Conflictos entre Entidades públicas

Administraciones Territoriales. Competencia. Solución de controversias interorgánicas

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Lección 19

CONFLICTOS ENTRE ENTIDADES

Se alude a las discrepancias entre distintos Entes u órganos públicos en ejercicio de las competencias que tengan atribuidas por el ordenamiento jurídico cuando ante un determinado asunto se discuten tales comportamientos.

Estas discrepancias pueden originarse porque varios Entes u órganos públicos se consideren competentes para la resolución de un determinado asunto (conflicto positivo de incompetencia) o bien porque ninguno de ellos se considere competente en cuyo caso estaríamos en el supuesto de los conflictos negativos de competencia.

Los conflictos de competencia son la consecuencia lógica de las dificultades que supone asignar de forma precisa competencias en un estado compuesto como nuestro y constituyen además la producción jurídica de la lucha entre los poderes y las Administraciones.

El sistema de resolución de conflictos ha habido ganando en complejidad y en extensión, a consecuencia de la implantación del sistema de división de poderes y desde la aspiración del Estado de Derecho de conseguir un reparto preciso de las competencias. En el antiguo régimen no hubo más conflictos de competencias que los que surgieron en el orden judicial.

En el siglo XIX aparte de estos conflictos entre órganos judiciales, aparece por primera vez una regulación de los conflictos entre la Administración y los Tribunales, si bien esta regulación tendía claramente a asegurar la supremacía de la Administración, impidiendo las intromisiones de los jueces en sus competencias y actividad. Para asegurar esta supremacía, el conflicto sólo podía plantearlo la Administración a los tribunales con el efecto añadido de provocar la paralización de la acción judicial. Este mismo sistema de ventaja Administrativa se mantuvo bajo la vigencia de la Ley de conflictos jurisdiccionales de 1948, si bien, admitiéndose ahora que el conflicto pudiera ser planteado por los titulares frente a la Administración.

Con la entrada en vigor de la Constitución, las posibilidades de formalización de conflictos ser amplían notablemente. Entra en juego el poder legislativo, el conflicto entre poderes no se circunscribe sólo a la Administración y a los Tribunales sino que se entiende ahora como conflicto entre todos los órganos constitucionales. Además, la creación de las comunidades autónomas ha llevado a regular los conflictos que se originen entrevistas entre sí, y entre cada una de ellas con respecto al estado o a los Entes Locales.

finalmente, hay que añadir los conflictos que los Entes Locales planteen frente al Estado, las Comunidades Autónomas o entre sí.

* CONFLICTOS ENTRE ENTIDADES TERRITORIALES.

Los conciertos y interadmininstrativos son resueltos por la jurisdicción Contenciosa o por el tribunal constitucional. Pero no es de estilo y tres clases:

1. ESTADO <-> COMUNIDADES AUTÓNOMAS ó CCAA <-> CCAA

2. ENTES LOCALES <-> ENTES LOCALES

3. ESTADO / CCAA <-> ENTES LOCALES

1. Conflictos entre el Estado y las Comunidades Autónomas, o entre las Comunidades Autónomas entre sí. En este ámbito son especialmente relevantes los conflictos interadmininstrativos regulados por la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional en los artículos 59 a 72. Se producen cuando se discute en el alcance de las competencias o atribuciones Administrativas que vengan establecidas por la constitución, los estatutos de autonomía o por las leyes, orgánicas u ordinarias, en favor del estado o las comunidades autónomas pudiendo así enfrentar al Estado con alguna comunidad autónoma o a las comunidades autónomas entre sí (artículo 59.1 y 2).

Se trata de conflictos "ex-post". Cuando las competencias ya han sido ejercidas y deben ser resueltas por el tribunal constitucional (artículo 161.C de la Constitución) o por la jurisdicción Contencioso-Admininstrativa (artículo 153.C de la Constitución).

El artículo 61.2 LOTC parece que determina preferente el proceso que se suscite ante el tribunal constitucional. En cuanto a los órganos que pueden plantear los conflictos, esta posición se otorga al Gobierno o a los órganos ejecutivos superiores de las comunidades autónomas con respecto a actos y disposiciones de la Administración del estado o de las comunidades autónomas. Estos conflictos puede ser de dos clases: positivos y negativos.

Positivos: (artículos 62 a 67 de la LOTC) exige que se requiera por la Administración que se considera competente al órgano de la otra Administración para que anule el acto o derogue la norma conflictiva. Cuando sea la Administración del Estado quien se considera competente, no es preciso que se efectúe en este requerimiento sino que puede acudir directamente a tribunal constitucional. Además, se produce la suspensión automática de la disposición o resolución controvertida. El tribunal constitucional deberá ratificarla o levantarla en un proceso no superior a cinco meses.

