TEMA 1. LA DISCIPLINA DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES

1.1. Origen y desarrollo

El nacimiento de las Relaciones Internacionales como disciplina va ligado a la preocupación por la existencia de conflictos bélicos entre Estados, preocupación que en este siglo alcanza un nivel elevado tras la experiencia de las dos guerras mundiales y la aparición del arma nuclear. Antes de 1914, el fenómeno de la guerra había sido tratado por filósofos, historiadores, juristas, estadistas y diplomáticos (e.g. Rousseau, Hobbes, Bull, Bentham, Moro, Maquiavelo, etc.). Sin embargo, la aportación de estos pensadores no constituye un conjunto sistemático de conocimientos; no existe un planteamiento científico. Se puede decir, pues, que la teoría de las Relaciones Internacionales es nueva, en palabras de Hoffmann, como “estudio sistemático de fenómenos observables que intenta descubrir las variables principales, explicar el comportamiento y revelar los tipos característicos de relaciones entre unidades internacionales”.

Como conjunto sistemático de conocimientos, la consideración de las Relaciones Internacionales se inicia en los Estados Unidos y Gran Bretaña, a partir de la I Guerra Mundial. La necesidad de individualizar el estudio de las relaciones internacionales, de interpretar científicamente los fenómenos de la vida internacional y de elaborar una teoría de la sociedad internacional, será debido a factores como: cambios estructurales en la sociedad internacional a consecuencia del desarrollo tecnológico e industrial, la influencia creciente que ejercen los movimientos sociales y políticos en las relaciones internacionales, la heterogeneidad de la sociedad internacional a partir de la Revolución Bolchevique, los horrores de la guerra y el deseo de instaurar un orden de paz y seguridad, la responsabilidad que asumen las Grandes Potencias sobre este nuevo mundo complejo y cambiante, y la preocupación científica de la mano del positivismo y del marxismo, por la elaboración de una teoría científica de relaciones sociales en el marco de las ciencias sociales (Steve Smith).

Lo tardío del desarrollo de las Relaciones Internacionales como disciplina científica en relación a los factores que están en su origen es debido a: a) la concepción del Estado como clave y referencia de todo análisis de la realidad internacional, concepción vigente hasta fecha muy reciente; b) el protagonismo académico y científico de la Historia Diplomática y el Derecho Internacional, monopolizando el estudio de los fenómenos internacionales; c) el escaso interés de la opinión pública por los asuntos internacionales hasta 1914, debido sobre todo al tradicional secreto y elitismo con que los gobernantes habían tratado desde antiguo las cuestiones internacionales. Con el fracaso de la diplomacia internacional en el sistema europeo de Estados, se pone de manifiesto la necesidad de una nueva aproximación a los asuntos internacionales, sobre todo en Estados Unidos, que se eleva ahora a la categoría de Gran Potencia.

1.2. Las Relaciones Internacionales como disciplina científica

En los años veinte priman los enfoques descriptivos de los acontecimientos internacionales de la época, en la que la Historia Diplomática sigue desempeñando un papel dominante. La apertura de algunos archivos gubernamentales después del conflicto bélico, fue el principal factor que vitalizó dichos enfoques. La existencia de la Sociedad de Naciones y su proyecto de Sociedad Internacional dio un gran impulso a los estudios internacionales y centró el interés académico en la esfera del Derecho Internacional y de la Organización Internacional.

Es a partir de los treinta cuando las Relaciones Internacionales se afirman como disciplina científica, en gran parte, debido a la aparición de nuevas orientaciones y concepciones en el campo de la Historia Diplomática y del Derecho Internacional, así como al desarrollo de las ciencias sociales en general, pero sobre todo la Ciencia Política, la Sociología y la Psicología. La II Guerra Mundial y la posguerra acentúan esta dinámica, afirmándose las relaciones internacionales como disciplina científica en los Estados Unidos y Gran Bretaña, a la vez que comienza su andadura en otros países, aunque no de igual manera.

ρ1.2.1. Surgimiento y consolidación desigual de las Relaciones Internacionales

El auge de las Relaciones Internacionales, especialmente después de la II Guerra Mundial en los Estados Unidos, está en función de las necesidades concretas de la política exterior de este país, que se constituye como Superpotencia. Además, esta supuesta autonomía y desarrollo de las Relaciones Internacionales en este momento tuvo mucho que ver con el carácter instrumental: esta disciplina llegó a existir como iniciativa de un gobierno interesado en el estudio de una nueva política exterior para su país, producto de una nueva realidad internacional. El marcado carácter científico-político de las cuestiones internacionales y su estrecha relación con la Ciencia Política en este país tuvo mucho que ver con la consideración instrumental en el estudio de la lucha por el poder en el exterior. Es entonces cuando se produce la ruptura con los departamentos de derecho e historia, y aparece la de Relaciones Internacionales incluida en todos los programas de Ciencias Políticas.

El desarrollo de esta disciplina en Gran Bretaña estuvo en mucho influido por la evolución norteamericana. Algunos autores, incluso, hablan de la transnacionalización del nuevo pensamiento internacionalista. Dicha transferencia de Estados Unidos a Gran Bretaña puede encontrar su principal razón en la semejanza de algunos problemas fundamentales de ambas políticas exteriores. Sin embargo, en Gran Bretaña, el análisis de las Relaciones Internacionales toma un camino diferente al existir en este país una profunda raíz del objeto en los estudios de Filosofía, Derecho Internacional e Historia, lo que provocará una mayor resistencia por parte de los medios académicos a aceptar las Relaciones Internacionales dentro de las ciencias sociales.

En la Europa continental, la situación de las Relaciones Internacionales ha sido muy distinta, y sólo muy recientemente han sido consideradas como disciplina autónoma, siendo el Derecho Internacional y la Historia Diplomática las que han dificultado su desarrollo al ver invadido su campo de estudio. En Francia, el papel desempeñado por los enfoques jurídicos e históricos han determinado hasta fecha muy reciente la inexistencia de esta disciplina. Su inclusión como disciplina autónoma dentro de la esfera de la Ciencia Política fue conseguida tras una gran discusión en el ámbito jurídico y en la escuela histórica francesa, en 1973. En Italia, será en 1968, con el establecimiento de tres cátedras en Catania, Florencia y Turín, cuando se puede centrar el inicio de las Relaciones Internacionales como disciplina científica independiente de las tradicionales enseñanzas jurídicas y de historia diplomática. En la antigua Unión Soviética, su inicio estuvo íntimamente ligado, como en los Estados Unidos, al crecimiento del poderío de este país. El retraso en su desarrollo obedece a razones históricas (por la difícil situación interna e internacional), e ideológicas y políticas (por la rigidez ideológica del marxismo-leninismo). Será en los últimos años cuando los estudios, la investigación y las Relaciones Internacionales adquirirán un mayor desarrollo con la introducción de la reconstrucción (perestroika) y de la apertura (glasnot), sugeridas y potenciadas por Gorbachov.

ρ1.2.2. El reciente desarrollo de las Relaciones Internacionales en España

Igualmente, en España el desarrollo de las Relaciones Internacionales como materia y disciplina científica es muy reciente. Exceptuando aportaciones aisladas, enmarcadas más en el campo jurídico-internacional y en el campo de la historia, la consideración y desarrollo científico de esta disciplina en España sólo tiene lugar a partir de 1957. El resultado es un reducido número de centros en los que se estudian las Relaciones Internacionales, un escaso número de estudiosos profesionales dedicados a su estudio científico, y la escasez de recursos para ello. Así, la enseñanza de esta disciplina en España es relativamente reciente; sólo después de la II Guerra Mundial las Relaciones Internacionales aparecen en los planes de estudios universitarios, de alguna manera ligadas al Derecho Internacional. A partir de 1957, al ganar D. Antonio Truyol la cátedra de “Derecho y Relaciones Internacionales” de la Facultad de Ciencias Políticas y Económicas de la Universidad Complutense, empieza realmente a considerarse en España las Relaciones Internacionales como disciplina científica y académica.

ρConceptos

Política exterior. Parte de la política general de un estado; forma en que un Estado conduce sus relaciones con otros Estados. No atiende al sistema internacional en su conjunto.

Política internacional. Su objeto de estudio es el sistema internacional en su conjunto, no tanto las relaciones individuales.

Relaciones Internacionales. Incluye relaciones de carácter político entre Estados, económicos, sociales, culturales, etc. La ciencia política es parte de la ciencia sociológica entendida como ciencia de las sociedades humanas.

TEMA 2: LA DISCUSIÓN SOBRE EL CONCEPTO Y EL OBJETO DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES

2.1. El debate sobre el objeto de las Relaciones Internacionales

El debate ha sido y sigue siendo una de las principales características que pueden definir a las Relaciones Internacionales en su trayectoria científica. Para empezar, la cuestión central del debate es la delimitación y fijación del objeto y el método de estudio de esta disciplina. Porque si uno de los rasgos para delimitar las características propias de esta disciplina es la diferencia con el objeto de otras ciencias sociales, también es cierto que la propia evolución de las ciencias sociales dificulta cada vez más una perfecta distinción de objeto y método, sin que ello tenga por qué ser necesariamente negativo. Para Zimmerm, tres son los factores que provocan el nacimiento y guían el desarrollo de la disciplina: a) el cambio de la realidad internacional, b) el avance de las ciencias sociales, y c) el modelo que da marco y guía el estudio.

El cambio de la realidad internacional en este siglo adquiere múltiples formas y consecuencias: si el interés tradicional se basaba en la sucesión de las situaciones de guerra y de paz entre los Estados, la nueva visión se basará en los efectos (económicos, tecnológicos y sociales) que produce el desarrollo tecnológico y científico sobre la sociedad internacional. Se trata de afirmar que el marco histórico es un factor determinante para conocer las razones que influyen directamente en el objeto y en la elaboración teórica de esta disciplina. La aparición de fenómenos nuevos comportará la creación de nuevos instrumentos y métodos de análisis.

Por otro lado, la evolución de las ciencias sociales supone la aplicación de métodos matemáticos a la realidad internacional. En los años cincuenta y primeros de los sesenta surgen dos posiciones: los partidarios de adoptar métodos desarrollados por las ciencias sociales (behavioristas), y los partidarios de mantener el esquema de análisis tradicional, más ligado a la filosofía y a la historia. Este enfrentamiento sigue siendo uno de los grandes objetos de debate.

El modelo que da marco y guía el estudio, señalado por algunos autores como “el debate sobre los paradigmas”, será otro de los factores condicionantes del objeto, del método, y del proceso de investigación. El modelo que fija un margo y guía el estudio supone aquella visión o concepción global del objeto estudiado que inspira el análisis, investigación o teoría.

2.2. Algunos criterios utilizados para determinar el concepto y el objeto de las Relaciones Internacionales

El criterio del principal actor, al que hace referencia Pettmann, ha sido utilizado por algunos estudiosos vinculados al planteamiento realista. Esta limitada visión, que tiene como principal referencia la del Estado como “principal y único actor”, vacía de contenido lo que podría ser un análisis sincero y rico de los diferentes sujetos en las relaciones internacionales. El creciente protagonismo de los actores no estatales ofrece una realidad internacional cada vez más compleja y cambiante. Esta visión usa una metodología casi exclusivamente descriptiva de las Relaciones Internacionales, limitando el objeto de estudio a un viaje de ida y vuelta, en donde se parte del Estado y se vuelve obligadamente a él.

Otro criterio adoptado en la conceptualización y delimitación del objeto de estudio de las Relaciones Internacionales, es lo que tanto Aldecoa como Arenal denominan el criterio de internacionalidad. La adopción de este criterio supone un avance significativo al estudiar los flujos existentes en el medio internacional en cuanto tal, y no simplemente la de los elementos del mismo, por amplio que pueda ser. El objeto de estudio es así, el “complejo relacional internacional”. Sin embargo, cabría objetar que este complejo relacional internacional es, como todo sector de la realidad, objeto material parcial de una pluralidad de disciplinas, mientras que lo que da lugar a una disciplina especial y autónoma de las relaciones internacionales es, más que el objeto material, el punto de vista o perspectiva desde el cual dicho objeto material es considerado. Por otra parte, si bien es cierto que este planteamiento amplía anteriores conceptos de las relaciones internacionales al incluir todo tipo de relaciones sociales, no es menos cierto que se hace tomando como referencia a los Estados en cuanto rebasan las fronteras de los mismos. Así, esta definición no recogería las relaciones sociales que no tienen como punto de referencia las fronteras y que son plenamente internacionales.

TEMA 3. LA SOCIEDAD INTERNACIONAL COMO CONCEPTO Y REALIDAD

3.1. El concepto de Sociedad Internacional, centro de las Relaciones Internacionales

De todo lo visto, surge la necesidad de optar por una visión más amplia y menos restrictiva en la consideración del medio internacional. Quizá la posición más acertada es la que comparte el criterio de adoptar el concepto de sociedad internacional como base para conceptualizar y delimitar el objeto de las relaciones internacionales. La complejidad y dinamismo, principales características de la realidad internacional, más aún hoy con las modificaciones transcendentales que estamos viviendo, no nos permite desperdiciar elementos de juicio ni adoptar criterios restrictivos que dejarían fuera elementos imprescindibles para realizar un análisis crítico de los acontecimientos internacionales.

La mayoría de los enfoques están condicionados no sólo por la propia realidad internacional, sino también por la percepción que de esta realidad tiene el estudioso al determinar sus prioridades de estudio. Por otro lado, existe un claro consenso intelectual y científico que generaliza una visión estatalista de las relaciones internacionales que guía la investigación empírica para dar respuesta a los problemas que plantea la “política internacional”. La noción de sociedad internacional es la más adecuada, en primer lugar, porque es fiel reflejo del carácter compuesto y complejo de las relaciones que se producen en la escena internacional de nuestros días, y en segundo lugar, porque introduce la perspectiva valorativa. En palabras de Truyol, “...se trata de relaciones entre grupos humanos diferenciados [...]. Es una sociedad de comunidades humanas con poder de autodeterminación, de entes colectivos autónomos”. Esta interpretación está en consonancia con la de Schwarzenberger, que define las relaciones internacionales como el estudio de “las relaciones entre grupos, entre grupos e individuos, y entre individuos, que afectan esencialmente a la sociedad internacional en cuanto tal”.

Partir de una base tan extensa, en donde podría criticarse que cabe casi todo, complejiza sustancialmente el objeto de estudio; pero toda investigación científica debe tender necesariamente a la totalidad en la consideración del objeto estudiado. La referencia a la sociedad internacional permite aprehender las relaciones internacionales desde una óptica distinta al definirlas como una forma social universal, que es más quela simple suma o yuxtaposición de las relaciones existentes en su seno; supone afirmar la inter-relación y dependencia existentes entre ellas. Esta posición no impide considerar al Estado con un papel relevante en la sociedad internacional, si bien es necesario destacar el protagonismo creciente de otros actores o colectividades que necesariamente hay que tener en cuenta. Desde esta perspectiva, cuatro serían las características básicas para establecer el alcance de la sociedad internacional: a) existencia de una pluralidad de miembros que mantienen entre sí relaciones estables y no esporádicas; b) un cierto grado de aceptación de reglas e instituciones comunes para la regulación y ordenación de esas relaciones; c) la existencia de un elemento de orden precario e imperfecto, lo que significa que es posible y deseable buscar nuevas formas de convivencia social a través del cambio de las estructuras actuales; y d) el hecho de que esas relaciones sociales configuren un todo complejo que es más que la suma de las mismas.

3.2. La relación entre Sociedad Internacional y Sociedad Interna

A pesar de que Bull y Watson destacan los intereses comunes o las normas generadas por consentimiento de la sociedad internacional en la búsqueda de una cooperación y de un orden del sistema, lo cierto es que existe un bajo nivel de integración entre las partes y una gran autonomía interna en cada una de ellas. Esa es, precisamente, una de las diferencias respecto de las sociedades internas: la sociedad nacional está integrada políticamente, aunque tal integración política sea compatible con estructuras federales. La sociedad internacional es, en cambio, descentralizada, aunque excepcionalmente se puedan transferir poderes a organizaciones internacionales o supranacionales. Esto no significa que exista una oposición entre el medio internacional y el medio interno, sino que ambos deben verse como una realidad social en íntima relación. Para Merle, la sociedad interna y la internacional no pueden separarse, dada la profunda interacción existente entre las mismas, existiendo siempre una serie de flujos de ida y vuelta que hace que la frontera estatal tienda a ser más una separación formal que una separación radical entre ámbitos de diferente naturaleza.

Semejante interpretación de los flujos de ida y vuelta podrían situar esta interpretación de la sociedad internacional dentro de la clásica concepción sistémica de las relaciones internacionales. Tal concepción llevaría a la conclusión de que el sistema queda reducido a las relaciones entre los gobiernos de los Estados (distinción entre un sistema y su entorno). Sin embargo, es más acertado pensar que la sociedad internacional que estudiamos carece de entorno externo, y cuenta solamente con un entorno interno que coincide con el universo y con la realidad internacional que hoy conocemos. Esta realidad implica un variado elenco de relaciones dependientes entre sí, y también de actores, que van desde los Estados, como miembros privilegiados, las organizaciones internacionales, las organizaciones no gubernamentales y las empresas multinacionales, hasta el individuo, pasando por otros fenómenos sociales, como los grupos de presión, etc. La actuación de tales actores, además, viene condicionada por una amplia serie de factores de naturaleza política, económica, cultural, etc.

ρAnálisis crítico desde el concepto de la Sociedad Internacional

En estos enfoques, un elemento determinante en el acercamiento al objeto, es la conciencia crítica en el estudio o análisis. Dicho “espíritu crítico” determinará no sólo el concepto y objeto de las relaciones internacionales, sino también condicionará las suposiciones hechas por los especialistas sobre el mundo dinámico que están estudiando. El objeto material de las relaciones internacionales no es la Sociedad Internacional en abstracto, sino, en concreto, una Sociedad Internacional que en los últimos años se encuentra en una situación de cambios profundos, con efectos inmediatos en todos y cada uno de los niveles que la configuran. La labor valorativa y crítica es más necesaria que nunca en una aproximación rigurosa de la Sociedad Internacional que estamos viviendo.

TEMA 4. LA DISCUSIÓN TEÓRICA EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES

Las tradiciones teóricas en el estudio de las Relaciones Internacionales

Wight señala cuatro tradiciones en el estudio de las Relaciones Internacionales, sobre las que se mantienen cuatro modelos del mundo: la anarquía hobbesiana; la humanidad como comunidad global, derivada de la romana y cristiana tradición medieval; el modelo kantiano de sociedad mundial; y la tradicional noción grociana de una sociedad Estados.

Partiendo de estas bases que condicionan una determinada concepción del mundo, diversas han sido las aportaciones teóricas y metodológicas en el estudio de las relaciones internacionales. Deutch señala cuatro etapas de progreso en el estudio de las relaciones internacionales: a) la dominada por el Derecho Internacional, que se simboliza en las dos Conferencias de la Paz de la Haya (1899 y 1907); b) la Gran Guerra; c) en los años cincuenta, bajo la influencia de nuevas técnicas metodológicas de las ciencias sociales y del comportamiento; y d) la del “imperio” de la metodología cuantitativa y la búsqueda de modelos.

De acuerdo con Dougherty y Pfaltzgraff, cuatro han sido las aportaciones teóricas en el desarrollo de las relaciones internacionales:

1. Fase idealista y nominalista. Viene determinada por el contexto internacional e intelectual derivado de la I Guerra Mundial. El conflicto había demostrado la fragilidad tradicional para asegurar el orden y la paz internacional. La creación de la Sociedad de Naciones contribuye más aún a acentuar el optimismo de cara al futuro de la sociedad internacional, porque pone las bases de un sistema dirigido a preservar la paz.

2. Fase realista y empírico-normativa. Caracterizada por una creciente inestabilidad internacional, consecuencia de las conmociones políticas, económicas e ideológicas, internas e internacionales, y por la constatación del fracaso del sistema ginebrino. Esto abre el debate entre los planteamientos idealistas y realistas en el campo de la teoría, imponiéndose los segundos.

3. Fase behaviorista-cuantitativa. Caracterizada por diferentes intentos para aproximarse en la elaboración teórica en las relaciones internacionales a la sociología. La adopción de métodos y técnicas cuantitativo-matemáticas, que supuso el máximo exponente en la búsqueda de una interpretación científica de las relaciones internacionales, entrará en crisis a mediados de los sesenta.

4. Fase posbehaviorista. Sin abandonar el énfasis científico de los estudios anteriores, dirige su atención a la conducta humana, a los problemas reales del mundo, a las motivaciones y valores subyacentes en toda cultura. Es lo que algunos autores califican como la síntesis perfecta entre el enfoque “científico” y el clásico.

El paso de unas teorías a otras ha venido dado, no sólo por la recepción de la evolución metodológica de otras ciencias sociales, sino también por la propia evolución de la sociedad internacional, que al poner de manifiesto las insuficiencias y lagunas de los enfoques dominantes, propugnan nuevas aproximaciones. Ralph Pettmann sugiere que han existido históricamente dos aproximaciones a las relaciones internacionales en función del objeto estudiado: una corresponde con el esquema estatocéntrico, o modelo de “política internacional”, con una multitud de estados de desigual capacidad persiguiendo intereses nacionales diferentes y encontrados; la otra, a un enfoque más “globalista”, que pone su atención en el estudio del “enfrentamiento global en términos de relaciones horizontales que sobrepasan los límites geográficos y el elemento puramente estatal, en donde las consideraciones, tanto socioeconómicas como políticas, entre los múltiples sujetos son el principal objeto de estudio”.

TEMA 5. PRINCIPALES CORRIENTES TEÓRICAS: IDEALISMO Y REALISMO

5.1. Idealismo y realismo

Dentro de los diferentes enfoques para entender y analizar el medio internacional y las relaciones entre Estados, el debate entre idealismo y el realismo es la discusión clásica en la teoría de las Relaciones Internacionales. Algunos términos o conceptos característicos del idealismo y, por oposición, del realismo, son:

Idealismo	Realismo
- visión de progreso - concepción positiva de la naturaleza humana - planteamiento no determinista del mundo - existencia de intereses complementarios, no antagónicos - búsqueda de la racionalidad y moralidad internacional	- visión estática - concepción antropológica pesimista del mundo - planteamiento determinista del mundo - no existe armonía, sino lucha y competencia - relaciones internacionales como búsqueda del poder

5.2. El realismo político y sus características generales

Es la escuela realista la que ha cobrado mayor relevancia en las interpretaciones existentes en el medio internacional y la que guía, según algunos autores, el comportamiento de los Gobiernos en el ámbito exterior. Las Relaciones Internacionales son entendidas como Política Internacional: el principal y único actor considerado es el Estado. Desde esta perspectiva, el poder y la lucha por éste es el centro de la teoría. Dado lo conflictivo y anárquico del mundo internacional, el incremento y la detentación del mayor grado de poder posible es el objetivo de todos los Gobiernos. Así, las aproximaciones realistas tienen una concepción hobbesiana de las relaciones internacionales. Autores de esta escuela: Niebuhr, Schuman, Carr, Schwarzenberger.

1. El realismo en Hans Morgenthau.

Hans Morgenthau es el autor más destacado del realismo político norteamericano. En sus estudios intenta formular una teoría general de la política sin hacer distinciones entre política interna e internacional. Su modelo corresponde al período de la Guerra Fría, situación de enfrentamiento entre las superpotencias. Su teoría internacional se caracteriza por seis principios:

- Concepción pesimista de la naturaleza humana y de la política.

- Interpretación de la centralidad y equilibrio del poder.

- Defensa del “Interés Nacional” como principal objetivo de la política exterior.

- Inexistencia de criterios morales en la política internacional.

- Exclusividad de las normas y leyes políticas.

- Interés definido en términos de poder y del incremento de éste.

Estos principios determinan el comportamiento de los Estados y configuran las leyes que imperan en el statu quo existente en la Sociedad Internacional, como se mantiene o cambia ese equilibrio inestable, y el papel protagonista que juegan las superpotencias en ese sistema competitivo.

2. El realismo y la “Guerra Fría”: George Kennan.

Es necesario tener en cuenta que en política exterior una cosa son los planteamientos teóricos, y otra la acción real llevada a cabo por el Ejecutivo. En el caso de Kennan y Kissinger, por su condición de teóricos y políticos, se unen política y práctica. G. Kennan es el representante más característico de la escuela realista en el período de posguerra, y acomoda los planteamientos de Morgenthau enriquecidos a la Guerra Fría. Su pensamiento se centrará en la necesidad de que la política exterior de los Estados Unidos sea una política de poder, rechazando las consideraciones legalistas y moralistas. Su referencia para la acción exterior es la consideración de la Unión Soviética como una superpotencia expansiva. Su aportación al realismo político viene dada por dos planteamientos básicos:

- La defensa a ultranza del “Interés Nacional” como eje fundamental de la acción exterior por encima de interpretaciones ideológicas.

- El concepto de contención de la “expansión comunista” en el mundo como principal objetivo de la política exterior de Estados Unidos.

En su papel de “pueblo elegido por la Providencia para cumplir una alta misión en el mundo”, los Estados Unidos deben equilibrar el poderío soviético mediante el dominio de zonas de influencia.

3. La revisión del realismo de Henry Kissinger.

Kissinger, el autor que realiza la mayor y más rica revisión del realismo político, acomodándolo a la era de “deshielo en las relaciones USA-URSS”, basa su teoría en los siguientes pilares:

- Necesidad de los análisis históricos.

- Revisión de autores clásicos (Spinoza, Hobbes, Maquiavelo) en la búsqueda de una raíz filosófica.

- Revisión de los presupuestos de Morgenthau.

Kissinger defiende una revisión de la política exterior de los Estados Unidos y su acomodación a la nueva realidad que supone la Era Nuclear. Su aportación consiste en la necesidad de la negociación para evitar la Guerra Total y la destrucción nuclear. Kissinger distingue dos tipos de órdenes: a) orden legítimo, acuerdo tácito o expreso entre las superpotencias sobre un área geográfica; y b) orden revolucionario, inexistencia de un acuerdo de bases sobre un área determinada. Desde este planteamiento, Kissinger hace una interpretación de la Seguridad e Inseguridad absoluta o relativa (teoría de la disuasión) y cuáles pueden ser las vías para obtener una u otra. Es en este razonamiento donde se insertan las negociaciones nucleares con la URSS y la necesidad de acuerdos sobre el desarme.

La obtención de un orden estable deberá tener en cuenta tres cambios producidos en la Sociedad Internacional: a) número y naturaleza de los miembros; b) desarrollo tecnológico; c) antagonismo político-ideológico. También Kissinger establece una distinción entre los criterios y leyes que rigen el interior y el exterior de las sociedades, siendo éste un planteamiento que le diferencia de anteriores enfoques realistas.

5.3. “Neorrealismo” y las últimas administraciones en los Estados Unidos

Brzezinski, asesor de Seguridad Nacional del presidente Carter, profundizará el esquema elaborado por Kissinger y ampliará el concepto de negociación, haciéndolo extensivo no sólo a las relaciones con la URSS, sino también a los conflictos en el “Tercer Mundo”. Sin embargo, la Administración Reagan supuso una vuelta a los planteamientos originales del realismo político, endureciendo la negociación con la URSS y paralizando el diálogo en los conflictos en el Tercer Mundo, usando en estos casos, directa o indirectamente, la fuerza.

La gestión del presidente Bush, asesorado por Baker, se decanta por un realismo moderado que intenta acomodar la política exterior de los Estados Unidos a la nueva realidad internacional aprovechando la descomposición del bloque del Este y la pérdida de poder de la URSS como superpotencia. La actual Administración Clinton centra la política exterior de los Estados Unidos en dos puntos, aproximándose a Kissinger, Brzezinski y Baker: a) establecimiento paulatino de “zonas de orden estable” en todo el mundo, mediante procesos de negociación y cooperación encabezados por Estados Unidos; b) no renunciar a la utilización de la fuerza en los casos que fuera necesario.

TEMA 6. PRINCIPALES CORRIENTES TEÓRICAS: CONCEPCIONES SOCIOLÓGICAS

6.1. Fundamentos y principales autores

Si el realismo político había considerado las relaciones internacionales como política internacional y, por lo tanto, dentro del ámbito exclusivo de la Ciencia Política, va a existir otra corriente de pensamiento que considera y analiza las relaciones internacionales como una Sociología Internacional. Los planteamientos que parten de este enfoque sociológico intentan elaborar sus propias categorías y conceptos de aplicación al estudio de la Sociedad Internacional. Así, existirán intentos serios y muy conseguidos de definir las Relaciones Internacionales desde el enfoque sociológico. Los elementos comunes a todos estos autores se refieren, en términos generales, a las siguientes cuestiones:

- Predominio de los métodos inductivos frente a los deductivos.

- Negar la neutralidad científica en la teoría de las Relaciones Internacionales.

- Las relaciones estatales como una parte de la realidad internacional.

- La consideración global de esa realidad.

El origen de esta interpretación sociológica hay que situarlo en Max Huber, introductor del concepto de internacionalidad en una explicación sociológica de las relaciones sociales entre grupos que se encuentran en distintas realidades estatales.

1. La visión de Georg Schwarzenberger.

G. Schwarzenberger será el primero que definirá el estudio de las relaciones internacionales como una rama de la Sociología que se ocupa de la Sociedad Internacional, delimitando así su objeto de estudio. Este autor diferencia cuatro aspectos de la Sociedad Internacional: a) evolución y estructura; b) individuos y grupos; c) tipos de conducta; y d) fuerzas y modelos. Este autor atribuye un papel relevante a la historia para comprender los asuntos internacionales. Aunque su explicación parte de la política de poder (realismo), su conclusión no cierra la posibilidad a la superación del “estado de cosas” en el que se encuentra la Sociedad Internacional. Otros autores también centrados en la interpretación de la Sociedad Internacional son Chavalier, Landheer, Manning, Bosc y Pettmann.

2. La sociología histórica de Raymond Aron.

El mayor representante de la sociología histórica, Raymond Aron, define las relaciones internacionales como relaciones entre unidades políticas que aún se encuentran en estado de naturaleza; la legitimidad que reconoce a los actores para utilizar el recurso a la fuerza revela que, en parte, Aron realiza una interpretación sociológica del realismo político. Aron propone un marco teórico-metodológico para el estudio de la dinámica y estructura de las relaciones internacionales. Esta construcción se fundamenta en cuatro partes:

- Teoría: establecimiento de conceptos.

- Sociología: acciones de poder, naturaleza de los sistemas, conducta de los actores.

- Historia: experiencia pasada respecto a realidades y métodos.

- Praxeología: parte normativa y filosófica.

La búsqueda del carácter científico en la teoría de las relaciones internacionales determinará la conexión de sus planteamientos con los métodos deductivos, la utilización de variables, y el recurso a modelos matemáticos.

3. La revisión aroniana de Stanley Hoffmann.

Stanley Hoffmann, siguiendo los planteamientos de Aron, defenderá una teoría empírica de las relaciones internacionales, pero poniendo mayor acento en el plano filosófico-normativo (praxeología). Este autor destaca la búsqueda en la teoría de las relaciones internacionales de un equilibrio entre el ser y el debe ser, la realidad y el idealismo. Igualmente, señala la necesidad de construir utopías relevantes que se preocupen de los valores, pero sin descuidar su posible puesta en práctica.

6.2. Las concepciones sociológico-deductivas. El “behaviorismo”

Las teorías anteriormente tratadas se denominan clásicas. Ahora daremos un repaso a las concepciones teóricas que se autodenominan “científicas”. Estas interpretaciones buscarán la aplicación de métodos “científicamente precisos”, con el deseo de elevar las relaciones internacionales a la categoría de ciencia en el sentido de las ciencias físico-naturales. Dentro de este enfoque destacan los estudios “behavioristas”, que centran su investigación en el comportamiento, actitudes y reacciones de los diferentes actores. Su objetivo es definir la política en términos de parámetros observables de acción y conducta. Autores como Richardson y Spykman intentan ajustar la teoría de las relaciones internacionales a criterios científicos prescindiendo de valoraciones de orden ético y moral. Kaplan distingue seis tipos de sistemas internacionales en base al número de actores y a la configuración estratégica.

A) Sistema de equilibrio de poder. Característico de la Europa de los siglos XVII a XX. Sistema configurado por actores nacionales cuyo principal objetivo es el acrecentamiento de su seguridad; las armas no son nucleares, cada actor puede recurrir al sistema de alianzas, la negociación es una base para el incremento de las capacidades, y existe una oposición a toda acción favorable a una organización supranacional.

B) Sistema bipolar flexible. Característica de la sociedad internacional después de la II Guerra Mundial. Los bloques se esfuerzan por incrementar sus capacidades. El riesgo está permitido para superar al bloque rival; la entrada en guerra es prioritaria antes que permitir la hegemonía del otro bloque. Los actores no comprometidos tienden a ser neutrales entre los bloques excepto cuando existe un gran peligro para la cabeza del bloque.

C) Sistema bipolar rígido. Todos los actores nacionales, directa o indirectamente, se encuentran vinculados a uno u otro bloque, cada alianza se encuentra fuertemente jerarquizada, las relaciones entre los bloques son difíciles y prácticamente no existe cooperación.

D) Sistema internacional universal. Sistema integrado y solidario, con un gobierno mundial -gestor supranacional- con amplias competencias judiciales, políticas y económicas delegadas de los actores nacionales.

E) Sistema jerárquico internacional. Derivado del internacional universal, pero con una directiva o autoridad que podría ostentar el cabeza de bloque. Altamente integrado y con un funcionamiento que podría ser más o menos democrático.

F) Sistema internacional de veto por unidad. Existencia de actores nacionales de bloque que gestionan el nuclear. Ausencia de cooperación, búsqueda de una estabilidad relativa, posibilidad de guerras limitadas, estabilidad basada en el respeto mutuo, y decisiones adoptadas, en todo caso, por unanimidad.

Junto a estos teóricos, existirán otras elaboraciones que ampliarán las visiones anteriores, como las realizadas por Modelski, Burton, Waltz, Wallensteen, Ardrey, Lorenz y Boulding.

