1-En General

El papel del Sector Publico en una economía de mercado (no eminentemente planificada) es el de proporcionar al publico aquellos bienes y servicios de los cuales el mercado no provee en modo suficiente e influir en la economía para ayudar a una redistribución de renta y riqueza. Esta tarea es la razón de ser del conjunto de Administraciones Públicas. Junto a ellas hay un conjunto de operaciones no cargadas directamente en los presupuestos, clasificadas por la OCDE en cuatro categorías distintas: reglamentación, intervenciones a través de los gastos fiscales, préstamos y avales al sector privado y actividad de las Empresas Públicas (EP, con actividades de producción de bienes y servicios).

¿Por qué existe la EP? Una respuesta, desde un punto de vista político, es que tienen como fin su misma existencia dentro de los elementos de la Administración para desarrollar sus actividades. Otra sería considerar a la EP como un instrumento para intervenir en la economía de mercado y corregir sus defectos. Otro enfoque es el que considera a la EP como un fenómeno peculiar de cada país, con sus instituciones, evolución y desarrollo específicos.

¿Qué se entiende por EP? Puede decirse que es "toda aquella unidad económica (empresa) productora, comercializadora o financiadora de bienes o servicios en la cual el Estado tiene la propiedad del capital y/o el control de la misma" (definición del sistema de cuentas nacionales). Otra definición podría ser "toda organización, con personalidad jurídica propia o no, cuya finalidad principal es la producción de bienes y servicios destinados al mercado, y en la que las AAPPs o poseen el 51 por ciento o más del capital social (o la titularidad patrimonial si no asume una forma jurídica de derecho privado), o en la que existe una delegación del Gobierno con poderes de inspección e intervención o aquellas en las que las AAPPs poseen exactamente el 50 por ciento del capital social y el otro 50 por 100 no se encuentra en manos de un solo titular privado. De esta definición esta excluido el Banco de España dada su especial función en la economía de un país." En resumen dos son las características que la definen: el adoptar forma de empresa (unidad de producción de bienes y servicios) y el ser propiedad o estar controlada por el Sector Público.

2-Periodificación de la evolución de la EP desde los 70.

Se distinguen los periodos: 1974-79, 1979-83, 1983-88 y desde 1989 hasta hoy.

En el primer periodo, 1974-79, la EP se encuentra con una crisis general que afecta a toda la economía española, agudizada en su caso por sus deficiencias estructurales y el uso de la titularidad pública como un "hospital" en el que se asumen las ineficiencias de la iniciativa privada.

En el segundo, 1979-83, se produce un agravamiento de la mala situación de las EP como consecuencia de la incorporación de nuevas empresas privadas en crisis como un instrumento para combatir la crisis económica y de la entrada del ente público por medio de estas nuevas empresas en mercados distintos para los que no estaba preparada y sin la necesaria reforma de sus estructuras organizativas. Se da pues un empeoramiento de su posición con respecto a la iniciativa privada al aumentar endeudamiento, subvenciones y pérdidas, aunque también aumentasen ventas e inversiones. Este periodo de perdidas cada vez mayores, situación desequilibrada y empeoramiento de la eficiencia, en el cual las peores situaciones en la EP se daban en las incorporaciones más tardías, es conocido como "socialización de pérdidas".

En el tercer periodo, 1983-88, se frena la incorporación de nuevas empresas en crisis y se comienza a intentar sanear el sector con medidas de ajuste de la capacidad de producción a las necesidades reales, contención de salarios, mejora de la gestión, ... incluso arrancan las primeras privatizaciones, que continúan hasta el día de hoy.

En el cuarto y último periodo, de 1989 en adelante, se continúa privatizando, con motivaciones que, variando según el caso, están incluidas entre las siguientes:

1 Mejorar la eficiencia, incrementar la competencia y permitir a la empresa el acudir al mercado de capitales.

2 Reducir el endeudamiento público.

3 Facilitar la negociación de salarios, debilitando el poder de los sindicatos.

4 Reducir la influencia de las decisiones públicas en el campo empresarial.

5 Ampliar la diversidad de la propiedad de dichas empresas, facilitándola al pequeño ahorrador.

6 Favorecer el acceso del empleado a la propiedad de la empresa para la que trabaja.

7 Ayudar a la redistribución de renta y riqueza.

Algunas de estas justificaciones no son por si mismas suficientemente fuertes para defender el proceso de las privatizaciones desde un punto de vista estrictamente económico, y es la segunda de ellas la verdadera razón en muchos casos.

La historia actual de la EP en España comienza con el nacimiento de la AIE y la SEPI en 1995.

