recensión: “votes and vetoes”

Roberta Herzberg y Vincent Ostrom

Workshop in political theory & policy analysis - Indiana University

Publicado en “Guidance, Control and Evaluation in the Public Sector”, X. Kaufmann,

G. Majone y V. Ostrom. Ed. Walter de Gruyter, Berlín y Nueva York, 1986. Pp. 431-443

Alfonso Alcolea Martínez

Teoría política - Universidad de Murcia

1. Introducción. Consideraciones generales.

Partiendo del análisis del proceso de toma de decisiones públicas, los autores plantean cuál es la relación entre el sistema electoral vigente en un país y la forma en que se articula la relación entre la manifestación de preferencias por parte de los ciudadanos y la percepción de éstas por los electos a la hora de ejecutar las políticas públicas.

Los ciudadanos no pueden desempeñar constantemente las funciones de gobierno y para ello eligen sus representantes, que gozan de cierta autonomía para tomar las decisiones que afectan a la colectividad. Es necesaria una correa de transmisión entre ambas esferas, y así a través de las elecciones los ciudadanos eligen, deciden en quién depositar la confianza pública, y también destituyen, manifiestan su desaprobación. Es decir, los ciudadanos votan y vetan. En este texto, las relaciones se plantean en términos de consumidores y productores de bienes y servicios públicos. Así, es necesario que los ciudadanos se expresen, pero también hace falta que los políticos se enteren de qué es lo que se les está pidiendo con el fin de proporcionar la mayor calidad en el servicio público que la sociedad usa o disfruta. Es necesario que la comunicación sea óptima para ajustarse a la demanda pública.

¿Cuál es el medio de comunicación entre productor y consumidor? En democracia, la los inputs vienen por la vía de la consulta electoral periódica, el sistema de que se dispone, que permite que se canalicen y se restrinjan otras vías de participación como la protesta política o las manifestaciones de masas. Los mecanismos de voto y de veto transmiten información sobre los intereses de los ciudadanos. El problema que los autores introducen es el cómo influye el sistema electoral de un país (que se entiende como parte fundamental de su constitución) en esta transmisión. Según el sistema sea uninominal-mayoritario o plurinominal-proporcional, el juego político será diferente. El análisis se va a desarrollar anlizando los dos sistemas puros antes mencionados con el fin de extraer conclusiones generales.

Hay que hacer referencia a dos puntos de partida: En primer lugar, sabemos que nos hallamos ante un sistema donde los elementos se interrelacionan y por tanto nos movemos en el mundo de las expectativas, sobre todo del elector que se comporta de acuerdo con lo que cree que va a ocurrir en las fases siguientes de la toma de decisiones. Por otra parte, la conexión electoral también afecta y así aparece el conflicto territorio-centro, de forma que el elector local recompensa a su representante, lo que incide negativamente en el compromiso de éste a la hora de decidirse por políticas de interés general para toda la nación.

Así pues, analizamos los sistemas: ¿cómo se produce el veto? El veto por excelencia es el llamado veto directo: la derrota electoral del partido mayoritario, que es el signo más claro para el gobernante de que la política que desarrolla no satisface al ciudadano. En el sistema proporcional es menos claro, por lo que se recurrirá con mayor frecuencia a las protestas políticas. También se considera veto hasta cierto punto el veto indirecto, que se da en la medida en que unas elecciones concretas sirven de control político a cargos públicos elegidos en otra consulta (caso del partido en el gobierno que pierde unas elecciones europeas).

2. Circunscripciones uninominales.

Salvada la cuestión de cómo se produce la división del territorio en distritos electorales, en las circunscripciones uninominales nos centraremos en el juego entre dos o varios partidos, la influencia de la estructura de los partidos y los sistemas británico y norteamericano.

a) Bipartidismo y multipartidismo.

Cada circunscripción electoral elige a un sólo candidato de entre los que se presentan por ella, que pueden ser dos o más. La regla suele ser que el ganador sea el candidato más votado, y en algunos sistemas se exige que éste se alce con la mayoría del total de los votos mediante una segunda vuelta.

El problema se plantea cuando hay varias candidaturas y basta con la mayoría simple, de forma que si hubiese cuatro candidatos bastaría con que uno de ellos obtuviese un cuarto más uno de los sufragios y, si esto se generalizase, una minoría de la población podría designar a la mayoría de los miembros de un legislativo. Se señala que es difícil que se dé en la práctica esta partición o split, pues por una parte los electores quieren que su voto sea útil y no se decantan por candidatos claramente perdedores o minoritarios (fenómeno del shy away), y por otra los propios candidatos tienden a no ocupar posiciones minoritarias sino aquellas que llaman al mayor número de votantes.