6.3. Las teorías del conflicto, de los juegos y del “linkage”

Para la teoría del conflicto, el elemento determinante en la consideración del sistema internacional es el elemento conflictivo. Las variables consideradas giran en torno a las posibilidades reales o potenciales de enfrentamiento; dichas variables son cruzadas por métodos estadísticos e informáticos. Autores de esta línea son Kriesberg, Wehr, Himes, Mansbach, Ferguson y Lampert.

La teoría de los juegos está basada en la teoría de la decisión racional. Analiza el sistema en función de múltiples variables (peso estratégico, alianzas, potencial defensivo, apoyo internacional, renta nacional, etc.), y principalmente en la consideración de dos jugadores (teorías del ajedrez), que van realizando sucesivos pasos midiendo la repercusión de cada uno en respuesta a los realizados por el otro jugador. Los métodos estadísticos y matemáticos empleados suelen ser complejos. Destacan los estudios de Neuman y Morgenster.

La teoría del “linkage” centra su estudio en la relación existente entre diferentes sistemas. Las interacciones son analizadas partiendo de la base de que toda secuencia de comportamiento en un sistema produce una reacción en otro. La clave se encuentra en medir el tipo de secuencias y las posibles reacciones en los sistemas que más nos interesan. Destacan los trabajos de Rosenau, Kissinger, Hunreider y Wilkenfeld.

TEMA 7. PRINCIPALES CORRIENTES TEÓRICAS: CONCEPCIONES CRÍTICAS

7.1. La concepción marxista de las Relaciones Internacionales

En el estudio de la concepción marxista sobre las Relaciones Internacionales, es necesario distinguir, por un lado, la política exterior seguida por la antigua Unión Soviética y los países que se reclamaban o se siguen reclamando de esta orientación y, por otro lado, los aportes teóricos y metodológicos que supone este enfoque en los análisis de la Sociedad Internacional. En este segundo plano, es necesario destacar el enfoque complejo creado por el marxismo, de carácter no estatocéntrico, con los siguientes aspectos definitorios:

a) la clase social es el actor principal en la consideración del medio internacional;

b) existe un esfuerzo por realizar una visión totalizadora y globalizadora en el análisis;

c) el estudio se realiza desde una perspectiva dinámica y crítica del sistema internacional;

d) existe una superación del elemento estatal, subordinado éste a relaciones de dominación.

La obra de Marx y Engels, aunque no aporta referencias a las relaciones internacionales, elabora conceptos que serán instrumentos válidos que con posterioridad serán enriquecidos y ampliados por autores como Rosa Luxemburgo, Bujarin o Lenin. Rosa Luxemburgo desarrolla el concepto de la transnacionalización de capital, para esbozar una revisión de la teoría marxista sobre las clases sociales y situar la lucha de clases dentro de una relación de dependencia, en donde las fronteras nacionales se ven superadas. Lenin estudiará el fenómeno imperialista y señalará los cambios experimentados por el capitalismo y las modificaciones de su estructura nacional e internacional, debido a su necesidad de un constante desarrollo expansivo para superar sus contradicciones internas y garantizar su tasa de beneficios.

Por otro lado, la producción teórica producida en el seno del PCUS, pero que también cuajó en reflexiones para nada oficialistas, tenían que ver con: a) una nueva delimitación del concepto de sistema internacional en función de la dialéctica de clases; b) la consideración de factores económicos, sociales y culturales que determinaban unas relaciones de dominación; c) la defensa de intereses, representados por la antigua URSS, frente al imperialismo de los Estados Unidos; d) la coexistencia pacífica como uno de los valores éticos fundamentales en las relaciones del sistema internacional; e) el carácter y naturaleza socioeconómicos de la guerra y los conflictos; f) la limitación en la carrera de armamentos como uno de los elementos centrales en el discurso sobre política exterior y en el diálogo con los Estados Unidos.

7.2. La teoría transnacional: interdependencia y dependencia

En la década de los setenta existirá una revisión de los presupuestos clásicos que incluirán nuevos enfoques y paradigmas en el estudio del medio internacional, con una serie de rasgos comunes que hacen referencia a las siguientes cuestiones:

a) coincidencia en la insuficiencia del esquema estatocéntrico para el análisis internacional;

b) intento serio para lograr una síntesis del enfoque clásico y “científico”;

c) abandono de fórmulas anteriores, y estudio de problemas reales del medio internacional;

d) incremento de los estudios sobre la solución de conflictos;

e) internacionalización de estos estudios.

Los trabajos teóricos sobre la interdependencia y dependencia rechazan el modelo estatocéntrico y centran su análisis en las relaciones transnacionales configuradoras de la Sociedad Internacional actual. Sin embargo, partiendo de estos presupuestos comunes, existirán diferentes concepciones transnacionales, como las de Kaiser, Keohane y Nye.

Para Kaiser, el concepto de “política internacional” de los estudios realistas es demasiado simple para reflejar la complejidad del sistema internacional. El modelo que mejor explica las relaciones y dinámicas de la sociedad internacional es el de las políticas multinacionales, las cuales comprenden los procesos en los cuales las “burocracias públicas” reparten valores en los planos interpenetrados a través de las fronteras nacionales. Así, una sociedad transnacional se define “como un sistema de interacciones, entre dos o varios actores sociales en un marco diverso”. La política transnacional es definida como “los procesos políticos entre gobiernos (y las organizaciones internacionales) que han sido puestos en marcha por la interacción en el interior de una sociedad transnacional”. Aunque en un plano teórico es posible considerar una política transnacional en la que los actores tengan igual peso, en la realidad internacional lo normal es la existencia de actores con diferente peso político y económico. Por ello, existirá a) una política transnacional equilibrada, donde los actores tienen un peso relativo similar, y b) una política transnacional con efectos de dominación, donde los actores en relación tienen un diferente peso, por lo que se produce una penetración controlada de uno hacia el otro.

No obstante, los estudios de Keohane y Nye serán los más representativos de esta corriente. Parten de una crítica bien construida del modelo estatocéntrico, y señala que dicho enfoque ignora las relaciones intersocietarias y otros actores de protagonismo cada vez más creciente en la sociedad internacional. Estos autores entienden por interacciones transnacionales “el movimiento de ítems tangibles e intangibles (información, presión, dinero, influencia, etc.) a través de las fronteras estatales”, y reivindican la sustitución del modelo realista estatocéntrico por un modelo que denominarán de la política mundial. Para ello, parten de una nueva definición genérica de política que se refiere “a las relaciones en las que al menos un actor utiliza conscientemente recursos, materiales y simbólicos, incluida la amenaza o el ejercicio del castigo, para inducir a otros actores a comportarse de forma diferente a como lo hubiesen hecho en otra circunstancia”. Así, política mundial se refiere a las interacciones políticas entre actores significativos en un sistema mundial; los actores no están limitados por las fronteras estatales (tal actor no necesita ser un Estado). Con estas relaciones transnacionales, surgen dependencias e interdependencias entre los gobiernos, que crearán nuevos instrumentos de influencia para ejercer unos sobre otros.

En cualquier caso, la interdependencia supone afirmar la existencia de múltiples canales conectando a las sociedades (relaciones interestatales, transgubernamentales y transnacionales), y que existe una renuncia expresa a la utilización no legitimada de la fuerza para la solución de los problemas. Esta legitimidad sólo puede encontrarse en los órganos mundiales transnacionales. Desde esta interpretación, las relaciones que se producen en el marco transnacional son, sobre todo, de dependencia cuando se valoran política y económicamente los efectos desiguales que producen dichas interacciones. Las relaciones transnacionales son básicamente relaciones de subordinación y, por lo tanto, también de dominación desde un centro a una periferia.

La concepción transnacional descansa en la noción de interdependencia. El término interdependencia no se limita a situaciones de beneficio mutuo, ya que en este caso, estarían excluidas relaciones de dependencia mutual tales como la interdependencia estratégica entre Estados Unidos y la Unión Soviética. Para estos autores, la interdependencia siempre implicará costos, dado que reduce la autonomía: “transacciones que tienen efectos recíprocamente costosos para las partes”; pero no es imposible determinar a priori si los beneficios de una relación serán mayores que los costos. Esto dependerá tanto de los valores que animen a los actores como de la naturaleza de la relación. En cualquier caso, allá donde existan efectos de costo recíproco en los intercambios (aunque no necesariamente simétricos), habrá interdependencia. Cuando las interacciones no implican efectos de costo significativos, simplemente hay interconexión. Esta diferenciación es vital para entender la política de la interdependencia.

7.3. Las investigaciones para la paz

Esta visión cubre todas las aportaciones realizadas en torno a la guerra, el conflicto y la paz, primando en este enfoque un sentido amplio del concepto de paz. La aportación de Galtung será la de mayor trascendencia teórica y práctica en estas investigaciones para la paz. Este autor diferencia la violencia personal de la estructural, siendo esta última el centro de su desarrollo teórico sobre el medio internacional. La violencia estructural, derivada de la propia estructura del sistema, se basa en la desigualdad de poder. La desigualdad en la distribución del poder determina el desequilibrado reparto de recursos, siendo la base fundamental de la injusticia social. Galtung define la paz como ausencia de la violencia, y existe una relación directa entre paz y desarrollo: los aspectos positivos de la paz conducen a la “cooperación no-violenta, igualitaria, no explotadora, no represiva, entre unidades, naciones o personas, que no tienen que ser necesariamente similares”. Además, se reduce la violencia estructural.

Los planteamientos de este autor tienen una relación con las teorías de la dependencia al señalar la existencia de “naciones centro” y “naciones periferia” entre las que se produce una violencia estructural que determina relaciones de dominación que desembocan en el imperialismo. Galtung defiende la necesidad de una “investigación empírica para la paz”, investigación que debe cumplir tres dimensiones: a) investigación empírica, o análisis de las situaciones del pasado y obtención de datos aprovechables; b) investigación crítica, o estudio del presente y de las políticas concretas en él desarrolladas; y c) investigación constructiva, o realización de prospectivas de posibles políticas de paz. Autores que han ampliado esta visión son Rapoport y Burton.

7.4. Las concepciones sobre el orden mundial

Los elementos comunes que caracterizan a estas concepciones son la búsqueda del carácter normativo, el rechazo del paradigma estatocéntrico, y las relaciones internacionales como teoría de la sociedad mundial. Esta “visión idealista” de las relaciones internacionales aporta, según Clark, cuatro elementos nuevos respecto a anteriores planteamientos:

- búsqueda de nuevos enfoques que lleven a un “nuevo orden mundial” (visión kantiana),

- diseño de “estrategias de transición” de un orden a otro,

- partir de un “enfoque global” en el estudio de la “crisis planetaria”,

- esta visión global no debe centrarse exclusivamente en el problema de la paz, sino también en el resto de problemas que padece el mundo.

Falk establece tres tipos de alternativas: una vinculada al internacionalismo liberal de origen occidental y de inspiración no marxista (Hoffmann, Bull); la segunda realiza un análisis de los problemas del presente para defender una reforma profunda que nos lleve a modelos de futuro deseable (“Club de Roma”); una tercera, más radical, que afronta los problemas del presente, constatando las diferencias de todo tipo existentes en el mundo, y defiende un cambio profundo para llegar a un nuevo orden mundial aceptable para todos (Falk, Galtung). Esta última alternativa plantea la necesidad de establecer valores que guíen la investigación (eliminación de la guerra y la violencia, el bienestar económica, la justicia social, la democracia, los derechos humanos, el equilibrio ecológico), evaluando las tendencias más destacadas de la actualidad, como el crecimiento demográfico, el desarrollo tecnológico, el agotamiento de recursos, la polución ambiental y la carrera de armamentos. Asimismo, desde esta perspectiva, se propicia el desarrollo de modelos alternativos de orden futuro. Igualmente, se propician estrategias de transición que permitan superar las actuales estructuras y procesos que impiden el establecimiento del nuevo orden mundial.

TEMA 8. LAS FORMULACIONES TEÓRICAS Y EL DEBATE SOBRE LOS “PARADIGMAS”

8.1. La búsqueda de la “objetividad científica” y la teoría

Para obtener un conocimiento científico de la sociedad internacional y de las relaciones que en él se desenvuelven, es necesario un mínimo de ordenación conceptual, lo que exige definir lo que entendemos por teoría, para contrastarlo con el concepto de modelo o paradigma. Así, empleamos el término teoría como un conjunto coherente y sistemático de generalizaciones sobre un fenómeno o fenómenos sociales, obtenidas a partir de ciertos postulados de la realidad, y que explican lógicamente o dan sentido a esa misma realidad que es objeto de consideración.

El primer problema al que se enfrenta la teoría es el derivado del carácter subjetivo, personal, que tiene toda aproximación y análisis de la realidad social. Ello no supone, sin embargo, negar todo sentido objetivo a la labor teórica. El teórico de las relaciones internacionales no mantiene una relación impersonal, abstracta, con el objeto de estudio, sino que se aproxima al mismo desde una perspectiva condicionada por su ideología, nacionalidad, grupo de trabajo, etc. Todo ello conlleva en gran medida la orientación de la elaboración teórica hacia la realización de los valores e intereses que son propios y del grupo o Estado a que se pertenece. El resultado último es una visión de la realidad acorde con esos presupuestos, que puede desembocar en una distorsión de esa realidad.

8.2. La “discusión paradigmática” en las Relaciones Internacionales: logros y límites

Al revisar todo el material recopilado con respecto a los modelos de análisis teórico, la primera conclusión a la que se llega es el gran nivel de confusión entre los estudiosos de la teoría internacional, tanto a la hora de definir lo que entienden por “paradigma” -raíz inicial del problema-, como a la hora de distinguir si una determinada construcción teórica suponía un nuevo modelo o concepción del mundo, o era una anterior pero conceptualizada de distinta forma.

Por ejemplo, Ralph Pettmann sugiere que hoy existen dos “paradigmas”, por un lado el pluralista, que correspondería con el modelo tradicional estatocéntrico de política internacional, con una multitud o pluralidad de Estados de desigual capacidad, cada uno persiguiendo su respectivo interés nacional, en una conflictividad propia del sistema internacional; y por otro lado, el estructuralista, que estaría a mitad de camino entre el modelo globalista y el de la dependencia. Para Willetts, existirían tres modelos en competencia: el realista o estatocéntrico; el funcionalista, que emplea teorizaciones caracterizadas por una multiplicidad de actores (behaviorista); y el marxista, caracterizado por el estudio de las consecuencias de los cambios económicos en el sistema capitalista y en el mundo. Arenal y Aldecoa señalan tres paradigmas actuales: el tradicional, también llamado realista o estatocéntrico; el de la dependencia, también llamado neomarxista o estructuralista; y el de la sociedad global transnacional o de la interdependencia.

Sin embargo, la discusión paradigmática es fundamental para conocer claramente la posición que se mantiene, sin enmascarar los argumentos y el fin último del mensaje, adornados a veces con un barroquismo teórico y con métodos novedosos que encubren modelos y propuestas de sobra conocidos. En cualquier caso, la discusión paradigmática no puede ser un sucedáneo del estudio de los diversos análisis teórico.

8.3. Crítica a los principales modelos y teorías de las Relaciones Internacionales

1. Idealismo. Entrar en una crítica de los modelos o paradigmas supone valorar los antecedentes históricos. Todos los modelos o imágenes del mundo nacen por oposición a una realidad internacional y científica existente anteriormente. La Gran Guerra supuso diferentes caminos en el acercamiento científico a la realidad internacional, a pesar de que aún seguían existiendo grandes vinculaciones a enfoques jurídicos, históricos y filosóficos. El idealismo surge de la Primera Guerra Mundial, ejerciendo una influencia enorme en la valoración de conceptos claves en los estudios internacionales como el de la guerra y la paz. La corriente idealista buscaba un conocimiento lo más preciso posible del mundo para preservar la paz dentro de un orden internacional racional y justo. Pero, además, supuso una nueva visión del mundo: en primer lugar, llevó el concepto de democracia y justicia al ámbito internacional como fundamento de orden; en segundo lugar, afirmaba el protagonismo de las organizaciones internacionales frente a una visión exclusivamente estatalista del sistema internacional; y en tercer lugar, el fin primero y último de la investigación y reflexión en las relaciones internacionales debía ser la búsqueda de la paz.

Esta nueva visión del mundo iba acompañada de una propuesta para establecer un consenso político respecto a estos principios, que fuera aceptado por todos los Estados, ateniéndose a las bases de racionalidad y respeto de las minorías (sobre la base democrática). Se trataba de un consenso explícitamente representado en los catorce puntos del presidente Wilson. En este contexto, la tendencia era la búsqueda de organizaciones lo más ampliamente aceptadas, donde se armonizaran los diferentes intereses encontrados en el medio internacional. Así, la guerra era desechada como el “elemento determinantes en las relaciones internacionales, dejando paso a los elementos racionales en la política internacional y en la toma de decisiones” (Little). En el libro de Carr, The Twenty Years Crisis, se puede encontrar la crítica más acertada al idealismo. Los sucesos internacionales de los años veinte y treinta pusieron en entredicho la visión idealista, al demostrar que la política exterior de los Estados era contradictoria con las bases asentadas por los enfoques idealistas. Los mecanismos planteados para prevenir la guerra no habían funcionado y los gérmenes de un segundo conflicto estaban sembrados. El fracaso de las soluciones diplomáticas y los intereses de las potencias europeas mostraron que los esfuerzos científicos y académicos para demostrar la disfuncionalidad natural de la guerra habían sido una ilusión. El proyecto de sociedad internacional entró en contradicción con los intereses de los dos Estados en donde inicialmente habían encontrado su raíz el idealismo, y éste perdió su utilidad política.

2. El realismo. La respuesta a la debilidad del idealismo en este período fue la aparición del realismo como modelo o paradigma alternativo, el cual se ha mantenido hasta hace poco tiempo como dominante en las relaciones internacionales. Su definitiva configuración será producto de la experiencia histórica de los años treinta y del período de Guerra Fría, que se abre a partir de 1947. Si los planteamientos filosóficos y políticos hobbesianos habían sido superados por el Contrato Social, este proceso no había sido posible en la explicación y racionalización de los comportamientos en la sociedad internacional. En este ámbito, se consolidaba la teoría política que entronizaba al Estado como suprema unidad política y dividía la vida social en dos mundos contrapuestos -uno, el propio del Estado, en el que se presupone que a través del pacto social reina el orden, la ley y la paz, y otro, el de la sociedad internacional, en el que reinan la anarquía, el estado de naturaleza y la ley del más fuerte-, determinando una visión de la realidad internacional en la que el Estado y el poder se transforman en el actor y factor de referencia para la política y la teoría.

La obra de Carr, dura crítica del idealismo, abona el terreno para que surja Politics Among Nations, de Morgenthau, en donde se exponían las leyes y regularidades de los acontecimientos internacionales. La esencia del realismo era que el comportamiento estaba basado en leyes inmutables de la naturaleza humana. Para comprender las Relaciones Internacionales era necesario elaborar una teoría que, a modo de instrumentos, pusiera en orden acontecimientos que de otra forma permanecerían irracionalmente explicados y permanentemente ininteligibles. A la vez, debía ser una ciencia empírica, puesta al pensamiento “utópico” y “normativo”. La teoría debe brotar de la forma de actuar y pensar en el medio internacional, de la práctica de los hechos y decisiones de la política exterior. Como principio básico, tenemos que el poder es el elemento regulador que asegura un mínimo orden en medio de la naturaleza substancialmente anárquica del sistema internacional, y cuyo fin es la pervivencia y perpetuación de los propios Estados. La ambición de poder es inherente al hombre, dado el sentimiento de inseguridad con que se mueve el mundo. Al no existir un poder superior, los Estados han de velar por la seguridad nacional.

El pensamiento de Morgenthau tuvo una gran repercusión en la comunidad internacional anglosajona y existió una inmediata aceptación de su modelo teórico en el análisis del sistema internacional debido, sobre todo, a tres factores: a) una conciencia común en la creación de nuevos valores en el análisis del sistema internacional, partiendo de la afirmación de los Estados Unidos como mejor modelo para la sociedad internacional; b) una valoración positiva de las ciencias sociales y, dentro de ellas, de las relaciones internacionales, para cubrir campos de investigación novedosos; c) una generalizada decepción ante el fracaso del idealismo para evitar el conflicto. La predisposición intelectual y los factores anteriormente descritos dieron carta de credibilidad inmediata al modelo de Morgenthau. Sin embargo, justamente en el mismo momento en el que este autor establecía y consolidaba este modelo de aproximación a las relaciones internacionales, los métodos en las ciencias sociales tomaron otro camino.

3. Behaviorismo. El behaviorismo o conductismo reclamaba la utilización de los métodos de las ciencias naturales para resolver las no pocas dudas en las investigaciones. Si Morgenthau daba por supuesto una serie de leyes que existían en el medio social, aunque no fueran observables, para los positivistas esta aproximación era inaceptable porque partía de una elaboración teórica en donde sólo tenía cabida aquello que fuera observable. Dos trabajos marcarán el inicio de este enfoque: por un lado, el estudio de Snyder sobre la toma de decisiones, y por otro, los trabajos de Kaplan sobre los sistemas internacionales. Sin embargo, aunque esta aproximación teórica modificó el comportamiento investigador de la comunidad científica a la hora de aproximarse al objeto de estudio, no supuso una modificación de los presupuestos básicos sobre los que se mantenía el modelo o paradigma realista, a saber: dominio del enfoque estatalista, separación de política interior y exterior, primacía de los planteamientos de poder. El behaviorismo ponía todo su énfasis en el análisis de la conducta individual. Para llevar este enfoque al estudio del comportamiento internacional, la solución más fácil fue limitarlo al Estado, al ser el comportamiento de éste el de más peso en el sistema internacional. Así, el behaviorismo seguía circunscrito a un nivel de análisis reducido.

4. Perspectiva sistémica. En este contexto, la perspectiva sistémica se presentó como una solución a las insuficiencias del behaviorismo: la adopción de este enfoque en su planteamiento teórico supuso aunar en una teoría, por una lado, una perspectiva atomística (comprensión de la realidad total a través del conocimiento acumulativo de las partes componentes), y por otro, una perspectiva holística (el todo es algo más que la suma de las partes). El planteamiento teórico de este enfoque suponía hacer bascular el centro de gravedad desde el tradicional énfasis en el análisis de la acción exterior del Estado, de la política exterior, hacia el sistema internacional como totalidad. Sin embargo, en su operar metodológico este enfoque no era muy diferente a los behavioristas, ya que se ocupaba fundamentalmente de los datos empíricos, limitándose a la elaboración de modelos numéricos y a cruces informáticos de variables.

5. Paradigma transnacional, global o de la interdependencia. En los años setenta y ochenta se inicia una reacción que declara la insuficiencia de la visión sistémica, y que tomará como unidad de análisis el individuo y no al Estado, arguyendo que, como consecuencia del desarrollo tecnológico, se debe partir de la existencia de una compleja red de relaciones transnacionales. En este caso, el ataque a los presupuestos realistas es frontal y directo. La primera formulación del modelo transnacional será el que se deriva de los trabajos de Kaiser, en donde se define la sociedad transnacional “como un sistema de interacciones en un área específica, entre dos actores sociales pertenecientes a sistemas nacionales diferentes. En el interior de cada sistema nacional las interacciones son decididas por élites”. Lo normal es que los actores implicados tengan diferente poder político y económico, por lo que con frecuencia se dan relaciones asimétricas, de dominación política y económica.

Keohane y Nye criticaron el modelo estatocéntrico por limitar la política internacional a las relaciones entre gobiernos, y por no tomar en cuenta la importancia política de las “relaciones intersocietarias” y la existencia de actores no estatales como las empresas multinacionales, las ONG, etc. El proceso de modernización de nuestras sociedades “permitió que apareciesen demandas nuevas que se entrelazaban con un sistema de valores propios de la sociedad del bienestar” (Aldecoa). El Estado, para responder a las demandas de desarrollo económico y social, ha tenido que abrirse cada vez más a los intercambios con el exterior y a una interdependencia creciente, cuya primera consecuencia es una atenuación de su autonomía. Así, el Estado ha ido perdiendo el poder y la autonomía que tenía en momentos históricos anteriores. De esta manera, Keohane y Nye definen las relaciones internacionales como “todas las interacciones entre actores en un sistema mundial en el que un actor significativo es cualquier organización o individuo autónomo que controla recursos sustanciales y participa en relaciones políticas, directa o indirectamente, con otros actores a través de las fronteras estatales. Tal actor no necesita ser un Estado”. El programa de investigación de este enfoque sería: a) análisis de las áreas de problemas; b) investigación sobre los actores transnacionales y transgubernamentales; c) estudios dirigidos a iluminar las relaciones entre las áreas de problemas. Así, la política mundial queda dividida en diferentes áreas conflictivas, cuyas relaciones son problemáticas.

TEMA 9. LA TEORÍA DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES COMO FACTOR DE CAMBIO DE LA SOCIEDAD INTERNACIONAL

9.1. Rectificaciones a la posición transnacional

El enfoque más adecuado en estos momentos quizá sea el transnacional, pero con mayor nivel de compromiso ideológico. Además, hay que negar las relaciones de interdependencia simétrica, ya que lo habitual es que la relación sea asimétrica. Respecto a las críticas que este enfoque ha recibido, sobre todo en lo tocante a la importancia del Estado como actor para las relaciones internacionales, la teoría transnacional no niega el papel de los Estados en la Sociedad Internacional; lo que hace es intentar superar esta visión estatocéntrica, y asignar un peso creciente a otros actores y factores que influyen cada vez más en el medio internacional como consecuencia de nuevas demandas.

Lo que sí es cierto, en contra de esta teoría, es que si en ciertas áreas regionales las relaciones transnacionales han favorecido un proceso integrador, en otras regiones, a nivel mundial, han ido en la dirección de acrecentar las tensiones y conflictos, o de promover la integración en base a una cultura dominante. El estudio de las relaciones transnacionales sólo tiene sentido si se asocia en parte con las relaciones de dependencia política y económica entre actores sociales que no tienen el mismo poder, con efectos de dominación. Así, según Keohane y Nye, “las relaciones transnacionales enriquecen al rico y al poderoso, es decir, a los sectores modernizados y adaptados tecnológicamente, debido a que sólo estos elementos son capaces de obtener ventajas de este conjunto de lazos intersocietales”.

9.2. Sobre los desequilibrios y desigualdades de la Sociedad Internacional

El modelo transnacional, elaborado en los años setenta y ochenta, es producto de la toma de conciencia de que la realidad internacional es de una mayor complejidad de la que pretende el modelo realista. Analiza la sociedad internacional en términos de dependencia, es decir, en términos de desigualdad y de dominación; parte, pues, de la naturaleza desequilibrada e injusta del sistema internacional y pone de manifiesto la complejidad de su estructura y los fenómenos de desequilibrios regionales que lo caracterizan. Si la base de este modelo es fundamentalmente económica, en cuanto que el desarrollo del sistema capitalista es producto de su expansión económica a nivel mundial, su realidad actual desborda esa dimensión económica. Este origen “economicista” será una de las críticas recibidas por este modelo. Si bien la situación de dependencia tiene su origen en los factores económicos, ésta repercute en la esfera política en la medida en que distorsiona estas relaciones y rebaja la autonomía de los Estados, ya de por sí bastante limitada por la propia dinámica de la Sociedad Internacional.

Algunas de las aportaciones de este enfoque al ámbito de las relaciones internacionales, propugnando un cambio de la sociedad internacional y de esta disciplina son:

1. El problema central de análisis son las relaciones desiguales entre el Norte y el Sur, y el estudio de las conexiones entre las situaciones de desigualdad.

2. La imagen del mundo es el hambre y la desigualdad, que potencia un conflicto larvado entre el Norte y el Sur.

3. Los actores principales dejan de ser los Estados y pasan a considerarse otros sujetos: empresas multinacionales, organizaciones internacionales, etc.

4. Visión histórica para explicar la estructura actual de las Relaciones Internacionales y los desequilibrios que las caracterizan, fruto de la expansión del capitalismo mundial.

5. El contenido del programa tendrá por objeto explicar cómo se ha producido la montaña del hambre y sus interconexiones.

6. Los valores -principalmente la justicia- transmitirán el mensaje de que las cosas son así porque las quiere el hombre: es difícil cambiar, pero es posible.

Negar la dependencia que existe en la sociedad internacional entre determinados fenómenos como son el de la riqueza y la pobreza, la carrera de armamentos y el hambre, el desarrollo de las industrias pesadas y los conflictos en el Tercer Mundo, etc., es permanecer de espaldas a un entendimiento crítico y dialéctico del mundo. Así, pues, es necesario en la actualidad una acomodación y revisión de los presupuestos clásicos de la teoría de la dependencia recogiendo nuevas realidades y procesos. Es cierto que existen elementos aprovechables de todos los modelos, pero en lo básico no pueden ser compatibles.

Entre las prioridades del enfoque transnacional, se encuentran la consecución de la paz y la obtención de unas mayores cotas de justicia. En la primera de ellas, es necesario seguir profundizando en los estudios por la paz, aprovechando los cambios reales existentes; deben avanzar los trabajos sobre el desarme, los proyectos para la reducción de armamentos de todo tipo, los intentos para desarticular las alianzas de carácter militar y alentar cualquier tipo de negociación orientada en este sentido, etc. La ciencia y la teoría de las relaciones internacionales deben continuar abiertas al estudio de una realidad internacional compleja y global, que no se reduce al mundo interestatal.

TEMA 10. EL MODELO DOMINANTE: HEGEMONÍA Y CAMBIO EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES

A pesar de ser considerado muchas veces como un enfoque acabado, el realismo ha sido el modelo dominante en las Relaciones Internacionales. Las razones que han logrado que el modelo realista haya ejercido su influencia, con mayor o menor intensidad, hasta nuestros días, son su capacidad de adaptación y el dominio que posee sobre una serie de factores que le hacen perdurable. Los tres principios básicos que han prevalecido son: a) los Estados son los actores principales; b) hay una amplia distinción entre política interna y política internacional; c) el objetivo de las Relaciones Internacionales es el estudio del poder y de la paz. La aparente consistencia teórica del modelo realista llega hasta nuestros días con lo que se ha venido en llamar neorrealismo.

Las causas del dominio del modelo tradicional en los estudios de relaciones internacionales son muchos y variados, pero la primera razón es porque la disciplina alcanza su mayor desarrollo en un país concreto, con una serie de cuestiones específicas en su política exterior. El elemento determinante en el desarrollo de la disciplina es la comunidad académica internacionalista de los Estados Unidos, y el proceso se debe al monopolio de la literatura norteamericana sobre las relaciones internacionales.

El dominio de los temas teóricos y prácticos que conciernen a la política de los Estados Unidos en la literatura de las Relaciones Internacionales, tiene dos aspectos a destacar: a) el apoyo institucional que reciben todos y cada uno de los departamentos universitarios e institutos que trabajan en el ámbito de las relaciones internacionales (en esta labor es necesario destacar la cantidad ingente de dinero que saldrá de instituciones o fundaciones privadas para financiar institutos propios o departamentos universitarios), b) las cuestiones de estudio de este modelo, y que tendrán un reflejo en la producción literaria, tratarán cuestiones cercanas y de actualidad: estrategia nuclear, control de armamentos, etc. La producción literaria no sólo será reflejo de un interés, sino que se convertirá, ante la buena acogida del público, en un gran negocio editorial. Estos factores cierran las puestas de la producción científica, investigadora y literaria, a otros modelos alternativos, como la concepción transnacional o de la dependencia.

Esta situación de dominio norteamericano de las relaciones internacionales es especialmente grave para aquellos países que tienen una “agenda” diferente a la de los Estados Unidos, o para aquellas comunidades científicas que se mueven con intereses diferentes a los del modelo realista. Si las relaciones internacionales de Estados Unidos han dominado el desarrollo del objeto en esta disciplina, el realismo ha tenido y seguirá teniendo un impacto en la producción teórica de las distintas cuestiones que se plantean, especialmente dentro de la todopoderosa producción anglosajona. Ello es posible por la automática asociación que se realiza entre el realismo y la “defensa de los intereses nacionales” de los Estados Unidos en el mundo. La fascinación que existe entre los norteamericanos por poder controlar los acontecimientos, dirigir los procesos de cambio, y buscar soluciones técnicas para superar las cuestiones políticas y económicas, también conecta con la forma realista de ver el mundo.

La “discusión paradigmática” también se ve obstaculizada, en primer lugar, porque la mayoría de los trabajos realizados fuera de los Estados Unidos se centran en aspectos concretos de las cuestiones internacionales que afectan respectivamente a esos países, existiendo un declive en la producción teórica. Por otro lado, los trabajos teóricos realizados desde otros enfoques, perspectivas o modelos, difícilmente podrán competir con el tradicional dominio y control de las que son verdaderas multinacionales en el mundo editorial y de distribución del libro. Por último, la penetración en los medios académicos norteamericano y británico, de la producción de otros ámbitos y áreas geográficas, es difícil, cuando no imposible.

TEMA 11. LOS EEUU COMO GRAN POTENCIA: SU POLÍTICA EXTERIOR EN EL CONTINENTE AMERICANO

11.1. Los principios filosófico-políticos: de las bases al “Destino Manifiesto”

El origen de la “especial” relación de los Estados Unidos de América Latina se encuentra en una base que podríamos denominar filosófico-moral. Examinando los primeros tiempos de la República norteamericana, sus acciones políticas concretas, y las declaraciones de los “padres fundadores”, vemos cómo los líderes de los nuevos Estados Unidos de América no estaban interesados en los asuntos del Sur, y en cambio definían los objetivos de política exterior según las circunstancias y las condiciones de Europa. Esto se debía, en cierto modo, a la necesidad de formar un apoyo para el experimento democrático y de contrabalancear toda acción de los británicos para debilitar la posición norteamericana en la comunidad internacional.

Con un idioma y una religión diferente, las comunidades del Sur eran vistas a menudo como pueblos con una experiencia colonial muy alejada de la de los Estados Unidos, pero con una cercanía geográfica que, sin embargo, haría inevitable su toma en consideración si, en la forja del sentimiento nacionalista, se estaba convencido de estar construyendo el mejor modelo político y económico.