Si hay requerimiento de incompetencia, este deberá formularse dentro de los dos meses siguientes al día de publicación o comunicación de la disposición por acto controvertido, debiendo además dirigirse, bien al gobierno, bien al órgano ejecutivo superior del la otra comunidad autónoma, en cuyo caso habrá que dar cuenta siempre al gobierno. El órgano requerido tiene un mes para contestar, tanto que es competente, como incompetente. En caso un que se siga considerando competente, el órgano requirente podrá acudir al Tribunal Constitucional. Si se llegara a este supuesto, el tribunal constitucional resolverá el conflicto mediante sentencia en la que declarará a quien corresponde la titularidad de la competencia y acordará en su caso, la anulación de la disposición, resolución o acto que motivó el conflicto en tanto en cuanto pudieran estar viciados de incompetencia.

Negativos: artículos 68 a 71 de la LOTC. Se producen cuando un órgano ante la Administración del estado declina ser competente para resolver una pretensión planteada por un Administrado, sea éste persona física o jurídica, por considerar que la competencia corresponde a una comunidad autónoma. El Administrado un debía agotar la vía Administrativa mediante la interposición del Correspondiente recurso al Ministro antes de acudir a la otra Administración. Lo mismo ocurre cuando la solicitud se promueve ante una comunidad autónoma y ésta se inhibe por considerar competente al Estado u a otra comunidad autónoma.

En el caso de que la Administración requerida también se inhibiere, deberá notificarlo fundamentalmente a la Administración requirente en la medida en que ninguna Administración se considera competente. Cabe acudir al tribunal constitucional para que mediante sentencia declare qué Administración es competente.

Todos estos conflictos se pueden plantear ante la jurisdicción Contencioso Administrativa según se desprende de la artículos 19. C y D de la ley 29/98 de 14 de julio.

Los constitucionalistas han criticando la posibilidad de que los tribunales de lo Contencioso resuelvan también este tipo de conflictos. A su vez, los Administrativistas critican que el tribunal constitucional no se limite únicamente a resolver, o determinar la titularidad de la competencia con arreglo a parámetros constitucionales y que entre a controlar las actuaciones Administrativas que no invaden competencias de otras entidades.

2. Conflictos de competencia entre las Administraciones Locales: su resolución corresponde a la Administración de la Comunidad Autónoma o la del Estado en función de que los Entes Locales pertenezcan a la misma o a distinta Comunidad Autónoma; todo ello sin perjuicio de la posibilidad de impugnar la resolución dictada ante la jurisdicción Contencioso Administrativa (artículos 50.2 de la LRBRL y el artículo 19.1.e de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa).

3. Conflictos entre les los Entes Locales con Estado con las Comunidades Autónomas: Tenemos dos posibilidades:.

Los Entes Locales pueden plantear cuestiones de competencia mediante recurso Contencioso Administrativo frente a las Comunidades Autónomas o frente al Estado. Según se desprende de las competencias que se atribuye al pleno del Ayuntamiento o de la Diputación por los artículos 22.h) y 34.1 h) LRBRL.

Tras la reciente modificación de LOTC por la Ley Orgánica 7/99 de 21 de abril los Entes Locales podrán plantear ante el Tribunal Constitucional los denominados conflictos en defensa de la autonomía Local. Uno de los aspectos más criticados por nuestra doctrina ha sido la falta de legitimación que padecen los Entes Locales para reclamar el Tribunal Constitucional un pronunciamiento en relación con una posible violación de una ley/disposición normativa con fuerza de ley, tanto Estatal, Autonómica, de la autonomía que constitucionalmente tienen garantizada para la gestión de sus respectivos intereses.

La el LRBRL, ante esta situación legitima de forma bastante poco operativa a estas entidades para promover la impugnación ante el tribunal constitucional de leyes estatales o autonómicas a treinta teorías que se autonomía (artículo 63.3 de la LRBRL) pero es que además este "promover" se convierte en una mera habilitación a la Comisión Nacional de la Administración Local para solicitar de los órganos constitucionalmente legitimados la impugnación ante el Tribunal Constitucional.

En la actualidad, no obstante mantenerse este sistema de la LRBRL, la modificación de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional ha legitimado a los municipios y provincias para plantear ante el Tribunal Constitucional los conflictos para la Autonomía Local. (artículo 59.2 LOTC, en relación con el 75 ter 1) LOTC).

