las competencias del alcalde).

Funciones del alcalde; El alcalde es Presidente del ayuntamiento (convoca y preside las sesiones del pleno, resuelve el empate con el voto de calidad, etc.) es el máximo representante del municipio, es una representación que no sólo tiene un carácter honorífico, sino que también tiene un contenido jurídico (el alcalde firma los contratos en nombre de la Administración). El alcalde no representa ni al Estado ni a la CCAA en el municipio. Es el responsable de la Administración y del gobierno municipal (cabeza del ejecutivo municipal).

A parte de este listado del art. 21, este mismo art. 21 atribuye al alcalde una competencia residual y es la de que también corresponde al alcalde todas aquellas competencias que expresamente le atribuyan otras leyes y aquellas que la legislación del Estado o de las CCAA asignen al municipio y no la atribuyan a otros órganos municipales.

Las competencias que atribuye el art. 21 al alcalde las puede delegar en cuanto al ejercicio (la titularidad alcalde), bien a los miembros de la Junta de Gobierno local o, si no existiese Junta de Gobierno Local, el ejercicio puede ser delegado a los Tenientes de Alcalde. Hay excepciones, es decir, competencias que no se pueden delegar.

• Teniente de alcalde (órgano unipersonal de necesaria existencia); ¿Quién nombra, destituye, etc.? es el alcalde libremente. Elige los tenientes de alcalde entre los miembros de la Junta de gobierno local y, si no existiese, entre los regidores. ¿Cuántos puede nombrar? No más tenientes de alcalde que miembros de la Junta y, si no hay Junta, no puede haber más tenientes de alcalde que 1/3 del total de los regidores. ¿Qué hacen los tenientes de alcalde? Sustituyen al alcalde (teniente de alcalde 1º, teniente de alcalde 2º) en caso de enfermedad, etc. También pueden ejercer competencias del alcalde por delegación.

• El pleno (órgano colegiado de preceptiva existencia); integran el pleno todos los regidores y es presidido por el alcalde. El pleno es un órgano colegiado y es el máximo órgano de Gobierno del ayuntamiento, es el que expresa la voluntad municipal democráticamente establecida (los regidores que forman el pleno son los representantes de los vecinos, han sido elegidos en las elecciones municipales).

Competencias (art. 22 LBRL); tres tipos de competencias;

• De carácter normativo (aprueba el reglamento orgánico del ayuntamiento, las ordenanzas municipales, los planes urbanísticos (no todos).

• De fiscalización y control de los otros órganos de gobierno municipal (alcalde, etc.), vota la moción de censura , aprueba los presupuestos, etc. Funciona como una especie de Parlamento municipal (aprueba normas y controla 2 tipos de competencia).

• De gestión administrativa (cosa que no sucede con las Cortes, etc.) como por ejemplo, alienación de bienes, ejerce acciones administrativas, aprueba las cuentas, etc.

El pleno puede delegar el ejercicio de sus competencias bien al alcalde, o bien a la Junta de Gobierno local, el art. 22 establece limitaciones (excepciones), es decir, hay competencias que no pueden ser delegadas.

Funcionamiento (art. 44 y ss LBRL); establecen reglas generales de funcionamiento de los órganos colegiados de las entidades locales ( aplicables al pleno, etc.). Reglas específicas previstas por el pleno del ayuntamientoel pleno se reúne en tres tipos de sesiones;

• Sesiones ordinarias (periodicidad preestablecida la periodicidad depende del número de habitantes).

• Sesiones extraordinarias (no periodicidad preestablecida) convocada por el pleno o solicitada, como mínimo, por ¼ parte de los regidores, el alcalde está obligado a convocar el pleno en los 15 días hábiles siguientes de la fecha de solicitud. Las sesiones ordinarias y extraordinarias se han de convocar con una antelación de dos días hábiles a la fecha de la reunión.

• A veces no se ha podido (antelación de dos días hábiles) sesión extraordinaria de carácter urgente. Para que se pueda constituir válidamente el pleno, deben asistir 1/3 (quórum de constitución) de los regidores, siempre que este 1/3 no sean menos de tres personas, y entre estos tres se encuentre el alcalde y el secretario del ayuntamiento. Este quórum se debe mantener durante toda la sesión.

Para decidir la regla general es la mayoría simple (más votos a favor que en contra), a pesar de esto, la ley prevé que determinados acuerdos exigen una mayoría cualificada (mayoría absoluta, mayoría de 2/3).

• Comisión especial de cuentas; con la reforma del 2003 en el art. 20 aparece esta comisión. Informa las cuentas anuales de la corporación. Es un órgano colegiado de composición plural (deben estar necesariamente representados todos los grupos políticos que tengan representación en el pleno).

• Junta de Gobierno local (antes comisión de gobierno); ya no es un órgano preceptivo en todos los casos (art. 20 municipios de más de 5000 habitantes o menos de 5000 habitantes y esté previsto en el reglamento orgánico o por decisión del pleno). La forma el alcalde y un número de regidores no superior a 1/3 parte del total de los regidores. Art. 23. Estos regidores son nombrados y sustituidos libremente por el alcalde.

Atribuciones; asistir al alcalde en el ejercicio de sus funciones, aunque la Junta de Gobierno local puede ejercer competencias por delegación.

• Comisiones informativas (en los ayuntamientos de municipios de más de 5000 habitantes o de menos de 5000 habitantes cuando los prevea el reglamento orgánico o acuerde el pleno, existirán órganos que tienen por objeto el estudio, informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del pleno, así como el seguimiento de la gestión del alcalde, la Junta de gobierno local y los regidores que ostenten delegaciones. Tenemos que añadir dos notas;

• Cuando la ley de bases se refiere a estos órganos (comisiones informativas) hace una referencia a la legislación autonómica, y dice que existirán siempre y cuando la legislación autonómica sobre régimen local no haya previsto, a efectos del ejercicio de estas funciones, otras formas organizativas (ejemplo; la ley de consells insulares).

• Son órganos de composición plural (tienen que estar representados todos los grupos políticos que integren el pleno, de forma proporcional a su representación en el pleno).

• Comisión especial de sugerencias y reclamaciones; es un órgano nuevo, se introduce en la LBRL con la modificación del 2003. No es un órgano preceptivo, su existencia depende del acuerdo del pleno. LA modificación del 2003, además de decir esto respecto al régimen general, crea un nuevo régimen especial (municipios de gran población para los cuales esta comisión especial es obligatoria). Esta comisión sirve para la defensa de los derechos de los vecinos, dar cuenta ( a través de un informe) en el pleno de todas las quejas que se han observado en los servicios públicos municipales. Debe tener una composición plural (deben poder intervenir en esta comisión todos los grupos políticos con representación en el pleno, de forma proporcional a la representación que tienen en el pleno).

Competencias; Después de la lectura del art. 148 y 149.1 y 149.3, en definitiva, lo que resulta es que todas las potestades (normativas, ejecutivas, etc.) sobre todas las materias o bien corresponden al Estado o bien corresponden a las CCAA, así, lo que no encontramos en la CE es una reserva expresa de una serie de competencias a favor de los entes locales. Por tanto, lo que es que cualquier competencia de los entes locales ha de proceder de los que tienen su titularidad originariamente (Sistema de participación) art. 2 LBRL; “Para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las entidades locales, la legislación del Estado y de las CCAA, reguladora de los distintos sectores de acción pública, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los municipios, las provincias y las islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de la gestión de la entidad local, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos.”.

La CE, por una parte, otorga, por ejemplo a los municipios, autonomía para la gestión de sus propios intereses. Pero, por otra parte, no otorga o atribuye ninguna potestad sobre una determinada materia a los municipios. Lo que no dice el art. 2 LBRL es ¿Cuántas competencias son necesarias? La determinación del concreto contenido competencial a favor de los entes locales corresponde a la legislación autonómica según quien sea el competente las competencias necesarias amplio margen a los legisladores, pero lo que no se hace es darles libertad absoluta (hay unos mínimos indisponibles) la CE consagra la autonomía para la gestión de sus respectivos intereses autonomía ámbito competencial propio a efectos de la gestión de sus respectivos intereses. Lo que no puede suceder nunca es que la atribución de competencias por parte del Estado o de la CCAA sea tan mínima que deje a los municipios sin capacidad para llevar a cabo la gestión de sus respectivos intereses. La autonomía local impone necesariamente un mínimo de atribución competencial el que exija hacer posible la posibilidad efectiva de los propios municipios de gestionar sus propios intereses. Esto tiene relación con la posibilidad de los municipios de acudir al TC y denunciar que se ha vulnerado su autonomía local (no capacidad para gestionar sus propios intereses).

Hay un mínimo, luego por encima lo que quiera no hay un límite máximo, ahora bien, la concreción de este quantum competencial por encima del mínimo sí corresponde al legislador estatal y al legislador autonómico. En todo caso, la LBRL, para salvaguardarse de que el Estado y las CCAA estén tentadas a reducir al máximo esta atribución competencial, establece toda una serie de medidas cautelares o de prevención;

• Art. 25.1 (principio de capacidad general del municipio); “ el municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal”.

• Art. 25.2; enumera toda una serie de materias respecto de las cuales la legislación del Estado o de la CCAA necesariamente deberá atribuir competencias a los municipios.

• Art. 26; establece toda una serie de servicios de prestación obligatoria por parte de los municipios.

Las competencias se pueden atribuir como propias o como delegadas. Art. 7 LBRL;

• Propias; son aquellas competencias en que la legislación del Estado o de la CCAA atribuye la titularidad de la competencia a los entes locales (el municipio ostenta la titularidad de la competencia) y este art. 7 dice que estas competencias propias se ejercen en régimen de autonomía y bajo l a responsabilidad de los entes locales (el ente local puede adoptar decisiones libremente sin estar sometido al control de las otras Administraciones, ahora bien, el art. 7 también dice que en cualquier caso el municipio que ejerza las competencias propias debe tener en cuenta la correcta coordinación en su programación y ejecución con las demás Administraciones públicas. Para asegurar esta coherencia en la actuación de todas las Administraciones públicas, la LBRL establece toda una serie de medidas para conseguir una coherencia en las actuaciones administrativas;

• Técnicas de cooperación.

• Técnicas de coordinación.

La LBRL prevé toda una serie de medidas de cooperación y coordinación para asegurar que el municipio actúa de manera congruente con las actuaciones de las demás Administraciones (gestión, por parte de cada administración de sus propios intereses (intereses estatales, autonómicos, etc.), Art. 57, 58, 59, 62).

Art. 57; convenios de colaboración, creación de consorcios.

Art. 58; órganos de colaboración de la Administración estatal o autonómica con la Administración Local (órgano consultivo).

Art. 59; planificación sectorial ( es más de coordinación regla más restrictiva), plan sectorial en relación a una determinada materia y cuando los municipios ejercen sus competencias en relación con esta materia lo tiene que hacer respetando esta planificación sectorial (fija los objetivos y determina las prioridades).

Art. 62; facultad resolutoria.

• Atribuidas por delegación; el Estado o la CCAA mantiene la titularidad de la competencia, pero encomienda a otra entidad (municipio). El Estado o la CCAA, reteniendo la titularidad de la competencia, encomienda a otra persona jurídica distinta (municipio) el ejercicio de la competencia. Art. 27. El Municipio recibe el encargo. Ente delegante (Estado, CCAA o incluso es posible que el municipio reciba por delegación el ejercicio de competencias de otros entes locales). Se tiene que tratar de competencias que afecten a los intereses municipales (se busca conseguir una mayor participación de los ciudadanos (aunque no lo diga la ley de bases, debe tratarse de entes locales (tercer supuesto de ente delegante) superiores al municipio)). La delegación debe tener forma normativa, esta norma de delegación tiene que determinar la duración de la delegación, el contenido de la delegación, etc. Art. 27 para que la delegación sea efectiva debe ser aceptada por el municipio, no obstante esto, el art. 27 prevé que en determinados casos se pueda imponer obligatoriamente, ahora bien, para que esto sea posible se necesita una ley (los entes delegantes, en estos casos, pueden ser el Estado o las CCAA, pero no los entes locales porque no pueden dictar leyes). La titularidad de la competencia sigue siendo del ente delegante, por esto este puede reservarse determinadas facultades sobre las competencias que son objeto de delegación facultades de dirección y control (porque el titular sigue siendo el delegante). Si no hace caso a las instrucciones, el ente delegante la puede revocar (la delegación). Los actos dictados por el ente delegado se consideran propios del ente delegante y, por tanto, son recurribles delante los órganos competentes de la Administración delegante.

Regímenes especiales

• Régimen de “Concejo abierto”. Art. 29. Este régimen se aplica a aquellos municipios que tradicionalmente se han regido así. Pero también prevé que determinados municipios que tradicionalmente no se han organizado así, lo hagan (municipios de menos de 100 habitantes y también dice que podrán adoptar esta forma organizativa aquellos otros municipios donde resulte conveniente por razón de circunstancias particulares (prescripciones; petición de la mayoría de los vecinos, decisión favorable por mayoría de 2/3 partes de los miembros del ayuntamiento y aprobación por la CCAA)). LA organización se basa en dos órganos;

• Alcalde (elegido directamente por los vecinos).

• La asamblea de vecinos (órgano colegiado); todos los vecinos se juntan y decide.

Después la normativa de cada CCAA de desarrollo debe establecer los detalles. Concretamente, la ley de bases dice que estos dos órganos ajusten su funcionamiento a los usos, costumbres y tradiciones locales y, en su defecto, a lo establecido en esta ley y las leyes de las CCAA sobre régimen local.

• Los que establezcan las CCAA; otras formas especiales de organización municipal (habilitación a las CCAA). La LBRL lo dice sobretodo pensados para pequeños municipios o de carácter rural y para aquellos que tengan unas características especiales que exijan un régimen especial.

• Municipios de gran población (novedad de la ley del 2003 que lleva a cabo la citada reforma de la ley de bases del 2003, esta reforma del 2003 añade un nuevo título a la LBRL (título X)). Estos municipios de gran población serán;

• Municipios que tengan más de 250000 habitantes.

• Todos los municipios que sean capital de provincia y tengan más de 175000 habitantes.

• Todos los municipios que sean capital de provincia, capital de la CCAA o sede de las instituciones autonómicas (necesitan el acuerdo de la Asamblea Legislativa).

• Municipios de más de 75000 habitantes (necesitan el acuerdo de la Asamblea legislativa).

Pleno, Junta de Gobierno Local, etc.

Lo que hace este régimen especial es introducir ciertos elementos de organización burocrática y diluir un poco esta organización corporativa propia de los municipios. Esto se ve a dos bandas;

• Aumentar considerablemente las competencias ejecutivas de la Junta de Gobierno Local. Es un órgano de gobierno. Prevé la posibilidad de que formen parte de la Junta de Gobierno local personas que no sean regidores (no electos).

• Se adopta el principio de división departamental, que se traduce en la posibilidad de establecimiento de diferentes niveles de organización;

• Áreas de gobierno (están integradas por directores generales) y todas las direcciones generales de una misma área están coordinadas por un coordinador general. El pleno es el que decide la existencia de este nivel de organización. Corresponde al alcalde decidir el número de estos órganos, y corresponde a la Junta de Gobierno Local el nombramiento de los titulares de estos niveles de organización.

• Directores Generales y coordinadores generales (bastan que sean funcionarios)

Este régimen especial prevé dos órganos preceptivos específicos;

• Comisión especial de sugerencias y reclamaciones.

• Consejo Social de la Ciudad (órgano colegiado de composición plural), realiza estudios en todo lo referente al desarrollo económico del municipio.

Obliga a la creación de distritos que son divisiones territoriales del término municipal donde se crea una nueva organización para la mejor gestión de los asuntos municipales. No es una organización descentralizada sino que es una organización desconcentrada (viene a ser una organización periférica de los municipios).

TEMA 7

Provincia.

LA división provincial es de principios del siglo XIX. Luego se completa en el siglo XX cuando se divide Canarias en dos provincias. La provincia tiene una doble naturaleza, por un lado es un ente local (con personalidad jurídica propia) y es una división territorial a nivel del Estado.

En el año 1978 la CE definitivamente consagra esta doble naturaleza de la provincia. El art. 141 CE contiene la manifestación expresa de esta doble naturaleza. LA personalidad jurídica de la Provincia se determina como Administración Local. El art. 31 LBRL establece la personalidad jurídica propia de la provincia, no obstante esto, con la aparición de las CCAA, las Provincias han sufrido unas variantes, este fenómeno se manifiesta en tres posibilidades;

• Aquellas CCAA donde la Provincia mantiene toda su importancia o incluso la ha visto aumentada (ejemplo; País Vasco). El País Vasco además de las competencias como Provincia ha recibido competencias nuevas mediante la transferencia de la CCAA a aquellas (provincias).

• En otras CCAA la organización provincial se ha visto bastante delimitada con la aparición de las CCAA. En estos casos la provincia se ha visto comprimida por una doble presión;

• La descentralizadora que ha ejercido la CCAA.

• LA presión de un movimiento descentralizador de otras instancias territoriales como las comarcas (en Cataluña sobretodo).

• Aquellas CCAA donde el régimen provincial no es que se haya delimitado sino que ha desaparecido (este es el caso de las CCAA uniprovinciales (Baleares)). El TC ha admitido la constitucionalidad de esta desaparición de la Provincia en los territorios uniprovinciales porque dice que la Provincia ha ganado tanta autonomía que se ha convertido en CCAA.

Territorio y población.

LA LBRL no le dedica atención (al territorio y la población) porque la provincia es la suma del territorio de diferentes municipios que integran la provincia, por tanto, la suma de todos los territorios que conforman el municipio son los que conformarán la provincia. Para modificar la delimitación de las provincias es necesario Ley Orgánica aprobada por las Cortes Generales (esto lo establece la constitución en su art. 141).

La LBRL establece una serie de prescripciones como dar audiencia al municipio, etc.

¿Cuál es el motivo? Que la provincia es la circunscripción electoral de las elecciones generales a las Cortes Generales.

Organización.

La LBRL (art. 32 y ss) establece las reglas definidoras de la organización provincial. La LBRL establece un esquema organizativo básico fomentado en una serie de órganos que necesariamente deben existir en todas las provincias, estos órganos son;

• Presidente (este debe existir siempre, su equivalente en el Municipio es el alcalde), es elegido por el pleno de la Diputación provincial de entre ellos. Elector y elegibles los son todos los diputados (cualquier miembro de la diputación). Se exige mayoría absoluta en 1ª votación y mayoría simple en 2ª votación.

Funciones; son las mismas que el alcalde y están reguladas en el art. 34 LBRL

• Representa la provincia.

• Es el responsable y quien dirige el gobierno provincial.

• Es el presidente de la provincia (convoca la reunión del pleno, preside las reuniones, tiene voto de calidad en casos de empate, etc.)

• Tiene aquella competencia residual que las leyes del Estado o de las CCAA atribuyen a la Provincia pero no establezcan un órgano específico.

• Puede delegar el ejercicio de sus competencias en la Junta de Gobierno o a los miembros de la Junta (existen competencias no delegables establecidas en el art. 34 LBRL).

• Vicepresidente (también ha de existir siempre, su equivalente en el Municipio es el Teniente de alcalde); son nombrados y revocados libremente por el Presidente entre los miembros de la Junta de Gobierno.

Funciones; Asiste al presidente en el ejercicio de sus competencias y sobretodo, el vicepresidente como miembro de la Junta de Gobierno puede tener competencias delegadas. Además sustituye al Presidente en los casos de vacante o ausencia.

• Pleno (debe existir siempre); está integrado por todos los diputados y el presidente (que es elegido por los diputados de entre ellos).

Forma de elección; Los regidores son elegidos directamente por los vecinos en las elecciones municipales. En el caso de los diputados los miembros de la Diputación provincial son de tipo indirecto, son elegidos por la regla d'HONT de los diferentes ayuntamientos de los municipios que integran la provincia.