Esta conciencia común de estar constituyendo un nuevo tipo de democracia más justa y libre frente a la europea (Gran Bretaña), que ya aparecerá en las reflexiones de Tocqueville, junto con la ética protestante y la idea calvinista de la purificación en el trabajo, ayudaron a forjar el mito de la “Idea de América”. Esta conciencia de la “Idea de América” tendrá una relación directa con la afirmación del liderazgo norteamericano respecto a otras naciones, La idea de construir una Gran República, y la exportación del modelo a otros pueblos “para que encuentren el camino”, estará presente en los “padres fundadores”. El Destino Manifiesto del presidente norteamericano Polk, supone la afirmación del liderazgo histórico de la “Gran Nación Norteamericana” y, por lo tanto, de dos principios: a) la exportación del modelo, y b) la exclusividad de acción en el continente. El Destino Manifiesto supone una visión específica del sistema internacional y de su ordenación, inicialmente aplicable a la realidad latinoamericana. La idea era construir un nuevo orden internacional que superase la realidad histórica europea en donde los Tratados y Acuerdos Internacionales habían tenido que conjugar los intereses encontrados de los Estados en una sociedad internacional construida en la “irracionalidad”, según Wilson.

Este nuevo sistema interamericano, más “racional, justo y democrático”, encuentra su legitimación en la sociedad más libre y laboriosa; también en la Providencia Divina. El otro principio clásico de la política exterior norteamericana es la “Doctrina Monroe”, que junto con el destino Manifiesto, supondría la elaboración de un “derecho propio y completo” que determinará la actuación de los Estados Unidos en esta área.

11.2. Los principios políticos: interés “nacional y especial”

Sin embargo, estos principios filosófico-políticos, de larga maduración histórica pasarán desapercibidos hasta la administración de T. Roosevelt, cuando encuentren su culminación dos procesos paralelos y en profunda conexión: por un lado, la consolidación de los Estados Unidos como potencia económica; por otro, la elaboración teórica de principios políticos de aplicación inmediata a América Latina. En efecto, en este período habrá una transformación de esta base filosófico-política en conceptos políticos propiamente dichos, lo que supone la eliminación del primer plano del discurso de la justificación moralista religiosa y su sustitución por conceptos políticos de compleja elaboración teórica que serán aplicados a la realidad centroamericana.

Fue Manhan quién, por primera vez une el concepto político de “interés nacional” con el área latinoamericana: “El interés nacional de los Estados Unidos en el mundo, por encima de ideologías, será asentar y exportar su modelo político, fruto de nuestros principios de libertad, por nuestro natural continente, y especialmente en los territorios más cercanos...”. En su discurso, Manhan dejó claro que el Ejecutivo tiene que demostrar que sus objetivos en política exterior están de acuerdo con el interés bien entendido de la comunidad nacional. América Latina es parte destacada de ese interés nacional, luego tiene que ser una de las bases de la política exterior norteamericana por encima de planteamientos ideológicos y de partido. El planteamiento del presidente Roosevelt, influenciado por las ideas de Manhan, supondrá la puesta en práctica de estos principios políticos. Sin rechazar la posibilidad de negociación, justificará el recurso a la fuerza para “satisfacer el interés y el crecimiento moral”. Esta práctica de su Administración será conocida con el nombre de política del Gran Garrote (Big Stick).

El concepto de interés nacional respecto a América Latina fue enriquecido y ampliado bajo la Administración del presidente Taft, aunque ello supusiera el predominio de la interpretación económica y una pérdida de su sentido político. Las razones para las intervenciones que tendrán lugar en Panamá, Nicaragua, Haití y Honduras tendrán que ver con la defensa de los intereses económicos presentes en estos países. Así, se producirá un desequilibrio entre interés nacional, entendido como el interés histórico de la mayoría de la población e intereses especiales, objetivos expansivos producto exclusivo de los intereses económicos, cosa que no ocurría con Roosevelt.

11.3. El “idealismo imperialista”

El interés nacional de los Estados Unidos y América Latina madurará con la Administración de Wilson. Su idea del Destino Manifiesto y de la Doctrina Monroe va a estar ligada a un necesario y buscado protagonismo de los Estados Unidos en el mundo. Habrá una vuelta a la interpretación política del interés nacional respecto del área latinoamericana, cercana a Manhan y Roosevelt, pero desde una visión más protagonista e idealista en cuanto a la necesidad de exportar el modelo político. Wilson rechazará el concepto de “interés especial” de Taft, pero afirmará “la madurez política de América” para exportar un modelo acabado de democracia. Sus principios políticos girarán en torno a dos ideas: a) la de Estados Unidos como Nación entre naciones (enlazando con el Destino Manifiesto), y b) la del Presidente como líder de una nación y representante de un proyecto político para el continente. Esta última idea se traducirá en la necesidad de llevar a cabo una norteamericanización de América Latina, lo que para Wilson constituía una “alta misión” en la que no había que escatimar esfuerzos, incluso, si era necesario, la utilización de la fuerza.

Wilson pensaba que la democracia era la forma más humana y justa de gobierno y que todo pueblo, independientemente de su desarrollo, era capaz del “self government”. Su misión en Centroamérica era la de “guardián del espíritu de justicia, democracia y progreso”. El legado de Wilson completa el proceso de maduración de los principios políticos hasta los años cincuenta.

11.4. La Doctrina Kennan y América Latina: la seguridad nacional comprometida

El desarrollo de los principios clásicos desembocará en el período conocido con el nombre de Guerra Fría, principal argumento de la política exterior de los Estados Unidos respecto a América Latina hasta el “hundimiento” definitivo de la URSS y de los países del Este. El teórico que elaboró esta doctrina, George Kennan, enlaza con los principios del Destino Manifiesto al aceptar las responsabilidades de la dirección moral y política de los pueblos, en especial las áreas geográficamente más cercanas porque suponen un mayor riesgo. Para ello, Kennan preconiza la necesidad de que Estados Unidos retorne a una política de poder.

Kennan será el primero en dar una nueva configuración al mundo en función de las dos superpotencias enfrentadas, dividiendo el globo en “áreas de influencia” y reclamando un control absoluto de las áreas consideradas vitales para su seguridad nacional: una de ellas será Centroamérica. El objetivo de este control absoluto será “frenar la expansión soviética”, y esto será posible mediante una fuerza contraria -la norteamericana- ejercida sobre una serie de puntos geográficos y políticos que contrarresten las maniobras de la política soviética. Europa central, Centroamérica y el Caribe se encuentran como objetivos prioritarios. En estas áreas cualquier movimiento debería ser contestado con contundencia.

El “error” cometido por la Administración Kennedy al aplicar mal y tarde la Doctrina Kennan supuso, a pesar de la Bahía de Cochinos y de la crisis de los misiles, un cambio en la visión norteamericana respecto a América Latina. El “enemigo”, tras el triunfo de la Revolución de Cuba, ya estaba instalado en el continente y por lo tanto, era necesario reforzar al máximo el control de los Estados para que no se pudiera filtrar cierta cooperación soviética, a través de Cuba, con otros Estados. Éste será el principal objetivo de la Alianza para el Progreso. En el discurso donde se presentó la Alianza, Kennedy destacó diez puntos, siendo los más significativos:

1. Una década de “esfuerzo máximo”.

4. Apoyo para la integración económica latinoamericana mediante un área de comercio libre y el Mercado Común Centroamericano.

9. Una renovación del compromiso norteamericano de defender a todas las necesidades del continente.

Sin hacer renuncia al espíritu del liderazgo renovado en el punto 9, los Estados Unidos necesitaban, dada la nueva situación internacional y la existencia de Cuba, llegar al control absoluto (Doctrina Kennan), no sólo con la amenaza de la utilización de la fuerza, sino controlando los procesos de cooperación e integración en el área. Aun así, es observable un pequeño reforzamiento de los elementos de cooperación y negociación frente al de la utilización de la fuerza.

11.5. El “informe Kissinger” sobre Centroamericana

A partir de la conversión del sistema internacional en multipolar, el concepto de interés nacional de los Estados Unidos de América Latina lleva implícitos dos principios: la utilización de la fuerza, y la negociación política y cooperación económica. Éstas serán las características de las administraciones sucesivas, poniendo el acento en uno u otro principio, dependiendo de la situación coyuntura del país en cuestión. La política norteamericana de Carter se puede definir como una mezcla entre el idealismo de Wilson y el desarrollo de los principios de negociación política y cooperación económica. Fruto de este desarrollo de negociación son el tratado Torrijos-Carter y la retirada de la ayuda al dictador Somoza.

La nueva visión de la diplomacia americana, al desarrollar este principio más suave respecto a Centroamérica, tendrá en Kissinger el mayor aporte teórico y conceptual. Era necesario una acomodación de la política exterior a la nueva realidad internacional, por lo que había que propiciar y potenciar la negociación y la cooperación económica en el área con el fin de convertir primeramente a Centroamérica en una zona de “Orden legítimo”. Para ello, debía establecerse una negociación con la URSS sobre las zonas mutuas de influencia, y negociar con los gobiernos de la zona sobre la base de un estudio de las necesidades económicas, país por país. Algunos de los objetivos de Kissinger, recogidos en un informe, son:

a) Conservar la autoridad moral y política de los Estados Unidos por medio de acuerdos donde los gobiernos centroamericanos reconozcan su protagonismo destacado.

b) Democratizar Centroamérica.

c) Mejorar las condiciones de vida de los pueblos centroamericanos, propiciando una cooperación económica discriminada rentable para la estabilidad política del continente.

d) Fomentar el cambio pacífico de Centroamérica resistiendo a la “violación de la democracia” por la fuerza y el terrorismo.

e) Prevenir la expansión o el peligro de “contagio revolucionario” en Centroamérica, reforzando los eslabones más débiles: El Salvador y Guatemala.

11.6. La era Reagan y los procesos de paz: Contadora y Esquipulas II

La visión de los problemas latinoamericanos, después del proceso nicaragüense, estará condicionada por el principio de la “necesaria contención comunista” en el continente. La Administración Reagan supuso, por lo tanto, una vuelta a la interpretación del interés de los Estados Unidos respecto a América Latina, en el sentido de lo expresado por la Doctrina Kennan. Algunos puntos que caracterizan la “era Reagan” son:

a) Tendencia a la ideologización del conflicto: intervención en Centroamérica para preservar la seguridad nacional.

b) Incremento de los conflictos regionales, entre El Salvador y Honduras, Honduras y Nicaragua, y Nicaragua y Costa Rica.

c) Mayor presencia de actores externos: incremento de la ayuda militar soviética a Nicaragua, y norteamericana a El Salvador, Honduras y a la contra.

d) Conflictos nacionales que se convierten en guerras civiles: El Salvador y Guatemala.

Una de las primeras iniciativas de la nueva Administración fue vincular la revolución en El Salvador con la intervención cubana y soviética. Había, por lo tanto, una vuelta a la teoría de la “necesaria contención comunista en América Latina”, siendo la Secretaría de Estado la que elaborará dicha estrategia. El planteamiento era que si los Estados Unidos no eran capaces de intervenir en sucesos que ocurrían cerca de sus fronteras, surgiría la percepción del debilitamiento de su capacidad de influir en los asuntos mundiales. De ahí, Reagan deducía la necesidad de una ayuda militar antiguerrillera y mantenerla por el período de tiempo necesario. Asimismo, reclamaba asignación de fondos para el entrenamiento y apoyo de organizaciones policiales en Centroamérica, no siendo ello impedimento para buscar salidas políticas. De 1981 a 1983, la Administración norteamericana proporcionó a El Salvador casi 700 millones de dólares, a Honduras casi 200 y a Guatemala 180. Al mismo tiempo, la Administración lanzó el programa de ayuda al exterior “Iniciativa de la Cuenca del Caribe” (CBI), diseñado como medio para responder a la “expansión comunista” mediante una comprensiva política comercial y de ayuda. Honduras fue utilizada con Norteamérica como base para una guerra encubierta contra Nicaragua: con más de 25.000 contras, Honduras se convirtió en una área donde se desarrollaba una “guerra de baja intensidad” contra el régimen sandinista.

En 1983, la invasión de Granada fue respaldada por gran parte de la opinión pública norteamericana; Reagan aprovechó la ocasión para pedir la autorización legislativa para incrementar la ayuda a la contra. La Administración Reagan va a caracterizarse por una oposición abierta a todos los procesos de paz que se ponen en marcha en Centroamérica desde 1983, y que tendrán como resultados más significativos la firma del Acta de Contadora para la Paz y la Cooperación en Centroamérica (1986) y el Acuerdo de Esquipulas II (1987). La creación del “Grupo de Contadora” partirá de tres conceptos y objetivos: Paz, Democracia y Desarrollo. Para ello, se solicitará, como primer punto, la no injerencia foránea en los asuntos internos de cada Estado, afirmando la independencia y autonomía de los Estados centroamericanos respecto a cualquier influencia exterior en el proceso de paz. Esto fue un duro golpe para la Administración Reagan, que ahora no podía ejercer un control directo de los acuerdos y compromisos.

Por su parte, el Acta de Esquipulas tenía como objetivos: a) reconciliación nacional; b) cese de las hostilidades; c) democratización; d) elecciones libres; e) cese de la ayuda a los movimientos insurreccionales; f) no uso del territorio para agredir a otros Estados; y g) cooperación, democracia y desarrollo.

11.7. La Administración Bush, la “Doctrina Baker” y Centroamérica

Los primeros meses de la Administración Bush hacían suponer un relativo abandono de la Doctrina Kennan y la vuelta a los planteamientos recogidos en el Informe Kissinger: no renuncia a la utilización de la fuerza, y negociación y cooperación. Los pilares básicos de la nueva Administración serán: Fuerza, Realismo y Diálogo. Cuatro serán los puntos principales de acción:

A) Nicaragua: acusación directa a este país de poner en peligro el proceso democrático y la paz en toda la región. Se acusa a la Junta Sandinista de negar a los nicaragüenses los derechos humanos básicos, religiosos y políticos.

B) El Salvador: apoyo republicano al pueblo y al gobierno de este país que es el objetivo, según su planteamiento, de “una insurgencia dirigida desde el exterior”. Se ofrece el apoyo necesario para proteger la democracia en ese país.

C) Panamá: política firme con respecto al autoritarismo militar de este país y al narcotráfico.

D) Narcotráfico: los gobiernos latinoamericanos deben luchar conjuntamente contra el tráfico de drogas y Norteamérica ofrece su cooperación al respecto.

El enfoque de la Administración Bush, frente al de Reagan, será un acercamiento a los problemas de la zona latinoamericana sin ir directamente a las fuentes del conflicto, sino valorando todos los efectos desestabilizadores en los “procesos democráticos” de estos países. Primará el enfoque regional y la crítica al proceso interno de estos países y, por lo tanto, la vuelta a la búsqueda de la democracia en el área. Tampoco aparecerá en los textos y declaraciones ninguna alusión a la expansión soviética en Centroamérica, por lo que parece que se construye la acción presidencial sobre un discurso menos ideologizado. Continúa la ayuda a la contra sin desechar la posibilidad de negociaciones con el régimen sandinista.

Sin embargo, tendrá lugar un hecho de tremenda importancia para la política de Bush respecto al área: el debilitamiento de la Unión Soviética como superpotencia, derivado de los cambios desarrollados por Gorbachov y la abierta descomposición del bloque del este, que produce dos factores de vital importancia. Primeramente, un mayor margen de acción de los Estados Unidos en el área centroamericana, que se traduce en un aislamiento de los regímenes considerados más peligrosos y de las guerrillas nacionales; en segundo lugar, la desaparición paulatina del principal argumento que en los últimos cuarenta años habían justificado la política de Estados Unidos de la utilización de la fuerza, a saber, la expansión comunista en el mundo.

De esta manera, la política exterior norteamericana tuvo, necesariamente, que sufrir un proceso de cambio en su conceptualización: la “contención de la expansión comunista en América Latina” fue sustituida por el concepto de “modelo social más ético y políticamente más democrático”. Esta justificación permitió a Estados Unidos seguir justificando sus acciones violentas en el área bajo el argumento de “guardián de la moralidad y de la pureza de los sistemas democráticos”. Estos serán los principales argumentos esgrimidos en la intervención de Panamá y en el reconocimiento del gobierno de Daniel Ortega.

La estrategia diseñada por Baker, secretario de Estado, para Nicaragua, “negociación limitada con los sandinistas y su neutralización en el propio proceso político interno”, tuvo estupendos resultados. Aun con el triunfo sandinista, el gobierno de Daniel Ortega había llegado a conversaciones con Baker para introducir modificaciones en el sistema político nicaragüense, a cambio del cese de la contra y de una cooperación económica para este país. De esta manera, la nueva Administración, finalmente, propició un control indirecto de los procesos de paz y un protagonismo transferido en las negociaciones.

TEMA 12. IMPERIALISMO Y COLONIZACIÓN DE 1885-1914

12.1. Tendencias y fuerzas dominantes de la época

ρ12.1.1. Las ideologías políticas

El siglo XIX estaba dominado por la lucha por un orden constitucional y social nuevo. En todos los estados de Europa, el liberalismo, apoyado por la burguesía ascendente, dirigió su ataque contra el orden monárquico establecido y con ello contra el fosilizado predominio social y político de las clases aristocráticas. El nuevo programa que el liberalismo ofrecía constaba de la garantía de los derechos humanos y civiles, la participación de la nación en la vida política dentro del marco de un sistema constitucional, la libertad de acción espontánea de cada individuo en la economía y la sociedad, la abolición de leyes anacrónicas, y la máxima limitación del Estado en favor de los ciudadanos. Debido, sobre todo, al hecho de haberse aliado con el moderno concepto de nación, y a pesar de enfrentarse a la dura resistencia de las clases dominantes, en los años setenta el programa político esencial del liberalismo europeo se había impuesto en gran medida, al menos en Europa occidental y central. El liberalismo era la fuerza progresista por excelencia de la política europea.

Los dos frentes importantes a los que se enfrentaba el liberalismo eran: el socialismo, que de momento apenas representaba un peligro real, aun a pesar de que la doctrina anarquista (basada fundamentalmente en Bakunin) movilizara la opinión pública europea mediante numerosos atentados; el otro rival era la democracia radical, que propugnaba la realización de los principios de soberanía del pueblo, sin contentarse con el “Estado de derecho” ni con el constitucionalismo, que esta dirigido por las capas superiores de la burguesía y con ellas las antiguas fuerzas conservadoras. Sin embargo, la debilidad de los socialistas y los radicales hacía que el liberalismo fuera el único movimiento político con posibilidades de disputar con éxito a los grupos aristocráticos tradicionales el poder en el Estado.

La situación cambió radicalmente durante los años 80. Antes de que se hubiera resuelto la batalla por la transformación del antiguo orden estatal y social monárquico de Europa, las fuerzas del liberalismo comenzaron a declinar, cayendo en un letargo político. En el ascenso de la clase trabajadora se anunciaba una nueva fuerza política que atacaba a la burguesía como cabeza del Estado y de la sociedad, y tachaba de usurpación su situación social de propietario. En consecuencia, el liberalismo concentró sus energías en la defensa de las posiciones políticas y sociales conquistadas, renunciando a la parte aún no realizada de su programa político. Esta debilitación del sistema liberal se hizo patente en todos los países europeos, aunque de maneras diversas dependiendo del país. Las fuerzas conservadoras aún ocupaban importantes posiciones de poder en la mayoría de los Estados europeos, y en algunos casos incluso poseían el poder absoluto, como sucedía en Rusia y Austria-Hungría. No menos cierto es que los argumentos tradicionales de la ideología conservadora, especialmente su insistencia sobre el origen divino del orden social y política establecido estaban perdiendo fuerza de convicción en una época de secularización de las relaciones vitales y de creciente legislación estatal. Su principal punto de apoyo lo encontraba en la Iglesia: el anglicanismo en Inglaterra, el catolicismo en Francia y los demás países latinos, y el protestantismo, fiel a la monarquía, en Alemania. Las fuertes tendencias secularizadoras que aparecieron en toda Europa durante el proceso de industrialización hizo que los conservadores se atrincheraran en las posiciones políticas y sociales que aún se hallaban en su poder, sobre todo en las fuerzas armadas -la marina en Inglaterra y el ejército en el continente-. Al final los conservadores se entregaron sin reservas al nuevo nacionalismo agresivo con el objeto de vencer al rival liberal con una ideología nacional militante.

La idea de la nación como comunidad de acción de todos los ciudadanos pertenecientes a una misma lengua estuvo en principio estrechamente ligada a las ideas liberales y democráticas. Especialmente el liberalismo italiano y alemán habían concebido la unidad nacional y la libertad política como las dos caras de una misma moneda. Este nuevo imperialismo nacionalista ya no trataba de adquirir territorios en ultramar para la explotación económica o la colonización, sino para la expansión con el deseo de convertirse en una gran potencia mundial, aprovechando las posibilidades económicas, las ventajas estratégicas e, incluso, el “material humano” de las colonias para fortalecer la propia posición de dominio nacional. Otro factor, menos relevante, que condujo a la expansión del nacionalismo, fue la doctrina humanitaria de Kipling, según la cual las razas blancas estaban llamadas a dominar a los pueblos de color gracias a su mayor vitalidad y cultura. La empresa de llevar el cristianismo a los pueblos de África y Asia justificó demasiadas veces la ocupación imperialista de territorios ultramarinos.

En la encrucijada de estas rivalidades nacionalistas, el capitalismo moderno empezó a desarrollar rasgos imperialistas sobre la base de aquellas clases sociales que pasaron a un primer plano con el desarrollo de la sociedad industrial. Este nuevo imperialismo militante, a menudo aliado a los más bajos instintos de las masas, encontró apoyo en los social-darwinistas, que trasladaron la doctrina de la “lucha por la existencia” a la vida de las naciones, muchas veces interpretada como una lucha entre razas superiores e inferiores. Estas ideas encontraron gran eco entre los pensadores ingleses, pero también en el continente, sobre todo en Alemania, que se dirigía hacia una política expansionista apoyada por un fuerte potencial militar. Sin embargo, la idea imperialista constituía un elemento extraño dentro de la ideología liberal tradicional, lo que dio lugar a divisiones en el seno del liberalismo, provocando una grave crisis en este sistema, crisis de la que nunca llegó a recuperarse por completo. La contradicción interna entre una política fuerte de expansión y los ideales libertarios del liberalismo tradicional, era difícilmente superable. Si Inglaterra estaba a favor de un programa de reformas político-sociales (abandonando el laissez-faire), donde el principio de la libertad del individuo debía ser adaptado a las exigencias de la sociedad de masas de la era industrial, otros países se dirigían en dirección opuesta: hacia un nacionalismo extremo, con elementos antisemitas y racistas, y de fuerte atracción emocional, donde se oponían las virtudes militares -valor, entrega al Estado y a la nación, y obediencia absoluta- a los principios liberales de la burguesía. En general, el antisemitismo empezó a extenderse por toda Europa desde 1880. En Alemania aparecieron voces que pedían la exclusión radical de los judíos de toda manifestación de la vida nacional, formulando incluso amenazas de un posible exterminio si éstos no se decidían a emigrar voluntariamente. En Italia, Mosca define la esencia de toda política como la lucha entre élites por el poder en el Estado, y Pareto mostraba su desprecio hacia el orden social burgués y justificaba las ambiciones de poder de la élite política, preparando así la victoria posterior del fascismo en Italia.

En este contexto, el socialismo de tipo marxista, que aglutinó a la mayor parte del movimiento obrero en pugna contra la burguesía, se puso a la cabeza en casi todo el continente europeo, relegando las variantes utópicas y social-reformistas del socialismo a un segundo plano. Así, la socialdemocracia alemana concentró sus energías en organizar disciplinadamente a las masas populares dentro del partido y los sindicatos, bajo la bandera de un programa socialista de carácter casi fatalista. El movimiento obrero alemán, además, fue el gran ejemplo para los obreros de casi todos los países europeos. El papel dirigente de la socialdemocracia alemana se volvió a hacer patente en el congreso fundacional de la Segunda Internacional Socialista, celebrado en París en 1889, donde se impuso tanto el programa marxista como la fórmula parlamentaria propugnada por la socialdemocracia alemana. La Segunda Internacional Socialista fue aceptada unánimemente como la organización reconocida del movimiento obrero internacional, lo que dio a los partidos socialdemócratas de tendencia marxista clara ventaja frente al resto de los partidos. En 1896 los anarquistas fueron excluidos de los congresos, y su influencia fue disminuyendo. La decisión del congreso de París de declarar el 1 de mayo “día de la manifestación internacional del movimiento obrero a favor de la jornada de trabajo de ocho horas” se convirtió en bandera de la lucha de clases. Hacia 1895 parecía segura la victoria del socialismo marxista sobre sus rivales ideológicos en Europa.

Sin embargo, esta paz ideológica dentro del movimiento socialista europeo no duró mucho tiempo. En pocos años se desencadenó la discusión entre los partidarios de una dirección marxista ortodoxa, y los partidarios de una política de reforma activa en el marco del orden social activo (revolucionarios contra reformistas), que buscaban llegar al poder con ayuda de los métodos de la lucha parlamentaria. Objeto de graves discusiones fueron, por ejemplo, el tema de la actitud que había de adoptar la socialdemocracia frente a los campesinos independientes, o el de si era o no lícito el pacto electoral con partidos burgueses, etc. A pesar de todo, la socialdemocracia alemana impuso en el congreso de la Segunda Internacional, convocado en Amsterdam en 1904, su punto de vista: el socialismo no debía participar en coaliciones burguesas, no colocarse en el terreno de las simples reformas de la sociedad burguesa existente. De esta manera, se rechazaba cualquier compromiso con los partidos burgueses: aún no se quería renunciar al mito de la revolución socialista. A través de una serie de huelgas generales, la socialdemocracia belga consiguió la reforma parcial de la ley electoral, el movimiento austríaco conquistó el sufragio universal en 1906, y Finlandia lo hizo en 1905. En Francia, el método preferido era el de la “acción directa”, por medio de la huelga, el sabotaje y el boicot (para Sorel, por ejemplo, el movimiento sindicalista era el medio adecuado para destruir la cultura y el orden social racionalista en decadencia). La doctrina sindicalista era en esencia una doctrina de lucha nacida directamente de la profundidad de la oposición de clases, y no un sistema político elaborado como el socialismo; por esta razón el sindicalismo ejercía una fuerte atracción sobre los trabajadores franceses, y se dirigía directamente contra el enemigo de clase. La lucha de los diferentes partidos socialistas, por el contrario, se planteaba en un terreno ajeno a los trabajadores, y sus intervenciones en el engranaje parlamentario les parecían incomprensibles y poco eficaces.

En Europa central y occidental, por el contrario, se extendía la tendencia opuesta. Sobre todo en Alemania disminuyeron las huelgas de masas gracias a la consolidación y expansión de los sindicatos: era inadmisible que los frutos del trabajo sindical de muchos años fueran puestos en peligro por acciones políticas arriesgadas. Esta opinión se generalizó entre los demás partidos de la Segunda Internacional. A cambio la minoría radical de izquierdas empezó a declararse partidaria de los métodos de la huelga general, sobre todo después de que la revolución rusa de 1905 había demostrado todo lo que podían esperar los trabajadores de la huelga de masas espontánea (Rosa Luxemburg fue el principal defensor de esta dirección). Tras la victoria de Lenin y los bolcheviques (mayoritarios), éste instauró la “dictadura del proletariado” como la meta fundamental de toda lucha socialista, concentrando el poder en manos de un grupo reducido de revolucionarios profesionales y, aunque por razones tácticas aceptó la actividad parlamentaria del partido bolchevique, siguió siendo un enemigo irreconciliable de todos los intentos de conseguir la emancipación de la clase obrera por los métodos legales, sobre todo en colaboración con la democracia burguesa. La primera meta del proletariado sería la destrucción completa del aparato estatal tradicional para después, mediante la “dictadura del proletariado”, y tras un período de transición de lucha de clases, dar paso a la sociedad sin clases del comunismo.

12.2. Las estructuras de la sociedad y los problemas sociales

Las diferencias en el grado de desarrollo de las economías nacionales aún eran muy acusadas en los tres decenios que precedieron a la I Guerra Mundial. Mientras por un lado se encontraban en los comienzos de la sociedad industrial, por otro permanecían aún a menudo en el terreno de una economía agraria de estructura patriarcal. Esta situación producía agudos contrastes políticos y sociales tanto entre las naciones europeas como en el interior de cada una de ellas, contrastes que influían en la mentalidad de los pueblos. Sin embargo, en general, había una tendencia a la ruptura de las barreras tradicionales entre las clases hacia la igualación, unida inevitablemente a la moderna sociedad de consumo. El orden social tenía un poderoso contrincante, aunque todavía desorganizado: la masa obrera industrial, desligada en gran medida de los vínculos tradicionales, y que se desarrollaba al margen de la sociedad burguesa.

Aún a pesar de todas estas transformaciones, las viejas élites dirigentes, predominantemente aristocráticas, se mantuvieron en el poder en casi toda Europa. A los artífices del nuevo desarrollo industrial les quedó vedada, hasta 1914, la entrada en las capas dirigentes políticas, muchas veces también porque preferían el poder económico al político. De este modo, y debido también a que la agricultura europea sufría cada vez más bajo la competencia superior de los productores de cereales ultramarinos, la nobleza, concentrada en la explotación de sus tierras, perdió la ocasión de conectar con el desarrollo industrial. Por ello, la nobleza hizo lo posible por inducir al Estado a tomar medidas proteccionistas que protegieran la agricultura nacional. En tales circunstancias, la aristocracia era absolutamente incapaz de mantenerse exclusivamente de los ingresos que les proporcionaban sus tierras, por lo que comenzó a entrar a servir en el aparato estatal de la administración y el gobierno. En Rusia, por ejemplo, los altos puestos administrativos eran privilegio de la aristocracia.

A esto se añade que en toda Europa las fuerzas armadas ofrecían un refugio a las clases conservadoras; en ellas se podían cultivar las propias tradiciones aristocráticas sin intervención de la opinión pública. En todos los países europeos servir algunos años como oficial en un regimiento de prestigio formaba parte de la carrera de un aristócrata antes de ponerse al frente de las posesiones familiares o iniciar la carrera de funcionario. Sin embargo, la I Guerra Mundial requería una alta cantidad de oficiales capacitados para la dirección de los modernos ejércitos de masas y para el uso de la creciente tecnificación de la estrategia militar, lo que resultó desfavorable a la aristocracia, ya que hubo que recurrir a oficiales burgueses. Se puede decir que, en general, el desarrollo industrial amenazaba en toda Europa la posición de predominio económico y social de las élites dirigentes tradicionales.

Bajo los efectos de la segunda oleada de la industrialización, la burguesía se desintegró en una serie de grupos con intereses e ideas políticas muy diferentes. A grandes rasgos, podemos identificar tres grupos: a) la nueva aristocracia industrial, decidida a aliarse con las élites conservadoras dominantes frente a las reivindicaciones obreras; b) los funcionarios, los altos empleados cada vez más numerosos y los miembros de las profesiones libres, grupo favorable a la autoridad establecida y uno de los pilares principales del nacionalismo; c) la llamada “clase media”, especialmente los pequeños comerciantes y los artesanos, a la que se unía el ejército de pequeños funcionarios y empleados. Este último grupo era todo menos homogéneo, en contra de la previsión de Marx, y exigía al Estado una protección especial para hacer frente a la competencia del gran capital (e.g. en forma de impuestos especiales a los grandes almacenes). Una gran parte de las empresas artesanales tradicionales sólo se mantuvo gracias a un radical cambio den su producción, otras desaparecieron por completo. Todos estos grupos de la clase media se encontraban en un estado de inquietud constante, muy propicio para la agitación anticapitalista y también antisemita. Tampoco acertó Marx al prever que el número de capitalistas se reduciría: en realidad los capitalistas eran cada vez más en número, y a su lado había surgido una capa de managers y directivos que iba desbancando a los empresarios de viejo cuño en la dirección de las empresas. Las clases medias, a pesar de representar en números absolutos una minoría frente a la clase obrera, ofrecían más rápidamente que ésta.

La nueva estructuración de clases, que comenzaba a cristalizar bajo la influencia de la industrialización, se vio condicionada en los países de Europa oriental y del sur por la pervivencia de antiguas estructuras sociales agrarias. En los Balcanes, Italia y Península Ibérica existía una economía de latifundio más o menos feudal, frente a un proletariado rural en condiciones de vida pobrísimas. Los grupos burgueses jugaban un papel muy secundario en la vida social. Además, desde los años 70, también la burguesía europea se vio enfrentada a los obreros industriales, aún desorganizados. Gracias a la gran afluencia de población rural, pero también a la explosión demográfica, las masas obreras de los centros industriales crecieron con enorme rapidez. En general, encontraban trabajo, aunque en los primeros tiempos en condiciones difícilmente soportables. La reivindicación de la jornada de ocho horas lanzada por la Segunda Internacional Socialista en su congreso fundacional de París en 1889, equivalía a una declaración de guerra a los empresarios y a la sociedad de clases burguesa. Sin embargo, lo más catastrófico eran las miserables condiciones de vida en los barrios obreros de las nuevas sociedades industriales, que crecían sin planificación alguna. Las organizaciones sindicales obreras, hacia 1890, se hallaban en sus comienzos, y en Rusia las asociaciones de trabajadores estaban aún prohibidas. De modo que, en su desesperación y su profunda hostilidad contra los patronos, policía y autoridades, los obreros, sometidos a un sistema de sanciones y reducciones de salarios, sólo podían recurrir a la organización clandestina dentro de las mismas fábricas.

Los empresarios estaban de acuerdo sobre el objetivo que había que perseguir: impedir por todos los medios el acceso de los sindicatos al poder y anular su influencia sobre los obreros. En Inglaterra se formaron equipos anti-huelgas, y en Alemania los llamados “sindicatos amarillos”, financiados por los patronos, servían a fines parecidos. Los empresarios crearon también asociaciones de patronos, cada vez más grandes, para responder a la táctica seguida por los sindicatos y agotar sus reservas. La posición de los obreros organizados sindicalmente era todo menos buena alrededor de 1900, y los grupos radicales entre los trabajadores registraron numerosa afluencia.

