ACERCA DE LA INTERVENCIÓN DEL CAPITAL PRIVADO EN LA PRESTACION DE SERVICIOS PUBLICOS

Como principio fundamental de la prestación de un servicio público, las mejoras en el desempeño y la productividad deben ser la base de cualquier política que pretenda aplicarse al rubro, al sector y por supuesto particularmente a la empresa prestadora del servicio.

Para hallar los puntos de equilibrio financieros, debe existir un alto nivel de congruencia entre las tarifas que se cobran al ciudadano y la inversión realizada. Introducir incrementos en tarifas, contadores nuevos, o controles tecnológicos de consumo puede ser una causa y un medio de aumento significativo de patrones de consumo.

Así, dependiendo de la alteración en las cuentas de consumo, un aumento produce la disminución en la presión sobre recursos destinados a la re-inversión. Una disminución, aboca al gerente a tomar decisiones sobre el uso marginal de los factores de producción, introduciendo reformas a las estructuras de procesos internos. En este punto es importante el análisis del entorno económico general del país: en un país cuya elasticidad precio de la demanda sea alta, el consumo por niveles de control puede presentar bajas excesivas.

Hasta aquí, como fuente de financiamiento se ha tenido en cuenta el consumidor directamente. Sin embargo, es necesario tener en cuenta las estratificaciones sociales. La importancia de los subsidios y otras fuentes de recursos adicionales como la cofinanciación, préstamos gubernamentales, etc.

En todo caso, bajo la presencia de entidades privadas existe una elevada presión para elevar las tarifas de agua potable y saneamiento. No como consecuencia directa de la participación privada, sino como resultado del rezago de niveles tarifarios de empresas del Estado y la necesidad de inversión para la expansión y el cubrimiento y la rehabilitación de sistemas.

El mejoramiento en el desempeño y la productividad, depende del equilibrio que sea capaz de mantener el gerente entre el incremento de los ingresos y la racionalización de los costos.

Ejemplo claro de estos procesos se dio en Aguas Argentinas, en el cual, se incrementaron en un 76% los ingresos, pasando de U$38 millones mensuales en 1993 a U$ 67 millones en 1995. En este caso particular, se combinaron los efectos de cobertura, mejoras del sistema comercial y marketing, y un incremento tarifario del 13.6%. como enseñanza particular de este proceso, se debe destacar la inclusión de más de 30.000 usuarios ilegales a la red, bajo tarifas corrientes.

En Cartagena, ACUACAR en un periodo de medio año, logran recuperar el nivel de recaudo del 50% al 82%. La cobertura de medidores pasa del 56% al 61%. Los resultados y políticas se vieron acompañados por un plan de "retiros voluntarios" a cargo del Gobierno Central. La reducción real fue de 1200 trabajadores del Estado a 400 contratados por ACUACAR.

Sin embargo, la productividad y eficiencia no van ligadas al propietario directo (Empresa Privada o Gobierno) sino más aún al régimen de manejo que se les dé. En Chile la EMOS (Empresa Metropolitana de Servicios Sanitarios de Santiago de Chile), siendo una empresa del Estado, ha logrado estándares superiores a los de empresas privadas en otros países.

Como punto básico de la reducción de costos de la empresa, juega un papel muy importante la administración de recursos humanos.

La iniciativas de participación privada pueden tener un efecto importante (al menos simbólicamente) sobre el equilibrio de poderes en el terreno político y económico entre los sectores público y privado. En muchos países existen ancestrales organizaciones sindicales y agrupaciones de trabajadores que han acumulado cuotas significativas de poder político a través de décadas de negociaciones. Un manejo poco cuidadoso de este componente del contrato social puede reducirlos beneficios de la participación privada, particularmente en países con intensas tensiones de orden étnico, social o religioso.

Por ejemplo, se ha prestado poca atención a la formulación de estrategias coherentes para la aplicación de planes eficaces y equitativos de retiro para los empleados públicos. La oposición laboral a la participación privada ha sido manejada a través de tres estrategias básicas:

El ofrecimiento de generosas compensaciones a los trabajadores para motivarlos a acogerse a planes de retiro voluntario;

Compromiso de vincular una proporción importante de los trabajadores a la nueva compañía operadora, o reservando una parte de las acciones para los antiguos trabajadores.