Ejemplo; Provincia A (le tocan 50 diputados). Estos 50 diputados se dividen entre los partidos judiciales que integran la provincia (se distribuyen en función de la población). LA LOREG establece que como mínimo a cada partido judicial le corresponde un diputado. El total de diputados se reparte entre los partidos políticos que en el partido judicial han sacado algún regidor. Luego se asigna el total correspondiente a cada partido judicial entre los diferentes partidos políticos que han sacado algún regidor en cada uno de estos partidos judiciales. Cuando ya sabemos cuantos diputados tocan a cada partido político, entonces todos lo regidores de los diferentes ayuntamientos de todos los partidos políticos eligen los que serán diputados de entre ellos (los regidores), y los demás simplemente seguirán siendo regidores.

Competencias del pleno de la diputación (art. 33); hay tres tipos de atribución;

• De carácter normativo.

• De control y fiscalización de los otros órganos de gobierno de la diputación.

• Atribuciones de estricta gestión administrativa. Las atribuciones del pleno de la diputación pueden ser delegadas en cuanto al ejercicio al Presidente o a la Junta de Gobierno (hay limitaciones).

• Junta de gobierno (art. 35); debe existir siempre (en el Municipio tenemos la Junta de Gobierno local que no tiene porque existir siempre). Integrada por el Presidente y un número de diputados no superior a 1/3 parte del total. Estos diputados son nombrados, destituidos, etc. libremente por el Presidente, teniendo que dar cuenta al pleno. Las competencias de la Junta de Gobierno son;

• Asistir al Presidente de la diputación en el ejercicio de sus funciones.

• Es posible que la Junta de Gobierno ejerza competencias delegadas (bien del pleno, o bien del presidente, que sean delegables).

• Las Comisiones informativas (tienen la misma función que en el Municipio) han de existir siempre, ahora bien, se prevé la posibilidad de que la legislación autonómica de régimen de bases establezca otra organización que lleve a cado las funciones de las comisiones informativas. Vale todo lo que ya hemos dicho sobre ellas, pero cabe añadir que son órganos colegiados de composición plural (todos los grupos políticos con representación en el pleno tienen derecho a participar en las comisiones informativas).

• Las diputaciones al igual que en los municipios, tienen competencias propias y delegadas (aquí vale todo lo que hemos dicho sobre este tema en los municipios). Existe una peculiaridad, la LBRL dice (al margen de las competencias de las diputaciones (propias o delegadas)) que también la provincia (las islas también) se podrán encargar de la gestión ordinaria de los servicios propios de la CCAA (aquí no hay aceptación voluntaria por parte de la provincia, se impone por la CCAA mediante una norma). La CCAA se puede reservar, respecto de la gestión ordinaria, toda una serie de controles, etc. Es una encomienda de gestión (art. 15 LPAC excepción gestión ordinaria), pero aquí no es voluntaria, sino que se impone por parte de la CCAA. Art. 8 LBRL.

Regímenes especiales.

• CCAA uniprovinciales. No existe régimen, la organización provincial queda integrada dentro de la organización autonómica. Las competencias atribuidas a la diputación provincial son asumidas por la administración autonómica.

• Territorios históricos del País Vasco. El EEAA del País Vasco afirma o designa a Álava, Guipúzcoa y Vizcaya como territorios históricos. La LBRL (1985) hace referencia a estos territorios históricos en la disposición adicional segunda. El origen de estos regímenes especiales deriva de una previsión de la CE (disposición adicional primera). El EEAA Vasco (anterior a 1985) dice que estas provincias vascas (Álava, Guipúzcoa y Vizcaya) tienen derecho a mantener, actualizar sus instituciones privativas de autogobierno. En el año 1985 (LBRL) se sigue en la misma línea estos territorios históricos se podrán organizar libremente, sin tener que ajustarse al régimen común que la LBRL establece para sus provincias de régimen común. Tendrán las atribuciones que son propias de las diputaciones provinciales más las que le atribuya el EEAA y la legislación interna de la CCAA que se dicte en su desarrollo y aplicación. Esto se ha traducido en una organización totalmente distinta (se parece mucho a la organización de una CCAA) dos órganos:

• Juntas Generales (son una especie de parlamento provincial, ejercen la potestad normativa y de control político del órgano ejecutivo). Los miembros de la Junta General son elegidos directamente por los ciudadanos. Las Juntas Generales tienen competencia exclusiva respecto de determinadas materias.

• Diputación foral, formada por el diputado general (elegido por la Junta General) y de los demás diputados designados por el Diputado General. La diputación foral viene a ser el ejecutivo provincial.

Isla.

Es un ente local (uno de los entes locales territoriales de carácter preceptivo) art. 3.1 LBRL.

• Canarias.

Organización; se articula a través de dos vías;

• Cabildos Insulares; son el órgano de gobierno, administración y representación de la isla, entendida como ente local distinto de la provincia.

El EEAA de Canarias dice que son los órganos de gobierno, administración y representación de cada una de las islas. Como tal, le corresponden las atribuciones que corresponden a la Diputación Provincial más aquellas atribuciones que le transfiera o delegue la CCAA.

Organización; la Ley 57/2003 introduce en la LBRL una disposición adicional 14, la cual lo que hace es prever la posibilidad de que se aplique a los Cabildos el régimen municipal especial dirigido a los municipios de gran población. Directamente en los Cabildos que sean de islas de más 175000 habitantes. En los Cabildos de islas de menos de 175000 habitantes es necesaria una autorización previa del Parlamento autonómico (ley del parlamento autonómico). Necesariamente, en los Cabildos habrá una serie de órganos;

• Pleno (integrado por el presidente y los consejeros). Los consejeros los eligen los vecinos de los diferentes municipios de la isla en el mismo momento de las elecciones municipales, pero con votación separada.

• Presidente (el presidente es el cabeza de la lista que ha obtenido más votos en las elecciones a consejero del cabildo al Presidente del Cabildo le serán aplicables los art. que la LBRL dedica al Alcalde de los municipios de gran población).

• Consejo de Gobierno Insular (le son aplicables los art. referidos a la Junta de Gobierno Local del municipio de gran población ya no hace simples tareas de asistencia al Presidente, sino que también tiene atribuciones de carácter ejecutivo, además, pueden ser miembros del Consejo de Gobierno Insular personas que no formen parte de los Cabildos miembros no electos).

En definitiva, el Cabildo que era un ente puramente local, ahora pueden tener una estructura más burocrática.

• Mancomunidades provinciales interinsulares; son el órgano de representación provincial. El EEAA de Canarias quería liquidar las dos mancomunidades, problema dos provincias (no es igual que el caso de Baleares) no era posible la supresión de la organización provincial y asumir sus competencias la CCAA. Ante esto, en el año 1985 se busca una solución de compromiso declara subsistentes estas mancomunidades y, por otro lado, reducirlas a simples órganos de representación provincial ( sin ningún tipo de competencia las competencias materiales están el los Cabildos). Las forman los presidentes de los Cabildos de cada una de las islas que integran la provincia, y la preside el presidente del Cabildo de la isla que es capital de provincia.

• Islas Baleares.

Organización; su organización provincial ha desaparecido (CCAA uniprovincial). El EEAA de las Islas Baleares recoge esta figura de los Consells Insulars (que ya había sido regulada anteriormente), es el órgano de gobierno, administración y representación de cada una de las islas. Los Consells Insulars, a parte de ser órganos de la isla entendida como ente local, no se limita a hacer en la isla las funciones de diputación (como los Cabildos), los Consells Insulars se han configurado también como instituciones de la CCAA.

De hecho, en el año 2000 se aprueba una ley de Consells Insulars, en la cual se dice expresamente que los Consells Insulars son entes locales y, a la vez, instituciones de la CCAA. Esta afirmación se fundamenta en dos previsiones del EEAA;

• Art. 37; sistema de elección de los Consellers (elegidos en las elecciones autonómicas (diputados y consellers). Cada uno de los Consells Insulars estará integrado por los diputados elegidos para el Parlamento en las islas de Mallorca, Menoría, Ibiza y Formentera.

• Art. 39; mandato dirigido al legislador autonómico para que este atribuya la potestad ejecutiva a los Consells Insulars sobre toda una serie de materias, es decir, un mandato que hace referencia a que la ejecución de las competencias autonómicas sean atribuidas a los Consells Insulares. Esta ley del 2000 lleva a cabo una reestructuración de los Consells Insulars;

• Pleno (integrado por el Presidente y los consellers), sus competencias son de tres tipos;

• Atribuciones normativas.

• Competencias de control y fiscalización.

• Competencias de tipo administrativo.

• Presidente (elegido por el pleno de entre sus miembros), preside el Consell, dirige los debates, etc. Tiene funciones representativas como dirigir el gobierno y la administración insulares.

• Vicepresidente o Vicepresidentes (nombrados entre los miembros de la Comisión de Gobierno).

• Comisión de Gobierno varía según exista o no otro órgano (Consell Executiu (no está impuesto)). Ahora bien, las atribuciones y composición de la Comisión de Gobierno varían en función de la existencia o no del Consell Executiu.

• Si no existe el Consell Executiu, la composición de la Comisión de Gobierno es la del Presidente más una serie de miembros electos que no superen 1/3 parte del total, y, en este caso, que hace? Asiste al Presidente, ejerce por delegación las atribuciones del pleno y del presidente, ejerce las atribuciones transferidas o delegadas por la CCAA (Comisión de Gobierno tiene importantes atribuciones ejecutivas).

• Si existe Consell Executiu, todas las competencias ejecutivas transferidas o delegadas por la CCAA pasan al Consell Executiu (menos las competencias ejecutivas que la norma dice que , por ejemplo, corresponden al pleno, etc.) y cuando hay Consell executiu, en la Comisión de Gobierno tiene que haber representantes de todos los grupos políticos que tengan representación en el pleno (esta comisión de gobierno resuelve los recursos de alzada de los actos que dicte el Consell Executiu).

• Consejo Ejecutivo; Presidente (del Consell Insular), Vicepresidente (que designa el presidente) y, como mínimo, por tres Consejeros Ejecutivos (no necesariamente tienen que ser electos).

En el caso de la Comisión de Gobierno cuando exista Consejo Ejecutivo, tenemos que saber que la Comisión de Gobierno también será el encargado de las funciones propias de las Comisiones Informativas (la legislación autonómica prevé otras formas organizativas, no Comisiones informativas).

Finalmente tenemos que saber que del Consejo Ejecutivo se hacen colgar los departamentos (son sectores homogéneos de la actividad administrativa), así, los miembros del consejo Ejecutivo dirigen, bajo la superior dirección del presidente, los sectores correspondientes de la actividad administrativa correspondientes al departamento que encabezan. Los departamentos pueden estructurarse internamente en direcciones insulares y tener una secretaría técnica (gestión de los servicios comunes).

Cuando no haya Consejo Ejecutivo, el Reglamento orgánico del Consell Insular podrá prever la creación de direcciones insulares y secretarías técnicas, dependientes directamente de la presidencia del Consejo o de los Consejeros miembros de la Comisión de Gobierno.

TEMA 8

Relaciones entre los entes locales y otras Administraciones territoriales públicas.

La LBRL dedica a estas relaciones (art. 55 a 62). Esta regulación empieza en el art. 55 haciendo una referencia explícita a un principio básico de las relaciones entre Administraciones, que es el de lealtad institucional (en términos generales, se hace referencia a este principio en el art. 4 LPAC).

A partir de aquí, estos artículos recogen toda una serie de mecanismos expresivos de las diferentes técnicas de cooperación y coordinación a través de las cuales se articulan las relaciones entre los entes locales y las demás administraciones territoriales (siempre respetando el principio de autonomía y el principio de unidad) art. 57 (consorcios y convenios de colaboración son técnicas cooperación), art. 58 (creación de órganos de colaboración técnica de cooperación), art. 59 (planificación sectorial técnica de coordinación), art. 62 (participación de los entes locales en procedimientos de tramitados y resueltos por la Administración del Estado o de la CCAA técnica de coordinación).

A parte de estas técnicas, la LBRL (art. 55 a 62) también hace referencia a técnicas de control “ a posteriori” por parte del Estado o de las CCAA sobre la actividad de los entes locales, control dirigido a garantizar la legalidad de estas actuaciones.

¿Esto es compatible con la autonomía de los entes locales? El TC dice que la autonomía local no es incompatible con el establecimiento de controles de legalidad, siempre que se trate de controles puntuales. Bajo esto, la LBRL contempla dos supuestos de control de la Administración del Estado o de la Administración de la CCAA sobre la legalidad de la actuación de un ente local;

• Art. 60; un ente local no da cumplimiento a una obligación impuesta por ley advertencia sustituir (la Administración del Estado o de la CCAA) al ente local en su actuación.

• Art. 61; disolución de los órganos del ente local el ente local actuase de manera gravemente perjudicial para el interés general (incumplimiento de obligaciones constitucionales) Administración del Estado (Consejo de Ministros) podrá disolver los órganos de este ente local autorización del Senado. Art. 61.2 terrorismo carácter específico.

Fuera de estos supuestos de control directo por parte de una administración (administración del Estado o administración de la CCAA) sobre la actuación de los entes locales, la autonomía de los entes locales obliga a que cualquier otro intento de control sobre la legalidad de la actuación de los entes locales se tenga que articular a través de la vía contencioso-administrativa (control indirecto) impugnación de actos o acuerdos de los entes locales.

Los art. 63 y ss. regulan la impugnación de actos y acuerdos de los entes locales. Vías de impugnación;

• vía ordinaria (art. 65); infringe el ordenamiento jurídico. Para estos casos, tanto la Administración del Estado como de la CCAA podrán impugnar… Ahora bien, la ley dice que la interposición de este recurso podrá ir precedida de un requerimiento previo para que proceda a la anulación del acto. Requerimiento previo o no (no es obligatorio). No requerimiento previo, tiene dos meses (desde que la Administración del Estado o de la CCAA) tiene conocimiento del acto o acuerdo adoptado art. 56 los entes locales deben remitir a la Administración del Estado y a la de la CCAA copia de todos sus actos y acuerdos. Estas Administraciones pueden solicitar información complementaria (exhibición del expediente, etc.)

Si opta por efectuar este requerimiento previo (tiene 15 días desde que se recibe la copia del acto o acuerdo) si pasado un mes el ente local no contesta tiene dos meses para impugnar el acto o acuerdo.

Ejemplo; el 1/1/04 recibe la copia (15 días para efectuar el requerimiento previo) un mes para que el ente local anule su acto pasado el mes no contesta, dos meses para impugnar. Si por ejemplo, el ente local contesta a los 10 días de recibir el requerimiento previo a partir de aquí empiezan a contar los dos meses.

1/1/04 (recibe la copia) 3/1/04 (la Administración del Estado o la Administración de la CCAA no lo ve claro y solicita información sobre el tema información complementaria queda suspendido el plazo de 15 días (sólo llevamos tres días) cuando se recibe la información, volverá a seguir contando el plazo hasta llegar a los 15 días.

• Vía especial (art. 66); actos o acuerdos que restan competencias del Estado o de las CCAA ( en este caso, la ilegalidad deriva de una lesión o extralimitación competencial) motivo de impugnación. Se puede impugnar previamente o previo requerimiento. Si se decide interponer el recurso cabe tener en cuenta dos peculiaridades;

• El recurso ha de ser motivado (la impugnación ha de precisar cual es la lesión o, en su caso, extralimitación competencial que la motiva y las normas legales vulneradas en las que se funda).

• En este escrito de interposición del recurso se podrá pedir la suspensión del acto o acuerdo impugnado, si el tribunal considera fundamentada la petición, el juzgado acordará la suspensión del acto al inmediatamente siguiente a la presentación de la impugnación (no hay posibilidad de oposición a la suspensión por parte del ente local), no obstante, a instancia de la entidad local y escuchando a la administración demandante, podrá alzar, en cualquier momento, en todo o en parte, la suspensión decretada, en caso de que de ella se hubiese de derivar perjuicio al interés local no justificado por las exigencias del interés general (administración del Estado) o comunitario (administración de la CCAA) hecho valer en la impugnación.

• Vía extraordinaria (art. 67); acto o acuerdo de un ente local que atente gravemente contra el interés general Estado (no CCAA), requerimiento para que deje sin efecto su acto (en este caso, el requerimiento de la Administración del Estado es obligatorio y tiene 10 días desde la recepción de aquellos el cómputo de este plazo también se suspende por el hecho de solicitar información complementaria, 5 días para dejar sin efecto el acto, si no hace caso al requerimiento, el Delegado del Gobierno puede suspender directamente este acto, ahora bien, una vez suspendido, el Delegado del Gobierno debe impugnarlo delante los tribunales contencioso-administrativo, en el plazo de 10 días desde la suspensión).

TEMA 9

La Administración Institucional

Conjunto de órganos personificados creados por los entes territoriales para la gestión de los servicios propios de los entes territoriales. Son órganos dotados de personalidad jurídica creados para llevar a cabo servicios propios del ente territorial que los ha creado. Formalmente son independientes del ente territorial que los ha creado. A pesar de ello, mantienen una fuerte dependencia respecto del ente que los ha creado, porque en definitiva la finalidad de estos entes es la realización de funciones propias del ente territorial que los ha creado. Esta finalidad es lo que hace que se hable de entes instrumentales para hacer referencia a los entes institucionales.

Todos los entes que integran la administración institucional pueden clasificarse en:

Administración institucional

• Entes de naturaleza fundacional o institucional: entes instrumentales creados por un ente público territorial a efectos de la realización de las funciones propias de dicho ente público territorial. Dentro de esta categoría general es posible establecer una subcategoría, en función de la distinta forma, pública o privada, que adopta este ente instrumental;

• Personalidad jurídico-pública (Organismos públicos): entes de naturaleza institucional o fundacional dotados de personalidad jurídico-pública.

• Organismos autónomos

• Entidades públicas empresariales.

• Personalidad Jurídico-privada (Sociedades públicas): entes de naturaleza institucional o fundacional dotados de personalidad jurídico-privada.

Algunos autores hacen referencia a una subcategoría intermedia que sería el caso de las fundaciones públicas. La mayoría de autores piensan que son entes privados de titularidad jurídico-pública, y los regulan junto con las sociedades públicas.

• Entes de naturaleza corporativa: entes instrumentales creados por la asociación de dos o más entes públicos territoriales. Es posible la participación en estos entes de personas o entidades privadas. Se crean para el cumplimiento de funciones públicas comunes de estos dos entes (ejemplo: consorcios y mancomunidades).

¿Por qué se les llama entes de naturaleza corporativa? Los máximos órganos de gobierno de estos entes están integrados por los máximos interesados a través de sus representantes. Quienes integran el ente instrumental son los propios titulares de los entes públicos territoriales que los crean. Lo característico es que siempre adoptan forma jurídico-pública de personificación. Al contrario de las sociedades que adoptan personalidad jurídico-privada. Este ente instrumental o corporación que crean se sitúa en una posición paralela a los entes públicos territoriales que la han creado. Dependiendo, a la vez, de todos los entes territoriales asociados, en un plano de igualdad.

Entes de naturaleza institucional o fundacional con personalidad jurídico-pública.

Como ya hemos dicho, son entes instrumentales creados por un ente público territorial a efectos de la realización de las funciones propias del ente territorial. En función de la distinta forma que adopta este ente institucional, distinguimos entre;

• Organismos públicos; entes instrumentales de naturaleza institucional dotados de personalidad jurídico-pública y llevan a cabo actividades públicas. En tanto que, los entes instrumentales son creados por un ente público territorial (Estado, CCAA, Entes Locales), encontramos tres tipos de organismos públicos:

• Organismos públicos estatales; estarán regulados en la LOFAGE. Estos organismos están dotados de personalidad jurídica propia e independiente y de autonomía para la gestión de sus intereses. Para el cumplimiento de sus funciones (también de la Administración del Estado). Los organismos públicos disponen de potestad administrativa, excepto la potestad expropiatoria. Desde el punto de vista de la LOFAGE podríamos establecer la siguiente clasificación:

• Organismos públicos de régimen común: organismos sujetos a las disposiciones generales recogidas en la LOFAGE para el conjunto de organismos públicos. ¿Cuales son?