Así, la inestabilidad de los sistemas políticos, de paso a formas de gobierno más democráticas, aumentaba con las fortísimas tensiones del cuerpo social. Todos los grupos de la sociedad defendían tozudamente sus propiedades con todos los medios adecuados, demasiado a menudo también inadecuados. Los obreros creían casi exclusivamente en la huelga general como solución y esperaban todo de una revolución violenta. Sin embargo, poco a poco fue imponiéndose en Europa central y occidental la idea de que la emancipación de los obreros podía llevarse a cabo en un proceso paulatino y por etapas.

12.3. El “delirio” del imperialismo: 1885-1906

Hacia el fin de los años ochenta del siglo XIX, la fiebre del imperialismo se adueña de los gabinetes europeos progresivamente y sin que se den apenas cuenta los propios diplomáticos, pasando los grandes problemas tradicionales de la política europea a un segundo plano, sin haber sido resueltos. Algunos Estados europeos, como Inglaterra y Francia, ya hacía tiempo que llevaban a cabo una política de expansión colonial. Hacia 1885 este proceso de expansión de la civilización europea por todo el globo sufre una violenta aceleración; en pocos años se convirtió en una auténtica carrera de las potencias europeas tras los territorios de ultramar aún “libres”, a la que se sumaron también Japón y los Estados Unidos. Al mismo tiempo se transformaba el carácter de la dominación colonial europea; de la noche a la mañana se convertía el colonialismo en imperialismo: las potencias europeas empezaron a perseguir sistemáticamente la adquisición de nuevos territorios coloniales y a respaldar con capital propio la conquista y penetración económica de los países subdesarrollados.

Al mismo tiempo, la creciente rivalidad entre las grandes potencias supuso el abandono de las formas tradicionales de dominación más o menos extensiva de los territorios coloniales, a partir de algunos puntos de la costa. Se desencadenó entonces una lucha encarnizada por la conquista del continente interior unida al afán de delimitar claramente las fronteras de los distintos territorios: la firma de tratados de protección con los jefes de numerosas tribus indígenas ya no bastaba ahora para fundar o ampliar imperios coloniales; a partir de ahora eran necesarias duras negociaciones con las respectivas potencias rivales para legitimar las propias pretensiones sobre territorios que aún estaban sin explorar. A medida que iba disminuyendo el número de territorios “libres” de la tierra se hacían más violentos los conflictos por estas cuestiones, llevando en varias ocasiones a Europa al borde de una guerra general.

12.4. Europa y los nacionalismos militantes: 1906-1914

En toda Europa se enfrían, a partir de 1906, las pasiones imperialistas. Si hasta entonces los pueblos habían seguido con febril excitación las grandes pruebas de fuerza por la conquista de territorios de ultramar, ahora los problemas de política interna vuelven a acaparar el máximo interés. El gobierno inglés estaba interesado en disminuir los graves gastos militares, consecuencia de dos decenios de política exterior ambiciosa, y en reducir en lo posible los compromisos internacionales de Inglaterra. Esta situación era análoga en Francia, Alemania, e incluso Rusia. Sin embargo, en estos últimos años antes de la guerra, Europa vive una época de paz no exenta de tensiones; es el período que los historiadores han bautizado de la “paz armada”. Bismarck había demostrado su gigantesca talla diplomática al conseguir formar un bloque en torno a Alemania, la Triple Alianza (Alemania, Austria-Hungría e Italia), e impedir la formación de un bloque de adversarios. Así pues, no comenzaba para Europa un período tranquilo: al crecer las fuerzas democráticas se liberaron en mayor medida energías nacionalistas que introdujeron en las relaciones internacionales de las potencias un nuevo factor de extrema agresividad.

Este nuevo elemento se puso de manifiesto en la evolución de la rivalidad naval entre Alemania e Inglaterra: el programa alemán de construcción de nuevos buques de guerra de dimensiones y potencia bélica hasta entonces desconocidas, empezó a representar una sería amenaza para el dominio inglés de los mares en 1906, con lo cual se inició una carrera por el armamento naval entre las dos potencias. Inglaterra intentó, a su vez, renovar la flota para no perder su hegemonía sobre los mares, a pesar de que Guillermo II afirmaba que la flota alemana no estaba dirigida contra Inglaterra, lo cual, subjetivamente, correspondía a la verdad; para el Kaiser, ésta constituía un soberbio juguete, símbolo de prestigio mundial. De esta manera, la relación entre ambos países se fue enfriando. No obstante, otros problemas más urgentes desviaron la atención de estos temas: la primera y segunda crisis marroquí, la crisis de bosnia, y las guerras balcánicas.

La penetración de Francia en Marruecos se efectuó a la manera clásica: ofrecimiento al sultán de ayuda técnica y asistencia militar. Inglaterra por razones estratégicas, y España por poseer intereses en la zona, miraban con recelo las iniciativas francesas. En 1905, en la visita de Guillermo II a Tánger, el emperador se erige en protector de la independencia de Marruecos, lo que provoca una gran crisis internacional. El canciller alemán Von Bülow, al internacionalizar el problema marroquí, esperaba obtener ventajas o, en el peor de los casos, un medio de presión para frenar a Francia en otros lugares. En la conferencia de Algeciras en 1906 se acuerda mantener la independencia de Marruecos, pero también el protectorado francés en la zona, postura que apoyaron Inglaterra, Rusia e Italia. Las repercusiones internacionales de este conflicto fueron grandes: la temida posibilidad de una agresiva política exterior por parte de Alemania, y con ello el estallido de la guerra, provoca que en 1907 se firme la Triple Entente (Gran Bretaña, Francia y Rusia), el bloque mundial más poderoso, ya que suponía la suma de tres imperios gigantescos.

En 1911 estalla la segunda crisis marroquí. Alemania acusa a Francia de sobrepasar en su acción los límites que le fijaba el Acta de Algeciras y de no respetar el principio de “puerta abierta” para todos en las actividades económicas. La violación de este acuerdo ofrece al Reich alemán un pretexto para volver a plantear la cuestión marroquí, y envía un buque de guerra germano al puerto de Agadir, seguido de la exigencia de una compensación: el Congo francés. Finalmente, se acepta la cesión de una parte de la zona francesa del Congo, a cambio de una total libertad para Francia en Marruecos. El acuerdo exacerba el nacionalismo en Francia y en Alemania, donde se estima que la compensación ha sido insuficiente.

Por otro lado, para Austria, potencia sin colonias y sin salida marítima, era vital la penetración económica en los Balcanes. Austria cifraba sus metas en la participación en el comercio de los estados del sur, concretamente en la venta de sus excedentes agrícolas. Durante algunos años Austria y Rusia se entienden y los zares acceden a mantener el imperio turco, mientras Alemania organiza el ejército turco e incrementa su penetración financiera. Pero la rivalidad serbio-austríaca volvió a envenenar la situación internacional. Los monarcas serbios de finales de siglo habían mantenido una política de amistad y cierta subordinación a Austria. Sin embargo, en 1903, un golpe de Estado y el asesinato de los monarcas se resuelve en el acceso al trono de los radicales nacionalistas, que cerraron la salida de los productos austríacos hacia el sudeste y cortaron el ferrocarril que los austríacos habían construido hasta Salónica, la principal vía de comunicación Norte-Sur a través del espacio balcánico. En esta situación, el ministro de Asuntos Exteriores austríaco, Aehrenthal, propone que la única salida para Austria es la incorporación de Bosnia-Herzegovina; la ocupación se efectúa en octubre de 1908 y se llega al borde de la guerra. Sin embargo, Alemania presiona para impedir el conflicto.

Tres años después Italia, que considera que debe comparecer en el reparto del viejo imperio otomano, reclama Libia e inicia una guerra; después de la provincia africana, extiende las operaciones militares a las islas del Egeo. Serbia, Bulgaria y Grecia forman una Liga Balcánica, y con ayuda rusa derrotan al ejército turco (Primera Guerra Balcánica). Turquía cede a Italia Libia y las islas del Dodecaneso; reconoce la independencia de Albania y queda reducida a la región de Constantinopla y los Estrechos, mientras los Estados balcánicos se reparten el resto del continente y las islas.

En 1913 estalla la guerra entre los vencedores (Segunda Guerra Balcánica). En el choque entre serbios y búlgaros los griegos apoyan a aquéllos y los tucos reemprenden el combate. Bulgaria, que fue la que inició la guerra, es la gran perdedora, y tiene que devolver Andrinópolis a los turcos, ceder el sur de la Dobrudja a Rumanía, y la mayor parte de Macedonia a serbios y griegos. El resultado es el engrandecimiento de Serbia, lo que supone un obstáculo para las comunicaciones austríacas por la ruta de Salónica. Así, el enfrentamiento entre las dos naciones parece inevitable. Italia y Austria, a pesar de estar unidas en la Triple Alianza, rivalizan para controlar Albania. Y Rusia observa con alarma la posibilidad de que Austria pueda vencer a Serbia y convertirse en la gran potencia balcánica; en esa eventualidad no dudaría en ir a la guerra, en apoyo de Serbia. Precisamente esta situación es la que provoca el conflicto en 1914.

TEMA 13. LA I GUERRA MUNDIAL. LOS TRATADOS DE PAZ Y LA SOCIEDAD DE NACIONES

13.1. La crisis mortal de la vieja Europa

ρ13.1.1. La crisis de Julio. Estalla la guerra

El 28 de junio el archiduque Francisco Fernando y su mujer son asesinados por el estudiante bosnio Princip en Sarajevo, capital de Bosnia, en medio de un clima política ya de por sí cargado de amenazas, haciendo explotar abiertamente el contraste latente entre Austria-Hungría y Serbia. Este atentado fue el último eslabón de una cadena de acciones terroristas que querían demostrar la ilegitimidad del dominio de los Habsburgo en Bosnia y en Herzegovina. En Viena existía desde el principio la convicción de que Serbia había tenido parte en el atentado, aunque no se pudieron presentar pruebas concretas, y la prensa austríaca desencadenó una violenta tempestad de indignación por las peligrosas intrigas de los nacionalistas serbios. Así, la opinión pública exigió una solución radical a la cuestión de Serbia. Existía la convicción de que Austria-Hungría sólo podía restablecer su prestigio mediante una prueba de fuerza militar. El problema residía en las graves contramedidas que Rusia pudiera tomar, ya que no se podía descartar la eventualidad de que éstas pudiesen desencadenar un conflicto europeo general. Sin embargo, en un principio, se pensaba que Rusia se contentaría con adoptar una actitud amenazadora y que luego se calmaría.

La estrategia austro-húngara era declarar la guerra contando con el respaldo alemán; una vez conseguido, se atribuyo al Reich alemán el poder de decidir sobre la guerra o la paz, aunque la diplomacia alemana protestase contra esta lógica de los hechos. Por esta razón, Alemania se puso a favor de una guerra local entre Austria y Serbia, esperando que Rusia tomara parte y que fuese ella la que provocara la guerra europea. Así, la monarquía danubiana, confiando en el apoyo del poderoso aliado alemán, dirigió a Serbia, el 23 de julio de 1914, un ultimátum exigiendo plena satisfacción por el atentado y medidas contra el movimiento de extrema derecha en Serbia, con un plazo de cuarenta y ocho horas. Bajo presiones inglesas, y debido a la dureza del ultimátum, Alemania sugirió al gobierno austro-húngaro que iniciase inmediatamente negociaciones bilaterales con Rusia con el fin de ponerse de acuerdo sobre los límites y la finalidad de la inminente acción militar contra Serbia, renunciando a operaciones de gran envergadura. Pero Austria no estaba dispuesta a renunciar a la proyectada guerra contra Serbia, y el 29 de julio bombardean Belgrado. Rusia procede a una movilización parcial y Francia e Inglaterra advierten a Berlín que no serán neutrales. El día 30 Rusia moviliza sus tropas contra Austria-Hungría y Alemania; es ya la guerra de bloques. El 1 de agosto Guillermo II declara la guerra a Rusia y el 3 a Francia; al día siguiente las tropas alemanas invaden Bélgica, e Inglaterra entra en el conflicto declarando la guerra al Reich alemán.

ρ13.1.2. La fase inicial del conflicto

En los comienzos del conflicto se enfrentaba Rusia, Francia, Inglaterra, Serbia y Bélgica con Alemania y Austria-Hungría. Italia, al no satisfacer Viena sus reivindicaciones adriáticas, se proclama neutral (aunque entrará en guerra a favor de los aliados un año más tarde). Turquía se identifica sin titubeos con Alemania, pero no se atreve a entrar en el conflicto inmediatamente. Es la primera guerra en la que participan casi simultáneamente las principales potencias del mundo, y los pueblos europeos parten a la guerra con un entusiasmo casi religioso. La lucha por la patria parecía dar a la vida de repente un contenido nuevo. Los socialistas, las clases burguesas, los sindicatos y la clase obrera se unieron a esta muestra de nacionalismo. En un primer momento la guerra trajo en todas partes una estabilización de la situación interna. Sin dudarlo, los Parlamentos aprobaron los medios financieros necesarios para la contienda, retirándose luego a un segundo plano y dejando libre el campo a los militares. La iniciativa perteneció a las potencias centrales. La Entente disponía de una enorme superioridad en población, en materias primas y en facilidades de acceso a las grandes rutas marítimas, pero los imperios centrales se habían preparado con mayor meticulosidad para la guerra. Las tropas alemanas son disciplinadas, están bien provistas de artillería pesada y de armas automáticas. El Estado mayor alemán tiene en su cartera, desde 1905, el llamado Plan Schlieffen, el cual, previendo la lentitud de la movilización rusa, dispone un ataque rápido en el Oeste para atender en una fase posterior el frente este. En un principio, el potencial militar de la Entente es más débil: el ejército ruso carece de infraestructura logística para una movilización rápida. Inglaterra no ha establecido el servicio militar obligatorio y, por tanto, no posee suficiente número de soldados; Francia, que va a sufrir el choque inicial, es una nación menos poblada, menos industrializada y con armamento menos moderno que Alemania.

La guerra obliga a los beligerantes a movilizar todas sus fuerzas económicas. En principio se había calculado una guerra corta y ningún país estaba preparado para un esfuerzo sostenido. La prolongación del conflicto obligó a los gobiernos a improvisar una organización en gran escala para la fabricación de municiones y material de guerra. Los estrategas sueñan con perturbar la estructura del adversario, preparando y asestando golpes en sus comunicaciones y en sus sistemas de producción. Así, el bloqueo de los suministros del enemigo, perjudicó de manera especial a los imperios centrales. Aunque hubo fisuras, en los años 1917 y 1918 la escasez de alimentos en Alemania llegó a ser muy grave. La réplica alemana al bloque, la guerra submarina, fue creciendo en intensidad: en 1915 Alemania sólo disponía de 30 submarinos, mientras que en 1917 tenía 154.

Siguiendo las previsiones del Plan Schlieffen, basado en el cálculo de que el ejército ruso necesitaría varias semanas para colocar en el frente toda su potencia, los alemanes atraviesan Bélgica y se lanzan sobre Francia, en dirección a París, por lo que el 2 de septiembre el gobierno francés consideró prudente abandonar la capital. En Marne, cerca de la capital francesa, los franceses contraatacan, y los alemanes corren el peligro de ser desbordados, fracasando así el Plan Schlieffen. Fracasado el avance en punta hacia París, los alemanes inician las batallas de Flandes, la carrera hacia el mar, asegurando sus comunicaciones a través de las llanuras belgas y renunciando al hundimiento de Francia. En el Este, en los últimos días de agosto y primeros de septiembre, los alemanes derrotan a los rusos en Tannenberg y en los Lagos Masurianos, pero los austríacos retroceden en Galitzia y en los Balcanes. En agosto, Japón declara la guerra a Alemania y en pocos días ocupan sus posesiones en China y el Pacífico. Turquía entra en la guerra como aliado de Alemania en noviembre, y bombardea los puertos rusos de Odessa y Sebastopol.

13.1.3. La guerra de posiciones 1915-1918

Con la falta de fuerza de los contendientes para romper el frente y la multiplicación de las ametralladoras, arma más propia para la defensa de posiciones que para el salto, aparece una forma de lucha nueva: la trinchera. Se excavan kilómetros de fosos, se protegen con sacos terreros, se refuerzan con casetas de cemento, y los ejércitos parecen iniciar una especie de guerra de topos. En 1915 aparecen los gases asfixiantes y los lanzallamas, y en 1916 los primeros tanques, pero ninguna de las nuevas armas va a resultar decisiva para destrozar los sistemas de trincheras. Considerando más vulnerable el frente oriental, los alemanes efectúan varías ofensivas en Lituania, Galitzia y el Vístula, que obligan a replegarse a los rusos, con la pérdida de un millón y medio de hombres; pero los imperios centrales no consiguen obligarlos a firmar una paz por separado. En el Oeste una ofensiva francesa en Champagne provoca pérdidas terribles, y Alemania se ve obligada a un período de posiciones defensivas.

En mayo de 1915, tras sopesar las ventajas territoriales que les ofrecen los aliados, Italia entra en la guerra. Bulgaria pasa a apoyar a los centrales, y Rumanía a las potencias de la Entente. A finales de 1915 parece imposible romper los frentes. Así, se intenta efectuar una guerra de desgaste sobre Verdún, piedra angular del sistema fortificado francés, a base de asaltos incesantes. Sin embargo, los franceses resisten con tenacidad, y los muertos en ambos bandos son numerosos; finalmente, los alemanes son obligados a retirarse de Verdún, y su plan de penetración fracasa.

ρ13.1.4. La crisis de 1917, y la caída de los imperios centrales en 1918

El año 1917 se caracteriza por tres acontecimientos: la intervención de los Estados Unidos en el conflicto, la retirada de Rusia después de la revolución, y una crisis profunda, de cansancio, que afecta a todos los países. En enero el presidente Wilson rompe sus relaciones diplomáticas con Alemania, y Estados Unidos declara la guerra. Este cambio de actitud fue provocado por el bloqueo alemán a las costas inglesas y francesas, amenazando con hundir a los neutrales que transportaban mercancías con este destino. El comercio de los Estados Unidos con Inglaterra y Francia era muy intenso: la guerra submarina suponía una amenaza para muchas empresas de exportación norteamericanas. La intervención de los Estados Unidos supuso el fin de la angustia financiera inglesa y francesa, un bloqueo más eficaz contra Alemania, el apoyo de los Estados de la América Latina, y un aumento de reservas demográficas e industriales.

En Rusia, los sufrimientos de la guerra contribuyeron a la caída del régimen zarista, y los rusos se retiran. Los alemanes, sin embargo, no muy confiados, mantuvieron aún un millón de hombres en el frente oriental. La desaparición del frente del Este permite a Alemania disponer de más efectivos e iniciar una gran ofensiva en el Oeste. Es entonces cuando Alemania se da cuenta de la debilidad de sus líneas: el nuevo material de guerra norteamericano había producido ya la inferioridad germana, y su hundimiento es muy rápido. El 11 de noviembre de 1918 se firma el armisticio; dos días antes ha huido Guillermo II y se proclama la República en Berlín.

La guerra mundial no fue en absoluto el resultado directo de la voluntad de Alemania de incorporarse a la política mundial, o de la lucha competitiva entre los diversos imperialismos europeos; la guerra fue desencadenada más bien por un conflicto que hacía tiempo que estaba latente en el interior del sistema tradicional de las potencias europeas, aunque bien es verdad que los contrastes en el campo de la política mundial contribuyeron a agudizar la situación. Una vez desencadenada la guerra, las energías nacionalistas e imperialistas de los pueblos se abrieron paso en una explosión incontrolada, una lucha sin cuartel cuyo único fin legítimo era la destrucción del enemigo. Al final de la I Guerra Mundial, la vieja Europa de las cinco grandes potencias se había transformado tanto que resultaba irreconocible. Europa tuvo que ceder su función hegemónica en el mundo a los dos grandes bloques opuestos, los Estados Unidos y la Unión Soviética, esta última impotente en aquel momento, pero no por mucho tiempo.

13.2. Los tratados de Versalles

ρ13.2.1. La paz con Alemania

Los ciudadanos y los políticos de los principales países que lucharon en la I Guerra Mundial, excepto los italianos y los japoneses, creían firmemente que estaban comprometidos en una lucha defensiva. El gobierno austrohúngaro lanzó su ataque en 1914 para salvar a la monarquía de las secretas maquinaciones de Serbia; Rusia se consideraba obligada a resistir el avance alemán que se extendía en el sudeste de Europa y los Estrechos; Alemania intentaba, antes de que fuera demasiado tarde, evitar los peligros de verse cercada, así como defenderse de un complot eslavo que proyectaba la destrucción de su aliado, complot fraguado en San Petersburgo con el apoyo de Francia y la connivencia de Inglaterra. Francia se vio invadida, en Inglaterra consideraba que el equilibrio europeo estaba amenazado por Alemania; los Estados Unidos entraron en guerra para defender el derecho internacional y la moralidad pública. Sólo Italia y Japón hicieron la guerra alentadas por ambiciones territoriales. En una palabra, todas las grandes potencias estaban convencidas de que el culpable de la guerra era el otro.

La paz de París estaba formada por el tratado de Versalles con Alemania, el de St. Germain con Austria, el de Trianón con Hungría, el de Neuilly con Bulgaria, y el de Sèvres con Turquía. En el bando aliado, al finalizar la guerra, se hallaba firmemente arraigada la convicción de que Alemania era la culpable de todo. Para Francia, Inglaterra y América, Alemania había sido el principal y más formidable enemigo, y se concluyó, sin más, que la contribución de Austria-Hungría al estallido de la guerra había sido tan escasa como su participación a lo largo de la misma. Por consiguiente, en el tratado de Versalles, los aliados consideraron a Alemania como la responsable de las consecuencias de la guerra y que, por tanto, estaba obligada a ofrecer una reparación económica a estos países. Para los que redactaron el tratado, se trataba de algo razonable; para los alemanes suponía una flagrante tergiversación de la verdad. Así, para los alemanes, la justicia implicaba diferentes contenidos que para los aliados. Esto es importante, ya que, antes de que se firmara el armisticio en noviembre de 1918, al gobierno alemán le fue hecha la promesa de que la paz sería justa; éste fue el mensaje del presidente de los Estados Unidos. Woodrow Wilson, que se erigió en árbitro entre los dos campos al ser el primero en recibir la oferta de armisticio. Con anterioridad, Wilson había realizado públicamente un programa de paz preciso que se conocería como “los catorce puntos del presidente Wilson”.

Estas resonantes declaraciones contenían un fastuoso plan que configuraría la posguerra garantizando una paz perpetua. Los discursos de Wilson dejaban bien sentado que la paz sólo podría estar basada en la justicia, y la justicia internacional significaba esencialmente el ejercicio del derecho de autodeterminación por parte de todos los pueblos, lo que equivale a decir que las fronteras deberían ser trazadas de acuerdo con los deseos de las poblaciones afectadas. Entonces los pueblos del mundo cesarían de ambicionar el cambio de fronteras, y la principal causa de la guerra desaparecería. Las formas democráticas de gobierno asegurarían una política exterior pacífica, por medio de una diplomacia abierta. En caso de surgir roces, las restantes naciones del mundo, alistadas en la Sociedad de Naciones, harían que se impartiera justicia. Sin un Estado cayera en manos de diplomáticos del viejo estilo o militares irresponsables y llegara a mostrarse agresivo, los otros Estados del mundo ejercerían presiones bajo la dirección de la Sociedad de Naciones. La presión económica o incluso moral sería suficiente; si no fuera así, los miembros de la Sociedad quedarían autorizados para usar la fuerza armada.

En abril de 1918 se prometió justicia para Alemania, pero ¿qué era lo justo para Alemania? Para los alemanes, cualquier clase de mengua de un tratamiento igualitario sería una injusticia; para los que hicieron la paz, la justicia para Alemania no significaba un tratamiento igual para ésta, ya que un criminal debe ser tratado de manera diferente a sus víctimas. La paz de París se componía de cuatro tratados, con Alemania, Austria-Hungría, Bulgaria, y Turquía. El tratado de Alemania, el tratado de Versalles, fue el más importante.

La mayor parte de los franceses deseaban debilitar a Alemania, desarmarla, privarla de su integridad territorial, ocuparla militarmente, quitarle su dinero y rodearla de poderosos enemigos: el gobierno francés deseaba una paz que aplastara a Alemania. Poncairé, Foch y la derecha francesa opinaban que Alemania debía ser debilitada y mantenida en este estado prescindiendo de la opinión anglosajona; Clemenceau, jefe de la delegación francesa en la Conferencia de Paz, y la izquierda preferían mantener un entendimiento con Inglaterra y América, y estaban dispuestos a un compromiso en su política con respecto a Alemania. La Alemania de entreguerras tuvo mucho que agradecer a la voluntad de Clemenceau de llegar a un compromiso. Lloyd George, el primer ministro británico, quería convertir a Alemania en un país pacífico, llevar la prosperidad a este país y, consiguientemente, a Europa, y evitar el deslizamiento de Alemania al bolchevismo. Fue Lloyd George, y no Wilson, quien luchó más ardientemente por los intereses alemanes en Versalles. El tratado de Versalles fue la obra personal de estos tres hombres, Clemenceau, Lloyd George y Wilson. Las principales cuestiones que el tratado de Versalles intentaba resolver eran las reparaciones, las fronteras de Alemania, el desarme alemán y la suerte de las colonias alemanas.

1. Reparaciones. Las principales preguntas a las que se debía encontrar una respuesta eran cuánto tendría que pagar Alemania y cuánto podría pagar. Los catorce puntos de Wilson dejaban bien sentado que Bélgica y las regiones francesas que habían sido invadidas debían ser reparadas. Por medio del tratado se obligaba a Alemania a aceptar que debía pagar mucho más de lo que con toda probabilidad podía, quedando para más tarde el cálculo de la cifra exacta. Estas cláusulas del tratado motivaron una comprensible decepción en Alemania. Lloyd George ambicionaba tres objetivos: que la vida en la futura Alemania fuese soportable, que Inglaterra obtuviera la mayor parte posible de los pagos efectuados por Alemania, y que la opinión pública inglesa quedara convencida de que Alemania iba a ser tratada con la máxima dureza. El segundo y el tercer objetivos quedaban automáticamente garantizados gracias a la cuenta que se iba a presentar a Alemania de las pensiones a pagar por los aliados a las viudas, a los soldados mutilados y a las personas dependientes de los que lucharon durante la guerra. Clemenceau deseaba obtener para Francia el máximo de estos pagos. Wilson y sus consejeros deseaban calcular lo que se podía esperar razonablemente de Alemania, teniendo en cuenta que Inglaterra y Francia habían sufrido los efectos de la guerra con mayor intensidad que su propio país. Así, se determinó una comisión compuesta de delegados de las grandes potencias para determinar el importe de los daños.

2. Las fronteras. Hubo una cuestión que fue decidida sin ninguna dificultad: Alsacia y Lorena deberían ser devueltas a Francia. Francia fue aún mucho más lejos y propuso una ocupación militar, francesa o aliada, de duración indefinida, de la orilla izquierda del Rin y de sus principales cabezas de puente: el argumento esgrimido era la convicción de que no se podía confiar ni siquiera en una Alemania republicana; era necesario el empleo de la fuerza para poner coto a estas tendencias agresivas. Esta propuesta desagradó a Lloyd George, que estaba a favor de una Alemania próspera: “no podemos desmantelarla y simultáneamente esperar que pague”. Sin embargo, su intención era firmar pronto la paz para devolver la estabilidad a Europa, y para ello era necesario hacer condiciones al lado francés. Finalmente, prevaleció la teoría de Clemenceau de que la ocupación podría darse por finalizada antes de los quince años si Alemania cumplía las obligaciones estipuladas en el tratado. Asimismo, se introdujeron algunos cambios en la frontera germano-belga, aumentando la extensión de Bélgica; también se ampliaron las fronteras de Dinamarca y las de Polonia, con lo que más de un millón de alemanes quedaron bajo el control polaco. Igualmente, varios millones de alemanes quedaron dentro del nuevo Estado Checoslovaco, y un número aún mayor dentro de la nueva Austria. Con toda probabilidad, la mayoría de los austríacos alemanes deseaban formar parte del Reich alemán; pero el tratado dejó bien sentado que no podrían hacerlo sin el permiso francés, y Francia no estaba dispuesta a favorecer de ninguna manera el engrandecimiento alemán.

3. El desarme alemán. El desarme y la prohibición del rearme alemanes suscitaron escasas diferencias de opinión entre los participantes en la conferencia de paz. El ejército alemán quedó limitado por el tratado a 100.000 hombres que servirían no menos de doce años, y se restringieron cuidadosamente las armas permitidas. Se prohibió a Alemania contar con una fuerza aérea.

4. Las colonias alemanas. El tratado de Versalles reza: “Alemania renuncia a todos sus derechos y títulos sobre sus posesiones ultramarinas en favor de las potencias aliadas principales y asociadas”. Las dificultades surgieron al afrontar el problema de la redistribución de los territorios alemanes, de sus derechos en China y del modo en que se administrarían en el futuro estas colonias. La solución era preparar los territorios pertinentes para su autogobierno en un futuro más o menos remoto, bajo la supervisión internacional de la Sociedad de Naciones. Estas disposiciones fueron acogidas en Alemania como un caso de trato desigual.

En general, el tratado dejó una Alemania potencialmente fuerte y llena de resentimiento. En Francia se extendió el sentimiento de que de alguna manera se les había escamoteado la seguridad que la victoria debiera haberles proporcionado, mientras que Inglaterra experimentaba cierta culpabilidad por el hecho de que Alemania había sido tratada injustamente. La primera parte del tratado con Alemania, era “El pacto de la Sociedad de Naciones”, configurada como una organización mundial que “promovería la cooperación internacional” y “conseguiría la paz internacional”. La humanidad liberal y progresista fundaba sus esperanzas en este documento. El órgano directivo de la Sociedad era el Consejo, compuesto de representantes de las grandes potencias, los principales países aliados y asociados, junto con representantes de otras cuatro potencias. Los miembros se comprometían a respetar y defender la integridad territorial y la independencia política de todos ellos, y en caso de agresión el Consejo les asesoraría sobre la manera de desarrollar estas garantías. Sin embargo, para el uso de la fuerza armada, la Sociedad sólo podía contar con las grandes potencias amigas. Consecuentemente, la Sociedad tuvo un escaso impacto real, sobre todo debido a la abstención de los Estados Unidos.

ρ13.2.2. La paz con Austria, Hungría, Bulgaria y Turquía

El hecho más importante del acuerdo austrohúngaro era que Austria-Hungría dejaba de existir. Ya antes de la Conferencia de Paz, la monarquía de los Habsburgo se había disgregado, surgiendo nuevas entidades como Austria, Hungría, Checoslovaquia y Yugoslavia. Estos Estados hacían reclamaciones, con frecuencia incompatibles entre sí, sobre determinadas partes de los territorios de la caduca monarquía; al mismo tiempo, Polonia, Italia y Rumanía hacían valer sus propias peticiones. La monarquía de los Habsburgo había parecido útil a cada una de las nacionalidades existentes dentro de sus fronteras como medio de refrenar a las restantes; ahora el mediador entre las naciones no sería el rey y emperador, sino la Conferencia de Paz. Las decisiones tomadas en la Conferencia estaban dirigidas a respaldar las aspiraciones nacionales Checoslovacas y Yugoslavas. Las poblaciones de lengua alemana, de la parte austríaca fueron anexionadas a Italia y a Checoslovaquia; la nueva frontera con Yugoslavia también se vio favorecida al ser trazada de acuerdo con límites étnicos. A esta reducida Austria le fue impuesta la independencia e, incapaz de sobrevivir económicamente por sí misma, fue condenada desde entonces a una dura lucha contra el hambre y el desempleo.

Hungría también quedó reducida tras satisfacer las demandas de Checoslovaquia, Rumanía y Yugoslavia. Checoslovaquia obtuvo Rutenia, y escamoteó a Hungría casi un millón de magiares, un cuarto de millón de alemanes, y algo menos de dos millones de eslovacos. Transilvania fue cedida de Rumanía; grandes zonas de Croacia y Eslovenia que pertenecían a Hungría fueron cedidas a Yugoslavia. Por otro lado, Polonia se constituyó como un Estado independientes. El tratado húngaro, lo mismo que el alemán, creó resentimiento en el país vencido.

El tratado de Neuilly con Bulgaria era menos drástico que los demás tratados europeos; cedía a Yugoslavia dos pequeñas zonas del este de Bulgaria por razones estratégicas, y transfería la Tracia occidental de Bulgaria a Grecia, separando así Bulgaria del mar Egeo. En cuanto a Turquía, ésta fue negociada, no impuesta, ya que los aliados no eran lo suficientemente fuertes como para imponer la paz por la fuerza: la separación de todas las zonas asiáticas del Imperio otomano, excepto Anatolia, fue impuesta sin dificultad. El acuerdo sobre el Oriente Medio de los años de la posguerra elevó a la cumbre el poder de Francia e Inglaterra en dicha zona.

13.3. La consolidación de la paz. El problema ruso

Tras la Revolución rusa de 1917, el bolchevismo sobrevivió, contrariamente a las esperanzas y a las intenciones de los aliados. La voluntad de Inglaterra y Francia no era lo bastante fuerte para imponerse a Rusia, aun estando envuelta en una guerra civil. Los soldados de la primera guerra lucharían solamente por una causa en la cual creyeran; los bolcheviques aducían, con cierta razón, estar del lado de las masas trabajadoras, de los obreros y campesinos, mientras era absolutamente evidente que sus oponentes en Rusia representaban a los terratenientes y los capitalistas. Es más, los Estados aliados temían un contagio del bolchevismo, de manera que las fuerzas aliadas en Rusia, que habían llegado durante la guerra con Alemania, permanecieron allí aisladas manteniendo posiciones defensivas sin contribuir en absoluto al resultado de la guerra civil rusa. La intervención aliada contra los soviets se limitó al ofrecimiento de dinero, armas y suministros para ayudar a las fuerzas antibolcheviques. Sólo gracias a esta intervención, Polonia logró escapar a duras penas de la aniquilación a manos del Ejército Rojo en 1920.