Podemos entonces decir que existe un mejoramiento notable en operaciones comerciales y eficiencia, bajo esquemas de participación de la empresa privada. Estas mejoras han ido acompañadas de mejoramiento en los ingresos operativos, reducción de costos de producción y distribución (costos marginales). Sin embargo es necesario recalcar que si las condiciones macroeconómicas de los países en los cuales se quiere aplicar la participación, son desfavorables y no se cuenta con esquemas participativos legales e incentivos, las ganancias en rentabilidad y/o eficiencia productiva, tienden a ser nulas.

Aspectos Netamente Financieros:

Para cubrir la demanda de los países en desarrollo, estos necesitarían invertir cerca de U$ 61.000 millones anuales o U$ 1.230 millones semanales durante diez años.

A este gran problema de atraso en inversión debe agregarse una causa y consecuencia, que es la baja atracción por retorno de inversión en el tiempo frente a otro tipo de empresas del mercado. La inversión en infraestructura de este tipo no es atractiva para el inversionista, cuando tiene en el mercado elevadas tasa de interés para capitales de corto plazo, y negocios de simple transacción de bienes (comercio) con márgenes de rentabilidad muy elevados.

Bajo la figura de concesión se han dado la mayoría de prebendas a las empresas privadas para incentivar su inserción en la prestación de servicios públicos. Las cuales han generado un esquema de inversión inversamente proporcional al tiempo restante de las concesiones o las metas de cubrimiento.

Hasta este punto, podemos decir que, a menos que se introduzcan cambios importantes en el sistema de incentivos, riesgos y compensaciones para el sector privado, la mayor proporción de recursos para el sector de agua potable y saneamiento en los países en desarrollo provendrán de la generación de efectivo de las empresas y de las operaciones de crédito respaldadas con los flujos de efectivo resultantes.

Además, la generación de efectivo depende del pago de tarifas por parte de los usuarios. Por lo tanto, la garantía de los inversionistas depende del grado de efectividad y funcionalidad de regímenes tarifarios y la política socioeconómicamente sostenible.

En cuanto al precio del servicio, en algunos casos de participación privada se observa una tendencia a programar una proporción considerable de las inversiones durante la fase inicial, con lo que se genera una fuerte presión sobre el nivel de tarifas al comienzo del contrato. Es recomendable buscar una mayor correspondencia entre las metas de inversión, niveles tarifarios, los estándares de calidad, y las estructuras.

Es necesario analizar en lo particular de cada caso, una estrategia coherente para la participación privada en el sector de agua potable y que permita diferenciar dos escenarios: el primero, para aquellos sistemas ya consolidados, con altos niveles de cobertura, en economías estables y crecientes, con instituciones confiables y mercados de capitales desarrollados. En estas circunstancias, los inversionistas privados deben ser estimulados a tomar riesgos comerciales y a competir por créditos en los mercados financieros, no sólo para mejorar la gestión y operación de las empresas, sino para hacerse cargo de la expansión, la rehabilitación y el mantenimiento de los sistemas. El segundo, para los países de ingreso bajo, con mercados de capitales inexistentes o poco desarrollados, bajas coberturas, rápido crecimiento de la población e instituciones débiles. Aquí la racionalidad para la inversión privada es una historia diferente. Los inversionistas privados tenderán a reducir el riesgo financiando las inversiones hasta el máximo posible a partir de la generación de efectivo de las empresas.

En general, alrededor del mundo, los gobierno han tenido diferentes motivos para incentivar la participación del sector privado en la prestación de servicios públicos.

En Argentina, por ejemplo, se da como parte de un extenso programa del gobierno central para estabilizar la economía. En Cancún se da gracias a la reducida capacidad de los gobiernos central y local para asumir los costos de la prestación.

En otros Colombia, Cartagena, se da gracias a la politización de las empresas locales del gobierno. Caso muy parecido al de Gdansk, Polonia, en el cual se crea también una empresa mixta para la prestación del servicio. En Guinea se privatiza porque menos del 40% de la población urbana recibía el servicio en 1989. En Chile como resultado de la reforma del sector se constituyeron corporaciones cuyo principal accionista fue el Estado.