El resultado es, pues, el bipartidismo. Sin embargo, hay que hacer nuevos cálculos cuando aparece un tercer partido en la liza. Lo que siempre tiende a ocurrir es que el tercer partido se aproxime más a uno de los dos mayoritarios que al otro, de forma que le reste votos, se divida esta coalición en potencia y como resultado se produzca un “corrimiento de mayorías” (o landslide) que dé la victoria al candidato menos preferido. Por esto los votantes potenciales del tercer candidato pueden retraerse de votarle, con lo que una minoría apreciable podría acabar infrarrepresentada los recuentos.

No podemos olvidar que el sistema mayoritario uninominal sobrerrepresenta al partido más votado e infrarrepresenta al segundo, incluso muy considerablemente si éste está implantado por todo el territorio y queda sistemáticamente segundo en todos los distritos, máxime si no cuenta con feudos tradicionales. El tercer partido, por su parte, sólo podrá ser eficiente si dispone de una concentración del apoyo electoral en un territorio concreto. Así pues, siempre concluimos que el sistema mayoritario conduce hacia el bipartidismo.

En cuanto a la transmisión de preferencias, hay que señalar dos cosas: Aquí el tercer partido sí cuenta con un rol político importante. Dado que los máximos contendientes tienden a buscar los votos del centro político, los programas políticos se difuminan y se confunden. Esto conduce al abstencionismo, pero también es campo abonado para la tercera candidatura: efectivamente, el tercer candidato irrumpirá con nuevas propuestas que incluso serán viables, pero sólo a corto plazo. De esta forma, el tercer partido es muy efectivo para incluir nuevos temas en la agenda política aunque su éxito electoral siga siendo escaso y en el mejor de los casos efímero. Sin embargo, también el bipartidismo refuerza la maximización del resultado electoral, y por esto el elector sólo puede dar su apoyo a una gestión general, de forma que, salvo en los casos de alternancia, el ciudadano tiene de ordinario menos poder de veto de políticas públicas.

La estructura de los partidos incide de forma decisiva en el mecanismo de votos y vetos. En un sistema de disciplina fuerte (como veremos, el Reino Unido) el elector vota por un programa político general del partido, que en consecuencia se ejecuta según lo que se dijo en las elecciones. Por el contrario, en un sistema de lazos más laxos entre las elecciones y las decisiones (como el americano) este papel lo asumen los grupos de presión e interés que influenciarán las decisiones políticas.

En resumen, en el sistema uninominal cada representante ha de tener en cuenta la realidad de su circunscripción, la organización de su partido y la voz real que tenga en la estructura del Estado.

b) El sistema británico.

En el Reino Unido el liderazgo del legislativo y del ejecutivo corresponde al partido que cuente con la mayoría en la Cámara de los Comunes. El sistema incentiva la existencia de organizaciones fuertes con disciplina de voto en el Legislativo y capaces elaborar las listas y organizar una campaña en poco tiempo, dado que la mayoría siempre juega con ventaja puesto que es ella quien determina la agenda política, especialmente la fecha de las elecciones. No hay vetos dentro de la estructura de poderes del Estado (los autores obvian el poder de veto de un año en materia no económica de que gozan los Lores), así que se recurre a fórmulas consultivas y de concertación social.

c) El sistema estadounidense.

En los EE.UU. sí existen vetos explícitos, dado que el poder legislativo exige que se concierten tres estructuras de decisión, vertebradas sobre tres tipos de circunscripción electoral: El Congreso, que se compone de la Cámara de Representantes, elegidos en 435 circunscripciones uninominales y el Senado, compuesto de dos senadores por Estado cuya elección es uninominal ya que la Cámara se renueva por tercios cada dos años, y en tercer lugar el Presidente, que es elegido por compromisarios de cada Estado, en número igual al de congresistas. Para legislar es necesaria la concurrencia de tres voluntades que son distintas por su tipo de elección: cuanto más pequeña (en términos territoriales) es la circunscripción, más descentralizado es el proceso de toma de decisiones puesto que los puntos de vista sobre las cuestiones políticas son diferentes.

La organización interna de los partidos también define el sistema, puesto que los sistemas de elecciones primarias, reguladas por ley, hace que las cúpulas de los partidos tengan menos poder e influencia en elaborar candidaturas y en cómo cada representante individual toma sus decisiones.

Por último los autores consideran el veto del poder judicial, dado que los jueces y Tribunales ordinarios son competentes para ejercer competencias de control constitucional sobre las normas con rango de ley y este control puede ser instado por cada ciudadano.

3. Circunscripciones plurinominales con sistema proporcional.

Los sistemas plurinominales tienen una serie de características definitorias: Cada partido presenta unas listas de candidatos, y los escaños de la Asamblea legislativa se distribuyen entre los partidos políticos en proporción al porcentaje de votos obtenidos. El liderazgo político corresponderá al partido mayoritario. Las listas se elaboran por la cúpula del partido que define también el orden de los candidatos, si bien en esta tarea no hay que soslayar la influencia de las estructuras regionales y locales de la organización.