Los polacos se habían ofrecido en septiembre de 1919 a enviar medio millón de hombres contra Moscú a cambio de la financiación aliada. Clemenceau y Lloyd George renunciaron rápidamente a este plan, ya que proyectaban un empleo muy diferente del ejército polaco: la expulsión de las fuerzas alemanas de las antiguas provincias bálticas rusas, que habían atraído a numerosos elementos de la extrema derecha con el propósito de colonizar la zona báltica, restaurar la monarquía rusa y aplastar la república alemana, aniquilando así la obra de Versalles. El objetivo de Pilsudski, jefe del Estado polaco, era crear una gran Polonia separando Ucrania, la Rusia Blanca y Lituania de Rusia, y uniendo estos territorios a Polonia mediante una federación, dejándoles al mismo tiempo la independencia necesaria para conseguir el apoyo de movimientos nacionalistas. Así, Pilsudski aceleró sus propios preparativos y dirigió una ofensiva polaca a finales de abril de 1920. Kiev fue tomado, pero enseguida fueron expulsados por el Ejército Rojo, que continuó su marcha hacia Varsovia. A las puertas de Varsovia, la derrota polaca parecía inminente, hasta que el ejército de Pilsudski contraatacó y el ejército soviético fue derrotado. Esta derrota fue debida, principalmente, a la debilidad rusa en cuanto a equipo y vías de comunicación; sin embargo, esta derrota consolidó el régimen bolchevique, porque el conflicto con los polacos hizo surgir en su apoyo un sentimiento de fervor patriótico.

Las energías del régimen soviético se vieron absorbidas durante el resto de la década y gran parte de la siguiente en el empeño de conseguir un rápido crecimiento económico. Por ello, la política exterior rusa tras la guerra polaca tuvo un carácter defensivo, tendente a mantenerse alejada del resto del mundo, más que a cambiarlo. La Unión Soviética se convirtió en la gran ausente de la política europea y mundial. Cada vez se hizo más difícil emprender una política común hacia Rusia. Sin embargo, el gobierno británico tenía interés en restablecer el comercio mundial poniendo punto final a los conflictos políticos, al mismo tiempo que los franceses parecían estar convencidos de la posibilidad de derrocar el bolchevismo en Rusia. Así Lloyd George pensaba que Polonia debía hacer la paz con Rusia en las mejores condiciones posibles, mientras que Francia pensaba que Polonia debía ser empujada a luchar contra Rusia, razón por la cual suministró equipo al gobierno polaco. Durante estos años, la ayuda más sorprendente recibida por el gobierno soviético vino de Alemania. La derrota rusa cerca de Varsovia supuso un duro golpe a la reciente alianza germanosoviética. Aun así, el asesoramiento militar y técnico de los alemanes hizo posible que el Ejército Rojo se modernizase con mayor rapidez que si lo hubiera hecho por sí mismo; los militares alemanes ayudaron a formarse militarmente a los que serían en el futuro sus más formidables enemigos.

13.4. La Sociedad de Naciones

ρ13.4.1. Principios, órganos y funcionamiento

Durante la I Guerra Mundial diversos medios intelectuales y pacifistas defendieron la idea de constituir, a la finalización de la guerra, una asociación de Estados como medio para resolver pacíficamente los conflictos internacionales y prevenir una nueva guerra. Este esfuerzo ganó cierto carácter oficial, en particular en los gobiernos británico y norteamericano, deseosos de trasladar a la organización de la paz todo lo que el esfuerzo de la guerra había enseñado en materia de cooperación internacional. Así, cuando el Presidente Wilson presentó al Congreso sus famosos Catorce Puntos, el catorce decía lo siguiente: “Debe formarse una asociación general de naciones, bajo convenios especiales, con el fin de ofrecer garantías recíprocas de independencia política e integridad territorial tanto a los Estados grandes como a los pequeños”. Entre noviembre de 1918, fecha de la firma del armisticio, y enero de 1919, fecha de la apertura de la Conferencia de Paz en París, se publicó una importante contribución a los trabajos encaminados a definir la estructura, funcionamiento y finalidades de la proyectada asociación general de naciones. Su autor, el general Smuts, era un antiguo ministro del Gabinete de Guerra británico, que precisó con claridad las tras funciones esenciales que debía llevar a cabo la nueva institución: la salvaguardia de la paz, la regulación y organización de la creciente red de relaciones internacionales, y ser el gran centro internacional de vida civilizada capaz de garantizar la prevención de la guerra.

Pocos días después de inaugurada la Conferencia de Paz, el Consejo Supremo, formado por los representantes de los Estados Unidos de América, Gran Bretaña, Francia e Italia, adoptó una resolución con varias propuestas para la creación de una Sociedad de Naciones, cuyos fines eran los tres puntos antes expuestos. Se trataba de la creación de un marco institucional para la cooperación internacional y un sistema de seguridad colectiva, capaz de impedir la repetición de una catástrofe como había sido la I Guerra Mundial. Medio año después de la firma del Tratado de Versalles, el Pacto de la Sociedad de Naciones entró en vigor el 10 de enero de 1920. Como el Senado de los Estados Unidos de América no ratificó el Tratado de Versalles, la Sociedad de Naciones nació, paradójicamente, sin la participación del Estado que a través de su Presidente había sido su principal impulsor. Tras la I Guerra Mundial, por tanto, se constituyó la primera Organización Internacional política, cuyo principal objetivo fue garantizar el statu quo surgido de los Tratados de Paz, llamados a establecer un orden internacional estable y equilibrado.

La estructura orgánica de la Sociedad de Naciones, cuya sede quedó establecida en Ginebra, estaba dotada de: a) un Secretariado, inspirado en el de las Uniones Administrativas, pero dotado de un estatuto internacional; el primer Secretario General de la Sociedad de Naciones, Sir Eric Drummond, constituyó una administración auténticamente internacional; b) un órgano plenario, la Asamblea, que se reuniría en épocas fijas y en cualquier otro momento que fuere preciso, cuyas resoluciones se adoptarían por unanimidad, y en el que se expresaba y recogía la aspiración a la igualdad de todos los Estados (grandes, medianos y pequeños); c) un órgano de composición restringida, el Consejo, integrado por miembros permanentes, representantes de las principales Potencias Aliadas y Asociadas, y miembros temporales elegidos por la Asamblea; el Consejo se reuniría cuando las circunstancias lo exigieren y por lo menos una ver al año, y sus decisiones se adoptarían por unanimidad.

El Pacto de la Sociedad de Naciones distinguía entre miembros originarios y miembros admitidos: los primeros figuraban expresamente en el Anejo al Pacto; los segundos podían ser todo Estado, Dominio o Colonia que se gobernase libremente, diese garantías de su intención sincera de observar sus compromisos internacionales y aceptase la reglamentación establecida por la Sociedad de Naciones en lo concerniente a armamentos y fuerzas militares, y si dos terceras partes de la Asamblea se declaraban a favor de su admisión como Estado Miembro. Así, la Sociedad fue concebida como una asociación de y entre Estados. La condición de miembro se perdía por retirada; por disentir de alguna enmienda que modificara el Pacto; por expulsión; finalmente, por pérdida de la condición de comunidad política independiente.

ρ13.4.2. La renuncia a la utilización de la fuerza y el arreglo pacífico de controversias

La Sociedad de Naciones recogía la idea de que un mecanismo internacional institucionalizado podía y debía llevar a cabo un importante papel en la tarea de perfeccionar los procedimientos de la diplomacia tradicional, de modo que la mediación de terceros quedara institucionalizada, por vez primera en la historia, al estar confiada a dos órganos internacionales: la Asamblea y, sobre todo, el Consejo de la Sociedad de Naciones. El Pacto de la Sociedad de Naciones, efectivamente, institucionalizó un sistema de arreglo pacífico de controversias, basado en el principio de que los Estados Miembros convenían en que si surgía entre ellos algún desacuerdo capaz de ocasionar una ruptura, lo someterían al examen del Consejo y de la Asamblea, al arbitraje o al arreglo judicial. Una controversia, por tanto, debía ser sometida al examen de órganos políticos (Consejo o Asamblea), o a la decisión de un Tribunal arbitral o de la Corte Permanente de Justicia Internacional. Esta última, que no fue concebida como órgano de la Sociedad de Naciones aunque su constitución venía prevista en el Pacto, supuso una indudable innovación y un claro testimonio del proceso de institucionalización de los procedimientos jurisdiccionales de arreglo pacífico de controversias.

En las controversias que voluntariamente le fueran sometidas por los Estados, la Corte Permanente de Justicia Internacional debería aplicar las convenciones internacionales, la costumbre internacional y los principios generales de Derecho internacional reconocidos por las naciones civilizadas. Sin embargo, según este mismo Derecho, ningún Estado podía ser obligado a someter sus controversias con otros Estados a la mediación, al arbitraje o a cualquier otro medio de solución pacífica sin su consentimiento. Por esta razón, los Estados Miembros de la Sociedad de Naciones asumieron una obligación de comportamiento en materia de solución pacífica de conflictos: llevar la controversia al Consejo o a la Asamblea, o someterla de común acuerdo al arbitraje o al arreglo judicial. No obstante, puesto que ni el arbitraje ni el arreglo judicial fueron contemplados como los únicos procedimientos de arreglo pacífico, pudieron recurrir al Consejo y a la Asamblea, el papel de la Corte Permanente de Justicia Internacional quedó reducido. Además, este órgano no era un verdadero poder judicial internacional: su jurisdicción contenciosa era voluntaria.

Las lagunas del Pacto de la Sociedad de Naciones en materia de arreglo pacífico de controversias explican las tentativas que pronto se intentaron con el fin de rellenar tales lagunas. Uno de estos intentos fue el Protocolo de Ginebra, que pretendió consagrar la obligación de arreglo pacífico de las controversias: los conflictos que no se sometieran a la Corte Permanente de Justicia Internacional o al arbitraje, se someterían al Consejo de la Sociedad de Naciones, cuyas resoluciones, adoptadas por unanimidad, serían obligatorias para las partes; si el Consejo no llegase a una resolución unánime, nombraría árbitros, a los que las partes estarían obligadas a someter la diferencia, así como a aceptar y cumplir la sentencia o laudo arbitral. Sin embargo, aunque firmando por catorce Estados, el Protocolo jamás llegó a entrar en vigor, ya que chocaba con las exigencias del realismo político.

Una vía más realista fue la seguida por el Acta General para el arreglo pacífico de las diferencias internacionales, Acta General de Arbitraje, adoptada por la Asamblea en septiembre de 1928 y entrada en vigor en agosto de 1929. Su finalidad era extender a los Estados la obligación de recurrir a procedimientos de solución pacífica de las diferencias internacionales. Para ello ofrecía a los Estados la posibilidad de solucionar los conflictos que no hubieran podido ser resueltos por la vía de la negociación a través de tres procedimientos distintos de arreglo pacífico: la conciliación, el arreglo judicial y el arbitraje. La conciliación es un procedimiento de arreglo pacífico caracterizado por la intervención de un tercero imparcial -la Comisión de conciliación- al que se somete el examen de todos los elementos de la controversia, para que proponga a las partes una solución. La propuesta no vincula a las partes, y éstas conserva, por tanto, su libertad de acción y de decisión. Pero el Acta General permitía a los Estados la aceptación de sólo partes de la misma, así como la formulación de reservas, con lo que el consentimiento y la voluntad de los Estados resultaban claves, y el alcance del sistema quedaba muy limitado, teniendo un escaso resultado práctico.

TEMA 14. EL PERÍODO DE ENTREGUERRAS

14.1. Crisis internacionales de entreguerras

Para Europa, los años veinte son los de la estabilización y reconstrucción, de la experimentación de nuevos regímenes políticos, y de un lento acostumbrarse al nuevo orden creado por la guerra, por la revolución bolchevique y por la expansión económica norteamericana. Para los Estados Unidos es “la era de la prosperidad”; son años en los que cosecha los frutos del inmenso aparato industrial, de las infraestructuras construidas durante los cincuenta años anteriores, y del dominio financiero conquistado durante la guerra. La gran república americana se convierte en el centro del capitalismo mundial y en el ejemplo de una sociedad industrial madura que inaugura la era del consumo masivo. Para ello se producen cambios considerables en el mundo del trabajo y en la articulación social de la clase obrera: mayor productividad del trabajo, trabajo fragmentado y sometido al ritmo de la máquina, se amplían y revalorizan las tareas de los técnicos, desde los dirigentes hasta los ingenieros, y crecen las capas intermedias, los “cuellos blancos”, separados del verdadero trabajo manual. La producción en serie y la cadena de montaje se afirman como el sistema capaz de elevar la productividad, reducir los costes y mantener el consumo masivo.

Hacia finales de la década de los veinte, el alza de las cotizaciones de los títulos bursátiles en Nueva York atraía capitales de todo el país y del exterior. Más de cinco millones de acciones cambiaban de manos todos los días; la facilidad del crédito favorecía la especulación. El 24 de octubre de 1929 la tendencia se invirtió, las cotizaciones disminuyeron, y en un solo día se liquidaron trece millones de títulos. En un mes, las cotizaciones cayeron un promedio del 50 por ciento. Había terminado la época de la prosperidad, cuyo símbolo era Wall Street, la sede de la Bolsa. Su quiebra supuso una drástica reducción del crédito que había alimentado el mecanismo del mercado de la nueva sociedad de consumo, y el resultado fue el estancamiento de la producción y las ventas, y un paro masivo. En el lapso de un mes esta crisis se propagó por todo el mundo capitalista con una violencia y una duración sin precedentes. A partir de 1931 ningún país pudo sustraerse a sus repercusiones. La situación contradecía la fe en el progreso, la confiada exaltación del poder económico y militar, y el desarrollo del comercio internacional. La situación política y económica sólo se había estabilizado durante algunos años.

El motivo de una propagación tan amplia de la crisis está, ante todo, en las gigantescas dimensiones asumidas por la producción industrial de Estados Unidos, que por sí sola cubría el 45 por ciento de la mundial. Las importaciones norteamericanas representaban más del 12 por ciento del intercambio mundial. La caída de los precios agrícolas y de las materias primas fue uno de los elementos propagadores de la crisis. De esta manera, se recurrieron a medidas de protección aduanera para atajar la crisis, disminuyendo más aún el intercambio entre 1929 y 1930. La crisis monetaria fue la última etapa de la descomposición de la economía mundial.

Los vanos intentos por encontrar un acuerdo que regulara las transacciones internacionales mostraron hasta qué punto también se había deteriorado la situación política: Japón trataba de resolver sus problemas haciendo la guerra a China; Alemania confiaba su suerte a Hitler; Italia anuncia el nuevo evangelio de la economía corporativa; Gran Bretaña abandonaba el libre cambio y creaba un “área de preferencia imperial”; Estados Unidos experimentaba el New Deal; la Unión Soviética imponía la colectivización forzada de las empresas y se comprometía en un imponente esfuerzo de industrialización. La crisis acentuaba las divisiones del mundo, inspiraba el egoísmo y los antagonismos nacionalistas, reabría las heridas de la reciente guerra, ponía fin a toda esperanza de restauración pacífica, y preparaba las condiciones para el futuro conflicto.

14.2. Los años treinta en Europa

ρ14.2.1. La subida de Hitler y las potencias europeas

Una de las condiciones que favorecieron el rápido ascenso del nacionalismo en Alemania fueron los siete millones de parados que la crisis provocó en la república de Weimar, ligada económicamente a Estados Unidos más que otros países europeos. El fracasado golpe de Estado promovido por los nazis en Munich en 1923 fue una experiencia decisiva. Así, Hitler aprendió que el poder debía conquistarse con una “revolución legal”, evitando golpes de Estado y, sobre todo, enfrentamientos con el ejército. Asimismo, debía obtener una amplia adhesión de las masas a través de la organización y la propaganda. A esta tarea se dedicó Hitler después de la experiencia de 1923 y durante los pocos meses siguientes que pasó en prisión. El juicio sirvió para que su fama se extendiera. Desde entonces Hitler fue el jefe autorizado de las tendencias nacionalistas y revisionistas que nunca habían aceptado el tratado de Versalles y rechazan la república de Weimar, detestada como fruto del fracaso, la derrota y la rendición.

Sin embargo, precisamente entre 1924 y 1929, una vez superado el momento más grave de la crisis desatada por la inflación, se consolidaba el régimen democrático; fueron los años de la recuperación económica y de la política exterior de Stresemann. La muerte de éste en 1929 coincidió con el crecimiento político del partido nacionalsocialista, que en esos años dejó de ser un partido esencialmente de cuadros para transformarse en un partido de masas y en el grupo más dinámico de la “oposición nacional”. En este contexto, Hitler tomó contacto con hombres influyentes de las finanzas y de la industria, y comenzó a ser considerado un instrumento eficaz para luchar contra la democracia de Weimar. La incomparable habilidad oratoria del Führer, y la disciplinada organización de su partido calaban profundamente en la opinión pública. La defensa de los valores nacionales y la lucha contra el comunismo eran las vías de penetración más fáciles. La invocación a las masas, la búsqueda del consenso sobre bases ideológicas, las estructuras organizativas y el activismo propagandístico son aspectos que luego confluirían en el concepto de regímenes totalitarios, con un esquema político monopartidista.

Entre las particularidades del nacionalsocialismo hay que subrayar sus componentes populares y racistas, que caracterizan de una manera muy especial el nacionalismo alemán, su agresividad y su política de potencia. El llamamiento a la unidad del pueblo alemán de raza aria concordaba con el antiguo proyecto de la “gran Alemania” por el que había trabajado Bismarck y que incluía también a los alemanes de Austria. Pero los presupuestos de la ideología nazi, que establecían la diferenciación biológica de la raza, el antisemitismo, la eliminación física de los judíos y el sometimiento de los pueblos eslavos juzgados inferiores, hacía que el proyecto hitleriano y los cuadros de que se alimentaba ya no fueran los mismos. Las clases rurales y la pequeña y mediana burguesía provincianas fueron inicialmente los sectores más sensibles a la propaganda nazi. La prédica “anticapitalista” junto con la obstinada lucha contra el bolchevismo destructor, la defensa de los valores tradicionales y la aversión a los judíos, la exaltación de la patria y la denuncia de la “puñalada por la espalda” que representaban las sanciones impuestas tras la I Guerra Mundial, encontraron eco propicio en los campesinos propietarios temerosos de cualquier alteración del orden territorial, y en las clases burguesas, dramáticamente castigadas por la inflación y por la nueva jerarquía de valores económicos y sociales establecida por la república democrática.

El peso de los sindicatos y la influencia de la socialdemocracia habían crecido mucho, asegurando a los obreros y a las fuerzas del trabajo organizado un prestigio nunca alcanzado hasta entonces, así como la posibilidad de hacer valer sus reivindicaciones económicas. El extremismo radical y violento también se apoderaba de los jóvenes, que constituían el 40 por ciento del partido nazi (mientras que sólo representaban el 20 por ciento de la socialdemocracia). También la profunda fractura de la izquierda, entre socialdemócratas y comunistas, contribuyó a la debilidad de la república. Por último, la gravedad de la crisis económica de 1929, en una Alemania ligada económicamente a Norteamérica, favoreció la difusión del nacionalsocialismo, que atraía a una enorme cantidad de parados. Así, en el verano de 1932, el Estado estaba en plena descomposición, la crisis económica se agudizaba, y campeaban los grupos de choque nazi.

El 30 de enero de 1933 Hitler fue nombrado canciller, el Reichstag fue disuelto, y se limitó la libertad de prensa y de opinión. Poco después se convocaron elecciones y Hitler tomó el poder legal. Se disolvieron todas las organizaciones democráticas y los partidos políticos, se proclamó la fundación del Estado con un partido único, y se concluyó el concordato con la Iglesia católica, asegurando al régimen el apoyo de sus fieles. En el otoño de 1933 los nazis controlaban firmemente todo el poder. La estrategia de Hitler de evitar un enfrentamiento con el ejército estaba dando sus frutos. La “noche de los cuchillos largos”, el 30 de junio de 1934, en la que fueron eliminados a un tiempo los exponentes de la corriente “reformista” del nacionalsocialismo, marcó un acuerdo más o menos tácito entre Hitler y los sectores dirigentes del ejército, cuya tradición militarista buscaba la militarización de las masas, la supremacía racista, la expansión nacionalista, la conquista por el “espacio vital”, y la lucha contra la democracia y el comunismo.

Con respecto a Rusia, las condiciones eran muy diferentes. La dictadura del partido bolchevique se había levantado sobre la quiebra total del Estado y de la sociedad civil, trastornada por el esfuerzo bélico. El partido era el punto de apoyo del nuevo Estado, dando sus cuadros a la nueva burocracia, refundando el ejército, y constituyendo las estructuras de una elemental sociedad civil. En la revolución radical ninguna institución tradicional había conservado un mínimo de autonomía y de poder: la monarquía había sido destruida, la aristocracia eliminada o emigrado, y el ejército disuelto. La dictadura bolchevique había dispersado y eliminado físicamente a la clase política liberal, populista y socialdemócrata. Sólo la Iglesia ortodoxa conservaba una notable influencia, especialmente en las áreas rurales, pero carecía de peso político. La identificación del partido con el nuevo Estado fue, por lo tanto, casi total.

En cambio, el régimen de partido único instituido en Italia se apoyaba en otros fundamentos. En primer lugar, no nacía de una revolución radical. Mussolini dirigía una coalición que tenía mayoría parlamentaria, pero que coexistía con antiguas instituciones, tales como la monarquía, el parlamento, el ejército, la burocracia, los partidos y la Iglesia. Sólo en 1925 comenzó la construcción del Estado con partido único, y se concibió el proyecto de un Estado totalitario. Se suprimió la libertad de expresión y de las organizaciones políticas y sindicales, pero el partido permaneció siempre subordinado a los órganos del Estado: la monarquía representaba un obstáculo a la plena aplicación del Estado totalitario; el ejército y la burocracia permanecían autónomos; la Iglesia conservó su autonomía en el campo doctrinal y dogmático, así como su presencia en la educación, y mantuvo sus propias organizaciónes (Acción Católica).

ρ14.2.2. La prueba de fuerza del fascismo

Después de tres años de gobierno hitleriano, cuando se desarrollaron en Berlín las Olimpiadas de 1936, Alemania presentaba un nuevo rostro al mundo: reinaba el orden, el paro casi había desaparecido, el nivel de vida tendía a aumentar y la producción estaba en franca recuperación. Las grandes democracias occidentales, desde Estados Unidos a Gran Bretaña, todavía sufrían las consecuencias de las crisis. Graves tensiones sociales agitaban a Francia, y España era víctima de una guerra civil.

Una de las principales misiones de la Sociedad de las Naciones era promover el desarme y la seguridad colectiva. Así, en febrero de 1932 se inauguró en Ginebra, sede de la organización, una gran conferencia que contaba con la asistencia de países como Estados Unidos y la Unión Soviética, que no eran miembros de la sociedad. Sin embargo, la conferencia se prolongó durante un año sin resultados importantes. Entretanto, Hitler había asumido el gobierno de Alemania e instaurado su dictadura. En octubre de 1933 decidió retirar la delegación alemana de la conferencia y abandonar la Sociedad de las Naciones. Las posiciones de los vencedores estaban divididas y muy distantes, cada uno persiguiendo sus fines particulares y esperando preservar la paz mediante la confianza en la buena fe de Hitler.

En 1934 Alemania firmó el tratado de no agresión con Polonia, lo cual causó la alarma en el gobierno francés, que estimó que esta alianza era el eje de un nuevo sistema de control en Europa oriental. Por ello, un año más tarde, Francia buscó un punto de apoyo en el este suscribiendo una alianza con la Unión Soviética, ante la hegemonía de Alemania en los Balcanes. Por otro lado, también el canciller austriaco Dollfuss puso fuera de la ley al partido comunista, aniquiló la socialdemocracia, y se aproximó al modelo corporativo y fascista. Sin embargo, también fue ilegalizado el partido nazi, que amenazaba la independencia de Austria, lo cual dificultó la expansión nazi. Cuando Hitler decidió restablecer el servicio militar obligatorio e iniciar abiertamente el rearme, en 1935 se celebró una conferencia anglo-franco-italiana para garantizar la integridad territorial de Austria y propugnar la creación de un frente antialemán (pacto de Stresa). Se trataba, no obstante, de un acuerdo plagado de malentendidos que no tardó en demostrar su debilidad. De hecho, Gran Bretaña violó las cláusulas de Versalles al firmar con Alemania un acuerdo naval por el que se permitía a Alemania la construcción de una flota de guerra con la condición de que no superase el 35 por ciento de la flota británica.

En 1936, Italia desafió a la Sociedad de Naciones conquistando Etiopía, y las tropas alemanas entraron en Renania que, según los tratados, debía ser una zona desmilitarizada. Se presentaron algunas notas de protesta, pero no se emprendió ninguna acción, con lo que la Sociedad de Naciones quedó desautorizada. La condena de Francia y Gran Bretaña hacia Italia por la agresión contra Etiopía hizo que el gobierno italiano se acercara a Hitler, que no dejaba de estimular el orgullo de Mussolini, demostrándole su respeto y reconociéndole como precursor de muchas posiciones ideológicas de los nazis.

A partir de 1936, la influencia de Alemania creció con la consolidación del nacional-socialismo y la recuperación económica. Uno a uno fueron cayendo los fundamentos en los que se apoyaba la política francesa en Europa oriental, y sólo Checoslovaquia resistió con un régimen democrático parlamentario. La Polonia del mariscal Pilsudski prefería a su vecino alemán a la Rusia soviética. Yugoslavia adoptó el modelo fascista tras el prestigio de Mussolini con la empresa etíope. Hungría se sumó a los movimientos antisemitas. Austria fue anexionada al Reich nazi en 1938. Así, los regímenes democrático-parlamentarios no encontraron un terreno apto para desarrollarse, y los autoritarios y “totalitarios”, modelados según el ejemplo fascista y nazi, parecían tener un porvenir prometedor. La solidaridad de la nación, siempre pronta a levantarse en armas, superaba la lucha de clases; el orden jerárquico y la voluntad del jefe sustituían la representación política; las masas eran encuadradas y adiestradas política y militarmente en este nuevo movimiento nacionalista.

ρ14.2.3. La guerra civil española

España había permanecido neutral durante la I Guerra Mundial, pero no por ello había encontrado soluciones a los graves problemas que aquejaban su vida interna. Fuertes tensiones sociales agitaban el país, cuya unidad política y territorial estaba amenazada por la diversidad de sus regiones y las reivindicaciones autonómicas. Cataluña era económicamente la región más avanzada; en Barcelona se habían desarrollado los movimientos de izquierda más aguerridos, y prosperaban tendencias autonomistas fundadas en antiguas tradiciones.

En septiembre de 1923, el general Primo de Rivera, que había tomado el poder con el apoyo del rey Alfonso XIII, constituyó un régimen autoritario basado en el respaldo del ejército, aunque no sin ciertas resistencias. Tras su muerte en 1930, no fue posible mantener la dictadura, y la monarquía misma fue arrollada por el voto popular en 1931, que dio una amplia mayoría a los republicanos guiados por Alcalá Zamora. El nuevo Estado republicano, nacido de un arrebato del espíritu radical y anticlerical, pretendía asentar la nueva administración sobre bases laicas, separando al Estado de la Iglesia y limitando la influencia que tenían la enseñanza religiosa y el clero en la vida social del país. También proyectaba una reforma agraria y la nacionalización de los servicios públicos. Pero el país estaba profundamente dividido, y las mismas fuerzas de la izquierda estaban muy lejos de coincidir, de modo que se sucedieron revueltas importantes en Sevilla, Barcelona y el País Vasco.

En las elecciones de 1933 los socialistas perdieron casi la mitad de los escaños y se afirmó el grupo de las derechas autonomistas encabezados por Gil Robles. El enfrentamiento entre el jefe de la mayoría parlamentaria, Gil Robles, y el presidente de la república, Alcalá Zamora, determinó la parálisis del gobierno y la disolución de las Cortes. Estallaron motines anarquistas en Barcelona, y hubo levantamientos en el País Vasco. Por esta razón, se formó el Frente Popular, una coalición de todas las fuerzas de la izquierda, que venció en las elecciones de abril de 1936. No obstante, tanto las fuerzas de izquierda, en las que prevalecían los comunistas y los anarquistas, como los de derecha, mantenían posiciones muy radicales, dividiendo profundamente al país. Los grandes propietarios -caso toda la Iglesia católica y las jerarquías militares- veían una amenaza mortal en la victoria del frente, por lo que algunas unidades del ejército se rebelaron con el fin de apoderarse de las mayores ciudades españolas. La resistencia popular y la fidelidad de algunas guarniciones a la república impidieron que el golpe tuviera un éxito completo. El general Francisco Franco fue nombrado jefe de la rebelión “nacional”, y marchó con las tropas estacionadas en Marruecos sobre Sevilla. El gobierno republicano, en cambio, contaba con el apoyo de Madrid, Barcelona y Valencia, contrarias al programa centralista y autoritario de los nacionales.

En agosto, Franco fue proclamado “Caudillo”, título que indicaba la orientación filofascista del régimen. La exaltación de la unidad y de las tradiciones nacionales lo acercaba al fascismo contando, además, con el apoyo de la Iglesia. Alemania e Italia apoyaron a los nacionales, y la Unión Soviética a los republicanos; pero la balanza de las fuerzas se inclinó finalmente a favor de los primeros y a finales de marzo de 1939 ya habían caído todas las principales bases republicanas. El éxito de Franco reforzó la convicción de que el avance del fascismo y de sus aliados en Europa y en el mundo era imparable.

TEMA 15. LA II GUERRA MUNDIAL

15.1. Orígenes y primeros acontecimientos de la guerra

Hitler tenía previsto completar los preparativos bélicos entre 1941 y 1942. Las debilidades y vacilaciones de las potencias occidentales animaban a Hitler a proseguir el juego iniciado con la ocupación de Renania en 1937. Dos años después, Checoslovaquia fue desmembrada y desapareció como Estado autónomo, naciendo un Estado eslovaco subordinado a Alemania. En este mismo año, 1939, Italia tomó Albania, que pasó a formar parte del imperio fascista. Por su lado, Hitler estaba preparando los planes para invadir Polonia. Francia e Inglaterra habían renovado a los polacos la garantía de que su integridad sería respetada pero, dadas las experiencias anteriores, Hitler dudaba de que cumplieran el compromiso. En cualquier caso, para evitar la guerra en dos frentes, Alemania intentó, con éxito, firmar un pacto de no agresión con la URSS en virtud de la desconfianza que las democracias occidentales inspiraban a Stalin.

Asegurado el frente oriental, las tropas alemanas entraron en Polonia el 1 de septiembre de 1939. Inglaterra y Francia respondieron dos días después con un ultimátum exigiendo la retirada inmediata. Era la guerra. La rapidez con que el ejército alemán sometió a Polonia, la solicitud italiana de permanecer por el momento fuera del conflicto, y el estancamiento de las operaciones militares en el frente francés, podían alimentar la ilusión de que, resuelta en pocas semanas por la fuerza la cuestión polaca, se podría evitar el encuentro decisivo entre las grandes potencias.

Las intenciones inmediatas y la finalidad estratégica de la guerra parecían confusas. En la campaña polaca el ejército alemán mostró todo su poderío y originalidad para emplear las unidades blindadas y motorizadas en estrecha colaboración con las fuerzas aéreas. La “guerra relámpago” revolucionó todos los esquemas de la guerra anteriores apoyándose en rápidos ataques y maniobras envolventes.

15.2. Síntesis de la evolución del conflicto

En abril de 1940, mediante operaciones combinadas aéreas, navales y lanzamiento de paracaidistas, Alemania ocupó Dinamarca, y en los días siguientes cayeron también muchos puertos noruegos y la capital del país, Oslo. No obstante, la flota del Reich sufrió graves daños y, tras duros combates, finalmente los anglo-franceses ocuparon el puerto de Narvik. Sin embargo, las operaciones de Noruega habían encubierto la preparación de la ofensiva contra el frente francés, que en esos momentos alcanzaba toda su potencia. El ataque principal se inició en las Ardenas. La sorpresa estratégica fue total, puesto que el punto escogido era el menos apropiado para un ataque masivo a causa de las dificultades del terreno y la barrera del río Mosa.

Las operaciones alemanas superaron estas barreras con relativa facilidad, y rodearon a las tropas francesas e inglesas en Bélgica, que poco después se rindió. En las playas de Dunkerque fueron recogidos doscientos mil soldados ingleses y más de cien mil franceses, obligados a abandonar todo su equipo en manos enemigas. El objetivo alemán era la ocupación de París y la rendición de Francia; el primer objetivo fue conseguido 14 de junio de 1940. El mariscal Pétain asumió el mando del gobierno galo y aceptó la rendición dos semanas después. Sin embargo, el general De Gaulle, desde Londres, declaraba su propósito de continuar la guerra al lado de los ingleses hasta liberar su país. Alemania controlaba gran parte del territorio francés: la zona industrial del norte y toda la costa atlántica. Al gobierno del mariscal Pétain, con sede en Vichy, le había dejado las regiones del centro, sur y mediterráneas. El régimen de Vichy se apoyaba políticamente en métodos dictatoriales fascistas en nombre de una “revolución nacional”, y sin esperanzas de un desarrollo autónomo, estando subordinada al Reich.

Gran Bretaña había quedado sola para proseguir la guerra. La conducción del gobierno había pasado a las enérgicas manos de Churchill, que tuvo que soportar la furia aérea nazi. Alemania necesitaba ejercer un perfecto dominio aéreo primeramente para, después, intentar un desembarco en Inglaterra, objetivo que nunca fue cumplido, ya que los aviones de caza británicos siempre estuvieron presentes para rechazar la acción de la aviación alemana. Primero, los alemanes bombardearon los puertos y los barcos; luego atacaron las bases de la RAF (Royal Air Force). Sin embargo, no consiguieron ningún resultado decisivo, de modo que Alemania pasó a atacar las instalaciones militares y los centros habitados, escribiendo una de las más crueles páginas de la guerra. Londres se convirtió en el objetivo preferido: durante cincuenta y siete noches seguidas se sucedieron las alarmas y los bombardeos, con un resultado de más de 10.000 muertos y 20.000 heridos. Aun así, la heroica resistencia de Inglaterra logró rechazar la idea alemana de conseguir desembarcar con éxito en las costas inglesas.