3-Organización y delimitación institucional y estructural.

Según la Constitución española de 1978 la posibilidad de la creación de empresas públicas es potestad no solo del estado central sino también de las Administraciones Territoriales en el campo de sus competencias. Lo mismo se afirma respecto a las Comunidades Locales en la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local. Atendiendo a la naturaleza de las actividades económicas que realice, se pueden distinguir entre las destinadas a producir, transformar y distribuir bienes y servicios en general, caso de las EP agrupadas en La Agencia Industrial del Estado (AIE) y la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI), y aquellas otras cuyas actividades son de tipo financiero, como la Corporación Bancaria o el Instituto de Crédito Oficial.

4-Agencia Industrial del Estado (AIE) y Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI)

4.1-Antecedentes Históricos

La AIE y la SEPI tienen origen en el INI y el INH. El INI fue creado para dar un necesario impulso industrializador en 1941, como organismo autónomo dependiente del Ministerio de Industria y Energía. La ley de PGE de 1989 lo transforma en una Sociedad estatal, acabando por desvincularse de los PGE en 1992, al formarse la Sociedad Anónima Teneo, poseedora de la totalidad de las acciones y participaciones de las empresas pertenecientes hasta entonces al INI. Así se las somete a criterios empresariales homogéneos y al derecho privado. El INH fue creado como consecuencia a la segunda crisis del petróleo (1981) para conseguir una mejor coordinación entre las EP del sector y hacer más efectivas las políticas del gobierno. En 1987, como consecuencia de la reorganización del INH se creó Repsol como un holding propietario de todas las acciones y participaciones en las empresas del sector. En 1992 se pone fin al monopolio estatal en el sector petrolífero, liberalizando todas las actividades relacionadas con el mismo.

4.2-Configuración actual

En 1995 se suprimen el INI y el INH, creándose la AIE y la SEPI. Las razones del cambio son, principalmente, las siguientes:

-Jurídicas de adecuación a la normativa europea sobre situaciones transitorias de recepción de ayudas.

-Empresariales de adecuación de estas empresas a sus posibilidades reales de actuación en condiciones de mercado.

-Financieras de reducción de la carga que suponen para el presupuesto y la deuda pública.

4.2.1-Agencia Industrial del Estado

Se crea con aquellas empresas de grupo INI que requieren ayudas de forma continuada como Astano o Hunosa. Así, reciben subvenciones de forma transitoria hasta que su remodelación, redimensión y reconversión normalicen su situación y puedan integrarse en el INI. Sus funciones se concretan en:

-Impulsar, dirigir, coordinar y controlar las actividades de las empresas de las que es titular.

-Evaluar la consecución de los objetivos asignados a cada empresa en los correspondientes planes de Actuación, Inversiones y Financiación (PAIF), informando anualmente al Gobierno sobre la misma.

-En las sociedades en las que participe de manera mayoritaria o ejerza el control debe fijar la estrategia y actuaciones, controlando su funcionamiento.

La Agencia financia sus actividades con los bienes y valores de su patrimonio, los productos y rentas del mismo, las transferencias con cargo a los PGE y cualquier otro recurso que legítimamente pueda corresponderle. Sin embargo, y para un control presupuestario mayor, no puede endeudarse ni avalar o conceder préstamo a sus empresas. Rigen la agencia un presidente un Consejo de Administración y a partir de 1995 también un Consejo Territorial para asesoramiento de los anteriores.

4.2.2-Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI)

Se crea con el mismo decreto que crea la AIE, formada por las empresas del grupo Teneo cosideradas como rentables, Repsol, y el resto de participaciones del INH. Sus objetivos son fijar los criterios para la gestión de las acciones y participaciones de acuerdo con el interés público, obtener la mayor rentabilidad de las mismas y amortizar la deuda generada por el INI (700.000 millones de pesetas). Para ello ejerce las funciones de tenencia, administración, adquisición y enajenación de acciones y participaciones de las sociedades que la forman y realización de todo tipo de operaciones financieras. Los recursos de la SEPI son los bienes y valores de su patrimonio, los ingresos generados por sus actividades, los procedentes de las operaciones financieras que concerte y cualquier otro que legítimamente le corresponda. Rigen la SEPI un Presidente de la sociedad y un Consejo de Administración.