Este sistema enfatiza las diferencias de opinión política dentro de cada país, de forma que cada comunidad de opinión política (que puede ser de signo ideológico, económico, lingüístico, territorial) tiende a agruparse en torno a un partido, que obtendrá representación siempre que sus votos sobrepasen un umbral mínimo. Sin embargo, lo que electoralmente es un incentivo para la pluralidad, a la hora de gobernar se convierte en una exigencia de suavizar el conflicto ideológico puesto que para formar gobierno normalmente se requerirá el compromiso entre varios partidos en forma de coalición.

La posibilidad de formar una coalición es una función de la posibilidad de alcanzar una mayoría y de la afinidad ideológica entre las formaciones políticas que la compongan. El "regateo" entre líderes políticos (bargaining en el texto) es una pieza fundamental del sistema. Cada líder tiene un poder que no es proporcional a la representación que ha obtenido sino a la importancia que estos escaños tienen cara a la formación de una coalición de gobierno, de forma que un partido marginal puede ejercer un gran poder. El veto potencial se da aquí con la posibilidad de retirada de uno de los miembros de la coalición y el subsiguiente colapso del gobierno, pero existe un riesgo: si el veto no debilita el liderazgo de la mayoría (porque ésta encuentre otros apoyos) al partido vetante se le excluirá de futuras negociaciones de gobierno y podrá ser castigado en las urnas. Así pues, sólo se vetará con cautela en casos de amenaza de intereses esenciales para el partido en minoría.

Respecto a los partidos extremistas, la tendencia de éstos es a la obstrucción, lo cual los aleja de ser posibles negociadores de una mayoría de gobierno, e incluso a veces se alejan ellos mismos estratégicamente. Esto también puede verse castigado en las urnas por parte de los electores que no ven que sus preferencias políticas puedan hacerse realidad un día.

El sistema proporcional hace de Corporaciones y Asambleas un reflejo de la sociedad, pero no genera gobiernos estables. Por eso tras la II Guerra Mundial se introdujeron correcciones tales como sitemas de sobrerrepresentación de mayorías en detrimento de minorías, creación división del territorio en circunscripciones regionales en lugar de una sola estatal, sistemas de listas no bloqueadas y sistema mixto proporcional y mayoritario.

El gran problema del sistema proporcional es que el votante no sabe qué va a ser de su voto. Es decir, no sabe en qué medida su voluntad expresada en su sufragio se verá traducida en una acción política. Un partido pequeño puede acabar ejerciendo un gran poder en una coalición y, como tampoco que sabe de antemano cómo va a quedar configurada la Asamblea, tampoco se puede saber a ciencia cierta cuál va a ser la posición y la disponibilidad de cada partido en liza. No se sabe quién negociará con quién ni tampoco a qué precio. Por tanto, el veto de los electores sólo existirá en la medida en que un partido retire o no su confianza a la coalición gobernante en caso de que ésta amenace sus intereses esenciales, los intereses políticos esnciales de sus votantes.

4. Conclusión.

No existe un sistema electoral que haga prevalecer a la voz del pueblo, pero al mismo tiempo todo sistema electoral permite que el pueblo sea de alguna manera oido en las decisiones colectivas. Así pues hemos examinado cuáles son los vínculos o linkages entre los electores, los electos y la estrucutra de toma de decisiones, así como entre la ley, el legislador y el legislado. El procedimiento electoral es un vículo en sí mismo y de primero orden, permite al ciudadano hablar y ser oido, pero también influye en los contenidos que se discuten, las posturas que se adoptan y la respuesta que se da. Las elecciones son también una oportunidad de acción colectiva en la que se ponen en juego múltiples elementos, de forma que al actuar todos en conjunto y teniendo en cuenta a la vez todos los factores, incluida la actuación de los otros, la propensión al error se ve limitada y el colectivo se provee de una oportunidad constructiva para desarrollar sus potencialidades.

La unanimidad nunca es posible, pues si lo fuese cada ciudadano tendría una posición de veto potencial contra la acción colectiva. Se han de articular fórmulas de mayorías, limitadas por el veto de la minoría a través del amparo judicial cuando los derechos o intereses esenciales se ven comprometidos por una decisión.

Así pues, el voto y el veto son dos caras de una misma moneda y se complementan mutuamente. El voto confiere autoridad para actuar, el veto la limita. Disponemos de las elecciones como el instrumento de diálogo entre los electores y los electos sobre cuál es el interés compartido de los primeros. El resultado de las elecciones establece los contenidos de la deliberación legislativa y la acción colectiva, y el veto nos dice dónde está la frontera de los políticamente factible. El voto y el veto, por tanto, nos dicen hacia dónde hay que ir dentro del campo de lo que en política es posible hacer.