La iniciativa italiana extendió la guerra a los Balcanes y África. Pero muy pronto quedó en evidencia la falta de preparación del país. El principal frente africano estaba en Libia, desde donde se podía amenazar peligrosamente el canal de Suez. A finales de 1940 las tropas italianas se internaron algunas decenas de kilómetros en territorio egipcio, pero los ingleses desencadenaron una contraofensiva que desembocó en la conquista de Tobruk y Bengasi. Tanto en África septentrional como en Grecia debieron intervenir los aliados alemanes para restablecer el frente y resolver situaciones peligrosas. La intervención en Grecia permitió un movimiento contraalemán en Yugoslavia; numerosos bombardeos aéreos castigaron Belgrado en respuesta, y Yugoslavia fue invadida antes de que pudiera movilizar sus tropas.

En junio de 1941, cuando Hitler lanzó sus tropas al ataque contra la Unión Soviética, en Europa continental no quedaba ningún gobierno hostil a la grande y poderosa Alemania. El combate se inició con un amplísimo despliegue de fuerzas, cogiendo al ejército ruso desprevenido y consiguiendo en los primeros meses triunfos espectaculares que dejaron fuera de combate a millones de hombres, conquistando vastos territorios. Sin embargo, no consiguieron entrar ni en Leningrado ni en Moscú. Particularmente duro y prolongado fue el asedio a Leningrado, que causó decenas de miles de muertos por hambre y frío entre la población civil. No obstante, el sexto ejército alemán completo quedó encerrado en una trampa, y los supervivientes tuvieron que rendirse. Esta fue la primera derrota alemana importante y clara, en la que el mito del ejército alemán invencible fue roto.

Entretanto, a finales de 1941, el ataque japonés a Pearl Harbour involucró directamente en la guerra a Estados Unidos. De esta manera, Estados Unidos se convirtió en el arsenal del mundo en lucha contra el nacionalsocialismo alemán y el militarismo japonés. La gran recuperación industrial determinada por el esfuerzo bélico robusteció a las empresas privadas y reforzó el capitalismo norteamericano. También sorprendió la capacidad de la industria soviética para hacer frente a los requerimientos de la guerra moderna, prueba de que los planes quinquenales habían dotado al país de las estructuras esenciales para la producción masiva siderúrgica y mecánica. La movilización de la población y los recursos fue total.

En julio de 1944 la situación de Alemania era realmente desesperada debido al imponente desembarco norteamericano en las playas de Normandía, en el norte de Francia. En el frente italiano, Roma había sido liberada y los alemanes se vieron obligados a retirarse de gran parte del centro de la península. En el frente oriental, Rusia había liberado casi completamente su propio territorio y se aprestaban a invadir Rumanía y Polonia. En octubre las tropas soviéticas ya estaban en Prusia oriental: caían las mismas fronteras de Alemania. Entre el verano de 1944 y abril de 1945, cuando los rusos entraron en Berlín y Hitler se suicidó, hubo un avance ininterrumpido en todos los frentes. La rendición incondicional fue aceptada el 7 de mayo de 1945.

15.3. Las consecuencias desiguales de la guerra

Las consecuencias de la guerra fueron muy grandes y desiguales en el plano demográfico, económico y social. Entre los caídos, Gran Bretaña registró más de medio millón de muertos; Estados Unidos, Francia e Italia registraron casi 300.000 cada una de ellas; Alemania más de cinco millones; Polonia seis millones; la Unión Soviética unos veinte millones. Entre los peores horrores de la guerra, fruto de la ideología antisemita nazi, se calculan cerca de seis millones de judíos eliminados, la mayoría en los famosos campos de concentración, tales como Dachau o Auschwitz, donde se practicaba el asesinato masivo usando cámaras de gas. La masacre de los judíos quedó como el episodio más estremecedor por la forma en que una de las naciones más civilizadas del mundo pudo combinar una organización técnica de medios de destrucción con una barbarie que Europa jamás había visto en una escala tan masiva.

Es importante subrayar el abismo que separa el sacrificio de vidas humanas de la URSS y de Estados Unidos para la comprensión de los respectivos comportamientos políticos en la inmediata posguerra. La URSS salió del conflicto, por un lado, con un notable poderío militar (con mucha ventaja el ejército europeo más fuerte) y, por otro, con heridas que cicatrizarían en el curso de diez largos años. La Unión Soviética padeció enormes destrozos materiales que inutilizaron cerca del 40 por ciento del potencial productivo, su patrimonio agrícola quedó hecho pedazos, y millares de personas murieron de hambre entre 1946 y 1947. Estados Unidos, sin embargo, terminó la guerra con un número muy limitado de pérdidas y, obviamente, sólo militares. Al contrario de la soviética, su situación económica era floreciente: la producción y los salarios se habían duplicado desde 1939, la renta nacional crecido un 75 por ciento, y el desempleo desaparecido. Estados Unidos controlaba sectores productivos estratégicos, contribuyendo en más del 50 % a la producción mundial de carbón, petróleo y energía eléctrica.

El viejo continente quedó entre las dos potencias. Por un lado, la potencia soviética, encarnada en el Ejército Rojo y en un gran Estado multinacional con un régimen comunista; por otro, la norteamericana, un coloso económico con una estrategia librecambista y democrático-parlamentaria. Como consecuencia de la geografía de los episodios bélicos ocurridos en Europa, el desastre fue mayor a medida que se avanzaba de oeste a este: Alemania, Yugoslavia y Polonia resultaron los países más castigados, pero también el norte y el centro de Italia sufrieron profundas heridas, así como Budapest. Tras la guerra, Europa quedó incapacitada para recuperar su anterior posición de dominio a escala mundial.

No obstante, las dos nuevas potencias estaban interesadas en una rápida estabilización del viejo continente: Estados Unidos, porque temían caer en una crisis masiva de superproducción al acabar la guerra, sin los potentes socios y mercados europeos; la Unión Soviética, porque no deseaba que los Estados europeos, debilitados, cayeran bajo la dependencia de los Estados Unidos en el campo económico. Por ello, los Estados Unidos trataron de ayudar a los europeos a superar sus dificultades económicas nada más finalizar la guerra mediante créditos y suministros de socorro; los dirigentes soviéticos, a través de los partidos comunistas, se esforzaron por movilizar a la población europea en favor de una renuncia al consumo y a una rápida reconstrucción. Una vez restablecidas las comunicaciones y subsanados parcialmente los problemas políticos de organización, la producción debía ponerse nuevamente en marcha con relativa rapidez. De hecho, las economías nacionales europeas experimentarían un resurgimiento general en la segunda mitad de la década de 1940. Desde el punto de vista internacional, Europa podía convertirse en factor estabilizador entre la Unión Soviética y los Estados Unidos, o en objeto y víctima de su enfrentamiento.

15.4. El comienzo de la “Guerra Fría”

Los efectos de la guerra determinaron en gran medida criterios de reequilibrio político y militar que no consiguieron establecer una especie de código operativo en Europa. La posición norteamericana se enuncia, a través de la Carta Atlántica, en la fórmula rooseveltiana de la autodeterminación de los pueblos. Sin embargo, refleja de una manera unilateral las condiciones y aspiraciones de Estados Unidos. Europa occidental no constituye un motivo real de preocupación para Estados Unidos, a pesar de sus condiciones sociales, por su tendencia al modelo capitalista y liberal-democrático, afín al estadounidense. Estado Unidos puede contar con una absoluta adhesión europea al modelo productivo y distributivo que lidera sin discusión en el mundo. El modelo soviético puede ejercer una influencia a veces poderosa sobre las clases obreras occidentales, pero como ideología más que como sistema alternativo. Además, los mismos partidos comunistas del oeste europeo no muestran ninguna propensión a perseguir objetivos soviéticos en sus respectivos países.

La Unión Soviética, por su lado, tiene una doble y urgente necesidad. Económicamente, debe iniciar una gigantesca reconstrucción proporcional a la amplitud de la destrucción sufrida. Por tal razón, su preocupación por el problema de las reparaciones es mucho mayor que la de Estados Unidos. Por otra parte, la Unión Soviética se excluye, antes que ser excluida, del sistema de préstamos y ayudas norteamericano. Por ello, se encuentra una vez más internacionalmente aislada y débil en el aspecto económico. Se trata de una política exterior defensiva, que impone una lógica de fuerza en las relaciones entre este y oeste. Precisamente, por estas consideraciones, los dirigentes adoptan una política militar muy activa y aparatosa, convirtiendo a la URSS en la primera potencia militar del continente. Su objetivo será la creación de un cinturón de Estados limítrofes que garantice la seguridad de sus fronteras frente a Occidente. Sus actos estarán basados en la fuerza (política imperial) y, sólo en segunda instancia, promoverán una política económica y social innovadora. La uniformidad de los sistemas políticos que se crearán en Europa oriental, gracias a la presencia militar y las presiones soviéticas, demostrará la imposibilidad e incapacidad del sistema soviético para tejer una red de alianzas fundada en el consenso social y en las identidades nacionales de los países vecinos, creando fuertes resistencias nacionalistas locales que se sumarán a la oposición de las clases perjudicadas por la política económica impuesta por los partidos comunistas.

Esta acusada diferencia de condiciones y de política entre este y oeste se origina, pues, en la contraposición de dos sistemas: la economía de mercado y el sistema colectivista soviético, un enfrentamiento que será histórico. El impedimento soviético a que el sistema financiero y productivo occidental penetre en sus fronteras contribuye a aumentar el conflicto. Es por eso que los años posteriores a la guerra se caracterizan por la incertidumbre político-diplomática entre las dos potencias.

Los acuerdos de Yalta muestran sobradamente la ambigüedad de fondo de la relación soviético-norteamericana. Los “tres grandes”, Roosevelt, Churchill y Stalin están de acuerdo en la necesidad de que se instauren gobiernos democráticos, pero no aclaran si este término se refiere a la práctica parlamentaria occidental o a los gobiernos populares. La fuerza militar de la URSS y el reconocimiento de su derecho a un escudo protector de países vecinos “amigos” contradicen la claridad formal de la exigencia de la autodeterminación y la instauración de la democracia. Este es el problema de Polonia, Rumanía, Bulgaria y Hungría, con una fuerte resistencia antisoviética. Dejando de lado el caso de Checoslovaquia, totalmente fiel a Moscú, en ninguno de estos países del este los partidos comunistas tenían fuerza ni tradición apreciables. La composición social de esos países, mayoritariamente rural, y su historia sembrada de regímenes autoritarios y de derechas, proclives a ilegalizar a la izquierda comunista, explican la debilidad de los partidos comunistas locales. Por lo tanto, no era posible practicar la democracia política en el este y, al mismo tiempo, garantizar a la URSS un cinturón de países aliados y “amigos”.

Por su parte, Estados Unidos incrementó considerablemente los gastos para la defensa, y en 1950 el gobierno americano intentó hacer de la Organización del Tratado Atlántico Norte un ejército sustancial de defensa, llevando el Tratado a Europa (ejército europeo de la OTAN). Al mismo tiempo se reorganizaron las relaciones políticas de los países del bloque oriental con Moscú; se volvió a conceder a la dirección comunista de cada país un mayor grado de autonomía en lo relativo a los métodos para asegurar el poder y a la “vía hacia el socialismo”, pero por otra parte se institucionalizó la formación del bloque mediante la creación del Pacto de Varsovia en 1955 como respuesta al Pacto Atlántico. Con ello se podía dar por concluida la formación de los bloques en Europa. La política europea de los años posteriores se movería dentro de las coordenadas así marcadas, llena de tensiones en lo particular, pero siguiendo en definitiva el modelo fundamental, que en adelante resultaría cada vez más familiar.

TEMA 16. LA EVOLUCIÓN DE LA “GUERRA FRÍA”: DEL ENFRENTAMIENTO A LA DISTENSIÓN ENTRE BLOQUES

16.1. De la muerte de Stalin a la era Breznev. Los países del COMECON

ρ16.1.1. La herencia de Stalin

La muerte de Stalin colocó a los dirigentes soviéticos ante una tarea difícil. Se trataba de llenar el hueco que había dejado la figura central del dictador. Malenkov, designado sucesor, a pesar de estar familiarizado con el manejo de los instrumentos de poder y con los planes de Stalin debido a los muchos años de trabajo como secretario privado suyo y como secretario del Comité Central del PCUS, carecía de las condiciones indispensables para ser dirigente. Las reservas contra él en la cúspide del partido eran compartidas también por los militares por su falta de altura y carisma. Así, para contrarrestar la falta de una autoridad central, se intentó establecer, en lugar del sistema de dominio personal de Stalin, una “dirección colectiva”, cuyo principio se remontaba a Lenin.

Todos en general estaban persuadidos de que era indispensable realizar un cambio, al menos en el sistema económico estalinista. Los datos sobre el cumplimiento de los planes evidenciaban continuamente un crecimiento económico impresionante, pero la calidad de los productos seguía siendo a todas luces insuficiente y el progreso tecnológico exiguo. Además, la “guerra fría” resultaba una carga cada vez mayor para la economía. El aumento de las tropas privaba a la economía de mano de obra, y el aumento desproporcionado de los gastos de armamento, de fondos de inversión. El resultado fue un mal abastecimiento de la población.

No obstante, era primordial descongestionar la política exterior de la Unión Soviética, pues únicamente la supresión de tensiones internacionales podía hacer que desapareciera la carga del armamento forzoso y posibilitar las necesarias reformas internas. Por supuesto seguía vigente la tesis de Stalin de la agudización de la lucha de clases en el “campo imperialista”. Significativos fueron los esfuerzos por mejorar el abastecimiento, anunciando descensos en los precios de venta al público. Se trataba de una política más orientada hacia el consumo, estableciendo las bases para una auténtica mejora, e intensificando las inversiones en la industria de bienes de consumo y aumentando su producción. Parecidos esfuerzos se realizaron para elevar la producción agraria, aumentando de forma drástica los precios estatales de compra de los productos agrícolas, e impulsando la producción privada mediante la reducción de los impuestos. Al mismo tiempo, en la llamada “campaña de nuevas tierras”, se roturaron grandes superficies de terreno.

De esta manera, desde 1953, comenzó un cambio que fue designado como el “deshielo”. La rígida unión del arte y la ciencia con la ideología ortodoxa se fue suavizando paulatinamente, y la atmósfera relajada llevó rápidamente a un florecimiento de las artes. El entumecimiento de la época de Stalin se había superado, surgiendo una nueva esperanza. Sin embargo, el cambio de rumbo, el abandono de principios de poder probados y acreditados, no estuvo libre de controversias en el círculo restringido de los dirigentes. El “nuevo curso” de los dirigentes moscovitas, con su primacía de la política interior, tenía como condición previa que la posición imperial de la Unión Soviética permaneciera inalterada y que su dominio se mantuviera en los países europeos del Este. Los cuadros comunistas nacionales establecidos por Stalin continuaban siendo los mejores garantes del dominio soviético y como es lógico tenían en los “ortodoxos” del Kremlin a sus portavoces. Por eso, las relaciones entre este grupo y los hombres del “nuevo curso” no estaban exentas de tensiones y crispaciones.

También por motivos de política exterior era necesario un cambio preventivo en los instrumentos de dominio soviéticos en el área de influencia de Europa oriental. Malenkov, en 1953, había proclamado la fórmula de la “coexistencia pacífica” entre los Estados socialistas y capitalistas, principio del “nuevo curso” en política exterior. Esta estrategia para prevenir un conflicto armado entre las dos potencias mundiales exigía vínculos contractuales fundamentales entre los países del Comecon. La práctica del dominio estalinista y sus instrumentos estaban desacreditados, eran un obstáculo para la distensión y tenían por ello que ser cuidadosamente desmontados. Las democracias populares estaban ligadas a la Unión Soviética a través del poderoso medio de la dependencia económica; sus economías no podían librarse de esta ligazón a corto plazo. La unilateralidad estructural de la industrialización y el bajo nivel tecnológico de los productos frente a la competencia internacional los colocaba en una situación casi sin salida y les cerraba en gran parte las puertas del mercado mundial, en el que únicamente lograban compradores a base de un dumping económicamente ruinoso. El mercado interior del Comecon, por el contrario, con su enorme demanda, aislado de la competencia internacional, absorbía mucho más fácilmente los artículos de consumo.

Al ratificarse el 5 de mayo de 1955 los acuerdos de París por los que la República Federal lograba su ingreso en la OTAN, Moscú dio pruebas de hallarse bien preparado: los jefes de gobierno de los países del Comecon firmaron en Varsovia el “Tratado de Varsovia”. La RDA pasó a ser miembro de pleno derecho en 1956. Este tratado multilateral complicaba los acuerdos de asistencia bilaterales hasta entonces vigentes; también aligeraba algo la carga de la Unión Soviética, pues en caso de agresión a un país miembro, los demás estaban obligados a prestarle ayuda todos los Estados asociados. Con este pacto la Unión Soviética consiguió establecer unos lazos fuertes y duraderos con los países del Comecon. El texto del Pacto no sólo prohibía toda adhesión a otras alianzas, sino que además no contenía ninguna disposición sobre la posible retirada de un Estado signatario. Si los dirigentes de las democracias populares consintieron en la limitación de la soberanía de sus países no fue solamente por la presión de Moscú. El rearme de la República Federal fue interpretado en general como un gesto de amenaza dirigido contra los países del Comecon y como la confirmación de las supuestas tendencias siempre agresivas de la OTAN.

ρ16.1.2. Jruschov y la desestalinización

En el espacio de tres años, la política de los nuevos dirigentes había variado radicalmente la situación interna y externa de la Unión Soviética. Se habían dado los primeros pasos para elevar el nivel de vida de la población y el “deshielo” político-cultural comenzaba lentamente a relajar el agarrotamiento intelectual, aunque seguía existiendo el peligro de “heladas” provocadas por los guardianes de la ortodoxia ideológica a los que la nueva libertad restringida les resultaba sospechosa. La flexibilidad de los nuevos dirigentes tenía que tener un efecto irritante sobre los cuadros del aparato del Partido y del Estado. También los dirigentes nacionales de las democracias populares desconfiaban de la nueva política, que cuestionaba su acreditada técnica de gobierno, aunque Moscú les proporcionara un ámbito más amplio para tomar decisiones. Pero, a pesar de la oposición y las dificultades que se originaron, Jruschov, que ocupaba el primer puesto en el Presidium del Comité Central del Partido, y sus compañeros de lucha, perseveraron en la nueva política.

La clave para comprender estas actividades políticas la suministró el propio Jruschov al declarar que el estalinismo como sistema político y social no correspondía ya al estado de avanzado desarrollo de la Unión Soviética y de las democracias populares, y que estaba superado. De hecho, la política soviética de la época postestalinista mostró rasgos de mayor dinamismo y estuvo caracterizada por la búsqueda de nuevas vías y posibilidades para la realización de la misión ideológica de llevar el socialismo a la victoria mundial. El estalinismo había desacreditado no sólo a la Unión Soviética, sino también la idea comunista en todo el mundo. Jruschov, que era ucraniano, inició la liquidación de los dirigentes del Partido nombrados por Stalin en Ucrania. El conflicto fue dirimido en el XX congreso del PCUS, en febrero de 1956, durante el cual, Jruschov procedió a una crítica fundamental de Stalin, comenzando por su conducta ante la muerte de Lenin y terminando por las últimas “depuraciones”, en una acusación que no pasó por alto casi nada de lo que pudiera reprocharse al dictador muerto. Ante el catálogo de delitos perpetrados contra comunistas convencidos y adictos a la causa, el mito del “gran Stalin” quedó desmontado irreparablemente.

La condena de los crímenes de Stalin y del sistema estalinista en el XX Congreso del PCUS había tenido como consecuencia entre los dirigentes y la élite del Partido una honda disensión entre los “ortodoxos”, que se oponía a un cambio del sistema de dominio, y los “leninistas”, que, según el principio de la “dirección colectiva” pretendían una democratización del proceso de decisión a diferentes niveles, conservando la estructura y las competencias jerárquicas. Después que Jruschov eliminó la oposición dentro del Partido mediante votación, la única tarea que quedaba pendiente era someter al ejército. Con ello se restableció el papel dirigente absoluto del Partido, debilitado por las luchas entre las diferentes tendencias que siguieron a la muerte de Stalin, cuando los grupos rivales dentro de la dirección del Partido se aseguraron el apoyo de los diversos pilares del sistema -aparato del Estado, economía y Ejército- a sus propios intereses. En marzo de 1958, Jruschov fue nombrado primer ministro de la URSS.

Con el crecimiento de las economías nacionales las democracias populares obtuvieron también mayores competencias en el ámbito económico; además, la nueva fijación de objetivos políticos imperialistas a nivel mundial hizo necesaria una nueva división de tareas en materia de política y seguridad, que atribuyó una mayor responsabilidad a los ejércitos nacionales de los países del Pacto de Varsovia. En este sentido, los diversos países del Comecon habrían de seguir en lo sucesivo caminos diferentes. Sólo cuando en octubre de 1964 Jruschov perdió su puesto en el Partido y en el gobierno, quedó libre el camino para emprender las reformas económicas necesarias.

ρ16.1.3. El gobierno de Breznev

Breznev, en 1964, se deshizo de la reorganización de Jruschov y se dedicó a la dirección política del país propiamente dicha, mientras que Kosiguin asumió la dirección del aparato estatal en cuanto órgano ejecutivo de la voluntad política del Partido. La nueva dirección del Partido y el Estado comenzó a dar, así, los primeros pasos hacia una reforma económica, originando un cambio profundo en la economía soviética y mejorando la situación social de amplios sectores de la población. En comparación con los bruscos y breves experimentos de Jruschov, Breznev demostró ser mucho más consecuente y perseverante en cuanto a los fines fijados.

El plan agrícola indicaba ya un defecto manifiesto: la falta de capital y de estímulos a la producción en el sector agrario. A pesar de la “campaña de nuevas tierras” de Jruschov, que había ampliado la superficie de cultivo de cereales, la producción agraria total del país quedó por debajo de las expectativas. A esto se unía el hecho de que en el sector industrial se perfilaba una escasez de mano de obra. El plan agrícola debía propiciar el cambio: las cuantiosas deudas de los koljoses fueron canceladas y se aumentaron considerablemente las inversiones en el sector agrario. Aparte de esto, las cuotas estatales de suministros de los koljoses se redujeron, lo cual les permitió poner a la venta mayores cantidades de alimentos en el mercado libre, para los que se acordó elevar los precios. Paralelamente, se implantó un sueldo fijo para los miembros de los koljoses.

Los demás países del Comecon, a excepción de Polonia, no tomaron medidas para modificar sus economías hasta después de la reforma soviética, y cuando se llevaron a cabo, presentaron considerables diferencias en cada uno de los países, condicionadas en parte por las posiciones ideológicas de las cúspides de los partidos, pero debido también al diferente estado de desarrollo de cada una de las naciones.

16.2. Bajo el signo de la distensión

Los acontecimientos de Checoslovaquia en 1968 (su independencia en busca de una vía propia), y el conflicto con China, movieron a los dirigentes soviéticos a intensificar sus esfuerzos en favor de una relajación en Europa. Esta política de distensión había encontrado cada vez mayor eco entre las naciones industrializadas de Occidente, ya que parecía también adecuada para reducir los gastos de armamento en rápido crecimiento. La condición indispensable para ello era que estuviese asegurado el problema central de la cuestión alemana. La ascensión de la República Federal a socio comercial favorito de los países del Comecon influyó indudablemente en el cambio de postura de Bonn. El ingreso de los dos Estados alemanes en la ONU sirvió para reforzar la posición de la Unión Soviética en Europa, quedando sujeta al Derecho internacional.

La resolución de la cuestión alemana abrió el camino a las negociaciones de toda Europa. Breznev había instado en 1969 a la celebración de la Conferencia sobre Seguridad y Cooperación en Europa (CSCE) a fin de anunciar la predisposición de la Unión Soviética a la distensión. La conferencia, celebrada en Helsinki en 1973, y que reunía a estadistas europeos y norteamericanos, trataba con unos intereses difíciles de armonizar: la Unión Soviética deseaba conseguir una garantía irrefutable de su posición, Occidente insistía en un compromiso en cuanto a la garantía de los derechos humanos y de las libertades fundamentales como condición previa para lograr una verdadera distensión. La libertad de información y de opinión exigidas chocaron especialmente con una fuerte oposición por parte soviética, ya que en ella veían un peligro de infiltración ideológica.

Relativamente sencillo fue, en cambio, llegar a un consenso fundamental en cuestiones económicas, pues la búsqueda de ayuda occidental por parte de todos los países del Comecon para la realización de sus programas de industrialización fue bien acogida por las naciones industrializadas de Occidente, para las que ello suponía una ampliación de su mercado. No obstante, los representantes soviéticos no lograron que éstas aplicasen a la Unión Soviética en los tratos comerciales la cláusula de nación más favorecida. Independientemente de las dificultades, el compromiso entre ambos grupos de Estados distendió la situación, sobre todo en Europa central. La CSCE fue un éxito para su iniciador Breznev, que con la conferencia vio reforzada su posición tanto en su propio país como frente a los demás partidos comunistas.

Los esfuerzos integradores de finales de la década de 1960 y principios de la de 1970 se vieron limitados en gran medida a la coordinación del comercio dentro del Comecon y a la planificación económica. Los efectos del drástico aumento de los precios del petróleo en 1973 sobre las naciones industrializadas de Occidente repercutieron favorablemente en la Unión soviética, ya que los demás países del Comecon, debido a la carencia de moneda libremente convertible y a su creciente endeudamiento con Occidente, pasaron a depender aún más de los suministros de crudo soviéticos. La fuerte y creciente competencia dentro del mercado internacional aumentó el atractivo del Comecon como "mercado interior socialista", y llevo a su ampliación territorial; después de Cuba (1972) se produjo en 1978 el ingreso de Vietnam en calidad de miembro de pleno derecho; además de Finlandia, también se asociaron Irak, y México, obteniendo el status de observadores Afganistán, Etiopía, Angola, Yemen del sur, Laos y Corea del Norte. En momentos precisamente de restricciones económicas a nivel mundial, este mercado ejerció también una cierta fuerza de atracción sobre los países en desarrollo.

Generalmente, la opinión pública occidental se mostraba claramente inclinada a aceptar el término "distensión" como una reducción progresiva de los enfrentamientos y una eliminación de los temas conflictivos. No obstante, la Unión Soviética nunca dejó lugar a dudas, a pesar del acta de la CSCE, de que al menos en el terreno ideológico no haría ningún tipo de concesiones, y de que proseguiría su "lucha contra el capitalismo", incluso con mayor intensidad. De hecho, se vieron obligados a mantenerla también para justificar el masivo rearme que tuvo lugar de forma simultánea a la "política de distensión": la Unión Soviética, como potencia dominante del "campo socialista" que era, debía ser capaz de proteger a nivel mundial a los "países socialistas amenazados por el capitalismo". La decisión de cambiar de rumbo, pasando de una política internacional claramente defensiva a una ofensiva, podría situarse cronológicamente hacia finales de 1973. Así, al tiempo que se mantenía la ventajosa cooperación con Occidente, se impuso la idea de que había que armarse para el decisivo enfrentamiento que se avecinaba.

16.3. Crisis de la distensión y vuelta a la "Guerra Fría"

La "política de distensión" de Breznev, que tantos éxitos había tenido, sufrió hacia finales de 1979 una grave derrota que no fue posible pasar por alto por sus consecuencias. En tanto que las actividades de los Estados Unidos y el interés de la opinión pública mundial se centraba completamente en el asunto de los rehenes del personal de la Embajada americana en Teherán, la Unión Soviética aprovechó la ocasión para dar un golpe de Estado en Afganistán con el fin de librarse del gobernante comunista Amin, que ya no era grato a Moscú, y, con la ayuda de tropas soviéticas, instalar en Kabul a Babrak Kamal, que gozaba de su favor. La indignación internacional ante esta intervención militar, extendida también a los países del Tercer Mundo, no había sido prevista por Moscú. El empleo de la fuerza militar por parte de los dirigentes del Kremlin provocó, en la opinión americana, sensibilizada por las acciones violentas de Teherán, una duda fundamental sobre la veracidad de la política soviética de distensión e introdujo un cambio político que, con la elección de Ronald Reagan en 1980, inició una nueva fase en las relaciones entre ambas superpotencias.

Entre tanto, la economía del país se hundía, afectada por una inflación galopante, socavando la legitimación del poder: el imperativo y permanente llamamiento a una "forma de vida socialista" se había desgastado. Cierto es que Moscú podría contar con la fidelidad de aquellos partidos comunistas de los países del Tercer Mundo cuya existencia política dependía en gran medida de la ayuda económica del PCUS. Pero con el establecimiento de regímenes comunistas en los países en vías de desarrollo había crecido también el potencial conflictivo intracomunista.

TEMA 17. LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

La proliferación de las organizaciones internacionales, o intergubernamentales (OIG), ha creado, por encima de la red tradicional de las relaciones diplomáticas, un nuevo circuito de comunicación que ofrece a los Estados un marco permanente para el tratamiento colectivo de los problemas que les afectan. Pero el fenómeno institucional no ha sustituido a la red tradicional, aunque los Estados participan simultáneamente en varios sistemas de relaciones: relaciones bilaterales permanentes en el marco de la red diplomática, relaciones unilaterales ocasionales en el marco de las conferencias diplomáticas, y relaciones colectivas y permanentes en el marco de las instituciones internacionales. Por ello, interesa considerar brevemente las características del fenómeno institucional en la sociedad internacional contemporánea.

17.1. Caracteres específicos del fenómeno institucional en la sociedad internacional

Las organizaciones internacionales presentan un rasgo común, que es el estar fundadas y constituidas por Estados y animadas por los representantes de los gobiernos cualificados para actuar en nombre de estos Estados. Las OIG no son otra cosa que la proyección, en el plano institucional, de la sociedad constituida por la yuxtaposición de Estados teóricamente soberanos e iguales, pero que en realidad son de dimensiones y de poder muy desiguales. Por ello, las OIG tienden a consolidar el orden establecido por la colectividad de los mismos Estados, sin consideración de las relaciones efectivas de fuerza, lo cual constituye un refugio y una protección para los “pequeños” que, con frecuencia, extraen su legitimidad de la participación en las organizaciones internacionales. En estas organizaciones existe un predominio de los Estados y los gobiernos: en su conjunto, las OIG están dominadas por los Estados que las fundaron y que son sus miembros exclusivos.

Se puede esbozar una tipología de las OIG de la siguiente manera:

1. En primer lugar, se pueden clasificar según la extensión de las funciones que deban ejercer. Unas tienen una función diversificada que se extiende al conjunto de las cuestiones internacionales (ONU); otras sólo han recibido una competencia limitada referente, por ejemplo, a la difusión de la educación y de la cultura (UNESCO), a la protección de la salud (OMS), a la expansión comercial (GATT), etc.

2. Una segunda clasificación resulta de la extensión en el campo de acción ofrecido a las OIG. Unas tienen una vocación y una competencia universales, al menos en el campo en el que ejercen sus funciones (ONU, OIT, FMI, etc.). Sin embargo, hay que tener en cuenta que la universalidad no es forzosamente sinónimo de eficacia, debido a la lentitud de los procedimientos y a la pesadez de los mecanismos. Otras organizaciones tienen una vocación y una competencia estrictamente “regionales” (OUA, OEA, el Consejo de Europa, la Comunidad Económica Europea, etc.). Otras organizaciones presentan un carácter mixto, en la medida en que asocian a Estados pertenecientes a distintas regiones del mundo (OTAN, OPEP, OCDE).

3. También se pueden clasificar según la coordinación y articulación de las tareas, existiendo, teóricamente, mecanismos de comunicación y de jerarquización. Sin embargo, en la práctica, la armonización de las actividades internacionales continúa siendo una utopía. Ello se debe a que cada organización, fundada por un grupo determinado de Estados, se considera soberana en su campo y defiende encarnizadamente su particularismo. En realidad, las OIG sirven para defender unos intereses sectoriales o regionales, al menos tanto como los intereses globales de la comunidad internacional.

4. Otra distinción puede basarse en criterios funcionales. Algunas organizaciones, universales o regionales, son esencialmente forums, cuya actividad principal consiste en discutir, negociar y adoptar textos de convenciones o de resoluciones (Consejo de Europa, OIT). Otras, por el contrario, tienen por misión proporcionar unos servicios específicos, como la lucha contra las epidemias (OMS) o el mejoramiento de la producción agrícola (FAO). En las primeras se impone el aspecto político, con modelos de tipo “decisional”; en las segundas, predomina el aspecto burocrático, con modelos de tipo organizativo.

5. Finalmente, las OIG se diferencian también por sus modalidades de organización interna. Muchas de ellas todavía son concebidas según el modelo inicial, con una conferencia plenaria que se reúne periódicamente, asistida por un secretario permanente (OTAN). El modelo más extendido reposa en una diferenciación entre un órgano plenario, que reúne esencialmente a los delegados de todos los Estados miembros, y un órgano restringido, que se reúne más frecuentemente y en el que sólo se encuentran los delegados de los Estados elegidos por el conjunto de los Estados miembros (Consejo de Seguridad, Consejo Económico y Social). También puede haber un desdoblamiento de representaciones: por un lado, los Estados representados en la Asamblea mediante los parlamentarios y, por otro, el Comité de ministros del Consejo de Europa. Por último, el sistema de las Comunidades Europeas introduce un nuevo tipo de organización: la Comisión, con una relativa independencia frente a los Estados, es responsable ante la Asamblea parlamentaria; el Tribunal de Justicia garantiza la distribución de poderes entre los diferentes órganos; y el Comité económico y social permite la consulta de los “intereses”.

17.2. Funciones de las organizaciones internacionales en el sistema internacional

ρ17.2.1. Las OIG como sujetos del derecho internacional

Un Estado posee en su totalidad los derechos y deberes internacionales reconocidos por el derecho internacional. Las organizaciones internacionales tienen aquellos poderes que se les confieren y que son esenciales para el cumplimiento de sus deberes. La Organización es una persona internacional, lo que no quiere decir que sus derechos y deberes sean los mismos que los de un Estado, pero sí que es un objeto de derecho internacional, capaz de poseer derechos y deberes internacionales y con capacidad para hacer valer sus derechos mediante reclamaciones internacionales.