Las empresas privadas han traído en los casos mencionados mejoras en procesos administrativos, y operativos. Mejoras en la calidad de los servicios, expansión de cobertura y solidificación de las prácticas comerciales que traen de la mano el incremento en la credibilidad del gobierno y un claro establecimiento de normas de fijación de precios en los servicios públicos.

La capacidad de sostener este tipo de modelos de participación privada está estrechamente ligada a la gobernabilidad como criterio básico para un clima económico estable y próspero, legitimidad en la regulación y prestación de servicios, proyectos de mejoras claros en estructuras y definición de objetivos por parte del gobierno y capacidad de reformas estructurales e institucionales.

INVERSION SOCIAL: INSTRUMENTO, CRITICA Y EFECTO

El presente documento no pretende dar a conocer una nueva teoría frente a la inversión social como instrumento de política, sino ofrecer una forma de analizar este mecanismo, con base en algunas publicaciones que ponen en evidencia algunas virtudes y otras tantas trabas que ha enfrentado el desarrollo integral de América Latina.

Como el eje central del seminario es la Inversión Social vista como una herramienta del gobierno, para alcanzar el pretendido y mal definido desarrollo del país, es necesario analizar como principal instrumento el gasto desarrollista - industrializador, cuya primera intensión ha sido en la mayoría de las ocasiones, el logro de la equidad social al largo plazo.

El Estado industrial, enfocó sus estructuras sociales y económicas en la producción, para transformar recursos naturales en instrumentos de confort formulando proyectos ideológicos que privilegiaron la acumulación del capital o los intereses de los trabajadores, como motores alternativos de la actividad productiva.

Creando así un sistema y una meta social que fueron muy eficientes para el desarrollo industrial, y proyectaron a las poblaciones de los países del hemisferio norte en realizaciones y entusiasmos nacionalistas generalizados, en la defensa de sus respectivos proyectos sociales, además al culminar la trayectoria de sus realizaciones brindaron a los individuos posibilidades mas amplias de libertad intelectual, disponibilidad de instrumentos complementarios de elaboración racional de acceso a informaciones, para controlar, coordinar y aprovechar en forma eficiente para el desarrollo social.

Pero la realidad de esos grandes proyectos en AméricaLatina es que las elites dirigentes de la igualdad económica, son arrasadas por las multitudes que exigen espacios de realización personal(no satisfechos). Los "Estados de Bienestar", chocan contra sus límites financieros, al tener que soportar grupos sociales carentes cada vez mas voluminosos, por efectos de la desocupación y el aumento en la competitividad mundial.

Ante estas condiciones socio - económicas, surge como una evidencia la necesidad de coordinar los factores económicos principales (población) y la posibilidad gubernamental de estimularlos.De la organización social (Estado y Sociedad Civil); y de la convivencia con los semejantes y el hábitat, en una organización integrada que habilite para un desarrollo en equidad. Esta nueva imagen del desarrollo la van asumiendo como indispensable para asegurar "sociedades sustentables", tanto los Gobiernos Nacionales como las Entidades Supranacionales.

Según las últimas reuniones internacionales a nivel Iberoamérica, parece ser que en la región se están impulsando, un intento de construir otro modelo orientador del desarrollo, que integre las Reformas Económicas con las Reformas Sociales, en un marco de mayor equidad.

A diferencia del pasado, este núcleo expansivo no está ya preponderantemente en la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), sino en la confluencia del BID.

Aunque aún incipiente, esta nueva óptica observa desde la perspectiva de la Reforma Social, el conjunto de las políticas públicas, proponiendo un rediseño global de las mismas.

Hasta este punto parece tomarse la desigualdad como una estrategia de corto plazo frente a un dilema evidentemente profundo, como es el uso de los instrumentos de inversión social dentro del marco de una política que pretende el desarrollo en la región.