5-Dirección General del Patrimonio del Estado (DGPE) y Sociedad Estatal de Participaciones Patrimoniales (SEPP)

La DGPE tiene atribuido el control de una parte de las empresas estatales, completando a la AIE y la SEPI, y la SEPP tiene la titularidad de aquellas empresas en proceso de privatización. La DGPE mantiene una alta capacidad de autogestión en sus empresas, estando estas situadas en diversos sectores como el financiero (Argentaria), primario (Explotaciones Agrícolas), industrial (Telefónica y Tabacalera), servicios (Transmediterránea), e instrumental (Inmobiliaria de Promociones y Arriendos).

6-Instituciones financieras públicas

Desde 1991 las empresas públicas financieras se agrupan en la entonces creada Corporación bancaria de España, S.A.

El Banco de España (BE) fue fundado en 1782 como Banco de San Carlos. Tras sufrir varios cambios en su nombre y competencias, se desliga cada vez más del Estado desde los años 70 debido a la creciente liberalización de nuestro sistema financiero. En 1994 se llega a la plena autonomía del BE, dentro de las exigencias para la UEM, lo que implica que el Tesoro Público no puede incurrir en ningún caso en descubiertos en su cuenta, que el BE no puede adquirir directamente del Tesoro valores emitidos, que no puede someter su actuación al Gobierno y que el mandato del Gobernador del BE debe ser largo y no renovable, siendo claras y concretadas las razones de un posible cese. Sus funciones son definir y ejecutar la política monetaria con el fin de lograr la estabilidad de precios, poseer y gestionar las reservas de divisas y metales preciosos, emitir la moneda de curso legal en España determinando su cuantía total, prestar servicios de tesorería y agente financiero de la Deuda Pública, asesorar al Gobierno, elaborar las estadísticas convenientes, supervisar la actuación de las entidades que intervienen en los mercados financieros y todas aquellas otras competencias que la legislación le atribuya. Rinde cuentas al Gobierno y las Cortes Generales. Lo rigen un Gobernador, un Subgobernador, un Consejo de Gobierno y una comisión Ejecutiva. Su presupuesto ha de ser aprobado por el consejo de Gobierno y, a través del mismo, por las cortes generales.

Las Entidades de Crédito Públicas se destinan ya desde su origen a facilitar la financiación de sectores concretos. Tras reagruparse bajo el Instituto de Crédito oficial, en 1991 se reorganizan de nuevo adecuándose a la nueva situación de mayor competencia dictada por la UE. Argentaria (Corporación Bancaria de España, S.A.) se crea entonces compuesta tanto por unidades de negocios bancarias (Grupo BEX, Caja Postal) como no bancarias (Banco Hipotecario, Banco de Crédito Local .

7- Tendencias actuales de la actividad empresarial pública

Durante años la EP fue creciendo continuamente, pero en la última década se ha reducido mediante privatizaciones y desregulación de mercados. Las creencias generales en Europa sobre las EP se resumen en que la titularidad pública provoca mayores ineficiencias que la privada y que estas se resuelven con privatización y desregulación. Sin embargo hay alegaciones en contra de estos argumentos:

- No existen recetas universales.

- La intervención pública en el mundo de la empresa se basa en los fallos del mercado y no debe darse en sectores en los que el mercado funciona con eficiencia.

- La ineficiencia de la EP se da por causas distintas a su titularidad.

- La regulación pública es necesaria en los monopolios naturales.

- La privatización de empresas deficitarias no asegura una mejora de la situación.

En los acuerdos de Maastricht se definen el Principio de libre competencia (el Acta Única la refuerza de cara a la UEM), el Principio de neutralidad (el trato a EP y Empresa Privada ha de ser neutral), el Principio de paridad de trato (los Estados miembros no deben conceder derechos especiales o exclusivos a las EP salvo a aquellas encargadas de servicios de interés económico general) y el Principio de incompatibilidad de ayudas estatales (son incompatibles con el Mercado Común las ayudas concedidas por los Estados o con cargo a los recursos estatales siempre que falseen la competencia favoreciendo ciertas empresas o producciones). En España el Plan de Convergencia de 1992 redefine el Sector Público empresarial considerándolo como un conjunto más de unidades de producción. En esta dirección se aprueba en 1996 el "Programa de modernización del Sector Público empresarial" para ordenar y potenciar el sector, destinar los beneficios de las empresas a amortizar la deuda pública, disminuir las subvenciones concedidas, mejorar el rendimiento de las mismas y favorecer en las privatizaciones la adquisición por parte de capital español.

Este Programa se pone en marcha a través de la SEPI, SEPP, la AIE y el Consejo Asesor de Privarizaciones, de carácter consultivo. Las resoluciones de este consejo serán remitidas al Ministerio, al Congreso de los Diputados, al Senado y al Tribunal de Cuentas.

4