ρ17.2.2. Las OIG como actores de la vida internacional

Para que las OIG sean actores de las relaciones internacionales, es preciso que sean capaces de desempeñar una función específica, con independencia de los miembros que las componen. Para ello, habrá que comprobar si están en condiciones: a) de convertir las peticiones y los apoyos de que son objeto en decisiones que constituyan la respuesta del sistema a su entorno; y b) de influir, mediante sus reacciones, sobre el entorno en cuestión. Esto equivale a medir la capacidad de decisión y el poder de influencia propios de las OIG.

A) En lo concerniente a la capacidad de decisión, la respuesta es negativa, ya que en la inmensa mayoría de los casos las organizaciones internacionales sólo pueden emitir “resoluciones” o “recomendaciones” desprovistas de efectos obligatorios. Así, cuando la Asamblea General de la ONU adopta una resolución invitando a sus miembros a romper sus relaciones diplomáticas con Israel como protesta contra la anexión del territorio del Golán, los países que se niegan a acatarla no son objeto de ninguna diligencia judicial, ni de ninguna medida de coerción material. La ausencia de efectos prácticas incorporados a este tipo de textos tiene además el inconveniente de incitar a lar organizaciones internacionales a multiplicar las tomas de postura gratuitas e irresponsables o a camuflar su importancia bajo fórmulas vacías.

La única excepción es la del Consejo de Seguridad de la ONU, que detenta el poder de tomar decisiones y aplicarlas, en caso de necesidad, mediante la coacción de las armas. Sin embargo, la regla del veto permite a cada una de las cinco grandes potencias obstaculizar la adopción de cualquier resolución que afecte al fondo de una cuestión, paralizando frecuentemente el ejercicio de la capacidad de decisión; el caso es tanto más habitual cuanto que los miembros permanentes del Consejo de Seguridad no vacilan en hacer uso del derecho de veto para proteger, más allá de sus propios intereses, a aquellos Estados que constituyen su clientela.

Solamente las organizaciones intergubernamentales cuyo carácter funcional es el de ayuda y asistencia, disponen en estos sectores de una libertad de maniobra que les es negada en el campo de la seguridad o en el de la creación de reglas jurídicas (UNESCO, OMS, FAO).

B) Por lo que respecta a la capacidad de influencia, ésta ha de ser considerada bajo diversos aspectos, ya que toma canales y formas múltiples.

B.1. La primer función ejercida por las OIG consiste en ofrecer a los Estados el marco preestablecido y permanente para el diálogo. El intento de conducir a los Estados en litigio a la aceptación de la presencia de un tercero para ayudarles a iniciar o reanudar la discusión ha sido una constante. No obstante, ninguno de los procedimientos tradicionales presentaba esta ventaja, puesto que las propuestas de mediación y la intervención de las comisiones de investigación o de conciliación suponían el consentimiento previo de las dos partes interesadas.

B.2. La segunda función ejercida por las organizaciones internacionales es la de legitimación. Las organizaciones internacionales actúan según las circunstancias para convalidar situaciones de hecho y conferirles una legalidad que las sitúe al abrigo de ataques procedentes de otros actores. Así sucede, por ejemplo, para la admisión y para la exclusión de los Estados miembros. El hecho de que un Estado sea admitido como miembro de las Naciones Unidas no crea ninguna obligación de reconocimiento por parte de los demás países miembros, pero la admisión confiere al Estado una legitimidad que obliga a sus adversarios a medir sus críticas y a contener la agresividad.

B.3. Un tercera función reside en la capacidad de información de que disponen las OIG. La masa de documentos estadísticos producida cada año en todos los campos (demográfico, económico, financiero, social, cultural, etc.) es impresionante. Esta documentación sirve como referencia para los actores y constituye, en cierta medida, un espejo que refleja la evolución de la situación mundial. La publicidad sirve de punto de apoyo para un control internacional que termina ejerciendo una presión eficaz sobre ciertos comportamientos de los Estados.

B.4. En último lugar, las organizaciones internacionales desempeñan la función de un reductor de tensión a escala internacional ya contribuyen, tanto por sus tomas de postura como por sus iniciativas concretas, al despertar de una conciencia mundial y a equilibrar las relaciones de fuerzas para sentar las bases de un nuevo ordenamiento del sistema internacional. Aunque raramente tengan una influencia directa sobre los acontecimientos, son uno de los factores posibles del cambio.

Así pues, la importancia y la diversidad de las funciones desempeñadas por las OIG les valen el reconocimiento de la cualidad de actores, pero la dependencia en la que permanecen con relación a los Estados que las crearon y que son sus miembros les priva de la autonomía de acción que necesitarían para cumplir eficazmente la plenitud de sus funciones. La cuestión sobre si son actores autónomos o no las OIG, sigue estando abierta.

TEMA 18. LAS NACIONES UNIDAS

18.1. La Carta de San Francisco: principios, propósitos, órganos y funcionamiento

En 1945, San Francisco, tres grandes compromisos políticos posibilitaron el nacimiento de la Organización de las Naciones Unidas. En primer lugar, el papel preeminente y la responsabilidad primordial de las Grandes Potencias en el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales. En segundo lugar, la división de trabajo con respecto de la cooperación internacional en materias económicas y sociales. Finalmente, respecto a los pueblos y territorios sujetos a dominación colonial, la consagración de un delicado equilibrio entre la aspiración a la independencia y los intereses estratégicos, políticos y económicos de las potencias coloniales.

De todos estos compromisos, sólo ha sobrevivido el relativo a la responsabilidad primordial de las Grandes Potencias y del Consejo de Seguridad en lo que respecta al mantenimiento de la paz y seguridad internacionales; los otros dos, en cambio, han sido impugnados e incluso barridos como consecuencia de los cambios experimentados en la comunidad internacional y en las Naciones Unidas. Este hecho permite dividir la historia de las Naciones Unidas en varias etapas, cada una dominada por una idea-eje y presidida, por tanto, por una determinada concepción de la ONU y de las distintas Organizaciones Especializadas del sistema de las Naciones Unidas, de sus funciones y objetivos prioritarios en la vida internacional.

Los organismos principales de la ONU, son:

- La Asamblea General. Representa el supremo órgano deliberante, y está compuesta por los representantes de Estado miembros. Celebra una reunión ordinaria al año y sesiones extraordinarias cuando las circunstancias lo aconsejan. Funciona en comisiones que estudian y preparan los asuntos que se han de someter a debate en reunión plenaria. Entre sus amplias competencias figuran todas las relativas a la consecución de la paz y seguridad, las aportaciones correspondientes a los miembros y el presupuesto anual, la admisión y exclusión de países, la elección de algunos consejeros, etc. Como cada Estado dispone de un voto en la Asamblea, ésta adopta “decisiones” por mayoría simple. Pero no tiene competencia para obligar a los Estados al cumplimiento de las resoluciones acordadas.

- El Consejo de Seguridad. La ONU no dispone de un poder ejecutivo semejante al de un gobierno nacional. El organismo más dotado de poder es el Consejo de Seguridad, a cuyas amplias competencias pertenecen los asuntos más importantes. El Consejo de Seguridad se compone de 15 miembros, 5 de ellos permanentes y 10 de renovación por turno cada dos años. Los cinco primeros -EE.UU., Reino Unido, Francia, Rusia y China popular- tienen la calidad de poner veto a las decisiones, que para ser aprobadas, deben contar al menos con 9 votos a favor. El Consejo de Seguridad celebra reuniones ordinarias cada quince días y como está abierto a las demandas de los Estados, si la cuestión es grave, se reúne lo antes posible, con carácter de urgencia, para adoptar las medidas oportunas. Sus decisiones deben aceptarse y cumplirse por los estados implicados, aunque no lo hacen siempre.

- El Secretariado permanente. Se constituye por varios Vicepresidentes y su Secretario General. Éste es el más alto cargo personal de la ONU. Lo elige la Asamblea cada cinco años. Desempeña funciones administrativas y, además, a él se le confían las misiones políticas y diplomáticas más trascendentales.

- El Consejo Económico y Social. Lo integran 54 miembros, pero va renovándose anualmente una tercera parte de los mismos. Como su nombre indica, atiende a los innumerables problemas de tipo económico y social -hambre, viviendas, sanidad, marginación-. Se ocupa de los derechos humanos, para lo que se auxilia de una comisión específica.

- El Tribunal Internacional de Justicia. Tiene su sede en la Haya (Holanda), por lo que suele ser conocido como el Tribunal de la Haya. Se compone de 15 jueces, elegidos cada 9 años. Desempeña dos funciones: a) resuelve los conflictos de carácter jurídico, e incluso de carácter económico, que surgen entre los Estados; y b) responde a las consultas que se le formulen con relación a cuestiones de derecho internacional.

- El Consejo de Administración Fiduciaria. En su día se le encomendó la tutela de las colonias de los países vencidos en las Guerras Mundiales. Su actuación iba encaminada a lograr el desarrollo de esos territorios hasta que se consiguiera un grado tal que les permitiera el autogobierno; mientras tanto se encargaba a un Estado de la ONU su administración.

Además de éstos, existe una serie de organismos internacionales que, aunque independientes y autónomos, se hallan ligados a la ONU, colaborando subsidiariamente en los fines de la misma, con la que establecen acuerdos de vinculación. Buena parte de sus objetivos se podrían resumir en la lucha contra la pobreza de todo tipo (nutricional, cultural, monetaria, etc.) o, dicho de otro modo, en dar apoyo a la salida del subdesarrollo donde quiera que exista, por medio de la cooperación internacional. Los principales organismos son:

- FAO (Organización para la Alimentación y la Agricultura), cuyos objetivos principales son el desarrollo agrario y la alimentación de las poblaciones, especialmente las del mundo subdesarrollado.

- La UNESCO (Organización de las Naciones Unidas para la Educación y la Cultura). Trabaja en la elevación del nivel cultural de las gentes, erradicación del analfabetismo, capacitación de jóvenes, conservación de costumbres y folklore, etc.

- OMS (Organización Mundial de la Salud). Su campo de actuación consiste en todo lo relativo a la prevención y cura de enfermedades, vacunas, higiene, medicinas, atenciones sanitarias, investigación científica sobre medicina y farmacia, etc.

- FMI (Fondo Monetario Internacional), para garantizar el intercambio y el valor de las monedas nacionales y de las divisas.

Otros organismos son el GATT (Acuerdo General sobre Aranceles, Aduanas y Comercio), y UNICEF (Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia).

ρ18.1.1. La etapa de la Guerra Fría

En un primer momento, la vida de la ONU estuvo dominada por la guerra fría y el enfrentamiento bipolar, ideológico, político y estratégico entre las dos superpotencias, Los Estados Unidos y la URSS. El centro de gravedad de la vida de la Organización estuvo entonces en el Consejo de Seguridad, frecuentemente paralizado por el ejercicio del derecho de veto por parte del miembro permanente que se sentía en minoría, la URSS, e ineficiente en tanto en lo relativo a la admisión de nuevos Estados Miembros. La dinámica interna de la vida de la Organización se centró en esta primera etapa en la polémica acerca de las competencias y funciones del Consejo de Seguridad, la Asamblea General y el Secretario General en orden al mantenimiento de la paz y seguridad internacionales.

La inviabilidad del sistema de seguridad colectiva previsto en el Capítulo VII de la Carta, como consecuencia de la parálisis del Consejo de Seguridad que la falta de unanimidad entre los miembros permanentes trajo consigo, explica la tendencia a sustituir el Consejo de Seguridad por la Asamblea General, donde el derecho de veto no opera, con la posterior adopción por la Asamblea General de la Resolución 377 (V), "Unidos para la Paz". Según ésta, partiendo de la base de la falta de unanimidad entre las Grandes Potencias, los Estados occidentales e hispanoamericanos, mayoritarios en la Asamblea General, intentaron organizar un sistema de seguridad colectiva destinado a funcionar en los supuestos de conflictos en los que las Grandes Potencias estuviesen directamente enfrentadas, dotando así a las Naciones Unidas de un mecanismo de acción militar colectiva en aquellos supuestos en los que una Gran Potencia quedase comprometida en una agresión, un quebrantamiento de la paz o una amenaza a la paz y paralizara al Consejo de Seguridad mediante el ejercicio de su derecho de veto.

Al conferir a la Asamblea General competencias para recomendar una acción colectiva en orden al mantenimiento de la paz y seguridad, la Resolución "Unidos para la Paz" rompió, efectivamente, los equilibrios institucionales previstos en la Carta de las Naciones Unidas, y sumergió a la Organización en la guerra fría y en una grave crisis política, institucional y jurídica, que tuvo su momento culminante en la XIX sesión de la Asamblea General, en 1964. La Asamblea General, por otra parte, es un órgano que por su misma naturaleza deliberante y su carácter plenario resultaba poco idóneo para asumir funciones ejecutivas en orden al mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, por lo que cuando quiso ejercer tales funciones, las exigencias de la realidad hicieron que el Secretario General de las Naciones Unidas adquiriese una relevancia y un protagonismo estructurales que iban más allá de las competencias político-diplomáticas que la Carta atribuye.

Al final, fue un compromiso político el que, a partir de 1965, permitió encontrar un cauce de solución: en virtud de dicho compromiso, las Naciones Unidas podrían organizar operaciones preventivas para el mantenimiento de la paz; pero el órgano competente para ello sería el Consejo de Seguridad, y no la Asamblea General, con lo que el Secretario General tendría que actuar en el marco del mandato que le diera el Consejo de Seguridad.

ρ18.1.2. La etapa de la descolonización

Una segunda etapa en la historia de las Naciones Unidas es la de la descolonización como idea-eje. Impulsada por el proceso de universalización como consecuencia del fin de los imperios coloniales, y facilitada por el proceso de distensión entre las superpotencias, sus grandes hitos podrían simbolizarse en la adopción por la Asamblea General de una Resolución en la que se contiene la Declaración sobre la concesión de la independencia a los países y pueblos coloniales, y en la inclusión del principio de la igualdad de derechos y de la libre determinación de los pueblos.

La adopción la Resolución 1.514 estuvo facilitada por el hecho de que dieciséis Estados africanos fueron admitidos en 1960 como nuevos Miembros de la Organización, con lo que con toda razón ha podido hablarse de 1960 como el año de África en las Naciones Unidas. La relevancia política y jurídica de esta Resolución es tan intensa que acertadamente ha sido calificada de "Carta Magna de la Descolonización": adoptada sin votos en contra, aunque con nueve abstenciones. A partir de ella, la descolonización fue adquiriendo no sólo una velocidad progresiva en el sentido de que cada país que lograba su independencia venía a constituir un voto más en la Asamblea General de las Naciones Unidos, sino que se convirtió, además, en un principio de legitimidad. Al proclamar que la dominación colonial compromete la causa de la paz, la libre determinación de los pueblos se transformó en un principio de legitimidad del orden internacional.

Íntimamente vinculado con la realidad de los pueblos sujetos a dominación colonial que luchan por su independencia política y libre determinación está el hecho del status internacional que en estas últimas décadas han ganado los Movimientos de Liberación Nacional, no sólo en el seno de Organizaciones Internacionales regionales, sino también en las Naciones Unidas. Algunos de tales Movimientos de Liberación, como la OLP, por ejemplo, disponen de representaciones con rango diplomático o cuasi-diplomático en un amplio número de Estados, y la práctica pone de manifiesto cómo participan en Conferencias diplomáticas internacionales. En el Seno de las Naciones Unidas les ha sido reconocido un estatuto jurídico de observadores desde 1974. La libre determinación de los pueblos es proclamada como uno de los principios estructurales del Derecho internacional contemporáneo.

ρ18.1.3. Etapa de una nueva percepción de fines y funciones de las Naciones Unidas

La década de los setenta supuso el inicio de una tercera etapa en la historia de las Naciones Unidas, dominada por la toma de conciencia del abismo existente entre desarrollo y subdesarrollo (conflicto Norte-Sur, que se añade y en ocasiones desplaza al conflicto Este-Oeste, propio de la guerra fría), y presidida por dos ideas-ejes: de una lado, la responsabilidad de la Organización de las Naciones Unidas en orden al mantenimiento de la paz y seguridad internacionales al margen del sistema de seguridad colectiva previsto en el Capítulo VII de la Carta; del otro lado, la responsabilidad del sistema de las Naciones Unidas como instancia de legitimación colectiva de las aspiraciones y expectativas de los nuevos Estados Miembros de las Organizaciones del sistema, surgidos de la descolonización y en su inmensa mayoría en situación de subdesarrollo.

La Organización de las Naciones Unidas fue establecida en 1945 con una finalidad básica, el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, y de ahí que fuese concebida, ante todo, como un foro en el que plantear los conflictos internacionales y como un sistema de seguridad colectiva respecto de aquellas crisis internacionales en las que los miembros permanentes del Consejo de Seguridad no estuviesen enfrentados directa o indirectamente. En ambas materias, arreglo pacífico de conflictos y paz y seguridad, la Carta reconoció la competencia de los acuerdos y organismos regionales, pero subordinados al control del Consejo de Seguridad. El mundo se ha hecho ante todo más pequeño, porque los intereses de las superpotencias son mundiales, y no sólo regionales, con la consecuencia de que aquéllas se han encontrado implicadas y enfrentadas, directa o indirectamente, en todas las crisis internacionales, dondequiera que éstas se hayan dado. El resultado ha sido que el compromiso político básico sobre el que en 1945 se construyó el sistema de seguridad colectiva de la Carta de las Naciones Unidas -la unanimidad de las Grandes Potencias- ha resultado inoperante. Esto no ha sido así en función de los intereses mundiales de las superpotencias, y de ahí el frecuente recurso al derecho de veto y el fracaso de las negociaciones, privando al Consejo de Seguridad de operatividad y de medios de acción.

Por otra parte, la mayoría de los conflictos y de las crisis que han tenido lugar en la historia de las Naciones Unidas han sido conflictos internos que, en principio, y en virtud de la Carta, escapan a las competencias de la Organización por tratarse de asuntos que son esencialmente de la jurisdicción interna de los Estados. Tampoco la Organización estaba dotada de los medios necesarios para hacer frente a estas crisis, que han sido y acaso seguirán siendo las más frecuentes en número.

Fue un compromiso político el que permitió en 1965 salir de la crisis constitucional y política en que la ONU había quedado sumergida como consecuencia de los desequilibrios constitucionales y políticos ocasionados por las competencias que la Asamblea General y el Secretario General habían asumido para el mantenimiento de la paz. En función de dicho compromiso político, que en realidad significó volver a una interpretación más estricta de la Carta de San Francisco y, en definitiva, a la primacía del Consejo de Seguridad en todo lo relativo al mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, las Naciones Unidas podrían organizar operaciones preventivas para el mantenimiento de la paz distintas de las acciones coercitivas previstas en el Capítulo VII de la Carta; pero el órgano competente para ello sería el Consejo de Seguridad, y no la Asamblea General.

Los rasgos característicos de las Operaciones de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz son los siguientes:

- Voluntariedad, pues el sistema se basa en el consentimiento de los Estados que participen en las Operaciones así como en el consentimiento del Estado en cuyo territorio la acción pacificadora y preventiva se lleve a cabo.

- Aspiración a asegurar una cierta presencia de las Naciones Unidas en las crisis internacionales, a fin de amortiguarlas y reducir la tensión, sin la menor pretensión de imponer sanciones o de aplicar un sistema de seguridad colectiva.

- Disponibilidad de las Grandes Potencias a no intervenir directamente en una determinada crisis, consintiendo sin embargo en una cierta presencia pacificadora y preventiva de las Naciones Unidas.

En la práctica, se abandonó la idea de seguridad colectiva y el Consejo de Seguridad no aparece como un órgano de coerción, sino como una instancia de acción amortiguadora y pacificadora, y ello cuando tal acción sea posible, ya que muchas crisis ni siquiera serán planteadas ante las Naciones Unidas.

TEMA 19. LA UNIÓN EUROPEA

19.1. Antecedentes en la integración europea

En un principio, la idea europea estaba circunscrita al círculo de los filósofos y visionarios. La perspectiva de unos Estados Unidos de Europa, según la fórmula de Victor Hugo, correspondía a un ideal humanista y pacifista que fue brutalmente desmentido por los trágicos conflictos que destrozaron el continente durante la primera mitad del siglo XX. Fue preciso esperar las reflexiones surgidas de los movimientos de resistencia al totalitarismo, durante la segunda guerra mundial, para ver aparecer el concepto de una organización del continente capaz de superar los antagonismos nacionales.

Altiero Spinelli, federalista italiano, y Jean Monnet, inspirador del plan Schuman, por el que se creaba la primera Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) en 1950, dieron origen a las dos principales corrientes de pensamiento que dieron cuerpo al proceso de integración comunitaria: el proyecto federalista, basado en el diálogo y en una relación de complementariedad entre los poderes locales, regionales, nacionales y europeos, y el proyecto funcionalista, basado en la progresiva delegación de parcelas de soberanía desde el ámbito nacional al ámbito comunitario. Ambas tesis confluyen hoy en la convicción de que, junto a los poderes nacionales y regionales, debe existir un poder europeo asentado en unas instituciones democráticas e independientes, capaces de regir aquellos sectores en los la acción común resulta más eficaz que la de los Estados por separado: el mercado interior, la moneda, la cohesión económica y social, la política exterior y la seguridad.

El Tratado de París, por el que se creó la CECA en 1951, y posteriormente el de Roma, por el que se crearon la Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de Energía Atómica (Euratom), en 1957, modificados en 1986 por el Acta Única Europea y, en 1992, por el Tratado de la Unión, aprobado en Maastricht, son las bases constitucionales de ese conjunto que crea entre los Estados miembros unos vínculos jurídicos que van mucho más allá de las relaciones contractuales entre Estados soberanos. A partir de 1957, los seis miembros fundadores (Francia, Alemania, Bélgica, Holanda, Luxemburgo e Italia) decidieron construir una comunidad económica sobre la base de la libre circulación de las mercancías, los servicios y los trabajadores. El éxito de los Seis decidió al Reino Unido, Dinamarca e Irlanda a unirse a ellos, tras unas difíciles negociaciones, poniendo en práctica, además, nuevas políticas sociales, regionales y de medio ambiente.

Desde los comienzos de la década de los setenta, se impuso la necesidad de la convergencia de las economías y de la unión monetaria cuando la suspensión de la convertibilidad del dólar en oro daba paso a una era de gran inestabilidad monetaria mundial, agravada por las consecuencias de los choques petrolíferos de 1973 y 1979. La creación en 1979 del sistema monetario europeo contribuyó a estabilizar las relaciones de cambio y a inspirar a los Estados miembros una política de rigor que les permitiera mantener entre sí los vínculos de solidaridad y la disciplina de un espacio económico abierto.

En 1981 y 1986, las adhesiones de Grecia, España y Portugal reforzaron el flanco sur de la Comunidad, haciendo al mismo tiempo más necesaria la aplicación de unos programas estructurales destinados a reducir las disparidades de desarrollo económico entre los Doce. Paralelamente, la Comunidad se afirma en el plano internacional, al reforzar los vínculos contractuales establecidos con los países del sur del Mediterráneo y con los de África, el Caribe y el Pacífico. Desde el 1 de enero de 1995, se han incorporado tres nuevos países a la Unión Europea: Austria, Finlandia y Suecia. La Unión Europea es, en 1995, la organización más avanzada de la integración multisectorial con vocación de actuar tanto en los sectores económico, social y político, como en el de los derechos de los ciudadanos y de las relaciones exteriores de los quince Estados miembros.

19.2. Constitución y desarrollo

El “europesimismo” reinante al inicio de los años ochenta, alimentado tanto por los efectos de la crisis económica mundial como por la difícil discusión interna sobre el reparto de las cargas financieras, dio paso, a partir de 1985, a una nueva esperanza de relanzamiento de la dinámica europea. Sobre la base de un Libro blanco, presentado en 1985 por la Comisión, presidida por Jacques Delors, la Comunidad decide completar la construcción del gran mercado interior para el 1 de enero de 1993. Esa fecha movilizadora y las disposiciones legislativas que hicieron posible la concreción de un objetivo tan ambicioso quedaron consagradas en el Acta Única Europea, firmada en febrero de 1986 y que entró en vigor el 1 de julio de 1987.

El Tratado de la Unión Europea, que entro en vigor el 1 de noviembre de 1993, fija a los Estados miembros un programa ambicioso: unión monetaria de aquí a 1999, nuevas políticas comunes, ciudadanía europea, política exterior y de seguridad común, seguridad interior. Además, para permitir a Europa hacer frente a la competencia mundial y hacer descender el paro, el Consejo Europeo decidió iniciar grandes obras de infraestructuras y de comunicaciones en Europa. El método comunitario, basado en el diálogo permanente de los intereses nacionales y el interés común, respetando las diversidades nacionales y creando al mismo tiempo una entidad propia de la unión, no ha perdido en absoluto su valor inicial.

19.3. Estructura y funcionamiento

Los Estados que han suscrito los Tratados de París y de Roma y el tratado de Maastricht, aceptan distintas delegaciones de soberanía en favor de órganos independientes que representan al mismo tiempo los intereses nacionales y el interés comunitario.

1. El Consejo de la Unión Europea. Es la principal institución de la Comunidad. El Consejo reúne a los ministros de los quince países según la materia inscrita en el orden del día: Asuntos Exteriores, Agricultura, Industria, Transportes, Medio Ambiente, etc. El Consejo, que representa a los Estados miembros, aprueba los actos jurídicos, es decir, los reglamentos, las directivas y las decisiones. El Consejo dispone de un poder casi legislativo, que comparte en determinados campos con el Parlamento Europeo. El Consejo ejerce asimismo con el Parlamento el poder presupuestario y aprueba los acuerdos internacionales previamente negociados por la Comisión.

La mayoría de las decisiones legislativas deben adoptarse por mayoría cualificada, reservándose la unanimidad para asuntos tan esenciales como la adhesión de un nuevo Estado, la modificación de los Tratados, o la puesta en marcha de una nueva política común. Cada país de la Unión ejerce la presidencia, por rotación, por un período de seis meses. El Consejo dispone a su vez de una secretaría general, establecida en Bruselas, que prepara y ejecuta las decisiones.

2. El Consejo Europeo. Nació de la práctica, iniciada en 1974, de reunir regularmente a los jefes de Estado o de gobierno de la Comunidad Europea. Dicha práctica quedó institucionalizada por el Acta Única Europea que entró en vigor en 1987. Desde entonces, el Consejo Europeo se reúne al menos dos veces al año y cuenta, como miembro de pleno derecho, al Presidente de la Comisión. El Consejo Europeo, que es al mismo tiempo el centro impulsor de las principales iniciativas políticas de la Comunidad y el órgano de arbitraje de las cuestiones conflictivas sobre las que no haya podido alcanzarse un acuerdo, adquirió rápidamente una dimensión pública, gracias a la notoriedad de sus miembros y a la extraordinaria importancia de algunos de los temas de los que ha tenido que ocuparse. El Consejo Europeo aborda asimismo los problemas de actualidad internacional a través de la política exterior y de seguridad común.

3. El Parlamento Europeo. Es el órgano de expresión democrática y de control político de las Comunidades Europeas, que participa también en el proceso legislativo. Elegido por sufragio universal, el Parlamento Europeo cuenta con 626 diputados, elegidos cada cinco años. El Parlamento ejerce conjuntamente con el Consejo una función legislativa, dado que participa en la elaboración de las directivas y reglamentos comunitarios, pronunciándose sobre las propuestas de la Comisión Europea, a la que se invita a modificar dichas propuestas de acuerdo con la posición del Parlamento. El Tratado de Maastricht ha reforzado el papel legislativo del Parlamento, al otorgarle un poder de codecisión con el Consejo en algunos sectores concretos, tales como la libre circulación de los trabajadores, el mercado interior, la educación, la investigación, el medio ambiente, las redes transeuropeas, la salud, la cultura y los consumidores. El Parlamento también comparte con el Consejo el poder presupuestario al aprobar el presupuesto de la Comunidad, pudiendo asimismo rechazarlo, tal como ha ocurrido ya en varias ocasiones. En tal caso, debe volver a empezarse todo el procedimiento presupuestario.

4. La Comisión Europea. Es uno de los órganos clave del sistema institucional comunitario. Se compone de 20 miembros, nombrados por cinco años de común acuerdo por los Estados miembros, previa votación de investidura del Parlamento, y goza de una gran independencia en el ejercicio de sus atribuciones. La Comisión, guardiana de los Tratados, vela por la aplicación de los reglamentos y de las directivas aprobadas por el Consejo y puede recurrir judicialmente ante el Tribunal de Justicia para hacer aplicar el Derecho comunitario. Dispone del monopolio de la iniciativa legislativa y puede intervenir en cualquier momento para facilitar un acuerdo en el Consejo, o entre éste y el Parlamento. Como órgano de gestión, la Comisión ejecuta las decisiones adoptadas por el Consejo, por ejemplo en el sector de la política agraria común. La Comisión está obligada a presentar su dimisión colectiva cuando el Parlamento Europeo, ante el cual es responsable, aprueba por mayoría cualificada una moción de censura (hasta ahora, tal moción de censura no ha sido nunca aprobada). Desde enero de 1995, el presidente de la Comisión del Jacques Santer.

5. El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Con sede en Luxemburgo, está compuesto por quince jueces asistidos por nueve abogados generales, nombrados de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros por un período de seis años prorrogable. Su independencia está garantizada. La función del Tribunal es garantizar el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados. A tal fin, el Tribunal puede comprobar el incumplimiento por parte de un Estado miembro de alguna de las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados, controlar la legalidad de los actos de las instituciones a través del recurso de nulidad o constatar los casos de omisión del Parlamento Europeo, el Consejo o la Comisión. El Tribunal de Justicia es también el único órgano competente para pronunciarse sobre la interpretación de los Tratados y la validez y la interpretación de los actos adoptados por las instituciones. Así, cuando se plantea una cuestión de este tipo ante las jurisdicciones de los Estados miembros, tales jurisdicciones pueden, y en algunos casos deben, solicitar al Tribunal de Justicia que se pronuncia sobre esa cuestión. Este sistema garantiza la interpretación uniforme y la aplicación homogénea del Derecho comunitario en toda la Comunidad.

6. El Tribunal de Cuentas. Está compuesto por quince miembros designados de común acuerdo por los Estados miembros cada seis años, previa consulta al Parlamento Europeo. Dicho Tribunal verifica la legalidad y la regularidad de los ingresos y los gastos de la Comunidad, así como la correcta gestión financiera. Su actividad global se materializa en la elaboración de un informe anual que se realiza tras el cierre de cada ejercicio.

7. El Comité Económico y Social. Está formado por 222 miembros, que representan a los distintos estamentos de la vida económica social. Debe ser consultado obligatoriamente antes de adoptar numerosas decisiones y además puede emitir dictámenes por propia iniciativa. Permite la incorporación activa de los sectores profesionales y sindicales al desarrollo de la Comunidad.

8. El Comité de Regiones. Instaurado por el Tratado de Maastricht, está compuesto por 222 representantes de las colectividades regionales y locales nombrados por el Consejo a propuesta de los Estados por un período de cuatro años. Es un órgano consultivo del Consejo o de la Comisión en los casos previstos por el Tratado, y tiene su sede en Bruselas.

19.4. Las políticas comunes

Los autores del Tratado de Roma asignaron a la Comunidad Europea la misión de “promover, mediante el establecimiento de un mercado común y la progresiva aproximación de las políticas económicas de los Estados miembros, un desarrollo armonioso de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad, una expansión continua y equilibrada, una estabilidad creciente, una elevación acelerada del nivel de vida, y unas relaciones más estrechas entre los Estados que la integran”. Este objetivo se había de conseguir mediante la libertad de circulación de los bienes, las personas, los servicios y los capitales, así como con una política de competencia destinada a velar por el comportamiento competitivo de las empresas y a proteger los intereses de los consumidores. Pero para que se pudiera aprovechar a todos los sectores de actividad y a todas las regiones, la creación de un gran mercado debía ir acompañada de una política de carácter voluntarista y estructural, dirigida y financiada a nivel comunitario. Pronto se puso de manifiesto que el reforzamiento de la cohesión económica y social constituía un imperativo de solidaridad que se tradujo en la aplicación de una política regional y de una política social cuya magnitud ha ido creciendo al hilo de las sucesivas ampliaciones.

Los efectos dinámicos del crecimiento, que se esperan tanto de las políticas nacionales como de las comunitarias, deben favorecer, con carácter prioritario, el progreso social. Pero éste va acompañado, y a veces se ve estimulado, por una legislación que garantiza en los Quince una “plataforma” de derechos mínimos. Ese espacio social está constituido tanto por normas que se contemplan en Tratado, tales como la igualdad de remuneración por un trabajo igual entre hombre y mujeres, como por las recientes directivas relacionadas con la protección de los trabajadores (higiene y seguridad en el trabajo) y el reconocimiento de las normas de seguridad esencial. Al adoptar, en 1991, en Maastricht un protocolo de aplicación de la Carta comunitaria de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores, el Consejo Europeo (excepto el Reino Unido) estableció los derechos de los que gozará en toda la Comunidad el mundo del trabajo: libre circulación, remuneración justa, mejora de las condiciones de trabajo, protección social, asociaciones y negociaciones colectivas, formación profesional, igualdad de trato a hombres y mujeres, consulta y participación de los trabajadores, protección de la salud y de la seguridad en el trabajo, protección de los niños, de las personas mayores y de los minusválidos, etc.

Es sin duda en el sector del medio ambiente donde la interacción de la opinión y las instituciones ha sido más espectacular. La toma de conciencia por parte de la opinión pública de la necesidad de proteger las riquezas naturales y de elevar el nivel de protección del individuo en su consumo y en su marco de vida ha incitado a la Unión a intervenir en sectores concretos: normas comunes contra la contaminación atmosférica, reducción de los clorofluorocarbonos que mercan la capa de ozono, tratamiento de las aguas residuales urbanas, vigilancia de los productos químicos, tratamiento de los residuos, disminución de los niveles sonoros de los vehículos, etc. El reforzamiento de las normas y leyes que protegen el medio ambiente no tiene sólo carácter coercitivo. La Comunidad ha utilizado también determinados recursos financieros para estimular proyectos o ayudar a los agentes económicos a ajustarse a la normativa comunitaria.