• Los organismos autónomos: Organismos públicos estatales de régimen común previstos en la LOFAGE, en su art. 45; “Los organismos autónomos se rigen por el derecho administrativo y se les encomienda en régimen de descentralización funcional y en ejecución de programas específicos de la actividad de un ministerio, la realización de actividades de fomento, prestacionales o de gestión de servicios públicos.”. Los organismos autónomos se encargan de realizar actividades específicas de los diferentes departamentos ministeriales. El departamento ministerial establece las directrices de actuación que debe seguir el organismo autónomo además de realizar la tarea de control de la actividad del organismo autónomo. El art. 45 LOFAGE concreta en qué consiste esta actividad: fomento, prestacionales y de gestión de servicios públicos. El hecho de que la LOFAGE concrete cuales son estas actitudes, no significa que no puedan llevarse a cabo actividades de otro tipo. La enumeración legal de actividades no es taxativa, sino que podrá llevar a cabo otro tipo de actividad.

¿Pueden llevar a cabo actividades de la policía? La respuesta es afirmativa puesto que estos organismos están pensados para realizar actividades públicas estatales. Funcionalmente, son totalmente equiparables a los órganos ordinarios del departamento ministerial, sus funciones las podrán realizar los organismos autónomos con una salvedad, en cuanto a las actividades prestacionales y las actividades de prestación de servicios públicos podrán llevar a cabo, sólo, las que no dan lugar a ninguna contraprestación o ingreso (ejemplo; agencia española de cooperación internacional).

El ente público territorial que las crea y los organismos autónomos, formalmente son personas jurídicas distintas, pero sus funciones son las propias del ministerio del cual dependen, por lo que hay que conseguir un control sobre este ente: el ministerio marca las pautas de actuación del organismo autónomo. El art. 45 LOFAGE establece también que los organismos autónomos se regirán por el derecho administrativo. Esto no significa que toda la actividad de este organismo queda sujeta al derecho administrativo. Del mismo modo que las administraciones territoriales están sujetas, también, por otras ramas del derecho, lo mismo ocurre con estos organismos. Ejemplo: pueden tener personal laboral y se regirán por el derecho laboral. Ejemplo: pueden realizar una compraventa y se regirán por el derecho privado (CC). Estos organismos autónomos estatales se crean por ley y esta ley debe contener;

• De qué tipo de organismo público se trata: organismo autónomo.

• El ministerio del que depende.

• Cuales son las finalidades generales del organismo autónomo.

• Prever las particularidades de este tipo de organismo: personal, régimen fiscal, contratación…

Esta ley la aprueban las cortes generales. En primer lugar, se elabora un anteproyecto de ley por el ministerio interesado. Posteriormente, en base a este anteproyecto, la administración interesada elabora un proyecto de ley (gobierno), que posteriormente aprobarán las cortes generales. Cuando se presente el anteproyecto al gobierno este debe ir acompañado de dos propuestas;

• Propuesta del estatuto del organismo autónomo: los estatutos son la norma básica de reguladora del organismo autónomo. El art. 62 LOFAGE detalla lo que deben contener y regular los estatutos:

• Organización interna; órganos directivos del organismo autónomo ya sea unipersonal o colegiado.

• Sistema de nombramiento de los titulares o miembros de esto órganos. Normalmente los titulares se nombran y cesan libremente. A veces, bien a través de ley o por los estatutos se impone cual es el titular de ciertos órganos. Se asigna a estos titulares una categoría equivalente a la categoría de la administración general del Estado y se nombrarán conforme a las reglas de la Administración general del Estado.

• Prever las funciones de cada uno de estos órganos.

• Se debe decir cuales son los órganos, los actos de los cuales ponen fina a la vía administrativa (disposición adicional 15).

• El régimen jurídico del organismo autónomo: cuales son sus funciones o competencias y en particular cuales son las potestades administrativas de las que disponen para llevar a cabo estas finalidades (a excepción de la potestad expropiatoria).

• Régimen personal de los órganos. Podrán ser personal funcionario o personal laboral.

• Recursos económicos para financiar la actividad del organismo autónomo (sobretodo presupuesto general del Estado).

• Régimen de presupuesto, contabilidad y control financiero, que se debe ajustar a lo previsto en la ley general presupuestaria.

• Régimen de contratación. La LOFAGE impone que este régimen deberá ajustarse a lo previsto en la normativa general de contratación de las administraciones públicas.

El ministerio del que dependen los organismos autónomos puede limitar la capacidad de contratación de los organismos autónomos: fija un importe por encima del cual los contratos deberá realizarlos el ministro.

• Régimen patrimonial del organismo autónomo. Ley 33/2003 de patrimonio de las Administraciones Públicas. En esta ley, la disposición final 1ª, modifica el art. 48 LOFAGE que regulaba el régimen patrimonial de los organismos autónomos, dándole nueva redacción. El art. 48 LOFAGE se remite a esta ley.

El art. 62.3 LOFAGE: “Los estatutos de los organismos autónomos…se aprobaran por Real Decreto del Consejo de Ministros a iniciativa del titular del Ministerio de Adscripción y a propuesta conjunta de los Ministros de Administraciones públicas y de economía y hacienda. Los estatutos deberán ser aprobados y publicados con carácter previo a la entrada en funcionamiento efectivo del organismo público correspondiente.”

• Propuesta del plan de actuación del organismo autónomo; se trata de fijar los objetivos concretos y específicos a asumir por el organismo autónomo y se establece una previsión de medios económicos, personales… para la consecución de estos objetivos. Este plan de actuación es la directiva básica de la actuación de este órgano. Lo aprueba el ministerio. Aquí vuelve a demostrarse la dependencia del organismo autónomo respecto del ministerio, en cuanto a su actuación. La LOFAGE también prevé la modificación de los organismos autónomos. Para la modificación no es necesaria una ley. Se pueden modificar a través de un RD del Consejo de Ministros (regla general). Hay una serie de excepciones donde sí es necesaria un ley:

• Cambio de tipo de organismo público.

• Cambio de las finalidades generales.

• Cambio de alguna de las peculiaridades específicas previstas en la ley de creación.

En cambio para su extinción, la regla general, es que sí necesitan una ley, ahora bien, en algunos supuestos la LOFAGE prevé que se puedan extinguir por RD del Consejo de Ministros: cuando se hayan cumplido los objetivos del organismo autónomo o se establezca en la ley de creación un límite temporal. Es importante que, en todo caso, la norma que extinga el organismo autónomo, deba prever las reglas de liquidación.

• Las entidades públicas empresariales: Organismo públicos estatales de régimen común, previstos en la LOFAGE en su art. 53. Art. 53.1 LOFAGE: “las entidades públicas empresariales son organismos públicos a los que se encomienda la realización de actividades prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación.”.

La primera diferencia respecto de los organismos autónomos, es que las entidades públicas empresariales desarrollan actividades económicas susceptibles de generar ingresos. La segunda diferencia afecta al régimen jurídico aplicable. Los organismos autónomos se rigen por el derecho administrativo, en cambio las entidades públicas empresariales se rigen por el derecho privado. A excepción de lo previsto en el art. 55 LOFAGE:

• Formación de la voluntad de sus órganos.

• El ejercicio de las potestades administrativas que tenga atribuidas.

• Los aspectos previstos en la LOFAGE, en sus propios estatutos y en la legislación presupuestaria.

Las entidades públicas empresariales en cuanto a sus relaciones internas se rigen por el derecho público y en cuanto a sus relaciones externas se rigen por el derecho privado, como regla general (excepción: ejercicio de la potestad administrativa).

En cuanto al patrimonio de las entidades públicas empresariales ocurre lo mismo que con los organismos autónomos, la ley de patrimonio de la Administración pública modifica el art. 56 LOFAGE. Su creación, modificación y extinción es igual que la de los organismos autónomos, pero con dos particularidades:

• Deben quedar identificados cuales son los órganos que tienen atribuidas potestades administrativas.

• Los organismos autónomos pueden tener personal funcionario y personal laboral. Las entidades públicas empresariales por norma general, tienen personal laboral, y solo tienen personal funcionario cuando la norma de creación lo establece así.

Es necesario que se autoricen por ley, para que el consejo de gobierno lleve a cabo su creación. En términos generales sujetan su actividad al derecho privado. Pero a la vez, son entes públicos que tienen reconocidas potestades administrativas y estas quedan sujetas al derecho público.

“ En 1958 se aprobó una ley estatal, que llevó a cabo una regulación general de los entes instrumentales, y se distinguieron básicamente dos categorías:

• Empresas nacionales: con personalidad privada y que se regulan por el derecho privado.

• Organismos autónomos: con personalidad pública y que se regulan por el derecho público.

Pero había un problema puesto que había entidades que no desarrollaban funciones estrictamente públicas y a la vez estaban dotadas de potestades administrativas, por tanto se hacía difícil encajarlas en la categoría de las empresas nacionales. Y también era difícil encajarlas en la de los organismos autónomos. Por lo que se creó una nueva categoría: los entes públicos que gozan de potestad administrativa pero que generalmente ajustan su actividad al derecho privado. Esta figura la recogió la ley general presupuestaria de 1977, y posteriormente en el texto refundido de 1988. Se mantiene la categoría de los órganos autónomos, pero reconociendo la posibilidad de que pueden llevar a cabo actividades económicas. Ya distingue entre:

• Organismos autónomos de carácter administrativo.

• Organismos autónomos de carácter comercial.

Y también incorpora una nueva categoría de ente público que se rige por el derecho privado incluyéndolo en las sociedades estatales. En 1989 se aprueba la ley de la CAIB y sigue este modelo. Cuando en 1997 se aprueba la LOFAGE se simplifica este esquema:

• Organismos autónomos.

• Sociedades públicas.

• Entes públicos empresariales. ”

• Organismos públicos de régimen singular: organismos sujetos a una serie de disposiciones adicionales de la LOFAGE que les dan un trato especial. Se prevé que se regirán preferentemente por su legislación específica y la legislación general que contiene la LOFAGE sólo se les aplicará de modo supletorio (ejemplo; RTVE).

Entes instrumentales de naturaleza institucional dotados de personalidad jurídico-pública sujetos a una serie de disposiciones adicionales de la LOFAGE que les dan un trato especial, y señalan una serie de entes instrumentales que se regirán por una legislación específica y la LOFAGE sólo se aplicará supletoriamente.

• Organismos públicos autonómicos; las CCAA siguen el ejemplo del Estado en cuanto a la creación de entes instrumentales. Las CCAA son titulares de la potestad legislativa, y no sólo pueden crear estos entes, sino que también pueden regular la administración institucional mediante la legislación autonómica. Como regla general, la regulación de las CCAA no varía en relación a la regulación estatal contenida en la LOFAGE. En el caso de la CAIB hay una ley específica que regula la administración de la CAIB: Ley 3/1989 de 29 de Marzo, de entidades autónomas, empresas públicas y vinculadas a la CAIB. Tres Categorías:

• Entidades autónomas: entes públicos dotados de personalidad jurídica pública propia e independiente a la administración de la CAIB y su función es administrar algún servicio público o realizar actividades económicas con fines diversos.

Deben crearse por ley, y corresponderá al consejo de gobierno mediante decreto desarrollar dicha ley: organización del régimen jurídico, determinación de los recursos económicos para el funcionamiento de la entidad, determinación de la consejería a la cual quedan inscritas y aprobación de los estatutos de esta entidad autónoma. Son entes públicos que se rigen como regla general por el derecho público. En el caso de los organismos autónomos estatales si bien desarrollan funciones públicas, no desarrollan actividades económicas que supongan una contraprestación. En cambio dentro de las entidades autónomas de la CAIB se reconoce la posibilidad de que lleven a cabo actividades económicas que supongan contraprestación. Este hecho da lugar a la distinción de dos categorías de entidades autónomas, y hace que respecto a la contratación de entidades autónomas de carácter comercial, se prevea que se rijan directamente por el derecho privado.

• De carácter administrativo.

• De carácter industrial.

• Empresas públicas de la CAIB: incluyen dos subcategorías:

• Entidades públicas con personalidad jurídica propia que ajustan su actividad al derecho privado.

• Sociedades civiles o mercantiles con personalidad jurídico-privada, participadas mayoritariamente por la CAIB, por una entidad autónoma de la CAIB o por una entidad pública que ajusta su actividad al derecho privado (la anterior). El capital social pertenece mayoritariamente a la CAIB o a un ente dependiente de la CAIB o a una sociedad con participación mayoritaria de la CAIB o entes dependientes de la CAIB.

3. Empresas vinculadas a la CAIB; sociedades civiles o mercantiles en las cuales participa la CAIB sin que su participación sea mayoritaria.

En cuanto a las entidades públicas de la CAIB hay una diferencia con los organismos autónomos estatales regulados en la LOFAGE y que estos siempre desempeñan actividades públicas; en cambio las entidades públicas de la CAIB podrán realizar actividades económicas. Por eso la ley '89 diferencia entre:

• Entidades públicas de carácter administrativo: realizan actividades públicas.

• Entidades públicas de carácter comercial, industrial, financiero o análogo: realizan actividades empresariales aunque siguen siendo entidades autónomas.

La clasificación que hace la ley de la CAIB es algo peculiar y no encaja exactamente con la previsión de la LOFAGE.

• Organismos públicos locales; la primera vez que se regulan los entes instrumentales en el ámbito local fue en 1955 a efectos de regular la gestión directa de las administraciones locales (gestión indirecta = concesión)(gestión directa = la propia administración gestiona el servicio y se obliga a crear un órgano especializado). Para regular este supuesto la ley del '55 prevé una triple modalidad:

• Gestión directa por parte de la propia corporación local, sin crearse una persona jurídica nueva.

• Gestión directa por fundaciones públicas de servicio: órganos con personalidad jurídica independiente.

• Gestión a través de sociedades mercantiles participadas íntegramente por la corporación local: órganos con personalidad jurídica independiente.

En 1985 se aprueba la LBRL y mantiene el esquema del reglamento de 1955:

• Corporación local.

• Organismos públicos locales (autónomos).

• Sociedad mercantil (forma privada de personificación).

En 2003 con la ley 57/2003 se da nueva redacción al art. 85 LBRL y se dice que la gestión directa de servicios públicos locales:

• Gestión por la propia entidad local.

• Organismo autónomo local.

• Sociedad mercantil cuyo capital social pertenezca íntegramente a la entidad local.

• Gestión a través de una entidad pública empresarial local.

La principal novedad es la incorporación de un nuevo ente instrumental en el ámbito local que hasta entonces no existía, y junto con los organismos autónomos formaría la categoría de organismos públicos locales:

• Organismos autónomos.

• Entidades públicas empresariales.

La ley 2003 incorpora, además, el art. 85 BIS, que regula estos organismos públicos locales, remitiéndose a la LOFAGE (mismas disposiciones que para los organismos públicos estatales). Con excepción de unas particularidades propias de los entes públicos locales:

• La creación, modificación o supresión de estos organismos corresponde, siempre, al pleno de la corporación.

• Se debe determinar el área de la administración local a la cual quedan inscritos.

• La ley prevé que una entidad pública empresarial dependa de un organismo autónomo.

• En cuanto a la organización este artículo también prevé que siga la regulación general de la LOFAGE.

• Órgano unipersonal.

• Órgano colegiado.

• Corresponde, también, al pleno de la corporación la aprobación de los estatutos del organismo público, estos también deben tener un contenido mínimo, que en esencia coincide con el estatal.

En definitiva adapta las premisas estatales a la normativa local.

Entes de naturaleza institucional con personalidad jurídico-privada.

Los principales son:

• Las sociedades mercantiles: creadas por: Estado, CCAA, Entes Locales.

• Sociedades mercantiles estatales: En 1977 se aprueba la LOFAGE que deroga la ley que hasta ese momento regulaba la administración institucional del Estado. Los entes dependientes del Estado debían regularse en la LOFAGE, pero esta ley en su articulado solamente regula los entes institucionales con personalidad jurídico-pública, y no hace referencia a la sociedad mercantil del Estado. Para saber que son las sociedades mercantiles no hay que acudir a la LOFAGE sino al texto refundido de la ley general presupuestaria de 1988:

Sociedad mercantil estatal; sociedad mercantil, en la cual la participación del Estado, directa o indirectamente, en el capital social es mayoritaria. Este texto refundido de 1988 quedará derogado con la entrada en vigor de la nueva ley general presupuestaria (ley 47/2003 de 25 de noviembre), que entrará en vigor el 1 de enero de 2005 (algunos artículos entraron en vigor el 1 de enero de 2004). Esta nueva ley general presupuestaria no contiene directamente una definición de sociedad mercantil estatal, sino que se remite a otra ley: ley de patrimonio de las administraciones públicas (ley 33/2003 de 3 de noviembre). Esta nueva Ley General Presupuestaria, en su art. 2 dice que integran el sector estatal, entre otros, las sociedades mercantiles definidas en la ley de patrimonio de las administraciones públicas (art. 166). El art. 166 de la ley de patrimonio de las Administraciones públicas dice que son sociedades mercantiles estatales aquellas en las que participen las entidades que de acuerdo con el TR de 1988 forman parte del sector público estatal y conforman más del 50% del capital social. Cuando entre en vigor la nueva ley general presupuestaria, en el art. 166 de la ley patrimonio de las administraciones públicas deberá sustituirse la referencia del TR de 1988 por la referencia a esta nueva ley. En el TR de 1988 no hay un artículo que enumere qué entidades forman el sector público estatal. Se debe acudir a la LOTC que sí las enumera. La nueva Ley General Presupuestaria sí las va a enumerar. En cualquier caso la característica que siempre ha marcado la sociedad mercantil estatal es la participación mayoritaria del Estado en el capital social, bien directa o indirectamente. Esto obliga a distinguir entre:

• Sociedades mercantiles estatales.

• Sociedades de economía mixta; sociedades mercantiles donde la participación del Estado es minoritaria (no entran en la categoría de entes instrumentales).

¿Cómo se crean las sociedades mercantiles? Tiene competencia para su creación el Consejo de Ministros. Este acuerdo del consejo de ministros deberá darse tanto para la creación ex novo o extinción de la sociedad mercantil, como para la participación en una sociedad privada que ya existía.

Régimen aplicable; regulado en la LOFAGE, en su disposición adicional 12ª; “las sociedades mercantiles estatales se regirán íntegramente, cualquiera que sea su forma jurídica, por el ordenamiento jurídico privado, salvo en las materias en que les sea de aplicación la normativa presupuestaria contable, de control financiero y contratación. En ningún caso, podrá disponer de facultades que impliquen el ejercicio de autoridad pública.”. Esta disposición fue modificada por la Ley de patrimonio de las administraciones públicas. LA nueva disposición adicional 12ª hace referencia específica a las sociedades mercantiles que en particular adoptan la forma de sociedad anónima y cuyo capital social pertenece íntegramente al Estado, a efectos de prever la aplicación del título VII de la ley 33/2003 (Ley patrimonio del as Administraciones públicas) (normativa privada más Título VII). Formalmente, todas las sociedades mercantiles estatales son iguales. Donde sí puede haber diferencias es en la finalidad por la cual se crean estas sociedades mercantiles, así distinguimos:

• sociedades mercantiles con finalidades de interés general.

• Sociedades mercantiles con finalidad de actuar en el mercado como si fuera un particular. Ambas tienen en común que son personas privadas y que no pueden ejercer potestades públicas.