Así, el llamado Consenso de Washington, ha recogido decenas de principios que han guiado la Reforma Económica en el mundo en desarrollo, a partir de la influencia de las instituciones de Breton Woods; de tal manera que el esquema de apertura económica, "achicamiento" del Estado, de la reforma de la estructura básica del funcionamiento económico, produjese a mediano y largo plazo un mayor acento en la desregulación económica, para dejar que los mecanismos del mercado pudieran "guiar la reasignación" más eficiente de los recursos.

Esos principios han sido asumidos con tanta fuerza como matriz para la Reforma Económica, que se han convertido en un verdadero programa general, por lo menos en lo que respecta a América Latina, imponiéndose a lo largo y ancho del Continente.

Para poner una buena traba a todo el proceso (o el intento de proceso si así se le quiere ver), surge en los 80's la crisis de la Deuda Externa, (abierta a partir de la crisis de pagos mexicanos en 1982).

El ajuste adicional que esta situación impuso, produjo un agravamiento de los desequilibrios económico - sociales internos de los países del Continente

De esta forma las economías de la región se ajustaron a la crisis de la deuda, a costa del estancamiento económico. Analizando este fenómeno desde el punto de vista redistributivo (que es el fin real de la Inversión Social), todos los sectores deberían haber reducido sus condiciones de vida, a un ritmo parecido al establecido por la caída del ingreso real de los países respectivos (muy lejos de lo que en realidad sucedió). Pero el ajuste concretado fue absorbido desigualmente por los diferentes grupos sociales.

Por esta razón es que se ha generado una situación de iniquidad entre grupos sociales, algunos de los cuales se transformaron en verdaderos deudores, frente a los que soportaron la mayor parte del costo del ajuste.

La deuda social corresponde entonces, a la cantidad de recursos necesarios para alcanzar un grado de equidad distributiva aceptable, monto que en teoría debe ser asumido o generado por el Estado.

Bajo esta forma conceptual u otra, la realidad imperante en materia de desequilibrios socio - económicos ha pasado a formar parte de las preocupaciones más urgentes de las esferas de decisión, en el ámbito de los organismos internacionales de cooperación; creando así una nueva necesidad de sustento en las reformas (que a esta altura de la historia parecen ser mas bien contra - reformas)

Las reformas económicas han contribuido a crear un escenario de exclusión social, en que la viabilidad de los programas de liberalización depende cada vez mas de la calidad de los procesos políticos y de la gradual reducción de las inequidades. Los esfuerzos realizados para lograr el restablecimiento de los grandes equilibrios macroeconómicos y la recuperación del proceso de crecimiento: no han logrado detener la tendencia al agravamiento de las condiciones de vida. Por otra parte, la liberalización de las economías, la ampliación de los espacios de desregulación, o lo que es lo mismo, el mayor recurso a los mecanismos del mercado: requieren prioritariamente que exista confianza pública y estabilidad institucional. Y en nuestro medio, los consensos sociales amplios, han sido generalmente sacrificados por las exigencias de corto plazo. De esta forma se ha comenzado a cuestionar la sutentabilidad económica y política del modelo, si a corto y mediano plazo no se logra cambiar situaciones históricas regresivas en la distribución de los beneficios del crecimiento.

La Reforma Social ha comenzado a verse cada vez con mas fuerza, como un complemento ineludible y esencial de las Reformas Económicas, dado que con apunta a garantizar la viabilidad económica, política, y social de las mismas.

La lógica esencial de la Reforma social es la participación planteada desde el punto de vista del acceso de toda la población a las oportunidades económicas, en condiciones que equilibren la productividad creciente y la equidad.

La Reforma Social es entonces un propósito, un nuevo modelo de desarrollo, en que la Reforma socio - cultural y la Reforma Económica se complementen en una misma lógica de eficiencia y equidad.

Superando así la limitación de considerar lo social como objeto de políticas sectoriales o asistenciales, que fue una de las contradicciones del viejo patrón, en que hubo fuerte crecimiento económico sin eliminación de la pobreza.

Hasta este punto, se halla indudablemente una justificación, tanto en términos éticos, como económicos y políticos, al cambio de visión frente al instrumento económico como fuente prioritaria de los cambios logrados a través de la Inversión Social.

Surge entonces un dilema en cuanto Nación, y el sentimiento de integración social a escala poblacional es básico para el desarrollo de las nuevas teorías desarrollistas. (Esta vez con énfasis en el desarrollo humano).