Éste nuevo procedimiento, diseñado al amparo del artículo 161.1 de la Constitución y avalado por el Consejo de Estado, en su dictamen de 18 de Julio de 1998, permite ya al Tribunal Constitucional pronunciarse específicamente sobre la vulneración en que hayan podido incurrir las normas del Estado o de las Comunidades Autónomas en relación con la autonomía Local y a instancia de los Entes Locales (los directamente afectados). En la medida en que la sentencia que recaiga en estos nuevos conflictos no afectará a la constitucionalidad de la norma impugnada, sólo se pronunciará en relación con la vulneración o no de la Autonomía Local, determinando la titularidad de la competencia controvertida y que tal declaración sólo podrá producirse si el Pleno del Tribunal Constitucional decide plantearse la cuestión. Nuevamente, los Entes Locales continúan dependiendo de la voluntad de otras instancias para la iniciación o no de un recurso o cuestión de inconstitucionalidad. Y es que en realidad, la Constitución imposibilita proceder de otra forma, y ello porque su artículo 162.1.a no incluye a las Entidades Locales entre los sujetos legitimados para la interposición de un recurso de inconstitucionalidad. En definitiva, por todo ello, pretender legitimar a las entidades Locales para recurrir ante el Tribunal Constitucional mediante la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional no es posible. Para ello sería preciso la reforma de la artículo 162.1.a de la Constitución.

También podrán plantearse conflictos por el Estado o la Comunidad Autónoma a través del correspondiente recurso contencioso-administrativo. No existe una resolución conflictual determinada a excepción de la prevista por el artículo 39 del Estatuto de Autonomía del País Vasco que remite la resolución de tal conflicto a la decisión de una comisión arbitraria. La disposición adicional primera de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa entiende que las decisiones de esta comisión arbitral no son controlables por la jurisdicción Contencioso Administrativa.

Por su parte, la LRBRL, establece en sus artículos 65 a 67 un triple régimen para la resolución de estos conflictos. Regulación ordinaria en el artículo 65, regulación especial en el artículo 66, y regulación extraordinaria en el artículo 67.

* CONFLICTOS ENTRE ÓRGANOS

Conflictos interorgánicos o entre Órganos de la misma Administración Pública.

El artículo 20 de la Ley 30/92 establece la regulación de esta clase de conflictos. (conflictos "ex-ante") respecto de asuntos sobre los que no haya finalizado procedimiento Administrativo y además se trata también de conflictos entre órganos no vinculados por razón de jerarquía (artículo 20.3 de la Ley 30/92); en el ámbito de la Administración del Estado existen dos tipos de conflictos internos abanicos.

1. Entre miembros del mismo departamento ministerial. Hay que acudir a la regulación de la disposición adicional decimocuarta de la LOFAGE. Conforme a esta disposición, los conflictos positivos o negativos de atribución entre órganos del mismo ministerio serán resueltos por el superior jerárquico común sin que contra su resolución quepa recurso alguno.

Ministerio.

Secretario de Estado.

Secretario General Técnico.

Lo va a resolver el ministro.

En los conflictos positivos que el órgano que se considere competente requerirá de inhibición al órgano que conozca del asunto y éste deberá suspender el procedimiento por un plazo de diez días. Si dentro de dicho plazo acepta el requerimiento, remitirá expediente al órgano requirente y en caso de considerarse competente deberá remitir inmediatamente las actuaciones al superior jerárquico común.

En los conflictos negativos, el órgano que se estime competente remitirá directamente a las actuaciones al órgano que estime con competencia y éste deberá pronunciarse en el plazo de diez días, en el caso de que también se estimase incompetente, remitirá acto seguido todas las actuaciones al superior jerárquico común.

2 El segundo supuesto de conflictos interorgánicos es dentro de distintos departamentos ministeriales: El artículo 16 de la antigua Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 remitía a la Ley de Conflictos Jurisdiccionales. En 1987 se dicta la Ley de Conflictos Jurisdiccionales que se remite a su vez a los artículos 49 a 53 de la vieja Ley de Conflictos Jurisdiccionales del año 48 conforme a la cual correspondía resolver al Jefe de Estado. En la actualidad, la Ley 50/97 del gobierno ha derogado definitivamente estos preceptos de la vieja Ley de 1948. Según el artículo 2.2.L de esta Ley del gobierno, corresponde al Presidente del Gobierno resolver los conflictos de atribuciones que puedan surgir entre los diferentes Ministerios.

Fin del Tema.

Administrativo, Lección 19, Página 1