• Sociedades mercantiles autonómicas; las CCAA han creado personificaciones de derecho privado. En cuanto a la CAIB, las Sociedades mercantiles tienen igual normativa que los organismos públicos: ley 3/1989 de 29 de marzo, de entidades autónomas, empresas públicas y vinculadas a la CAIB. Esta ley, dentro de empresas públicas distingue:

• Entes públicos que ajustan su actividad al derecho privado.

• Sociedades mercantiles con capital mayoritario de la comunidad autónoma. Estas sociedades serían el equivalente de las sociedades mercantiles estatales a nivel autonómico. Esta ley prevé una tercera categoría que son las empresas vinculadas a la CAIB, cuya participación directa o indirecta de la comunidad autónoma ya no es mayoritaria. Este tipo de ente es el equivalente a las empresas de economía mixta estatales.

En cuanto a la creación, modificación y extinción será competente el consejo de gobierno, tanto para la creación ex novo como para la participación en una sociedad privada que ya existía. Lo mismo ocurre con las empresas vinculadas. En caso de creación de la sociedad mercantil, el consejo de gobierno decide qué tipo de sociedad se crea, qué participación tiene la comunidad autónoma, establece los estatutos por los que se regirá la sociedad…

• Sociedades mercantiles locales; reguladas en el art. 85 LBRL. En 2003 se da nueva redacción a este artículo y se dice que entre otras formas (vistas anteriormente), las gestión directa de los servicios públicos locales:

• Sociedad mercantil cuyo capital social pertenezca íntegramente a la entidad local.

Existe la posibilidad de que el capital social no sea exclusivo del ente local, creándose una sociedad de naturaleza mixta. Empresas mixtas a las que se hace referencia en relación a la gestión indirecta de los servicios públicos. La creación, modificación o extinción de estas sociedades corresponde al pleno del órgano local. Y también aprobará los estatutos por los que se regirá dicha sociedad. Tras la reforma de la LBRL de 2003 el art. 85 dice que las sociedades mercantiles locales deberán contar con dos órganos necesarios;

• La junta General

• Consejo de Administración.

Además en los estatutos se deberán prever los máximos órganos directivos de la sociedad (unipersonales). LA Junta General estará formada por el pleno del ente local.

Régimen aplicable; se regirán por el derecho privado, con algunas excepciones (ya vistas en el ámbito estatal).

• Las fundaciones públicas: la nueva Ley General presupuestaria de 2003 dice que el sector público está integrado por sociedades, pero también por los entes fundacionales. El legislador económico está empezando a incorporarlos en la ley general presupuestaria y en la ley 50/2002 de las fundaciones. En cambio, el legislador administrativo no las ha incorporado en la LOFAGE. Los entes fundacionales eran entes atípicos al margen de la legislación administrativa que regulaba los entes instrumentales. Desde 1996 surgen fundaciones creadas por el sector público para gestionar intereses públicos. Tanto el Estado, CCAA como entes locales crean fundaciones escapándose del margen legal. Las fundaciones, si bien no están reguladas por el derecho administrativo, sí lo están por el derecho privado (ley 30/94 de fundaciones y ley 50/2002 de 26 de diciembre, que deroga la anterior). Esto es debido a que de este modo puedan regularse a través del derecho privado y escapar de los impedimentos que supondrían el ser reguladas por el derecho administrativo (presupuestos, contratación,…).

Reacción:

• Doctrinal: las fundaciones se incorporan en la clasificación de entes instrumentales.

• El legislador económico establece en la nueva ley general presupuestaria de 2003 que las fundaciones, junto con las sociedades forman parte del sector público.

• El legislador administrativo, en cambio, no reacciona y no las regula en la LOFAGE.

• La ley 50/2002, de las fundaciones, deroga la anterior ley y regula las nuevas fundaciones. Hay un título dedicado a regular las fundaciones del sector público estatal, que son fundaciones de promoción pública, y son entes asimilables a las sociedades.

Son entes privados de titularidad pública, en el sentido de que son creados por el Estado, CCAA o ente local.

En un futuro, probablemente, los entes fundacionales serán incluidos en la LOFAGE. Es más, la Comunidad Autónoma de la Rioja ha introducido en una ley esta clasificación, incluyendo las fundaciones. Aragón, más tímidamente, las ha incluido regulándolas en su disposición adicional y no en su articulado.

LA administración crea entes fundacionales para gestionar servicios públicos

Ejemplo: Baleares:

• Fundación Hospital Manacor.

• Fundación Hospital Son Llatzer.

En este caso gestionan servicios públicos sanitarios. Además, la ley de presupuestos, para el 2005 se prevén 41 fundaciones de promoción pública.

Tipos de fundaciones que se crean;

• Fundaciones para gestionar auténticos servicios públicos (para evitar la lentitud del derecho administrativo).

• Fundaciones para gestionar o desarrollar actividades auxiliares de las principales que tiene la administración.

¿Puede la administración crear entes privados para realizar servicios públicos? Si es para realizar las principales actividades administrativas es un auténtico fraude (ejemplo: Universidad Oberta de Catalunya), si es para la gestión de actividades auxiliares, sí.

Pues bien, lo que parecía un modo de escapar al derecho privado finalmente, vuelve a encauzarse a través del derecho público. Empiezan a regularse a través del derecho público las fundaciones.

En primer lugar la Ley general presupuestaria de 2003 las ha incluido en el sector público. Las fundaciones están sometidas a la ley presupuestaria para el 2003. Por tanto, sometidas al control público a través de la ley general presupuestaria.

En cuanto a las fundaciones hospitalarias quedan sometidas a la planificación y dirección del IBISALUD (autonómico) y ya no del INSALUD (estatal).

El personal laboral (los funcionarios que querían trabajar en Son Llatzer debían renunciar a su categoría de funcionario). En cuanto a los contratos, la ley de contratos excluía a los entes societarios y no decía nada de los entes fundacionales. En este caso interfiere el derecho comunitario y dice que las sociedades deben someterse a la legislación de contratación.

(El 15 de Mayo de 2003 y el 16 de Octubre de 2003, dos sentencias del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Europea condenan a España por contravenir la legislación de contratación pública).

El legislador mediante ley de acompañamiento 62/2003, ha introducido las sociedades dentro del ámbito de aplicación de la ley de contratación (TR 2/2002 de contratación de la administración pública).

¿Qué pasa con las fundaciones? Positivamente, no aparecen en esta ley. Pero los juristas, al asimilarse a las sociedades, les dan el mismo trato. Debemos interpretar que sí están sometidas a la ley de contratos.

TEMA 10

La Administración corporativa.

Designa el conjunto de corporaciones no territoriales. Son asociaciones de personas creadas por el Estado o las CCAA dotadas de personalidad jurídica propia y diferenciada, y al margen de la función de defensa y gestión de los intereses particulares de los miembros de la corporación también deben cumplir otras finalidades de interés público. El Estado o la CCAA que las crea, se ahorra el tener que crear una institución específica para la gestión de estos intereses públicos.

A la Administración corporativa, también hay que situarla con la administración institucional, dentro de la técnica de la descentralización funcional.

• Distinción entre corporaciones territoriales y corporaciones no territoriales:

¿Qué tienen en común? El ser una corporación, es decir, entidad creada esencialmente en base a una comunidad de personas que forman la corporación. Ejemplo: Municipio (elemento poblacional).

Diferencias:

• El carácter territorial de las corporaciones locales: las corporaciones locales extienden su poder sobre la totalidad de personas de un ámbito territorial. Las corporaciones no territoriales sólo extienden su poder sobre los miembros que forman parte de la corporación. Además, la corporación territorial también ejerce poder sobre personas que no forman parte del ámbito territorial. Ejemplo: personas que están en el municipio aunque no sean vecinos. Las corporaciones no territoriales, no.

• La corporación territorial se identifica por la universalidad de fines (interese propios de las personas de su ámbito territorial). Las corporaciones no territoriales intervienen en sólo determinados aspectos sectoriales (ejemplo: colegio profesional) de los intereses de sus miembros.

• Distinción entre corporaciones no territoriales y entes instrumentales de naturaleza corporativa.

¿Qué tienen en común? Ambas están dotadas de naturaleza jurídica propia, y en ambos casos hablamos de asociaciones de personas.

Diferencias; en el caso de los entes instrumentales de naturaleza corporativa, las personas asociadas son entes públicos territoriales. En las corporaciones no territoriales los miembros son personas privadas. Las corporaciones no territoriales son entes públicos de naturaleza privada.

• Distinción entre las asociaciones privadas y las corporaciones no territoriales;

¿Qué tienen en común? Se parecen en que ambas están formadas por personas privadas.

Diferencias:

• Las corporaciones no territoriales son de creación pública, las asociaciones privadas, no.

• Las corporaciones no territoriales tienen finalidades de carácter público.

• En las corporaciones existe una obligación indirecta de integración en esta sobre sus miembros. En las asociaciones privadas es voluntaria su integración. La ley no obliga directamente, pero sí lo establece como requisito para llevar a cabo una actividad. Excepción; cámaras agrarias. Ejemplo: integrarse en el colegio profesional, si se quiere ejercer será un requisito.

• El carácter monopolístico de las corporaciones no territoriales (imposibilidad de que en relación a un mismo colectivo y para las mismas actividades exista más de una corporación).

Lo realmente particular de las corporaciones no territoriales es que confluyen a la vez elementos públicos y privados:

• Públicos; su origen, sus finalidades,…

• Privados; su base, sus finalidades,…

Este doble carácter hace que se refleje en su Régimen Aplicable; quedan sujetas al derecho público en cuanto a su organización y finalidades. Dictan actos administrativos controlables por la jurisdicción administrativa y en las demás actividades se rigen por el derecho privado (no tienen funcionarios, tienen bienes privados…).

Tres tipos de funciones sujetas al derecho público:

• Intereses de sus miembros.

• Intereses públicos que le son propios.

• Funciones públicas delegadas por la administración.

Existe la posibilidad de recurso ante la administración territorial antes de acudir a los tribunales. LA creación siempre depende de una decisión pública (Estado o CCAA) pero a la vez estas normas de creación habilitan a la propia corporación para que se auto organice (los cargos directivos son elegidos por los propios miembros).

Son entes de derecho público creados por el Estado o las CCAA, de base privada, que gestionan su régimen de autoorganización y cumplen intereses públicos, unos propios de la propia corporación y, otros, delegados por la administración territorial. Se podrán establecer medidas de control, en cuanto a las potestades delegadas.

TERCERA PARTE: CONTROL JURISDICCIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN.

TEMA 15

La jurisdicción contencioso-administrativa.

Hemos de saber que el art. 103 CE dice; “La administración pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”. Ahora lo que nos interesa es la última parte “con sometimiento pleno…”. Esta proclamación conecta directamente con uno de los principios básicos del Derecho Administrativo, que es el principio de legalidad, el cual también está recogido en el art. 9.3 CE. Debe existir una norma que de manera expresa y directamente habilite la actuación de la Administración la legalidad no constituye un límite externo a la actuación administrativa, sino que es necesario que la ley determine la actuación administrativa. La Administración no puede actuar en contra de la ley, pero tampoco al margen de la ley. Toda actuación administrativa debe tener fundamento en una posibilidad de actuación previamente atribuida positiva, directa y expresamente por el ordenamiento jurídico a la Administración.

¿Cómo se controla la legalidad de la actuación administrativa? El ordenamiento jurídico establece diferentes técnicas con el fin de hacer posible este control de la actuación administrativa; estas técnicas se encuentran en la LPAC. Entre estas técnicas hay una muy importante que es la que se concreta con los recursos administrativos (el protagonismo se entrega en los propios administrados). Los recursos administrativos son una garantía para los administrados. ¿Qué pasa con los recursos administrativos? Los recursos administrativos se interponen ante la administración y son resueltos por la administración autora del acto impugnado. La administración juega como juez y parte. La función de la Administración no es simplemente la de declarar el Derecho, sino que también es la de dar rápida satisfacción al interés general (cuando actúa no sólo tiene en cuenta razones de legalidad, sino que también ha de jugar con razones de simple oportunidad). Esta administración en el caso de los recursos administrativos ha de resolver las impugnaciones a los actos por ella dictados (guiándose por razones de legalidad y por razones de simple oportunidad) todo recurso administrativo se ha de basar en un vicio de legalidad, pero la función de la Administración no es equiparable a la función jurisdiccional. Todo esto, nos permite afirmar que los recursos administrativos son importantes, pero son un instrumento limitado ( muchas veces son más una carga del administrado y un privilegio de la Administración). Es evidente, el mecanismo de máxima garantía a efectos del control de legalidad de la actuación administrativa es la intervención de los jueces y tribunales de justicia (en su actuación se mueven estrictamente con razones de legalidad). Art. 103 i 106 CE. Dentro del conjunto de la organización judicial, esta tarea de control de la legalidad de la actuación administrativa queda encomendada, en concreto, al orden jurisdiccional contencioso-administrativo, y los órganos que integran este orden contencioso-administrativo, este control de la legalidad de la actuación administrativa lo hacen a través de lo que se llama recurso contencioso-administrativo o procedimiento contencioso-administrativo. Para la garantía de los derechos de los administrados y para el control de la legalidad de la actuación administrativa, los recursos contencioso-administrativos son impecables, ahora bien, ha habido pegas este control estricto de la legalidad en la actuación administrativa.

Siempre dentro de todo el sistema de control de la actuación administrativa han estado presentes dos ideas contrapuestas:

• Necesaria sumisión de la Administración a la legalidad.

• Exigencia de eficacia en la actuación administrativa en cuanto a la satisfacción del interés general.

A veces se han decantado más de un lado, a veces más de otro y se debe encontrar un punto de equilibrio. Hoy en día y respecto del control judicial de la legalidad en la actuación administrativa, debemos saber que en la regulación la tenemos en la ley 29/1998, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa; esta ley ha sido modificada por la ley orgánica 19/2003, que reforma la LOPJ y también por la ley de acompañamiento.

Esta ley del 98 tiene su antecedente en la ley del 56, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Esta ley del 56 no está vigente, pero supone el gran cambio en el diseño del recurso o procedimiento contencioso-administrativo, es decir, el recurso contencioso-administrativo que actualmente tenemos vigente tiene su origen en la ley del 56. Esto es así por dos cosas;

• Por primera vez en el año 56 se elimina de la esfera de actos que no estaban sujetos a la jurisdicción contencioso-administrativa toda la actuación discrecional de la Administración.

• Se convierte el recurso contencioso-administrativo en un mecanismo general de control de la legalidad en la actuación administrativa.

Que la jurisdicción contencioso-administrativa sea la principal protagonista del control de la legalidad en la actuación administrativa, no significa que la actuación administrativa no pueda ser objeto de control por otros órdenes jurisdiccionales así, por ejemplo, a veces de la actuación administrativa también conoce el orden civil, etc. No significa tampoco que el orden contencioso-administrativo se centra totalmente en la actuación de la Administración, porque también la actividad controladora del orden contencioso-administrativo, se extiende a otros poderes que no son propiamente la Administración en sentido estricto (determinadas actuaciones de las Asambleas Legislativas, el CGPJ, el Defensor del Pueblo, etc.).

Ámbito competencial o extensión de la jurisdicción contencioso-adminsitrativa.

Cuando se trata de definir el ámbito competencial de los otros órdenes jurisdiccionales, se ha hecho atendiendo sobretodo a las materias que eran objeto de conocimiento de estos órdenes jurisdiccionales y prescindiendo de los sujetos que quedaban afectados por estas materias (criterio objetivo); en el caso de la jurisdicción contencioso-administrativa lo contrario, a la hora de determinar su ámbito de actuación se sigue un criterio fundamentalmente subjetivo. El hecho de que los jueces y tribunales de lo contencioso-administrativo conozcan o no de una determinada actuación no depende tanto de la materia a la cual esté vinculada esta actuación, sino que depende sobretodo de que el autor de esta actuación sea un determinado sujeto o no lo sea. El criterio de delimitación del orden contencioso-administrativo es sobretodo un criterio subjetivo.

¿Qué pasa pero? Sucede que esto no es exactamente así, ya que la ley del 98, a efectos de delimitar el ámbito competencial de la jurisdicción contencioso-administrativa, también ha introducido criterios de carácter objetivo. Se podría decir que la ley del 98, a efectos de delimitar el ámbito competencial, mezcla dos tipos de criterios distintos;

• Subjetivos; sobretodo, el art. 1 (aunque mezcla elementos subjetivos y elementos objetivos)

• Objetivos; sobretodo el art. 2 (aunque mezcla elementos objetivos y subjetivos).

El art. 1 maneja criterios subjetivos, pero también usa a la hora de definir el ámbito competencial los de carácter objetivo. Todo esto(criterios objetivos y subjetivos, Art. 1 y 2) se completa a la vez por otro lado con una delimitación negativa que hace de su ámbito competencial mediante el establecimiento de una serie de materias excluidas (art. 3 actos excluidos). Todo esto a su vez se complementa con una referencia (art. 4) a las cuestiones prejudiciales o incidentales (que prejudiciales o incidentales propias de otro orden jurisdiccional necesarios para resolver un proceso contencioso-administrativo).

Criterios subjetivos de delimitación de la competencia toda una serie de actuaciones que quedan sujetas al conocimiento de los jueces y tribunales del orden contencioso-administrativo por razón del sujeto autor de la actuación.

Conocen los jueces y tribunales de lo contencioso-administrativo:

• De la actuación de las Administraciones públicas. ¿Qué se entiende por administración pública? La propia ley del 98 se preocupa de definir que se ha de entender por Administraciones Públicas La administración del Estado, la Administración de las CCAA (una particularidad disposición adicional primera hace referencia a los territorios históricos dice que en el caso de la CCAA del País Vasco, dentro del concepto de la Administración de las CCAA, se incluye también aquí las diputaciones forales). A continuación, dice que también queda incluida la actuación de la Administración Local y también las entidades de Derecho Público vinculadas al Estado, CCAA o Entidad Local (los entes instrumentales) i, en consecuencia, hay una exclusión de los entes instrumentales que adopten una forma jurídico privada de personificación (sociedades públicas y fundaciones públicas), así, en principio, su actuación no quedaría sujeta al conocimiento de los jueces y tribunales del orden contencioso-administrativo. Tampoco incluye aquí las corporaciones de Derecho Público (de entrada). Este art. 1 de la ley del 98 habla de actuación de las Administraciones Públicas (antes, la ley del 56 hablaba de actos de las Administraciones públicas, i se discutía si esta ley cuando hablaba de actos quería decir que el orden contencioso-administrativo sólo conoce de los actos formales esta polémica ya no tiene sentido actuación es cualquier tipo de comportamiento o conducta (activa o pasiva) que ponga de manifiesto una voluntad de la Administración). La ley del 98 añade “que quede sujeta al Derecho Administrativo” no cualquier actuación, sino que habla de la actuación que quede sujeta al derecho administrativo.