En sus elementos esenciales la Reforma Social constituye el conjunto de políticas e instrumentos específicos, para producir de manera eficiente la incorporación de todos los sectores sociales en el proceso de crecimiento, en un contexto de aumento del bienestar.

La reducción de la inequidad tiene una intencionalidad que se orienta a lograr una mayor integración social y a la eliminación de cualquier forma de exclusión o discriminación.

Este proceso se vuelve indispensable, para lograr el dinamismo económico que supone el cumplimiento de las metas modernizadoras que han estado planteadas desde siempre.

Entonces se deben poner en práctica un conjunto de políticas, capases de modificar los factores que han determinado hasta hora, la exclusión de amplios sectores. Como consecuencia de los cambios a escala mundial de los patrones de consumo y producción, la opción no es tanto la explotación de ventajas comparativas basadas en la integración social, sino la creación y defensa, de ventajas competitivas basadas en la integración social, y esta a su vez basada en una buena Inversión Social.

La competitividad de las economías abiertas, depende en gran parte de su capacidad de adaptarse a nuevos requerimientos, atraer inversiones, y absorber tecnología, y se convierte al fin en una competencia entre la eficiencia de procesos paralelos de integración social, niveles de salud, y sistemas educativos.

La productividad de las empresas en economías abiertas, parece estar asociada a la eficiencia de la política de Inversión Social de la sociedad. La propia lógica de una economía abierta de mercados, sugiere que la Reforma Social mas que un residuo, sea una condición ineludible de eficiencia y viabilidad de la economía.

Sin embargo, el problema no es netamente de destino en la Inversión, a ello se deben agregar factores personales y psicológicos que en sumatoria producen un efecto de compromiso social, convirtiéndose este en el segundo instrumento de la Inversión como herramienta de progreso.

Para ello, es necesario que se transformen las ideas en programas y acciones reales, se necesitará de demandas nacionales y de apoyos externos.

En particular, el Estado deberá ser concebido no como el garante paternal, ni como la encarnación de la ineficiencia, sino en un nuevo relacionista con las organizaciones de la Sociedad Civil, a las que deberán transferir muchas de las responsabilidades de gestión de políticas sociales y de desarrollo.

Sin que ello quiera decir que deba renunciar a su función de establecer las reglas para el funcionamiento del mercado, e intervenir para corregir sus imperfecciones.

(En especial aquellas que limitan la competencia, e impiden una redistribución equitativa del ingreso, socialmente aceptable.)

Todo el análisis conduce entonces a reformar no sólo la forma de ver los instrumentos de la política social, sino también el Estado como organización.

Reforma que debe ser orientada a su modernización, eficiencia, y definición de nuevas formas de articulación con la Sociedad Civil. Trasladando mayores responsabilidades a las organizaciones y agentes de la misma, pero que preserven la responsabilidad del Estado de establecer las reglas para el funcionamiento del mercado, e intervenir en corregir sus imperfecciones. En especial, las que limitan la competencia e impiden una distribución del ingreso socialmente aceptable.

La Reforma del Estado que se requiere, estaría limitada por cuatro presupuestos básicos.

I.- Al impulso de las reformas económicas ya se ha venido operando una Reforma del Estado, que ha sido dominada por la prioridad de restablecer la sanidad de las finanzas públicas.- La prioridad referida, y la urgencia con la que se ha debido de actuar, ha dado a la reforma un curso de naturaleza más cuantitativa, de carácter reduccionista, con frecuencia afectando o deteriorando la capacidad del Estado en sectores claves.- Entre ellos los sociales, y en general la capacidad de diseño e instrumentación política.

II.- Se debe rehacer la capacidad del gasto público social, que en muchos países no alcanza un mínimo apropiado.- Tanto en estos países como en aquellos que ya gastan en los sectores sociales una proporción razonable del producto, es necesario ejecutar el gasto con mayor eficacia, para asegurar que lleguen a quienes lo necesitan.

III.- En muchos casos hay una crisis bastante generalizada de legitimidad del Estado, de la función pública y de los sistemas de representación y mediación política, que impide alcanzar los consensos necesarios para impulsar con eficacia, políticas que requieren compromisos para distribuir los costos y un largo período para producir resultados.