• La Ley del 98 afirma que también queda sujeta al conocimiento del orden contencioso-administrativo la actuación de toda una serie de órganos que, desde el punto de vista de lo que dice esta misma ley, no tiene la consideración de Administraciones Públicas criterio subjetivo Congreso de los Diputados, Senado, Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas y Defensor del Pueblo; así como las asambleas legislativas de las CCAA y las instituciones autonómicas equivalentes al Defensor del Pueblo y Tribunal de Cuentas. Primera previsión no cualquier actuación de estos órganos actos o disposiciones dictados por estos órganos en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos en el Derecho público (lo que está sometido a la jurisdicción contencioso-administrativa es la actividad interna, administrativa de estos órganos no su actividad típica). Actos y disposiciones del CGPJ y la actividad administrativa de los órganos de gobierno de los tribunales de justicia. También la actuación de la administración electoral. También la actuación del Gobierno queda sujeta al control del orden contencioso-administrativo (el Gobierno tiene una doble naturaleza: máximo órgano de la Administración del Estado o de la Administración de las CCAA y es un órgano Constitucional de naturaleza política la actuación del Gobierno como órgano administrativo (tanto sea de la Administración del Estado como de las CCAA) queda cubierta por lo que hemos dicho antes sobre la actuación de las Administraciones Públicas (Administración del Estado o Administración de la CCAA); pero respecto de la actuación del Gobierno como órgano Constitucional de naturaleza política (de hecho, la antigua ley del 56 aún dejaba fuera del control del orden contencioso-administrativo estos nombrados actos políticos) esta situación ha cambiado en parte con la nueva ley, la cual hace referencia a la actuación del Gobierno del Estado o Autonómico en cuanto a la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, elementos reglados y la responsabilidad patrimonial del Gobierno (del Estado o autonómico). Sea cual sea la naturaleza de su actuación (como órgano administrativo o como órgano constitucional). También quedan sujetos los actos y disposiciones de las corporaciones de Derecho Público (su actuación queda sujeta por la vía de la ley del 98) adoptados en el ejercicio de funciones públicas. También queda sometido lo que son los concesionarios de servicios públicos (los actos que dicten en ejercicio de las potestades administrativas (públicas) los concesionarios de servicios públicos o bien son directamente recurribles delante la jurisdicción contencioso-administrativa, o bien son recurribles ante la Administración concedente; la ley del 98 dice que los actos de los concesionarios de los servicios públicos que sean directamente recurribles ante la jurisdicción contencioso-administrativa y, cuando no lo sean (directamente recurribles ante la jurisdicción contencioso-administrativa), los actos de control de la actuación de los concesionarios de servicios públicos también sean controlables por la jurisdicción contencioso-administrativa.

Estos criterios sujetivos, la ley los combina con una serie de criterios objetivos; así, el orden contencioso-administrativo:

• De las disposiciones reglamentarias controla la legalidad de los reglamentos (a veces también el Tribunal Constitucional puede conocer de los reglamentos, pero sólo en relación a la distribución competencial establecida en la CE).

• Los Decretos Legislativos (sólo en aquello que excedan del límite de la delegación, conoce del posible exceso de la norma delegada respecto de los límites de la norma delegante).

Los contratos de las Administraciones.

Contrato Administrativos orden contencioso-administrativo; contratos privados de las Administraciones públicas orden competente es el civil, pero tendrán la consideración de actos separables los que hacen referencia a la preparación y adjudicación de los contratos (estos actos separables quedarán sujetos al orden contencioso-administrativo). Este planteamiento que recoge la ley de contratos de las Administraciones Públicas también se incluye en la ley del 98. Contratos privados de las Administraciones normativa privada, toda una serie de actuaciones previas (preparación, adjudicación) son actuaciones vinculadas a la voluntad de contratar y quedan sujetas al Derecho Administrativo, por esto la ley de contratos de las administraciones públicas dice que respecto a estos actos la Administración queda sujeta a la jurisdicción contencioso-administrativa (incluso, las entidades que no tiene la condición de Administración pública sociedades mercantiles (capital mayoritario de la Administración)).

Actos excluidos. La ley de jurisdicción contencioso-administrativa lleva a cabo, en los art. 1 y 2 y a través de criterios objetivos y subjetivos, una delimitación positiva del ámbito competencial de la jurisdicción contencioso-administrativa, y esto lo completa con una delimitación negativa mediante la enumeración en el art. 3 de la ley de toda una serie de actos excluidos:

• No conocerá el orden contencioso-administrativo de aquellas cuestiones expresamente atribuidas a otros órdenes jurisdiccionales (civil, penal y laboral), aunque se trate de cuestiones relacionadas con la actuación de una Administración pública (los efectos de los contratos privados de las Administraciones públicas orden jurisdiccional civil y las Administraciones públicas respecto de su personal laboral; etc.) Ahora bien, esta regla la habremos de rellenar con lo que se dice en el art. 4 sí que conocerá el orden contencioso-administrativo de las cuestiones incidentales y prejudiciales que, aunque no pertenezcan al orden contencioso-administrativo, guarden relación directa con un recurso contencioso-administrativo, es decir, con la cuestión objeto del recurso contencioso-administrativo (en ningún caso estas decisiones que toman los órganos contencioso-administrativo, respecto de las cuestiones incidentales o prejudiciales, producen efectos fuera del proceso en el que se dicten (no vinculan a los otros órdenes jurisdiccionales). Debemos saber que las cuestiones prejudiciales o incidentales de carácter penal y constitucional no corresponden al orden contencioso-administrativo.

• El recurso contencioso-disciplinario militar.

• Los conflictos de jurisdicción entre juzgados y tribunales y las Administraciones públicas (la resolución de estos conflictos corresponde al Tribunal de conflictos jurisdiccionales).

• Los conflictos de atribuciones entre órganos de una misma Administración (se resuelven por la propia Administración).

Órganos que integran el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

Se regulan en el capítulo 2 y siguientes del título I de la ley del 98. Debemos saber que la diferencia fundamental que hay entre estos órganos que integran la jurisdicción contencioso-administrativa se encuentran en función del ámbito territorial sobre el que extienden su competencia cada uno de estos miembros. Hay unipersonales y colegiados.

Juzgados de lo contencioso-administrativo; órganos unipersonales y se establecen en cada provincia (su ámbito competencial queda limitado a la provincia, es decir, tiene una competencia territorialmente limitada), hay excepciones;

• a veces estos juzgados tienen una competencia territorial más limitada (un partido judicial).

• Otras veces estos juzgados tienen una competencia territorial más grande (diversas provincias dentro de una misma CCAA).

Pueden conocer en primera instancia o en única instancia.

Salas de lo contencioso-administrativo de los TSJ (pueden tener secciones). Son los órganos más importantes, tanto porque son ellos los que tiene atribuidas más competencias como porque tienen atribuida la competencia residual. So órganos colegiados y establecidos en el territorio de las CCAA. Conocen en única instancia o pueden conocer en vía de recurso o 2ª instancia (respecto de los autos y sentencias de los juzgados de lo contencioso-administrativo).

Juzgados centrales de lo contencioso-administrativo. Unipersonales y de ámbito estatal. Pueden conocer en única instancia o en primera instancia. Sobretodo su actuación está vinculada a la actividad de la AGE u otras entidades dependientes o vinculadas a esta AGE.

Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional (puede tener secciones). Órgano colegiado y de ámbito estatal. Conoce en única instancia o en vía de recurso (apelaciones contra los autos o sentencias de los Juzgados Centrales de los contencioso-administrativo).

Sala de los contencioso-administrativo del Tribunal Supremo; órgano colegiado y de ámbito estatal. Conoce en única instancia o también en vía de recurso. Se divide en secciones.

Debemos saber que la ley (en los arts. 6 y ss.) enumera las materias o cuestiones de las cuales conoce cada uno de estos órganos que integran la jurisdicción contencioso-administrativa.

Reglas en relación a la competencia de cada uno de estos órganos.

La Ley dice que, cuando se hace referencia a la Administración del Estado, a la Administración de las CCAA y a las entidades que integran la Administración Local, esta referencia la hemos de hacer extensiva a las entidades o corporaciones dependientes o vinculadas de cada una de estas Administraciones (así cuando se hace referencia a las entidades o corporaciones dependientes o vinculadas a la Administración del Estado). Por otro lado, cuando la ley reconoce a un determinado órgano del orden contencioso-administrativo la competencia para conocer de un determinado acto administrativo dictado por un determinado órgano, esto implica también la competencia para conocer sobre la inactividad de este determinado órgano o de las actuaciones constitutivas de vía de hecho (así, si un determinado órgano de la jurisdicción contencioso-administrativo tiene la competencia para conocer de los actos dictados por el Delegado del Gobierno, también tiene la competencia para conocer sobre la inactividad del Delegado del Gobierno o de la actuación constitutiva de vía de hecho del Delegado del Gobierno).

Ahora haremos referencia a los criterios de competencia territorial hay tres tipos de órganos que tienen competencia de ámbito estatal (no tiene problemas). Ahora bien, respecto de los juzgados de lo contencioso-administrativo y las salas de lo contencioso-administrativo de los TSJ (órganos que tienen una competencia territorialmente limitada, tienen una determinada competencia objetiva, es decir, una delimitación competencial objetiva), debemos saber cual de los diferentes órganos del mismo nivel pero con una circunscripción territorial distinta será el competente para conocer del asunto en concreto (es decir, cual órgano de los diferentes que existen del mismo nivel es el competente) criterios de competencia territorial la ley establece criterios de delimitación competencial de carácter territorial regla general: es competente el órgano jurisdiccional en la circunscripción del que tenga su sede el órgano autor del acto o actuación objeto de recurso. Después establece particularidades cuando lo que se impugna son decisiones en materia de personal, sanciones o propiedades especiales, en estos casos la competencia corresponde, a elección del demandante, al órgano en la circunscripción del cual tenga el demandante su domicilio, o bien el órgano en la circunscripción del cual se encuentre la sede del órgano autor del acto. También dice que la competencia corresponderá al órgano en la circunscripción del cual radiquen los inmuebles afectados cuando se impugnen planes de ordenación urbana y actuaciones urbanísticas, expropiatorias y, en general, las que comporten intervención administrativa en la propiedad privada. Después establece una regla final actos que afecten a una pluralidad de destinatarios y fuesen diversos los órganos competentes según las reglas anteriores, la competencia vendrá atribuida al órgano en la circunscripción del cual tenga su sede el órgano del acto impugnado.

La competencia de los órganos jurisdiccionales del orden contencioso-administrativo es improrrogable (esto quiere decir que la competencia de los órganos jurisdiccionales del orden contencioso-administrativo es ejercida por el propio tribunal y no queda a disposición de las partes).

La competencia que tiene un órgano cualquiera para conocer de un determinado asunto se extiende a la ejecución de la sentencia, es decir, corresponde a los órganos que las han dictado (las sentencias).

Partes y Objeto.

Partes título I de la ley. Trata de tres cuestiones:

• capacidad procesal (quien pueden ser partes).

• Legitimación

• El tema de la representación y defensa de las partes.

¿Cuántas partes hay en el proceso contencioso-administrativo?

Parte demandante necesariamente siempre persona o personas que ejerciten una determinada pretensión en relación a una determinada actuación sujeta al control de los órganos del orden contencioso-administrativo. Normalmente, la posición de parte demandante suele corresponder a una persona física o jurídica privada, aunque es posible que la posición de parte demandante pueda corresponder a una Administración pública.

Parte demandada necesariamente siempre sería la persona o entidad autora de la actuación que motiva el proceso contencioso-administrativo (normalmente, la posición de parte demandada corresponde a una Administración pública, aunque también el origen de la actuación motivadora del proceso contencioso-administrativo se puede encontrar en órganos que no tiene propiamente la condición de Administración pública (art. 21) órganos del art. 1.3 órganos competentes en materia de personal, etc., del Congreso de los Diputados, del Senado, del Tribunal Constitucional, etc. Después hay otro parte no necesaria en el proceso contencioso-administrativo parte demanda art. 21 también tendrán la consideración de parte demandada las personas o entidades los derechos o intereses legítimos puedan quedar afectados por la estimación de las pretensiones del demandante.

Capacidad procesal de las partes.

¿Qué significa capacidad procesal? Es la capacidad para ocupar alguna de estas tres posiciones dentro del proceso contencioso-administrativo (capacidad en abstracto para ocupar una posición en el proceso contencioso-administrativo). Supone o exige dos requisitos;

• Personalidad jurídica.

• Plena capacidad de obrar (art. 18 de la ley del 98).

Lo que pasa es que una vez se ha establecido esta regla general, la ley del 98 regula algunos supuestos especiales (se reconoce capacidad procesal a personas o entidades que o no tiene personalidad jurídica o no tiene plena capacidad de obrar).

Primer caso los menores de edad (art. 18; son personas con personalidad jurídica, pero que no tienen una plena capacidad de obrar) se reconoce capacidad procesal a los menores de edad para la defensa de aquellos de sus derechos a intereses legítimos la actuación de los cuales les esté permitida por el ordenamiento jurídico sin necesidad de asistencia de la persona que ejerce la patria potestad, tutela o curatela. La ley de procedimiento administrativo (art. 30) es coherente con esta excepción del art. 18 de la ley del 98 tienen la misma redacción personas con personalidad jurídica, pero no tienen una plena capacidad de obrar.

Segundo caso entidades que no tiene personalidad jurídica, pero sí capacidad de obrar art. 18 grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos tienen capacidad procesal.

No toda persona que tiene capacidad procesal puede necesariamente ser parte en un concreto proceso contencioso-administrativo, es necesario un segundo requisito legitimación art. 19, 20 y 21. La legitimación supone un requisito más y la legitimación supone la existencia de una especial relación o conexión entre el sujeto y el objeto del proceso contencioso-administrativo. LA legitimación puede ser de dos tipos;

• Legitimación activa; cuando la especial relación habilita en el sujeto para iniciar como parte demandante el proceso contencioso-administrativo.

• Legitimación pasiva; la relación hace necesario que el sujeto ocupe la parte demandada en el proceso para defender sus intereses.

En el caso de la legitimación pasiva (art. 21), debemos saber que pueden ser demandadas las Administraciones públicas y los otros órganos enunciados en el art. 13, pero también podrán ser demandadas (codemandada) las personas o entidades los derechos o interese legítimos de los cuales pudiesen quedar afectados por la estimación de las pretensiones del demandante. Añade el art. 21 dos reglas particulares en cuanto a la legitimación;

• Casos de impugnación indirecta de los reglamentos ilegales (demandados lo son tanto la administración autora del acto de aplicación del reglamento ilegal.

• Actos de entidades que estén sujetas a fiscalización por parte de una administración territorial (entes instrumentales de derecho público, etc.) regla particular (si el resultado de la fiscalización es la aprobación del acto dictado por el ente o corporación fiscalizada, demandante lo es este ente (demandada lo es sólo la entidad sujeta a control); cuando la Administración territorial fiscalizadora no aprueba el acto, la posición de parte demandada corresponde a la administración territorial fiscalizadora).

En cuanto a la legitimación activa, la ley del 98 sigue la ley de procedimiento administrativo (art. 31) y vincula la legitimación activa (parte demandante) con la titularidad de un derecho o interés legítimo (art. 19) que se haya visto afectado como consecuencia de la actuación de los sujetos que pueden ser parte demandada, es decir, que pueden ser demandados. La ley del 98, siguiendo la ley de procedimiento administrativo del 92, ha ampliado considerablemente el ámbito de la legitimación (no se hace referencia a que debe tratarse de un derecho subjetivo o interés directo, sino que se habla de derecho (derecho subjetivo) o interés legítimo (es decir, obtener un beneficio en caso de triunfar la demanda, la pretensión). No obstante, la ley reconoce la legitimación activa a otras entidades o personas privadas que son las Administraciones públicas y las entidades públicas vinculadas o dependientes de ellas son demandantes art. 19 ley del 98. También reconoce legitimación activa a las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a las que se refiere el art. 18 (grupos de afectados; uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos) para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos.

Establece finalmente dos supuestos particulares y una serie de prohibiciones.

Dos supuestos particulares de legitimación;

• Acción popular (no se exige legitimación).

• Acción vecinal (relacionado con el art. 68 LBRL).

Debemos tener en cuenta una serie de prohibiciones; la ley hace referencia a una serie de sujetos a los cuales se les prohíbe interponer un recurso contencioso-administrativo (los órganos y los miembros de los órganos colegiados de las Administraciones públicas, excepto si una ley lo autoriza expresamente, no pueden impugnar la actuación de la propia Administración (debemos saber que en el régimen local esto se exceptúa). Las personas que actúan por delegación o como agentes de la administración. Las corporaciones o entes instrumentales dependientes de la Administración pública.

Representación y Defensa.

Todas las personas que está legitimadas han de estar representadas por procurador cuando actúa ante órganos colegiados y facultativamente cuando actúen ante órganos unipersonales, y siempre defendidas por abogado. Las Administraciones Públicas tienen su propio sistema de representación y defensa.

Objeto del proceso.

Título III. La ley regula dos cosas: la actividad impugnable y las pretensiones de las partes. ¿Qué se puede impugnar? Cuatro tipos de actividades:

• Actos administrativos (art. 25) que ponen fin a la vía administrativa; debemos saber que los actos definitivos (que son los que ponen fin al procedimiento) son impugnables en vía administrativa (si no ponen fin a la vía administrativa) o ante la jurisdicción contencioso-administrativa (si ponen fin a la vía administrativa).

• Los actos de trámite no son nunca impugnables (ni en vía administrativa, ni ante la jurisdicción contencioso-administrativa), pero debemos saber que dentro de estos existen algunos cualificados (si deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos, etc.), los cuales son impugnables en vía administrativa y, en su caso en vía contencioso-administrativa.

• Las disposiciones normativas (disposiciones reglamentarias y decretos legislativos en aquello que exceda de la delegación). Hay dos tipos de recursos:

• Recursos directos (ataca frontalmente la propia disposición normativa porque no resulta ajustada a derecho).

• Recurso indirecto (lo que se impugna no es la norma, sino un acto de aplicación de la norma, pero por motivos de que la norma no es ajustada a derecho) se puede interponer el recurso indirecto aunque no se haya interpuesto el recurso directo o, incluso, habiéndose desestimado el recurso directo. Si quien conoce del recurso indirecto fuese el mismo órgano competente para conocer del recurso directo, luego la sentencia que se dicte puede declarar, en su caso, la nulidad de la disposición normativa y, en consecuencia, del acto de aplicación de la disposición normativa. Si el órgano que conoce del recurso indirecto no es competente para conocer del recurso directo contra la norma, luego una vez que la sentencia sea firme (considerando que la norma es ilegal) platea la cuestión de ilegalidad ante el órgano que hubiese sido competente para resolver el recurso directo (este órgano dicta una segunda sentencia).

El Tribunal Supremo siempre que conozca del recurso directo puede conocer del recurso indirecto. Con los otros casos no siempre sucede así.

De acuerdo con el art. 28 de la ley; “ No es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma.”.

Inactividad (art. 29) requerimiento obligatorio.

Art. 29 “Cuando la administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta a favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, estos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración. Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el art. 78”.

Vía de hecho (art. 30) requerimiento no obligatorio Actuación material de la Administración que no tiene soporte en una decisión administrativa previa.

Art. 30 “en caso de vía de hecho, el interesado podrá formular requerimiento a la administración actuante intimando su cesación. Si dicha intimación no hubiere formulada o no fuere atendida dentro de los 10 días siguientes a la presentación del requerimiento, podrá deducir directamente recurso contencioso-administrativo.”.

Pretensiones

Aquello que solicitan las partes en los juzgados y tribunales. La pretensión de la parte demandante es que se desestime la pretensión del demandante. La pretensión del demandado sí que varía el tipo de actividad que se impugna. En los casos en que se impugna un acto o una disposición, la pretensión puede consistir, por un lado, en que se declare que el acto o disposición no resulta ajustada a derecho y, en consecuencia, se declare su invalidez; por otro lado, la pretensión puede consistir en que por parte de los juzgados o tribunales se reconozca una determinada situación jurídica individualizada y que se adopten las medidas necesarias para el restablecimiento de esta situación. Cuando se impugna la inactividad, lo que se pretende del juez es que se condene a la administración a cumplir sus obligaciones en los términos establecidos. Puede ser que se impugne una actuación material constitutiva de vía de hecho, en este caso lo que se pretende es que se declare que la actuación no es ajustada a derecho, que se condene a la Administración a cesar de esta actuación y, en su caso, que se adopten las medidas necesarias para el restablecimiento de la situación alterada por esta actuación no ajustada a derecho (indemnización de daños y perjuicios, etc.).

Procedimiento contencioso-administrativo.

Fases. LA ley regula tres tipos distintos de procedimientos;

• Procedimiento con primera o única instancia (proceso ordinario).

• Proceso abreviado (novedad de la ley del 98 la ley dice que los juzgados de lo contencioso-administrativo (no dice juzgados o tribunales) de este orden jurisdiccional conocen por el procedimiento abreviado de los asuntos de su competencia que se susciten sobre cuestiones de personal al servicio de las Administraciones Públicas, sobre extranjería y sobre inadmisión de peticiones de asilo político, así como todas aquellas la cuantía de las cuales no supere lso 13000 euros.

• Hay tres procedimientos especiales;

• Protección de los derechos fundamentales de la persona:

• Cuestiones de ilegalidad:

• Suspensión administrativa de actos de las entidades locales:

El proceso se inicia con la interposición del recurso. Ahora bien, la ley del 98 hace referencia a las diligencias preliminares. Regula las diligencias preliminares en dos casos muy concretos:

• Impugnación de un acto anulable declarativo de derechos por parte de la propia Administración autora del acto (declaración de lesividad por parte de la propia administración).

• Impugnación de la actuación de una administración pública por parte de otra administración (la ley del 98 expresamente ha quitado la posibilidad de que las Administraciones se interpongan entre sí recursos administrativos, los cuales han sido sustituidos por un requerimiento previo que una administración puede dirigir a la otra para que lleve a cabo la anulación, revocación, derogación del acto, disposición, etc. (requerimiento facultativo). Este requerimiento se ha de producir en el plazo de 2 meses desde la publicación de la norma o desde que la Administración requirente hubiese conocido o pudiese haber conocido el acto, inactividad, etc. Si la Administración requerida desatiende el requerimiento (si contesta que no llevará a cabo la revocación, anulación, etc. o si no contesta al requerimiento en el mes siguiente al su recepción), la Administración puede impugnar la actuación directamente ante los juzgados de lo contencioso-administrativo. Por lo que hace referencia a las relaciones con la entidades locales, debemos saber que existe una regulación específica.

Interposición del recurso.

Hay dos posibilidades:

• Regla general (art. 45) para la interposición del recurso basta la presentación de un escrito donde se han de hacer dos cosas;

• Citar el acto, disposición, inactividad que se impugna.

• Solicitar que se tenga por interpuesto el recurso, así en este escrito no hay ningún tipo de argumento o razonamiento jurídico fundamentador del recurso. Eso sí, a este escrito se le debe acompañar de una serie de documentos (copia del acto que se impugna, etc.).

• Excepción a la regla general el proceso se inicia mediante la presentación de la demanda (escrito donde la parte demandante expone los hechos, los argumentos jurídicos que fundamentan la impugnación, la pretensión que se deduce contra la actuación impugnada) esto es obligatorio en el recurso de lesividad (administración impugna actuación propia) después de la declaración de lesividad. En los otros casos no es obligatorio, lo que no quiere decir que no se pueda hacer.

Términos para la interposición del recurso.

El término para interponer el recurso contencioso-administrativo es de dos meses (si se impugna un acto expreso los dos meses se empiezan a contar el día siguiente de la notificación o publicación del acto; si hubiese optado por la interposición de recurso administrativo de reposición (facultativo) el término de dos mese empieza a contar desde el día siguiente al que la Administración notifica la resolución expresa del recurso o al día siguiente en que este recurso deba entenderse presuntamente desestimado).

Si se impugna una disposición normativa, el término de dos meses empieza a contar el día siguiente a la publicación en el diario oficial de esta disposición.

En los recursos de lesividad el término de dos meses empieza a contar desde el día siguiente a la adopción del acuerdo declarando la lesividad del acto. En el caso de recursos contencioso-administrativo entre Administraciones art. 46.6 “ En los litigios entre Administraciones, el plazo para interponer recurso contencioso-administrativo, será de dos meses, salvo que por ley se establezca otra cosa. Cuando hubiera precedido el requerimiento regulado en los tres primeros apartados del art. 44, el plazo se contará desde el día siguiente a aquél en que se reciba la comunicación del acuerdo expreso o se entienda presuntamente rechazado.”.

Si lo que se impugna es la inactividad “En los supuestos previstos en el art. 29, los dos meses se contarán a partir del día siguiente al vencimiento de los plazos señalados en dicho artículo.”. Es decir, si el recurso pretende la condena de la Administración a realizar una prestación a la que viene legalmente obligada, los interesados deberán realizar una reclamación administrativa previa, y transcurridos tres meses sin que se haya llevado a cabo o hubiere acuerdo para ello, los interesados tendrán el plazo de dos meses para interponer el recurso contencioso-administrativo, contados desde el vencimiento de los tres meses citados. Luego hay actos desestimatorios por silencio (cuando el silencio administrativo tenga resultado desestimatorio de la solicitud del administrado, se tendrán seis meses (el solicitante y otros posibles interesados) desde el día siguiente a la finalización del término que tenía la Administración para contestar). Por otro lado, debemos saber que si el recurso contencioso-administrativo se dirige contra una actuación en vía de hecho, el plazo para interponer el recurso sería de 10 días a contar desde el día siguiente a la finalización del plazo establecido en el art. 30. Si non hubiese requerimiento, el plazo será de 20 días desde el día en que se inició la actuación administrativa en vía de hecho.

Una vez se ha presentado, el juzgado o tribunal comprueba la regularidad formal de la interposición del recurso. Si todo es correcto, a continuación el juzgado o tribunal ordena que se de publicidad al recurso mediante la publicación en el diario oficial correspondiente para que los posibles interesados se enteren de la existencia del recurso. Esta publicidad es obligatoria cuando el proceso contencioso-administrativo empieza con la interposición de demanda; en los otros casos (el proceso se inicia mediante un escrito del recurso) no es preceptivo, pero el demandante lo podrá solicitar (el juez o tribunal podrá también acordar de oficio la publicación, si lo estima conveniente). El juzgado o tribunal en la misma resolución que ordena la publicidad o, si no se solicita publicidad, mediante resolución requerirá a la Administración que, en el término de 20 días, le remita el expediente administrativo (este requerimiento no existe en los casos en que el recurso contencioso-administrativo se inicia directamente mediante el escrito de presentación de demanda no requiere expediente, la publicidad es obligatoria). El acto (resolución) de la Administración que acuerde la remisión del expediente se notificará en el plazo de 5 días siguientes a la adopción a todas aquellas personas que tengan la condición de interesadas según resulte del expediente. En esta notificación se debe emplazar a estas personas para que se personen en el proceso como demandadas en el plazo de 9 días ante el juzgado o tribunal. Una vez hechas las notificaciones la Administración remite el expediente al juzgado o tribunal y se hace constar que se han efectuado los emplazamientos. Debemos saber que el expediente administrativo debe ser remitido en el plazo improrrogable de 20 días, a contar desde que la comunicación judicial tenga entrada en el registro general del órgano requerido. La entrada se pondrá en conocimiento del órgano jurisdiccional. Puede ser que la Administración no pueda hacer todo esto en el plazo de 20 días (plazo que tiene para remitir el expediente al juzgado o tribunal), en este caso el expediente se enviará sin demora y la justificación de los emplazamientos una vez que se ultimen (“hechas las notificaciones, se enviará el expediente al juzgado o tribunal, incorporado la justificación del emplazamiento o emplazamientos efectuados, salvo que no hubieran podido practicarse dentro del plazo fijado para la remisión del expediente, en cuyo caso éste se enviará sin demora, y la justificación de los emplazamientos una vez se ultimen”).

Debemos saber que todo esto del requerimiento, emplazamiento, etc., no se da cuando el recurso se hubiese iniciado por demanda; eso sí, en estos casos es obligatoria la publicidad. Debemos saber que en el anuncio de publicación se debe hacer constar los 15 días que tienen los que tengan interés legítimo en sostener la conformidad a derecho de la disposición, acto, etc., impugnados para personarse.

Existe la posibilidad en este momento de que el juzgado o tribunal inadmita el recurso presentado en el supuesto de que conste de manera clara alguna de toda una serie de circunstancias:

• Falta de jurisdicción o competencia del juzgado o tribunal.

• Falta de legitimación del demandante.

• Haberse interpuesto el recurso contra actividad no susceptible de impugnación.

• Haber caducado el plazo de interposición del recurso.

• El juzgado o tribunal podrá inadmitir el recurso cuando se hubiesen desestimado en el fondo otros recursos sustancialmente iguales por sentencia firme, mencionando, en este último caso, la resolución o resoluciones desestimatorias.

En el supuesto específico de la falta de competencia o jurisdicción, debemos saber lo siguiente en el caso de falta de jurisdicción, el juez o tribunal lo pondrá en conocimiento del demandante y le indicará cual es el orden jurisdiccional que tiene jurisdicción y en el caso de falta de competencia (orden jurisdiccional contencioso-administrativo es el que tienen jurisdicción, pero la competencia la tiene un órgano distinto), el juez o tribunal da traslado del recurso al órgano competente.

Si no inadmite el recurso, el proceso continua.

Una vez se remite el expediente, lo que hace el juez o tribunal es dar traslado del expediente a la parte demandante (tiene un término de 20 días para formalizar el escrito de demanda) pretensión que dirige contra la actuación impugnada. Puede exponer lo que quiera, incluso razonamientos distintos a los que hubiese podido alegar en vía administrativa previa (no puede cambiar de pretensión). Presentada la demanda en este momento o inicialmente, el juez o tribunal que recibe el escrito de demanda lo que hace es dar traslado a las partes demandadas del escrito de demanda (término de 20 días para que contesten a la demanda) 1ª la Administración autora de la actuación impugnada o los órganos del art. 1.3 (una vez la demandada principal ha contestado) y después se emplaza a los otros codemandados para que contesten a la demanda todos con un plazo común de 20 días. Las partes ya han de presentar los documentos que sirven a las partes para fundamentar sus respectivas pretensiones. Si resulta que, a la vista del expediente, el demandante (que redacta la demanda) no tuviese todos los datos para redactar correctamente el escrito de demanda o los demandados no tuviesen todos los documentos o datos para contestar a la demanda, debemos saber que dentro del término de 20 días pueden solicitar a los juzgados y tribunales que requieran a la Administración para que aporte estos documentos y complete el expediente, y para hacer todo esto se suspende el término de 20 días que se tiene para hacer la demanda o contestar a la demanda.

Relacionado con el escrito de demanda, debemos tener en cuenta un trámite particular, que son las alegaciones previas (art. 58 y 59) los demandados, cuando reciben el expediente y la demanda puede, en 5 días (es decir, en los 5 primeros días dentro del término de 20 días) presentar un escrito en el que se solicita al juzgado o tribunal que declare la inadmisión del recurso alegando falta de competencia, y también hay toda una serie de circunstancias que también determinan la inadmisión en este momento, que son las que de acuerdo con la ley puede dar lugar a una sentencia de inadmisión del recurso en una fase posterior del proceso (art. 69), debemos saber que en estos casos se suspende el plazo de 20 días para contestar a la demanda. Si la parte demandada presenta este escrito, se ha de dar traslado a la parte demandante para que se pronuncie. El juez o tribunal resuelve. Si estima las alegaciones de la parte demandada declarará la inadmisión del recurso, en cambio, si desestima las alegaciones de la parte demandada, continuará el proceso esto no impide a que cuando la parte demandada conteste a la demanda insista en la inadmisión del recurso.

Continua el proceso caso de la prueba. La prueba a solicitud de las partes en la demanda o en la contestación a la demanda las partes deben identificar los hechos sobre los cuales quieren que se practique prueba. Puede suceder que cuando el demandante conteste a la demanda plantee hechos relevantes que no hayan sido contemplados por el demandante en el escrito de demanda se da la posibilidad de que, en un momento posterior a la demanda, el demandante pueda solicitar la práctica de prueba. La práctica de prueba, a instancia de las partes, se admitirá si el juez o tribunal considera que los hechos son relevantes a efectos de la resolución del pleito (no conformidad de las partes sobre hechos importantes y las partes han solicitado la práctica de prueba sobre estos hechos relevantes). Hemos de hacer referencia a una excepción hace referencia a la materia disciplinaria o sancionadora si no hay conformidad sobre los hechos alegados por las partes, necesariamente se ha de practicar prueba. También el juez o tribunal puede acordar de oficio la práctica de prueba. Finalizado el periodo de prueba y hasta que el pleito sea declarado visto para sentencia, el juzgado o tribunal podrá también acordar la práctica de cualquier diligencia de prueba que estime necesaria. En estos dos supuestos las partes tendrán intervención en las pruebas que se practiquen. Debemos saber que la prueba se desarrollará de acuerdo con las normas generales establecidas por el proceso civil, si bien el término será de 15 días para proponer y 30 días para practicar. A veces sucede que el demandante, cuando presenta la demanda, ya solicita que el pleito se resuelva sin prueba (ejemplo: cuando se discute sobre la ilegalidad de un reglamento) en estos casos si cuando el demandado contesta a la demanda no se opone a esto, recibida la contestación se declarará el proceso visto para sentencia (eso sí, el juez o tribunal de oficio puede practicar prueba antes de que el proceso se declare visto para sentencia).

Después de la prueba , viene el trámite de la vista o conclusiones (vista cuando el trámite es oral y conclusiones cuando el trámite es escrito) las partes en el momento de la demanda, contestación a la demanda, o bien cuando se les notifica la finalización de la prueba es cuando pueden solicitar que el pleito se resuelva con vista, con conclusiones o pueden solicitar que se resuelva sin vista ni conclusiones. Respecto de esta materia, debemos tener en cuenta lo que dice el art. 62.3 “El juzgado o tribunal proveerá según lo que coincidentemente hayan solicitado las partes. En otro caso, sólo acordará la celebración de vista o la formulación de conclusiones cuando lo solicite el demandante o cuando, habiéndose practicado prueba, lo solicite cualquiera de las partes; todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 4 del art. 61”. Este trámite supone la posibilidad de hacer una defensa completa, a la vista de todo lo actuado, de la pretensión planteada (no se pueden introducir en este trámite nuevas pretensiones, etc.) debemos saber que “Cuando el juez o tribunal juzgue oportuno que en el acto de la vista o en las conclusiones se traten motivos relevantes para el fallo y distintos de los alegados, lo pondrá en conocimiento de las partes mediante providencia, dándoles plazo de 10 días para ser oídas para ello.”.

Celebrado el acto de la vista o las conclusiones, el proceso queda visto para sentencia en este momento ya sí que es imposible la práctica de nuevas pruebas.

Y la finalización normal del proceso se lleva a cabo por sentencia. Puede tener un triple contenido:

• Declarar la inadmisión del recurso (no hay un pronunciamiento sobre el fondo de la cuestión planteada, porque hay un vicio falta de jurisdicción, que el recurso se haya interpuesto por persona no legitimada, etc., art. 69).

• Sentencia estimatoria hay un acogimiento de las pretensiones de la parte demandante la sentencia puede hacer dos cosas:

• Declarar no ser conforme a derecho la actuación impugnada y, en su caso, anulará total o parcialmente la disposición o acto recurrido o dispondrá que cese o se modifique la actuación impugnada.

• Reconocimiento de una situación jurídica individualizada y adoptará las medidas que sean necesarias para el pleno restablecimiento de la misma indemnización de daños y perjuicios.

• Sentencia desestimatoria hay un acogimiento de las pretensiones del demandado.

A continuación haremos referencia sobre los efectos de las sentencias. La ley dice que la sentencia que declare la inadmisibilidad o desestimación del recurso contencioso-administrativo sólo producirá efectos entre las partes. La estimación de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de una situación jurídica individualizada sólo producirá efectos entre las partes. No obstante, estos efectos se podrán extender a terceros en los términos previstos en los art. 110 y 111. Por otro lado, debemos saber que la anulación de una disposición o acto producirá efectos para todas las personas afectadas. Las sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su “fallo” y preceptos anulados en el mismo diario oficial en el que lo hubiese sido la disposición anulada. También se publicarán las sentencias firmes que anulen un acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas. Para acabar con esta materia, debemos tener en cuenta lo siguiente “Las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente.”.

Debemos saber que hay otras formas de finalización del proceso;

• Desistimiento (leer todo el art. 74) debemos saber que el recurrente podrá desistir del recurso en cualquier momento anterior a la sentencia. La ley dice “ para que el desistimiento del representante en juicio produzca efectos será necesario que lo ratifique el recurrente o que esté autorizado para ello. Si desistiere la Administración pública, habrá de presentarse testimonio del acuerdo adoptado por el órgano competente con arreglo a los requisitos exigidos por las leyes o reglamentos respectivos.”. También dice que “el juez o tribunal oirá a las demás partes, y en los supuestos de acción popular al Ministerio Fiscal, por plazo común de 5 días, y dictará auto en el que declarará terminado el procedimiento, ordenando el archivo de los autos y la devolución del expediente administrativo a la oficina de procedencia.”.

• Allanamiento (leer el art. 75)la ley dispone que “ los demandados podrán allanarse cumpliendo los requisitos exigidos en el apartado 2 del artículo anterior.”. También dice que “ producido el allanamiento, el juez o tribunal, sin más trámites, dictará sentencia de conformidad con las pretensiones del demandante, salvo si ello supusiere infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, en cuyo caso el órgano jurisdiccional comunicará a las partes los motivos que pudieran oponerse a la estimación de las pretensiones y las oirá por plazo común de 10 días, dictando luego la sentencia que estime ajustada a Derecho.”.

• Reconocimiento (art. 76) de la pretensión en vía administrativa o satisfacción extraprocesal de las pretensiones del demandante la ley dispone que “si interpuesto recurso contencioso-administrativo la Administración demandada reconociese totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante, cualquiera de las partes podrán ponerlo en conocimiento del juez o tribunal, cuando la Administración no lo hiciera.”. También afirma que “el juez o tribunal oirá a las partes por plazo común de 5 días y, previa comprobación de lo alegado, dictará auto en el que declarará terminado en procedimiento y ordenará el archivo del recurso y la devolución del expediente administrativo, si el reconocimiento no infringiera manifiestamente el ordenamiento jurídico. En este último caso dictará sentencia ajustada a Derecho.”.

• Pacto (art. 77) entre las partes o conciliaciónla ley lo limita a los procedimientos en primera o única instancia. La ley afirma “en los procedimientos en primera o única instancia, el juez o tribunal, de oficio o a solicitud de parte, una vez formuladas la demanda y la contestación, podrá someter a la consideración de las partes el reconocimiento de hechos o documentos, así como la posibilidad de alcanzar un acuerdo que ponga fin a la controversia, cuando el juicio se promueva sobre materias susceptibles de transacción y, en particular, cuando verse sobre estimación de cantidad.”. La ley también afirma que “si las partes llegaran a un acuerdo que implique la desaparición de la controversia, el juez o tribunal dictará auto declarando terminado el procedimiento, siempre que lo acordado no fuera manifiestamente contrario al ordenamiento jurídico ni lesivo del interés público o de terceros.”.

Procedimiento abreviado.

El recurso se iniciará por demanda, a la que se acompañará el documentos o documentos en que el actor fundamente su derecho y aquellos previstos en el art. 45.2. Y una vez el juzgado de lo contencioso-administrativo (tener en cuenta que no hemos dicho tribunal) recibe la demanda, debemos tener en cuenta 3 cosas:

• Traslado de la demanda al demandado.

• Requerimiento a la Administración demandado para que remita el expediente administrativo.

• Cita a las partes para que comparezcan a una vista.

Debemos saber que recibido el expediente administrativo, el juez lo remitirá al actor y a los interesados que se hubiesen personado para que puedan hacer alegaciones en el acto de la vista. Acabado el trámite de la vista, se extiende el acta de la vista. Y debemos saber que el juez dictará sentencia en el término de 10 días desde la celebración de la vista se acaba el proceso.