IV.- Se plantea para el Estado y la Sociedad Civil nuevas formas de articulación, que trasladen a ésta mayores responsabilidades en la gestión económica y social, y en los procesos de toma de decisión que afectan al conjunto de la sociedad.

Concluimos así que estas reformas propuestas apuntan a construir consentimientos nacionales que aseguren la estabilidad de largo plazo en las políticas de desarrollo, y a la vez alcanzar la máxima eficacia en la ejecución de esas políticas.

Dada la diversidad de realidades nacionales, no es adecuado pensar en soluciones únicas. Sin embargo, es posible identificar ciertas líneas de acción enfocarla inversión que el Estado hace en la sociedad, entre ellas las siguientes:

a) Las acciones destinadas a fortalecer el ejercicio de las nuevas responsabilidades del Estado.- En particular la capacidad de promover consensos nacionales como base de toda una estrategia destinada a la Reforma Social.

b) Concretar el compromiso con la reforma en políticas, programas y proyectos, destinados a revertir el patrón regresivo en la distribución de excedentes.

C) La adopción de una estrategia destinada al alivio de la pobreza a corto plazo, y a su reducción progresiva al acercarnos al nuevo milenio.

D) El fortalecimiento de la participación de la Sociedad Civil, en sentido amplio.- Incluyendo tanto las diversas formas de organización local y comunitaria, como al sector privado empresarial.

En el marco de esas líneas comunes, se propone un conjunto coordinado de políticas y acciones destinadas a:

a) Impulsar el crecimiento económico y la transformación productiva, a través de políticas que con base en la consolidación de las reformas financieras recientes, promuevan un aumento de la inversión real.

Ligadas con procesos de innovación institucional, tecnológica y laboral, junto con un aumento significativo en la capacitación de los recursos humanos, esencial para alcanzar incrementos de productividad.

b) Fortalecer la generación de empleos en los sectores modernos; Integrar en condiciones de mayor productividad al sector informal; y apoyar fuertemente la expansión de la base empresarial.

Esto implica articular medidas de estímulo y promoción asociadas al crédito, la tecnología, la organización, y de vinculación con los sectores modernos.

c) Restablecer la capacidad del gasto público social, recomponiendo las asignaciones sectoriales a fin de priorizar aquellas actividades destinadas al desarrollo humano, bajo criterios de eficiencia, eficacia, y equidad.

d) Reorganizar las formas de prestación de los servicios públicos, en especial la educación, salud, vivienda, saneamiento básico, tanto en áreas urbanas como rurales, articulando nuevas formas de gestión entre el Estado y la Sociedad Civil.- Y apoyando a las organizaciones de esta última que desempeñen un papel creciente en esta materia.

e) Racionalizar los esfuerzos de redimensionamiento del Estado, fortaleciendo las capacidades institucionales en el sector social, promoviendo la participación de los ciudadanos, generando confianza y seguridad.

En fin, estableciendo las condiciones sociales, jurídicas e institucionales, de estabilidad y gobernabilidad (que en nuestro país ha sido tan criticada), que hagan posible un proceso sostenido de inversión y crecimiento.

El Desarrollo en su sentido original, significa despliegue, extensión, proyección mas allá del ciclo de trabajo de todos los días; es el devenir del ser, es el hecho de convertirse en lo que uno es; el desarrollo no podría entonces reducirse a un simple acrecentamiento de los recursos materiales.

Ciertamente que para los que nada tienen, tener algo sigue siendo el objetivo primero.- Pero para todos se trata en adelante de vivir mejor juntos.- Es indispensable, por consiguiente, optar por la calidad, apostar por la participación, por la solidaridad.

Entiendo que la Comunidad Internacional debería fijarse un objetivo común: lanzar en la proximidad del Siglo XXI una iniciativa mundial de crecimiento sostenible, que solo podrá mantenerse sobre la base del desarrollo cultural.

A la luz de estas reflexiones, queda claro que invocar el Desarrollo Sustentable ya no es suficiente, y que un crecimiento económico sostenido tendrá crecientes costos ambientales y sociales.