Existen una serie de cuestiones comunes en los diferentes tipos de procesos:

• Medidas Cautelares (art. 129 a 136); en todo proceso contencioso-administrativo se plantea un problema previo a resolver: asegurar que la resolución judicial que ponga término al proceso podrá ejecutarse, o lo que es lo mismo, evitar la inutilidad práctica de la sentencia por resultar inejecutable. Para solucionar este problema el Derecho Procesal ha arbitrado diversas medidas:

• suspender la ejecución del acto que se recurre por presumirse viciado.

• Establecer medidas provisionales y urgentes que aseguren la ejecución de la sentencia.

• Establecer fianzas o cauciones que garanticen dicha ejecución o remedien los daños y perjuicios que hayan podido ocasionarse por el hecho de tener deferir la ejecución a la finalización del proceso.

Junto a estas medidas sed han previsto también procesos breves (especialmente en el derecho francés) que solventan de forma inmediata la cuestión fáctica, a reserva de lo que resulte del proceso principal.

Debemos saber que tras la aprobación de la Constitución, al integrar las medidas cautelares en el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24 CE, y la importante jurisprudencia del TJCE sobre las medidas cautelares, la doctrina española impulsó decididamente una revisión profunda de los criterios utilizados para otorgar la suspensión de los efectos de los actos recurridos. Se puso de manifiesto que además del criterio del “periculum in mora”, esto es, de la necesidad de asegurar anticipadamente el cumplimiento de los efectos de la futura sentencia, debía atenderse también a la doctrina del “fumum boni iuris” (que puede traducirse por apariencia de buen derecho). Esto es, de la necesidad de que el juez o tribunal tome conciencia provisional e inmediata de si el recurrente es probable que tenga la razón, de que la apariencia primera es la de que el acto pueda incurrir, en efecto, en vicio determinante de su nulidad y el recurrente no tiene por qué soportar las consecuencias de una actividad administrativa que viene a lesionar sus derechos o intereses. Y a través de ambos criterios, “fumum boni iuris” y “periculum in mora”, y en base a su concurrencia en el supuesto de hecho del recurso se llega a configurar un verdadero derecho del recurrente a la suspensión de los efectos del acto recurrido o a cualquier otra medida cautelar que no tendría más límite que el daño evidente y directo a los intereses públicos en su conjunto o el eventual daño directo y equivalente a tercero.

La ley de 1998 prevé con gran amplitud la posibilidad de adoptar medidas cautelares en el proceso contencioso-administrativo siempre que la ejecución del acto o la ampliación de la norma reglamentaria impugnada pudiera hacer perder su finalidad legítima al recurso. El reconocimiento de esta motivación general para la adopción de medidas cautelares, constituye un importante giro en nuestra legislación, que convierte en obsoleta la restrictiva jurisprudencia anterior acuñada en torno a la necesidad de probar que se podrían ocasionar daños o perjuicios de difícil o imposible reparación, que exigía la ley de 1956. El único límite a la no adopción de medidas cautelares cuando exista ese riesgo (“periculum in mora”), es que la adopción de la medida (suspensión o de otro carácter) pueda seguirse perturbación grave a los intereses generales o de tercero que el juez o el tribunal ha de ponderar en cada caso y adoptar la decisión que proceda valorando todos los intereses en conflicto.

La ley (en el art. 136 supuestos especiales) afirma que “en los supuestos de los artículos 29 y 30, la medida cautelar se adoptará salvo que se aprecie con evidencia que no se dan las situaciones previstas en dichos artículos o la medida ocasione una perturbación grave de los intereses generales o de tercero, que el juez ponderará en forma circunstanciada. En los supuestos del apartado anterior las medidas también podrán solicitarse antes de la interposición del recurso, tramitándose conforme a lo dispuesto en el artículo precedente. En tal caso el interesado habrá de pedir su ratificación al interponer el recurso, lo que habrá de hacerse inexcusablemente en el plazo de 10 días a contar desde la notificación de la adopción de la medidas cautelares. En los tres días siguientes se convocará la comparecencia a la que hace referencia el artículo anterior. De no interponerse el recurso, quedarán automáticamente sin efecto las medidas acordadas, debiendo el solicitante indemnizar de los daños y perjuicios que la medida cautelar haya producido.”.

La ley (en el art. 129) también dice que “los interesados podrán solicitar en cualquier estado del proceso la adopción de cuantas medidas aseguren la efectividad de la sentencia. Si se impugnare una disposición general, y se solicitare la suspensión de la vigencia de los preceptos impugnados, la petición deberá efectuarse en el escrito de interposición o en el de demanda.”.

También debemos saber que “cuando de la medida cautelar pudieran derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, podrán acordarse las medidas que sean adecuadas para evitar o paliar dichos perjuicios. Igualmente podrá exigirse la presentación de caución o garantía suficiente para responder aquéllos.

• Ejecución de las sentencias; la ley afirma que “uno de los privilegios procesales tradicionales de nuestro sistema administrativo ha sido la ejecución de las sentencias judiciales por la propia Administración pública demandada. El privilegio, con hondas raíces históricas que arrancan de las polémicas doctrinales y políticas habidas en los orígenes del sistema contencioso francés, vuelve a justificarse con la idea de que sólo la Administración puede producir actos de administración, y la ejecución de la sentencia judicial implica que, efectivamente, van a ser necesarios nuevos actos administrativos para llevarla a cabo.

La ley ha venido a reflejar el verdadero sentido de la ejecución de sentencias dictadas por la jurisdicción contencioso-administrativa contra decisiones de la Administración Pública, declarando tal como lo hace la CE que corresponde privativamente a los Jueces y Tribunales de este orden jurisdiccional (art. 103), Y por ello, se ha preocupado de garantizar dicha ejecución, imponiendo como medida radical que “serán nulos de pleno derecho los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias, que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento” y si se trata de actuaciones materiales contrarias al fallo, el órgano judicial ordenará reponer la situación al estado exigido por el fallo, determinando los daños y perjuicios que se hubieren ocasionado. Así, se sale al paso de la forma más grave y grosera de incumplimiento deliberado y frontal de las sentencias por la Administración, por desgracia no demasiado infrecuente en la actual Administración local, que ha motivado no pocos procesos por prevaricación. Pero, como hemos dicho, la forma más usual de incumplimiento se realiza a través de la pura inactividad de la Administración cuando de la sentencia se deriva un deber de acción por ella (por ejemplo, dictar un acto administrativo concediendo una licencia que había sido anteriormente rechazada). La ley se enfrenta directamente con el problema imponiendo que la Administración condenada lleve a puro y debido efecto y practique lo que exija el cumplimiento de la sentencia en el plazo fijado por el órgano jurisdiccional responsable de la ejecución de la sentencia. Y si transcurridos dos meses la sentencia no se hubiera cumplimentado, cualquiera de las partes y persona afectadas podrá instar se ejecución forzosa (art. 104.2), lo que supone evidentemente acabar con el privilegio de autocumplimiento de sentencias por la propia Administración, puesto que el incumplimiento en el plazo señalado da lugar de forma automática a la ejecución forzosa, como en cualquier otro orden jurisdiccional.”.

También debemos saber que “la potestad de hacer ejecutar las sentencias y demás resoluciones judiciales corresponde exclusivamente a los Juzgados y tribunales de este orden jurisdiccional, y su ejercicio compete al que haya conocido del asunto en primera o única instancia.

Las partes están obligadas a cumplir las sentencias en la forma y términos que en estas se consignen.

Todas las personas y entidades públicas y privadas están obligadas a prestar la colaboración requerida por los jueces y tribunales de lo contencioso-administrativo para la debida y completa ejecución de lo resuelto.”.

Por otro lado, la ley también dice que “no podrá suspenderse el cumplimiento ni declararse la inejecución total o parcial del fallo.

Si concurriesen causas de imposibilidad material o legal de ejecutar una sentencia, el órgano obligado a su cumplimiento lo manifestará a la autoridad judicial a través del representante procesal de la Administración, dentro del plazo previsto en el apartado segundo del artículo anterior, a fin de que, con audiencia de las partes y de quienes considere interesados, el juez o tribunal aprecie la concurrencia o no de dichas causas y adopte las medidas necesarias que aseguren la mayor efectividad de la ejecutoria, fijando en su caso la indemnización que proceda por la parte en que no pueda ser objeto de cumplimiento pleno.

Son causas de utilidad pública o de interés social para expropiar los derechos o intereses legítimos reconocidos frente a la Administración en un sentencia firme el peligro cierto de alteración grave del libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, el temor fundado de guerra o el quebranto de la integridad del territorio nacional. La declaración de la concurrencia de alguna de las causas citadas se hará por el Gobierno de la Nación; podrá también efectuarse por el Consejo de Gobierno de las CCAA cuando se trate de peligro cierto de alteración grave del libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos y el acto, actividad o disposición impugnados proviniera de los órganos de la Administración de dicha CCAA o de las Entidades Locales de su territorio, así como de las Entidades de Derecho Público y Corporaciones dependientes de unas y otras.

La Ley sin embargo, ha mantenido la facultad del Gobierno para expropiar los derechos o intereses legítimos reconocidos por sentencia judicial firme frente a la Administración si existe peligro cierto de alteración grave del libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos o el quebranto de la integridad del territorio nacional. En el primer motivo de expropiación la competencia corresponde al Gobierno de las CCAA, si el acto impugnado fue dictado por órganos de la Administración autonómica o entidades locales de su territorio o de sus respectivas entidades institucionales. Estas declaraciones deberán realizarse dentro de los dos meses siguientes a la comunicación de la sentencia, pudiendo el órgano jurisdiccional apreciar o no la concurrencia de la causa alegada su se alega peligro para el ejercicio de derechos y libertades. En todo caso, en ambos supuestos si se produce la inejecución de la sentencia el juez o tribunal determinará la indemnización que corresponda.

La ley, en definitiva, ha mejorado considerablemente la ejecución de sentencias cuando la obligada a ello es la Administración, puesto que si el obligado es un particular nunca ha existido ningún problema. Pero habrá que estar atentos a la evolución de este tema porque las argucias de las Administraciones públicas para incumplir las sentencias han alcanzado en los últimos tiempos cuotas muy altas sin duda, por la prepotencia de las autoridades que las dirigen, que no tienen muy desarrollado el sentimiento del exacto significado del poder judicial en un Estado Derecho.”.

• Régimen de recursos contra las resoluciones de los órganos contencioso-administrativos; Título IV LJCA.

• Recurso de súplica; la ley lo prevé para la impugnación de resoluciones interlocutorias (de trámite: autos, providencias,…). No los señala expresamente, sino que son las no susceptibles de apelación o de casación y en cualquier caso contra aquellos otros que la ley no excluya expresamente de la interposición de este recurso. Se interpone y resuelve ante el mismo órgano que ha resuelto (autor) de la disposición impugnada. No suspende automáticamente la aplicación de la resolución impugnada.

• Recurso de apelación; sirve para la impugnación de autos o sentencias que provengan de órganos unipersonales (Juzgados). Art. 80 y 81 técnica contraria (Autos susceptibles de recurso y Sentencias no susceptibles de recurso). Como regla general, la apelación de autos es a un solo efecto devolutivo, no suspensivo.

En caso de sentencias, dos efectos devolutivo y suspensivo.

No impide que en el caso de sentencias, la parte favorecida por la sentencia pueda instar su ejecución provisional con las correspondientes medidas cautelares. 2 fases;

• Ante el juzgado que ha resuelto la resolución impugnada. Se presenta el escrito de oposición al recurso.

• Actuaciones se remiten al órgano competente para resolver el recurso, que dictará sentencia resolviendo.

Competencia;

• Salas TSJ CCAA contencioso-administrativo (juzgado de lo contencioso-administrativo).

• Sala contencioso-administrativo Audiencia Nacional (Juzgados Centrales contencioso-administrativo.

• Recurso de casación; art. 86 y ss. Procede contra autos y sentencias. La ley establece cuales son susceptibles de casación (forma compleja): art. 86.

• Regla general sentencias dictadas en única instancia por las salas de los contencioso-administrativo del TSJ y AN.

• Excepciones: (en forma más y menos). Las sentencias que dicten TSJ sólo serán impugnables cuando se basen en infracciones de normas estatales (apartado 4). A sensu contrario las demás no son impugnables.

• Enumera sentencias que en cualquier caso son impugnables en casación a pesar de estar incluidas en las excepciones (excepción a la excepción). Art. 87 autos dictados por salas contencioso-administrativas TSJ y AN impugnables.

• Motivos: la ley marca motivos tasados para impugnación art. 88 inadecuación procedimientos, infracción de normas… (leer).

Así como están formulados, manera amplia, daría lugar a que cualquier sentencia podría ser objeto de casación. No son tan estrictos.

Particularidad no deriva tanto del carácter tasado de los motivos, sino que el TS lo que no puede hacer en casación es juzgar si es correcta o no correcta la relación de hechos declarados probados.

Control de legalidad. Queda al margen entrar a valorar los hechos. Característica de este recurso. Probablemente si la AN o el TSJ obviase algún hecho relevante para la resolución en cualquier caso el TS podrá integrar hechos que, a pesar de ser obviados, queden justificados a la vista del expediente e intervenga para constatar la infracción del ordenamiento.

TS examen de la correcta aplicación de las normas 2 fases:

• Ante órgano que ha resuelto la sentencia o auto impugnado.

• Resuelve el TS.

• Escrito de preparación del recurso.

• Sala comprueba que reúne requisitos formales.

• Admisión inicial.

• Emplazamiento partes ante el TS.

• Ante el TS se interpone recurso propiamente dicho. Recurso fundamentado.

• Admisión del recurso (escrito interposición del recurso (art. 93)).

• Traslado a la otra parte contestación recurso.

• Sentencia TS.

• 2 supuestos particulares (recursos especiales):

• Recurso casación para unificación doctrina; pretende corregir las divergencias observadas en los fallos de las sentencias dictadas por órganos judiciales distintos sobre una misma materia.

TSJ, AN y propio TS resoluciones divergentes en casos idénticos:

Sentencias recurribles (art. 96) carácter general de cuales son las recurribles sentencias dictadas en única instancia (TS, AN, TSJ).

Excepciones ejemplo: no cuando las sentencias del TSJ sean en derecho no estatal. Procedimiento igual al de casación ordinario, aunque no hay escrito de preparación. Se empieza directamente con interposición del recurso.

Admisión contestación recurso.

Remisión actuaciones TS.

Particularidad; es el motivo de la impugnación desvío de sentencias posteriores en casos sustancialmente idénticos. Si resultase que la sentencia estima el recurso porque cree que la línea correcta era la seguida hasta entonces (se anula la sentencia impugnada). Si desestima el recurso porque considera que la correcta era la sentencia impugnada, no sirve para alterar las resoluciones anteriores. Aquellas exceptuadas de la casación ordinaria basadas en infracciones de normas de derecho autonómico tampoco pueden serlo en casación para unificación de doctrina. Por eso se ha establecido un régimen para permitir la unificación de doctrina sentencias TSJ (art. 99). Resuelve el propio TSJ recurso para unificación de doctrina en derecho autonómico.

• Recurso casación en interés de ley; Finalidad establecer la doctrina correcta a seguir en la aplicación de normas legales o reglamentarias, siempre que se considere que la doctrina de la sentencia impugnada es errónea y gravemente perjudicial para el interés general (art. 100-101).

Respecto de normas estatales y normas autonómicas.

• Norma estatal las sentencias impugnables TSJ o AN o juzgado no susceptibles de casación ordinaria ni por unificación de doctrina en defecto de estos. Impugnables por:

La sentencia si estima el recurso fija la doctrina correcta en la aplicación de la norma controvertida, no afecta a las situaciones que se hubiesen derivado de la sentencia impugnada. Marca la doctrina a partir de la sentencia, lo que se hace es que la doctrina vincula a partir de la publicación de la sentencia en el BOE. No modifica la doctrina de la sentencia impugnada considerada incorrecta.

Norma autonómica resuelve TSJ contra resoluciones del juzgado contencioso-administrativo. Se publica la sentencia en el BOCA con los mismos efectos.

• Art. 102 Recurso de revisión extraordinario porque se interpone contra sentencias ya firmes.

Motivos:

• Si después de pronunciada se recobraren documentos decisivos, no aportados por causa de fuerza mayor o por obra de la parte en cuyo favor se hubiere dictado.

• Si hubiere recaído en virtud de documentos que, al tiempo de dictarse aquélla, ignoraba una de las partes haber sido reconocidos y declarados falsos o cuya falsedad se reconociese o declarase después.

• Si habiéndose dictado en virtud de prueba testifical, los testigos hubieren sido condenados por falso testimonio dado en las declaraciones que sirvieron de fundamento a la sentencia.

• Si se hubiere dictado sentencia en virtud de cohecho, prevaricación, violencia u otra maquinación fraudulenta.

CUARTA PARTE: LOS BIENES DE LA ADMINISTRACIÓN

LECCIÓN 16

Régimen básico de los bienes de la Administración Pública.

La Administración Pública, como es una persona jurídica, puede ser titular de derechos y obligaciones, en consecuencia, tiene el derecho a la posesión de bienes, tiene derecho a ser el titular de unos bienes, etc. La administración pública tiene o posee unos bienes y dichos bienes están sometidos al régimen jurídico aplicable a los bienes de la Administración, régimen jurídico que es peculiar y ello es lógico porque a la administración no se le aplica la regulación de derecho común que se aplica a toda la propiedad, es decir, la administración pública, con respecto a los bienes, tiene un régimen jurídico que es diferente al que se nos aplica a nosotros. La Administración es o puede ser poseedora de bienes, pero estos tienen un régimen jurídico distinto al que se aplica a la mayoría de los mortales (derecho de propiedad común).

Estos bienes de la Administración no todos tienen el mismo régimen jurídico, primero tenemos los bienes patrimoniales y luego, o en segundo lugar, tenemos los bienes demaniales (bienes de dominio público); estos bienes demaniales son los que formaban el dominio de la Administración. Tanto unos como otros tienen un régimen primario aplicable a los 2 régimen básico. Bienes patrimoniales o patrimonio privado de la Administración. Este patrimonio privado ha tenido un papel mucho más importante que el que tiene ahora, todo el sostenimiento del gasto público se realizaba principalmente con las rentas que salían de estos bienes patrimoniales. A principios del siglo XIX, la idea de los bienes patrimoniales sufrió un giro muy importante (ideas desamortizadoras) la Administración tenía muchísimos bienes (la Iglesia, los Ayuntamientos también), pero al tener una deuda pública muy importante van a vender los bienes patrimoniales. Pero de allí viene lo siguiente la hacienda pública deja de ser patrimonial y pasa a ser monetarista (el gasto público lo sacamos de la cantidad de impuestos que el Estado recauda). Lo que ocurrió es que se vendieron todos los patrimonios de las Iglesias y los Ayuntamientos, y se lo quedó el Estado; el Estado no los vendió y tuvo una acumulación de bienes patrimoniales (con la desamortización aumentaron los bienes patrimoniales del Estado, en cambio la Iglesia y los Ayuntamientos lo perdieron todo). Los ayuntamientos cayeron dentro de una profunda crisis después de la desamortización, se quedaron sin bienes ni dinero, se quedaron sólo con los llamados bienes comunales este tipo de bienes son bienes la titularidad de los cuales es del Ayuntamiento (Administración Local), pero el uso y disfrute es de los vecinos del pueblo.

TEMA 17

El dominio público. Régimen jurídico y formas de utilización y protección. Los bienes comunales.

Bienes del dominio público son bienes de la Administración cuya titularidad es del Estado o cualquier Administración afectos a un uso o a un servicio público.

Regulación de los bienes comunales RBRL

Régimen básico aplicable tanto a los bienes de dominio público como a los bienes patrimoniales (bienes privados de la Administración Ley de Patrimonio del Estado de 1964 regula como se adquieren los bienes, etc…

Bienes Patrimoniales dominio privado de la Administración no disfrutan de ellos los ciudadanos.

En cambio, los bienes de dominio público cada uno de ellos tiene una regulación distinta (cada uno de los bienes del dominio público) la parte de la regulación de la Ley del Patrimonio del Estado leyes sectoriales que regulan un bien de domino público costas, montes, etc.

El Estado tuvo un gran incremento de bienes cuando empezó a llevar a cabo una actividad económica (a principios del siglo XX, la Administración irrumpe dentro del mundo económico, se convierte en el principal empresario compró fábricas, naves, etc., que sirven para manufacturar una serie de productos que después la Administración vende).

Hemos de tener en cuenta el art. 128 CE “Toda la riqueza del país en sus distintas formas y, sea cual fuere su titularidad está subordinada al interés general.”. También el art. 33 “Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia. La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes. Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social (expropiación forzosa), mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes.”.

También debemos tener en cuenta el art. 132 “La ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de lo comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación. Son bines de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma contienental. Por ley se regularán el patrimonio del Estado y el patrimonio nacional, su administración, defensa y conservación.”.

La Administración Pública posee bienes dominio público o dominio privado de la Administración.

Régimen básico por pertenecer a la administración. ¿Cómo se justifica? La primera justificación va referida a que las personas que sirven a la Administración, así como los bienes que le sirven de soporte, siempre cumplen una función pública y, por ello, tenemos un régimen de derecho de propiedad distinto para los bienes de la Administración con respecto a la propiedad de las personas corrientes. La CE ya recoge lo que son los bienes de la Administración (“por ley se regularán el Patrimonio del Estado y el… ley de Patrimonio del Estado y Reglamento que la desarrolla; debemos saber que la modificación más importante del Reglamento se produjo en el 76 y la ley en el 2002 se modificó de manera importante (por ejemplo, se modificó el art. 2 de la ley).

El art. 132 CE reserva de ley; esta reserva de ley en principio es para el Estado. Hay algunas CCAA que tienen competencia para legislar sobre el patrimonio (porque lo dicen sus EEAA). ¿Se debe acomodar la legislación autonómica a la legislación básica que aprueba el Estado? El Tribunal Constitucional dijo que sí, que la legislación autonómica tiene que acomodarse a la estatal, puesto que los preceptos de los EEAA no son más que una reserva legal dentro del ámbito autonómico, pero no priva las competencias que sobre los bienes tiene la Administración del Estado. Las legislaciones autonómicas deben ajustarse a la legislación básica que dicte el Estado. Estado competencia exclusiva sobre contratos, derecho civil, etc.

Las CCAA pueden dictar sobre el Patrimonio, pero deben ajustarse a la legislación básica que dicte el Estado (ley del 64 legislación básica); incluso cuando la CCAA legisla sobre los bienes pertenecientes a las entidades locales en este caso deben respetar la LBRL legislación básica.

La Ley del Estado (Ley de Patrimonio del Estado) regula, con carácter general, los órganos competentes para la gestión de estos bienes, el régimen de inventario, las prerrogativas de la Administración sobre estos bienes, su adquisición, su transmisión. Uno de los principales aspectos de esta ley es el sistema de adquisición de bienes por parte de la Administración. Administración del Estado (con la desamortización y la intervención de la Administración en la actividad económica) se produce un aumento extraordinario de bienes patrimoniales en su poder. ¿Como la Administración puede adquirir estos bienes? Formas de adquisición de los bienes art. 19 de la LPE habla de adquisición de bienes y derechos por atribución de la ley, a título oneroso (con o sin ejercicio de la facultad de expropiación), por herencia, legado o donación, por prescripción o por ocupación. Otro tipo de adquisición (no lo dice la ley, pero existe) es mediante sentencia judicial. Siempre que adquiera un bien a través de la ley se adquieren como bienes patrimoniales, salvo que después la Administración decidiera adscribirlo a un uso público (art. 20).

1ª posibilidad de adquisición atribución de la ley la ley dice que un bien i un determinado grupo de bienes pertenecen al Estado. Leyes expropiatorias singulares RUMASA expropiación los bienes de Ruiz Mateos titularidad del Estado bienes patrimoniales del Estado. También a través de leyes no expropiatorias la ley lo que hace es declarar que determinados bienes son del Estado Ley de Aguas.

La propia LPE establece que los bienes vacantes o bienes monstrencos (es decir, sin dueño conocido) pertenecen al Estado (art. 21) bienes patrimoniales. No tiene que ir al juez (pues tomará posesión de los mismos en vía administrativa), excepto si hay un tercero que tiene la posesión por más de un año la Administración tendría que ir al juez. Se entiende que se pueden adquirir por prescripción los bienes patrimoniales que están vacantes (propiedad del Estado). Solamente para el Estado, no para las CCAA.

Adquisición de bienes inmuebles concurso público (art. 54 a 57 ley del 64). Adquisición de bienes muebles concurso público (art. 92, … ley del 64). Cuando tenga la calificación legal de suministro no concurso público.

También es posible que se pueda obviar este concurso adquisición directa de la contratación porque la ley así lo establece (art. 55).

Todo este régimen sobre los bienes de la Administración es una garantía tanto respecto de los ciudadanos como respecto de los poderes públicos.

Cuando la Administración quiere comprar un bien lo puede hacer a título oneroso (pagando), y esto significa que la Administración cuando adquiere un bien puede hacerlo utilizando la expropiación forzosa o sin utilizarla. Se entrega el bien con la traditio (Código Civil).

Otra de las formas de adquisición es por herencia, legado o donación. Estas adquisiciones son a título gratuito. Ahora bien, la adquisición no puede llevar consigo ninguna condición o modalidad onerosa (entonces se tendría que llevar a cabo un expediente en el que se debería acreditar que el valor del gravamen impuesto es inferior al valor de los donado, etc.). La aceptación de esta herencia, etc., es competencia, a nivel estatal, del Consejo de Ministros (lo propone el Ministro de Hacienda), aunque el donante, etc., diga que él se lo da a otro órgano distinto (art. 24). La aceptación de herencias se entenderá siempre hecha a beneficio de inventario. Si una persona muere sin testar y no tiene herederos forzosos, entonces el Estado se queda con todo ello. El Estado reparte esta herencia en 3 partes:

• 1/3 a las instituciones municipales donde tuvo el último domicilio el difunto.

• 1/3 a las instituciones provinciales.

• 1/3 a la caja de amortización de la deuda pública.

Esta tripartición se puede ver excluida cuando la herencia del que muere sin testamento y no tiene herederos forzosos es lo suficientemente importante para que el Estado puede constituir una Fundación. En la esfera local, este tipo de atribuciones gratuitas con condiciones, etc., siempre se entienden cumplidas por 30 años. También debemos tener en cuenta el art. 25 “El Estado prescribirá a su favor con arreglo a las leyes comunes, sin perjuicio de lo establecido en disposiciones especiales. Los particulares podrán usucapir a su favor los bienes y derechos patrimoniales del Estado de acuerdo con las leyes comunes.”.

¿Cómo se transmiten estos bienes? Art. 61 y ss. Prerrogativas o facultades (LPE regulación básica) de la Administración.

• Facultad de deslinde; La Administración en vía administrativa es la que decide hasta donde llega la posibilidad tuya y la propiedad suya. El deslinde es ejecutivo. La Administración mediante un procedimiento legal lleva a cabo el deslinde; si tú estás de acuerdo, perfecto. Algunas veces la Administración invade mediante el deslinde nuestra propiedad y lo hace con reglas propias y sin intervención del juez. Esto empezó en el siglo XIX, la regla del deslinde administrativo era de carácter voluntario, de esta manera si había discrepancias se paralizaba el expediente e intervenía el juez. Hoy el deslinde de las fincas patrimoniales del Estado podrá acordarse de oficio o a instancia de los colindantes. La LPE regula el deslinde administrativo el deslinde se realiza mediante un procedimiento administrativo (se debe oír al interesado); iniciado el procedimiento de deslinde no podrá instarse procedimiento judicial alguno, ni tampoco se admiten interdictos contra la actuación de la Administración. Una vez realizado el deslinde, es otra cosa acabado el procedimiento de deslinde, el interesado puede hacer dos cosas:

• Si la controversia con la Administración es un disputa sobre la propiedad, hay que acudir al juez civil.

• Si me quejo del procedimiento de la Administración, tendré que ir a la jurisdicción contencioso-administrativa.

La aprobación del deslinde compete al Ministerio de Hacienda y la resolución que marca el deslinde es ejecutiva, además, esta resolución se puede inscribir en el Registro de la Propiedad si la finca está inscrita. Después se procede al amojonamiento.

La práctica apeo reconocimiento sobre el terreno de la situación de la finca.

• Reintegro posesorio. La ley dice que la Administración pública puede recuperar para sí la posesión inmediatamente perdida (por parte de un particular) de sus bienes (bienes patrimoniales) antes de que transcurra un año. Una vez pasado el año, si el bien es patrimonial tiene que acudir al juez ordinario ejercitando la acción correspondiente. Esta facultad se denomina reintegro posesorio. Se libera de tener que ir a los tribunales. Ahora bien, si es un bien patrimonial esta facultad se limita a un año, en cambio en los bienes de dominio público esta facultad es ilimitada.

Para los bienes de las corporaciones locales esto se aplica exactamente igual. La LPE establece incentivos para que los ciudadanos vayan y digan aquél señor ocupa una propiedad de la Administración (el ejercicio de la acción investigadora podrá acordarse por denuncia de los particulares).

• Inspección en el Registro de la Propiedad. Es competente para inscribir los bienes y derechos el Ministerio de Hacienda (art. 42 y ss. LPE) determinados bienes que son susceptibles de inscripción todos los inmuebles patrimoniales y los derechos reales sobre los mismos, incluso los clasificados del dominio público. No son inscribibles bienes del dominio público que lo son por su naturaleza. En estos casos (inmueble de dominio público), la legislación hipotecaria preceptúa que en tales circunstancias podrá hacerse constar al organismo o servicio al que se hallaren adscritos los bienes, y si este organismo tiene personalidad jurídica se puede inscribir el bien a favor de los mismos. Si la Administración no tiene título escrito del dominio, puede inscribir sus bienes mediante una calificación del funcionario que en aquel momento se encargue de la administración de aquel bien.

• Acción de investigación (art. 9 y ss.). La Administración tiene la facultad de investigar la situación de los bienes y derechos que se presuman patrimoniales, a fin de determinar, cuando no le conste, la propiedad del Estado sobre unos y otros. El ejercicio de la acción investigadora podrá acordarse de oficio o por denuncia de los particulares. Esta facultad no tendría sentido si no fuera porque la ley otorga, a favor del denunciante, unos premios en metálico. Si un particular promueve que la Administración sepa que tiene una propiedad que está indebidamente ocupada, usted tendrá un premio.

• Tener unos inventarios y catálogos. No todos tienen el mismo valor. Hay otros catálogos o inventarios que tienen una fuerza superior catálogo regulado en la Ley de Montes nos da una presunción “iuris tantum” de que la titularidad corresponde a quien figura en el catálogo.

• Desahucio administrativo. Se da cuando se ha acabado el título por las personas que están ocupando un bien de la Administración (cuando sean los ciudadanos quienes utilicen los bienes la Administración puede dar un título concesiones, etc.). Sin necesidad de acudir a los jueces y tribunales puede desahuciar. Esto es una prerrogativa de la Administración que no tenemos el resto de los mortales. Debemos saber que los bienes del dominio público son los que son cada uno por sí mismo. Eso sí, hay pautas para todos. Los bienes de dominio público son aquellos bienes de la Administración que están afectos a un uso o a un servicio público. La CE afirma que la ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación. Un bien patrimonial si se afecta a un uso o servicio público le cambia su calificación jurídica, ya que deja de ser un bien patrimonial y pasa a ser un bien de dominio público. Debemos saber, con respecto a los bienes de dominio público, que son inalienables (esto es, bienes que no se pueden vender), en cambio los bienes patrimoniales se pueden vender (eso sí, después de la declaración diciendo que el bien no está afecto a ningún uso y servicio público). La afectación es el criterio o condición que convierte un bien patrimonial en un bien de dominio público; al contrario también la desafectación convierte un bien patrimonial en un bien de dominio público en un bien patrimonial. La consecuencia de ello es un cambio de régimen jurídico los bienes de dominio público sin inalienables (salvo que se desafecte).

También decir que hay bienes de dominio público que lo son por su propia naturaleza no hay ninguna intervención de la Administración para que aquel bien sea del dominio público los ríos, las playas. Todos estos bienes adquieren la condición de bienes demaniales (esto es, bienes de dominio público) en función de dos elementos;

• por la aplicación de un precepto de carácter general que establezca que este género de bienes tendrá la calificación o consideración de bienes del dominio público.

• Se tienen que cumplir por parte del bien aquellas condiciones o características físicas que permitan incluirlo en aquel precepto.

Aquí es la ley quien lo dice (ejemplo; la ley dice que los ríos son bienes del dominio público). La afectación viene vía ley (la Administración no interviene). Sobre estos bienes la Administración utilizará todas las facultades que tiene. El ámbito quien lo dice es la Administración , por ejemplo y en el caso de las costas mediante el deslinde (a través de la ley).

• Dominio público artificial este tipo de bienes están constituidos por una serie de bienes con unas facultades físicas muy parecidas a la propiedad privada. Aquí sí (intervención de la Administración), para que un edificio tenga que ser de dominio público sí debe haber intervención de la Administración. Esta intervención de la Administración se hace mediante un acto administrativo. Esta intervención de la Administración se hace mediante un acto administrativo o, en algunos casos, es una situación de hecho que lo convierte de bien patrimonial en bien de dominio público.

Reglamento de bienes de las entidades locales formas de afectación por las corporaciones locales la afectación puede ser expresa, implícita o presunta. En cambio la LPE solo habla de la expresa y la implícita, aunque de hecho la presunta también exista. Ahora haremos referencia a la regulación prevista en el Reglamento de bienes de las Entidades Locales (art. 8).

Expresa se realiza a través de expediente en el que se acrediten su oportunidad y legalidad; además, este expediente tiene que estar a exposición pública. El expediente deberá ser resuelto mediante acuerdo adoptado con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de concejales.

Implícita la vinculación del bien a un uso o ser o servicio público se deriva expresa o implícitamente de actos de la propia corporación local dictados con igualdad o mayor solemnidad que cuando se lleva a cabo la afectación expresa (no necesita expediente específico).

Presuntase lleva a cabo sin necesidad de acto formal, y se entiende presunta de dominio público la adquisición y la adscripción de un bien patrimonial a un uso o servicio público durante un periodo superior de 25 años.

Administración del Estado Ley Patrimonio del Estado. Expresa orden Ministerial del Ministro de Hacienda, que tiene que ir complementada con un acto de recepción formal (la orden ministerial se comunicará al Ministro del Departamento interesado, esto es, al Ministerio al cual se adscribe el bien). Implícita (la afectación implícita) se aplica a los supuestos en los que se lleva a cabo la adquisición del bien mediante la expropiación forzosa (cuando la Administración expropia, va implícito que aquel bien tiene que ser un bien de dominio público).

Los usos que pueden tener los bienes del dominio público.

Las leyes concretas establecen las potestades que tiene la Administración en cada uno de los bienes del dominio público. La LPE les dice las potestades. En la LPE y en el Reglamento de bienes de las corporaciones locales se establecen una serie de usos de los bienes de dominio público. Genéricamente, cada una de las leyes concretas establece su uso normal (ley de costas, etc.). El Reglamento de bienes de las entidades locales distingue una serie de usos: uso común (general y especial), uso privativo y un uso normal y un uso anormal. Estos usos se refieren siempre a los particulares. Según el art. 75 del Reglamento; “en la utilización de los bienes de dominio público se considerará: 1º. Uso común, el correspondiente por igual a todos los ciudadanos indistintamente, de modo que el uso de unos no impida en de los demás interesados, y se estimará: a) General, cuando no concurran circunstancias singulares (debemos saber que el uso común general se rige por tres principios: igualdad, libertad y gratuidad). B) Especial, si concurren circunstancias de este carácter por la peligrosidad, intensidad del uso o cualquiera otra semejante (es decir, que si hay condiciones de demasiada utilización o peligrosidad en esta utilización, entonces este bien para utilizarlo se convierte en un uso común especial). 2º Uso privativo, el constituido por la ocupación de una porción del dominio público, de modo que limite o excluya la utilización (por los demás interesados). 3º Uso normal, el que fuere conforme con el destino principal (uso normal todos usamos el bien para lo cual sirve) del dominio público a que afecte. 4º Uso normal, si no fuere conforme con dicho destino” utilizar un bien que está previsto para una cosa y tú lo utilizas para otra permitido por la ley (paga un canon a la Administración) terrazas por la acera. Uso privativo la utilización por parte de uno excluye la utilización por parte de todos los demás la Administración efectúa varias intervenciones la utilización de un bien de dominio público mediante autorización o la utilización de un bien de dominio público mediante concesión.

Concesiones y autorizaciones sobre el dominio público.

La forma normal de adquisición del uso privativo es la concesión demanial, mediante la cual la Administración titular confiere a un tercero el derecho de uso exclusivo y temporal de una porción del dominio público, conservando su titularidad, así como las potestades de policía necesarias para asegurar el cumplimiento de las condiciones de la concesión y la indemnidad del bien concedido.

Por otra parte, debemos saber que tradicionalmente se ha venido admitiendo (en ocasiones, contra previsiones legales expresas) que el uso privativo podía adquirirse también mediante autorización administrativa. Esta práctica se basaba en la distinción acuñada por la doctrina francesa, dentro de los supuestos de uso privativo, entre los estacionamientos y las ocupaciones: los primeros se referirían a usos del demanio de duración algo superior a los que permite el uso común, y que no producen la transformación del dominio público (casos prototípicos, el establecimiento de terrazas veraniegas para consumo de bebidas, o la instalación de puestos de venta ambulante en la vía pública); las ocupaciones, en cambio, serían de duración superior e implicarían la transformación física del domino público (por ejemplo, el ya citado de instalación de un Kiosco de periódicos, o la construcción de un tinglado de mercancías en una zona portuaria). De forma consecuente, las ocupaciones requerirían concesión, mientras que para los estacionamientos sería suficiente una autorización o licencia.

El patrimonio de las Administraciones Públicas.

Las titularidades de carácter real, como la propiedad y los derechos reales limitados, pueden agruparse convencionalmente en tres bloques (más que categorías, dad su diversidad intrínseca):

• En primer lugar, los bienes de dominio público, descritos en el art. 339 CC y que examinaremos en este capítulo; no se trata de una categoría unitaria de bienes, sino de un mero concepto-resumen, de origen y alcance primordialmente teórico, que engloba una multitud de grupos de bienes, cada uno de ellos dotado de un régimen jurídico propio parcialmente diferenciado (las aguas públicas, las costas, las minas, etc.).

• En segundo lugar, los bienes patrimoniales, una expresión tradicional (parcialmente redundante e incorrecta, como es obvio) de carácter residual, en la que se encuadran un conjunto proteico de bienes y derechos, tanto reales como de crédito que no se integran en la Hacienda Pública (como los arrendamientos, las propiedades incorporales y los títulos representativos del capital de sociedades mercantiles, entre otros); dicho sin especial precisión, se trata de los bienes utilizados instrumentalmente por la Administración para atender a las necesidades internas de su propia organización y el desarrollo de los servicios que tiene encomendados.

• Y, por último, aún cabe distinguir un conjunto de masas patrimoniales diferenciadas, dotadas cada una de ellas también de un régimen jurídico propio (o, en ocasiones, casi carentes del mismo), y cuya existencia se debe a razones puramente históricas; entre ellas cabe mencionar, sin afán exhaustivo, al Patrimonio Nacional, el de la Seguridad Social, los bienes comunales y los patrimonios de los organismos públicos de carácter instrumental.