19.5. La Unión Económica y Monetaria (UEM)

La unión económica y monetaria, complemento lógico del mercado interior, hará dar a la unificación europea un verdadero salto político. La moneda única sustituirá a las distintas monedas nacionales de aquí a pocos años, y ayudará al ciudadano a confirmar su sentimiento de pertenencia a una nueva entidad. Ya en 1969 en La Haya, los jefes de Estado o de Gobierno decidieron aprobar un plan para la creación por etapas de una unión económica y monetaria en la Comunidad Europea. La unión monetaria exige sobre todo la convertibilidad total e irreversible de las monedas, la eliminación de los márgenes de fluctuación de los tipos de cambio, la fijación irrevocable de las paridades de los cambios y la liberación total de los movimientos de capitales. Pero la voluntad política de los Estados miembros de crear una unión económica y monetaria tuvo que hacer frente a las consecuencias de la primera crisis del petróleo, y fue perdiendo fuerza.

En el Consejo Europeo de Bremen, celebrado en julio de 1978, los jefes de Estado o de Gobierno decidieron crear un sistema monetario europeo (SME), que entró en vigor en marzo de 1979. Tras unos comienzos difíciles, el SME sentó las bases para la existencia de unos tipos de cambio más estables y de unas políticas económicas y monetarias más competentes. Su éxito dio paso a una zona de estabilidad monetaria en Europa que ha sido propicia para el crecimiento y la inversión. El Tratado firmado en Maastricht en 1992, ha hecho irreversible la marcha hacia una moneda única. Esta segunda etapa de la UEM comenzó el 1 de enero de 1994, ha constituido un período transitorio en el que los esfuerzos de convergencia se han ampliado. La tercera etapa, que está teniendo lugar ahora, supone la fijación irrevocable de las paridades entre las monedas participantes, y la creación del Banco Central Europeo. Los criterios de paso a esta tercera etapa han sido:

- estabilidad de precios: la tasa de inflación no ha de exceder en más de un 1,5% la media de las tasas de los tres estados que tengan una inflación más baja;

- tipos de interés: los tipos de interés a largo plazo no podrán superar el 2% de la media de los tipos de los tres Estados que los tengan más bajos;

- déficit: el déficit presupuestario nacional deberá ser similar o inferior al 3% del PNB;

- deuda: la deuda pública sólo podrá exceder del 60% del PNB cuando tienda a bajar a ese nivel.

- estabilidad de los tipos de cambio: la moneda nacional no podrá haber sido devaluada durante los dos años anteriores y deberá permanecer dentro del margen de fluctuación del 2,25% previsto por el SME.

19.6. La unión política y la defensa

El 30 de agosto de 1954, Alemania Federal e Italia se unieron a la Unión Europea Occidental (UEO), creada en 1948 por Francia, Gran Bretaña, Bélgica, Holanda y Luxemburgo, sobre la base de un tratado militar de asistencia mutua y de consulta política. Pero ha sido en el marco euroatlántico de la OTAN, donde los países de Europa occidental han garantizado durante más de cuatro décadas su seguridad, en estrecha alianza con Estados Unidos y Canadá. Hubo que esperar a la firma del Acta Única, en 1986, para que los Tratados comunitarios tuvieran en cuenta la Cooperación Política Europea (CPE) que, de manera pragmática, habían iniciado ya los miembros de la Comunidad Europea.

La modificación del paisaje geopolítico del continente europeo que se ha producido después de 1989 con la disolución del Pacto de Varsovia, y la reunificación alemana y la dislocación de la Unión Soviética, unida al resurgir de las tensiones nacionalistas, que han llegado hasta la guerra civil y la desmembración de Yugoslavia, han inducido a los Estados miembros a dar un salto cualitativo en la cooperación política. El Tratado de la Unión Europea constituye la base de una unión política que, en adelante, se apoyará en la aplicación de una política exterior y de seguridad común, cuyos objetivos son:

- la defensa de los valores comunes, de los intereses fundamentales y de la independencia de la Unión,

- el fortalecimiento de la seguridad de la Unión y de sus Estados miembros,

- el mantenimiento de la paz y el fortalecimiento de la seguridad internacional,

- el fomento de la cooperación internacional,

- el desarrollo y la coordinación de la democracia y del Estado de derecho, así como el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales.

El consejo Europeo sigue siendo la autoridad suprema que establece por consenso las orientaciones generales de la política exterior, pero teniendo en cuenta el principio de acciones comunes que comprometan a los Quince. La política exterior y de seguridad podrá desembocar, a largo plazo, en una defensa común. El concepto de “defensa común” representa un esfuerzo en el deseo de progresar por el camino de una unión completa, incluida la dimensión estratégica y militar.

TEMA 20. LAS ORGANIZACIONES NO GUBERNAMENTALES

20.1. Consideraciones preliminares

En el conjunto de “flujos” que constituyen las relaciones internacionales, sólo hemos tomado en consideración hasta ahora aquellos que emanan directa o indirectamente de los Estados o, más exactamente, de los gobiernos que consideramos representan a los Estados en la escena internacional. Pero existen otros “flujos” que escapan más o menos, si no totalmente, al control de las autoridades gubernamentales. Tales son, por ejemplo, los desplazamientos de personas, los movimientos de capitales, los intercambios de mercancías o la circulación de ideas. A este tipo de flujos o de transacciones es al que se aplica el calificativo de “transnacional”.

El estudio de este fenómeno es especialmente delicado, ya que si es relativamente fácil identificar como actores a los Estados o a las OIG, es mucho más complicado localizar el origen y, después, reconstruir el trazado de todas las acciones e intervenciones que constituyen la red de las relaciones transnacionales. En el caso límite, toda persona o todo grupo que detenta un medio de influencia es un actor potencial y se convierte en actor ocasional cuando decide hacer uso de su poder en el campo de acción internacional: por ejemplo, el banquero que efectúa una inversión en el extranjero, el empresario que suscribe un contrato de importación o de exportación, el escritor que publica un libro y el editor que vende ese libro en el extranjero pueden, incluso sin pertenecer a un movimiento o a un grupo organizado, ejercer una acción sobre un cierto número de mecanismos (la balanza de pagos, la cotización de las monedas, el nivel de vida) o de valores (creencias, ideologías, etc.) y convertirse, de esta forma, en un elemento del juego internacional.

Sin embargo, un estudio global implica el riesgo de la abstracción. Por ello parece preferible concentrar la atención en las fuerzas fácilmente identificables que sirven de soporte a las actividades transnacionales. Entendemos por fuerzas transnacionales los movimientos y las corrientes de solidaridad de origen privado que tratan de establecerse a través de las fronteras y que tienden a hacer valer o a imponer su punto de vista en el sistema internacional. Esta definición genérica incluye fenómenos de naturaleza y de identidad muy diferentes.

Dentro de estas fuerzas están las ONG. Se entiende por ONG todo grupo, asociación o movimiento constituido de forma duradera por particulares pertenecientes a diferentes países con la finalidad de alcanzar objetivos no lucrativos. Su desarrollo y vitalidad en los últimos años se traduce en el crecimiento rápido de los intercambios y de las comunicaciones en el plano internacional, pero también es una prueba a favor de la existencia de unas necesidades que ni los Gobiernos, ni los Estados, ni tan siquiera las OIG, están en condiciones de satisfacer.

20.2. Rasgos específicos

Partiendo de la definición propuesta, los rasgos que caracterizan a las ONG son la iniciativa privada y la solidaridad internacional. La iniciativa privada es una prueba de la espontaneidad que se manifiesta en el plano internacional al margen de toda iniciativa gubernamental o inter-gubernamental. La regla general, pues, salvo algunas excepciones, es que una ONG reagrupa a unos particulares que no tienen que recibir sus consignas de ninguna autoridad gubernamental o intergubernamental.

La espontaneidad es aún más interesante de estudiar, ya que se combina, en el caso de las ONG, con la solidaridad entre particulares pertenecientes a distintos países. Así, en la inmensa mayoría de los casos, las ONG están constituidas por la agrupación de individuos o de movimientos procedentes de diversos Estados. Cuando este fenómeno se repite en miles de ejemplos y concierne a decenas e incluso centenas de millares de personas, tenemos la prueba de que los Estados-Naciones no están en condiciones de satisfacer por sí mismos todas las necesidades de sus ciudadanos.

La combinación de la espontaneidad y la solidaridad en el marco de una organización duradera (movimiento o asociación) permite a los particulares participar en la dinámica de la sociedad internacional. La red de relaciones y de intercambios que se establece en todo el mundo, gracias a la acción de las ONG, crea progresivamente un tejido social que, a veces, amortigua el choque de las polémicas entre gobiernos y que facilita, en caso de ruptura, la reconstitución de lazos entre países.

20.3. Tipología de su diversidad

A) Diversidad en la implantación geográfica. Considerando el volumen, la densidad y el espacio, la distribución de las ONG por continente es muy desigual, apareciendo Europa en una situación privilegiada. Las ONG encuentran en Europa la mitad de sus “ramas” o secciones nacionales. El mecanismo de las ONG ha permitido ampliar el círculo de los beneficiarios de la cooperación privada: gracias a ellas, han podido tenderse pasarelas por encima de las fronteras ideológicas, por ejemplo entre el Oeste y el Este, que comienzan a manifestar su interés real por este género de iniciativas. Asimismo, bajo el impulso de las ONG de origen o de inspiración europea, África ha podido sustraerse parcialmente a su aislamiento. Pero, pese a todo, Europa continúa siendo el hogar privilegiado de la cooperación entre particulares en el plano internacional y la proliferación de las ONG representa muy frecuentemente la existencia de solidaridades preestablecidas más que la creación de nuevas solidaridades.

B) Diversidad en la dimensión. Existen unos dos millones de ONG de tamaños muy diferentes. Entre los “gigantes”, encontramos la Federación Sindical Mundial (FSM), o la Confederación Mundial del Trabajo (CMT), con muchos millones de miembros. Frente a éstas, hay ONG que sólo agrupan a varias decenas de miembros. Lo cual no quiere decir que la influencia sea directamente proporcional a la importancia numérica. Existen grupos minúsculos pero muy influyentes (como el Pugwash, que reunía cada año a científicos del Este y del Oeste y que ha contribuido mucho al desarme nuclear), mientras que otros organismos sólo son fachadas sin eficacia real.

C) Diversidad de estructura y de organización. Algunas ONG reclutan directamente a los individuos en diversos países; otras sólo son federaciones de asociaciones nacionales que conservan una autonomía mucho mayor. En cuanto a la organización, determinados grupos gozan de una administración rápida y centralizada; otros, los más numerosos, admiten una amplia descentralización. De hecho, pocas ONG consiguen escapar a las tensiones provocadas por las rivalidades entre los grupos culturales, lingüísticos, ideológicos e incluso nacionales que las constituyen. La solidaridad internacional no prevalece fácilmente, ni siquiera cuando se apoya en la iniciativa privada.

D) Diversidad de objetivos. Muchas asociaciones no tienen otra misión que asegurar la protección de los intereses de sus miembros o se contentan con actividades puramente humanitarias; otras tienen objetivos caritativos o humanitarios, cuya realización no compromete al orden establecido. Otras, por el contrario, están claramente comprometidas en una transformación del mundo, porque son portadores de unas ideologías que defienden o que propagan: se trata de las ONG políticas, confesionales o sindicales, que casi no pueden existir sin mantener una cierta dosis de militantismo y de mesianismo. Entre estas dos categorías, las variedades son enormes.

20.4. Las funciones desempeñadas por las ONG en el sistema internacional

Pese a su extrema diversidad, las ONG son tratadas de forma casi idéntica por los interlocutores con los que se ven obligadas a entrar en relaciones: los Estados y las OIG.

En las relaciones con los Estados, la situación de las ONG es totalmente incómoda, ya que los Estados nunca han aceptado conferir a las ONG un estatuto jurídico apropiado a su naturaleza y a sus funciones. Por ello, las ONG se ven obligadas a colocarse bajo la legislación del país en donde han decidido fijar su sede, lo cual entra en contradicción con unas actividades que se extienden por encima de las fronteras. A pesar de la ausencia de un estatuto internacional apropiado y a pesar de la inadaptación de los diferentes derechos nacionales, las relaciones entre las ONG y los Estados son generalmente buenas. La ausencia de un estatuto jurídico es un inconveniente más teórico que real: el riesgo de una intromisión de las autoridades en los asuntos de la ONG sería, en definitiva, mayor si existiese un régimen hecho a su medida. Tampoco parece que los gobiernos tengan prisa en conceder a las ONG el beneficio de un estatuto internacional cuya aplicación suscitaría múltiples controversias.

En las relaciones con las OIG, el artículo 71 de la Carta de las Naciones Unidas prevé que “el Consejo Económico y Social podrá hacer arreglos adecuados para celebrar consultas con organizaciones no gubernamentales que se ocupen en asuntos de la competencia del Consejo”. En total, unas 600 ONG se benefician, bajo formas diversas, de lo que se ha dado en llamar el “estatuto consultivo”. Esto no implica, sin embargo, reconocimiento alguno de personalidad moral, ni ninguna atribución de capacidad jurídica fuera del mecanismo de la consulta.

El sistema del estatuto consultivo ha permitido instrumentar una cooperación útil entre las OIG, que encarnan los intereses de los Estados, y las ONG, que encarnan unos intereses o unos ideales específicos. Esta cooperación reposa en un circuito de comunicación y de información, y desemboca en una contribución frecuentemente fecunda de las ONG en los trabajos de las OIG, sea bajo la forma de la participación en los debates, o sea bajo la forma de una asociación de las ONG a las tareas concretas emprendidas sobre el terreno por algunas OIG. Por ejemplo, los programas de asistencia y de desarrollo lanzados por las instituciones especializadas, como la UNESCO o la FAO, que son financiados y aplicados en estrecha colaboración con las ONG interesadas.

Sin embargo, debido a esto, las ONG han caído en una especia de trampa de la que cada vez les es más difícil salir. Por haber buscado sistemáticamente el apoyo de los Estados y de las OIG, se han dejado arrastrar al camino de una cooperación que, de partida, ya estaba falseado. Lejos de representar un punto de vista opuesto al de los Estados, las ONG que han solicitado y obtenido el estatuto consultivo han terminado, en la mayoría de los casos, plegándose al juego de los Estados a través de las OIG cuyo funcionamiento controlan. De este modo, la iniciativa privada ha venido, paradójicamente, a consolidar un sistema de relaciones y de orientaciones del que en un principio había querido separarse.

TEMA 21. LAS EMPRESAS MULTINACIONALES

21.1. Orígenes y evolución en el seno de la Sociedad Internacional

En el siglo XIX, a favor de la doctrina del laisser-faire, laisser-passer, muchas empresas europeas (especialmente británicas, francesas, holandesas y alemanas) y norteamericanas se implantaron en numerosos territorios para asegurar el control de materias primas y el de las salidas necesarias para el excedente de su producción. En esta perspectiva hay que situar el debate sobre la colonización: los defensores de la ortodoxia liberal consideraban como un obstáculo al crecimiento y al progreso económico toda apropiación del espacio por las grandes potencias. A la inversa, los empresarios capitalistas, atentos a protegerse de la concurrencia extranjera, presionaron frecuentemente sobre sus gobiernos para que tomasen el control de algunos territorios asegurándoles de esta forma una situación de monopolio.

El triunfo de esta segunda solución contribuyó, al mismo tiempo, a enmascarar el fenómeno: una empresa francesa, por ejemplo, cuando implantaba una filial o una sucursal en varias dependencias coloniales, no aparecía como un elemento de origen extranjero, sino como una entidad nacional que realizaba libremente sus actividades en el interior de un espacio jurídico único e integrado. La soberanía ejercida por la metrópoli sobre su imperio colonial tenía, pues, por efecto no sólo proteger las empresas metropolitanas instaladas en ultramar contra la concurrencia extranjera, sino también servir de cobertura a la movilidad de los capitales y a los flujos de intercambios que se consideraba tenían lugar en el marco de un solo Estado. Fue precisa la descolonización, es decir, la ruptura de los lazos de dependencia, para que las actividades de las firmas coloniales se considerasen extranjeras.

Hoy día el número de firmas multinacionales se ha multiplicado, el campo de sus actividades se ha extendido y diversificado, el volumen de su cifra de negocios se ha crecido e incluso la crisis les ha afectado menos que a las empresas nacionales. No obstante, la hostilidad frente a las firmas multinacionales no obedece solamente a la enormidad de sus recursos y a la sospecha que hace pesar sobre ellas el carácter oculto de su actividad, sino a la acusación que se les dirige de servir de instrumentos de dominación al servicio de ciertos Estados y contra otros Estados.

21.2. Análisis de sus rasgos específicos

El problema de la definición de las firmas multinacionales es uno de los más discutidos. Sin embargo, se pueden precisar algunos puntos:

- una firma multinacional no es necesariamente una sociedad cuyo capital pertenece a ciudadanos de distintos países; la composición del capital es un elemento secundario;

- el calificativo de “multinacional” debe reservarse para las firmas que desarrollan sus actividades en varios países extranjeros y que, con este objeto, proceden a implantaciones bajo formas diversas;

- generalmente, estas firmas son sociedades privadas, pero también pueden ser firmas nacionalizadas (e.g. Renault) o empresas estatales;

- tanto en uno como en otro caso, los objetivos de la firma no consisten únicamente en extender sus actividades más allá de las fronteras. Las implantaciones en el extranjero tienen como objetivo: a) tratar de reducir los costes de producción, beneficiándose de las condiciones fiscales, geográficas, sociales, más rentables; y b) diversificar las actividades de la firma, tipográfica y sectorialmente, a fin de poder maximizar su beneficio y repartir los riesgos en distintos tipos de producción.

Se trata, por tanto, de una estrategia transnacional cuyos ejes directores están controlados y gestionados por los dirigentes de la sociedad-matriz. Pero este mismo resultado puede alcanzarse mediante una “cartelización” que coordine las actividades de varias sociedades nacionales y adquiera una posición dominante en el mercado (e.g. el “cartel” del petróleo reagrupando, en 1929, a las siete sociedades petroleras mayores).

En cuanto al lugar de origen de las firmas multinacionales, se sitúa, naturalmente, en los países capitalistas regidos por la economía de mercado. Estados Unidos figura cómodamente en cabeza, ocupando exactamente el lugar detentado por Gran Bretaña antes de la guerra de 1914. La lista de los países se solapa, en lo esencial, con la de los grandes países industrializados.

Las modalidades de implantación de las firmas multinacionales revisten formas muy diversas. Se puede tratar, simplemente, de la instalación en el extranjero de una sucursal, que ofrecerá sobre el terreno un determinado número de prestaciones, pero que no disfrutará de ninguna autonomía con respecto a la sociedad-matriz. Se puede tratar de que la sociedad-matriz cree en el extranjero filiales que adaptarán las formas jurídicas vigentes en el país de implantación, consiguiendo con ello una mayor flexibilidad de adaptación a las condiciones del mercado nacional. Se puede tratar, también, de que la implantación se realice por la vía de la inversión, gracias a la cual puede absorberse una empresa existente o adquirir el control mediante una participación mayoritaria en el capital (ésta es la fórmula más corriente entre los países industrializados). Finalmente, las firmas más poderosas disponen de toda una amplia panoplia de medios de penetración en el extranjero: las “joint-ventures” (asociación en el capital al nivel del 50 por ciento), la concesión del monopolio de fabricación de un determinado producto, o la concesión del monopolio de explotación de una patente.

Cuantitativamente, la cifra manejada, por lo general, es de 10.000 firmas multinacionales en todo el mundo, aunque se trata de una cifra meramente indicativa. Algunas filiales reinvierten sus beneficios sobre el terreno y, si es necesario, contraen créditos en el mercado de capitales del país de acogida; otras repatrían sus beneficios a la sociedad-madre; otras, incluso, domicilian sus beneficios en la sede de sociedades ficticias implantadas en “paraísos fiscales”. Por lo tanto, debe imponerse la prudencia cuando se examinan cifras utilizadas con fines propagandísticos.

21.3. Relaciones con los Estados: control e influencia

Las relaciones entre estos dos tipos de actores dependen de saber si hay o no concordancia entre la estrategia de la firma y la de las autoridades del país donde se encuentra instalada la sociedad-matriz o sus filiales. Pueden distinguirse varias situaciones.

En los países de sede (donde las sociedades-matrices dirigen sus actividades) puede haber tanto complicidad como hostilidad. La complicidad es evidente en el caso límite en que el gobierno está dispuesto a defender, por las armas si es necesario, los privilegios que la firma ha sabido obtener en el extranjero. Este fue el caso de los intereses de la poderosa de la poderosa compañía norteamericana United Fruit, instalada en América Central y en el Caribe. No es menos evidente la complicidad en el caso en que el gobierno se sirve de los capitales privados para asegurar el control sobre los recursos más valiosos situados fuera de su territorio. También existe complicidad cuando las actividades en el extranjero son emprendidas por firmas nacionalizadas (e.g. Renault). Finalmente, existe una complicidad tácita cuando un gobierno presencia, sin reaccionar, las inversiones en el extranjero de sus propias firmas, con la esperanza de que estas operaciones serán beneficiosas para el interés nacional.

Sin embargo, toda inversión en el extranjero se traduce en una salida de capitales, en un descenso de la capacidad nacional de producción y en una reducción de los puestos de trabajo. Aunque la firma estime que, a la larga, se obtendrán beneficios, los gobiernos y los sindicatos pueden considerar que la estrategia de la firma va en contra del interés nacional, sobre todo en períodos de recesión económica. La realidad es que las firmas multinacionales, más que un instrumento de un imperialismo orquestado por los gobiernos extranjeros, antes que nada, trabajan para ellas mismas. Según las circunstancias, su estrategia puede favorecer o contrariar los intereses de los gobiernos.

En los países de acogida, se da una situación de dependencia, de tipo colonial o neocolonial, cuando una sola firma extranjera controla la parte esencial de los recursos de un país, como ocurrió en América Central en la época de la citada United Fruit. El gobierno local estaba sometido a la buena voluntad de una firma que dominaba toda la actividad económica del país. Un medio de defensa contra este fenómeno es el de entregar una indemnización equitativa para proceder a la nacionalización de la empresa extranjera. Así, la producción de petróleo de los países de la OPEP está entre las manos de los gobiernos locales, por intermedio de las sociedades nacionalizadas o por la participación mayoritaria en aquellas sociedades en las que aún subsisten capitales extranjeros. Otras medidas consisten en el control y limitación de las inversiones, prohibición del repatriamiento de los beneficios y obligación de reinvertirlos en el país, etc. Finalmente, los gobiernos pueden atraer capitales de otro origen para equilibrar y neutralizar las influencias extranjeras.

Las firmas multinacionales son, para lo bueno y para lo malo, un parásito del sistema interestatal. Mientras que el espacio permanezca recortado en unidades políticas soberanas e independientes de derecho, pero desiguales de hecho, subsistirán firmas que explotarán, frecuentemente con la complicidad de los gobiernos, las facilidades de todo tipo (geográficas, aduaneras, fiscales, sociales) que les son ofrecidas por la disparidad del terreno sobre el que ejercen su acción. Los Estados no son unas víctimas inermes de las medidas adoptadas por las firmas multinacionales. Más que sus adversarios, son sus colegas habituales con los cuales están obligados a vivir. Las firmas multinacionales se han convertido en actores de pleno derecho y su desaparición no es en absoluto previsible.

TEMA 22. LA OPINIÓN PÚBLICA INTERNACIONAL

22.1. Caracteres de la opinión pública internacional

La existencia de la opinión pública nacional, en tanto que manifestación espontánea de una serie de afirmaciones y de reacciones dentro de la actividad interna del Estado, es un hecho evidente. El problema reside en saber si puede observarse el mismo fenómeno a nivel internacional. La opinión pública es, en primer lugar, un fenómeno nacional que se enraíza en una historia, se desarrolla en una cultura y se inscribe en un espacio determinado por el campo de los medios de expresión, que todavía son, esencialmente, unos instrumentos nacionales. Ciertamente siempre han existido corrientes de ideas que han afectado, por encima de las fronteras, ya a las élites (e.g. el romanticismo del siglo XIX), ya a las capas populares (e.g. el movimiento obrero a partir del siglo XIX), y aún puede esperarse, gracias al prodigioso desarrollo de las comunicaciones, un crecimiento de los intercambios de informaciones y de ideas entre todos los pueblos. Pero queda por saber cómo estas corrientes pueden cristalizarse hasta el punto de constituir el hecho social que será una opinión pública internacional.

Concretamente, una opinión pública internacional sólo puede surgir de la aproximación o de la convergencia entre diferentes opiniones nacionales. Este fenómeno puede producirse de tres maneras diferentes. En primer lugar, puede resultar de la convergencia de las opiniones de los gobiernos. En la medida en que existe un acuerdo entre los gobernantes representantes de sus pueblos, la retórica oficial, las intervenciones en las conferencias diplomáticas y los debates y resoluciones que se desarrollan en el marco de la “diplomatura parlamentaria” dan nacimiento a unas afirmaciones colectivas que reflejan al menos las tendencias de la colectividad de los Estados. En consecuencia, sería un grave error considerar que las posiciones adoptadas por los actores sociales, debido a que proceden de este tipo de actores, carecen de todo interés y de todo significado. Aunque la opinión pública internacional, como veremos, no puede confundirse con las posturas oficiales, tampoco puede excluirlas.

La opinión pública internacional también puede resultar de la concordancia que se produce, espontáneamente, entre las diversas opiniones públicas nacionales sobre determinados problemas. Concordancia no significa identidad o semejanza. Se trata, más bien, de descubrir las tendencias, aproximaciones, divergencias y evoluciones que se manifiestan, de un país a otro, frente a un problema, una institución o un acontecimiento. Estos movimientos pueden ser revelados mediante el análisis del contenido de los mensajes de los medios de comunicación de masas (prensa, radio, televisión) y por los sondeos de opinión comparativos o simultáneos. Pero la interpretación de estos sondeos debe hacerse con prudencia. Ningún sondeo puede interpretarse correctamente fuera de su contexto, pues la coincidencia puede ser ocasional.

De todos estos fenómenos de convergencia espontánea, pero a fin de cuentas de carácter accidental y de alcance limitado, conviene distinguir las corrientes de opinión que están animadas por el militantismo político o ideológico. Los cuales se traducen en manifestaciones más o menos concertadas mediante las cuales algunos grupos, que actúan simultáneamente en varios países, se esfuerzan en crear un movimiento favorable a la defensa de una causa determinada. La historia reciente y la actualidad proporcionan ejemplos abundantes de movimientos de solidaridad contra la guerra en Vietnam o contra el golpe de Estado en Chile, o de campañas por el desarme nuclear. Estas acciones también pueden ser coordinadas por grupos internacionales de presión que unifican los temas propagandísticos y deciden, sobre la marcha, las formas de acción que hay que aprender. Así, muchos dirigentes europeos tomaron posición abiertamente contra la política de Estados Unidos en Vietnam, incomodados por el auge del pacifismo.

Pero esta forma de militantismo también tropieza con numerosos obstáculos. Por una parte, puede esperar movilizar a la opinión pública en torno a un acontecimiento señalado; ahora bien, los escándalos capaces de emocionar a las multitudes se suceden a un ritmo acelerado, y la sensibilidad acaba por embotarse, y las manifestaciones de solidaridad se neutralizan las unas a las otras, hasta el punto de provocar el retorno al escepticismo y a la apatía. Por otra parte, las corrientes de opinión raramente tienen un alcance universal. Frecuentemente, la opinión militante está fragmentada por las diferencias ideológicas o por las geopolíticas y, también frecuentemente, la universalidad de que se reclaman es ficticia.

22.2. Su función en las relaciones internacionales

Ciertamente, las manifestaciones anteriores no autorizan para atribuir a la “opinión pública internacional” la calidad de actor autónomo del sistema internacional. Esta fuerza es, al mismo tiempo, demasiado difusa y demasiado compleja para identificarla fácilmente o para imputarle, globalmente, la responsabilidad de tal iniciativa o de tal influencia. Por parte de la opinión pública oficial, los gobiernos son a veces prisioneros de las declaraciones que ellos mismos suscriben. En nuestros días, el concierto internacional se pone de acuerdo en torno a unos temas nuevos, como el de la no discriminación racial, el de la igualdad de los pueblos o el del desarrollo, que crean unos derechos a favor de unos y unas obligaciones a cargo de otros.

La opinión oficial, tal como se manifiesta hoy día al nivel de la colectividad de Estados, valora el punto de vista de los países desposeídos e incita a una redistribución de los recursos y de las fuerzas. Sin embargo, la ideología subyacente en estos nuevos principios de legitimidad se halla en contradicción con la distribución real de fuerzas entre las unidades políticas que constituyen la sociedad internacional.

En revancha, pocas cosas hay que esperar de las reacciones espontáneas de las masas. La opinión pública internacional aprehendida a este nivel es forzosamente menos coherente, más inestable y aún más maleable que las diferentes opiniones públicas nacionales. Raras son las personas capaces de hacer abstracción, en su juicio, de consideraciones de prestigio o de interés nacional y, con frecuencia, se aproximan puntos de vista cuyo significado sólo puede comprenderse verdaderamente en relación con situaciones concretas condenadas a evolucionar de forma distinta en cada país. Encontramos aquí, nuevamente, el problema ya evocado con las ideologías: el nacionalismo, confesado o latente, continúa siendo el marco de referencia instintivo contra el que todas las demás formas de solidaridad difícilmente prevalecen, sobre todo en períodos de tensión, cuando la seguridad o la prosperidad están directamente en juego.

La opinión militante es, a simple vista, más activa y más eficaz. Los grupos y los movimientos se movilizan, además, para sacudir la pasividad natural de las masas. Sus esfuerzos son efectivamente uno de los elementos mediante los cuales puede surgir una conciencia colectiva en el plano de las relaciones internacionales. Pero la eficacia no siempre es proporcional a la energía desplegada. El fracaso relativo obedece a varias razones. En primer lugar, debido a la multiplicidad y el carácter frecuentemente contradictorio de las causas defendidas por los grupos o los movimientos de militantes. Otro motivo de fracaso se debe a la desviación de campañas, cuyo objetivo internacional es realmente hacia fines de política interior. Por último, la dificultad de armonizar una acción internacional en los países que tienen una comprensión diferente de la misma situación es, a menudo, otra traba importante para que los esfuerzos de la ideología militante pueda hacer surgir una conciencia colectiva internacional.

22.3. Política exterior y sistema de valores

Dado que la evolución de las situaciones concretas y la manipulación de los conceptos por los actores (dirigentes y opiniones públicas) depende ampliamente de los modos de “percepción” y del contenido de las “representaciones”, la política exterior ha de transigir obligatoriamente con estos elementos de origen irracional para hallar su coherencia y fundamentar su credibilidad. En esta materia existe un fondo común en el que todos los gobiernos se ven incitados a inspirarse: el nacionalismo. Difícilmente se concibe al Estado moderno sin la adhesión de las poblaciones a un código más o menos explícito que permite forjar o mantener la identidad del grupo y distinguirlo de las otras colectividades políticas.

Sin embargo, la prioridad legítima concedida a las tareas de la “construcción nacional” tropieza con serios obstáculos (conflictos étnicos, lingüísticos y religiosos) que retrasan el desarrollo, facilitan la penetración de influencias extranjeras e incitan a los dirigentes a refugiarse en la demagogia verbal para enmascarar la fragilidad de su poder. Además, el nacionalismo se presta a múltiples variantes que pueden situarse en una escala de actitudes que van desde el imperialismo agresivo hasta el aislacionismo, pasando por todos los matices intermedios.

Por encima de la diversidad de los hombres, de las diferencias de los regímenes políticos o de las mayorías, lo que llama la atención es la permanencia del discurso. Así, por ejemplo, Francia se considera investida de una misión consistente en extender por todo el mundo, para el mayor bien de la humanidad entera, su propio modelo de sociedad: las guerras de liberación emprendidas por la Revolución para expulsar del trono a los tiranos, y las empresas coloniales basadas en el argumento de la “misión civilizadora”, responden directamente a esta inspiración. La referencia a un sistema de valores (que esté bien o mal fundado no importa) puede permitir al observador descubrir los grandes ejes de la política exterior de un país.

También la versión norteamericana de la ideología se apoya en la referencia al mensaje sagrado de los grandes antepasados (en este caso, los “padres fundadores” de la sociedad y de la democracia americanas); pero se diferencia por su religiosidad difusa y por la curiosa simbiosis que realiza entre la moral y los intereses. A la inversa, el comunismo se opone a este conjunto de creencias, resaltando las contradicciones fundamentales en el interior de la sociedad, predicando el cambio por medio de la violencia, y rechazando el individualismo. En la práctica, las sociedades comunistas reforzaban el poder del Estado. Por ello, para los dirigentes norteamericanos el comunismo constituía una amenaza mayor que la de cualquier otra ideología a la cual se hubiesen enfrentado. No obstante, la política exterior de la URSS es inseparable de una ideología dominante y expansionista, por lo que está condenada a chocar con otros mecanismos rivales.

22.4. El despertar de las identidades culturales

Los Estados y los gobiernos no tienen el monopolio de los sistemas de valores. Si unos y otros tratan de movilizar en su beneficio el sentimiento nacional, existen y subsisten otras formas de solidaridad fundamentadas en la pertenencia a grupos étnicos, lingüísticos o religiosos. Cuando el Estado coincide con uno de estos grupos, se refuerza el consenso nacional; en el caso contrario, el Estado corre el riesgo de desintegrarse en el interior y de verse desbordado en el exterior. Los países nuevos son particularmente vulnerables a las rivalidades étnicas, tribales o religiosas. Así, por ejemplo, son muchos los países africanos que, desde 1960, han conocido tensiones internas que se han manifestado tanto por las masacres de las minorías disidentes (Burundi), como por guerras civiles (Chad) o por tentaciones secesionistas (Zaire, Nigeria, Etiopía). En el Cercano Oriente, el conflicto mayor que enfrenta a Israel y a sus vecinos árabes puede y debe interpretarse en términos culturales, aunque tenga como efecto directo la exacerbación de las tensiones entre las comunidades religiosas que se esfuerzan por convivir en el Líbano.

Los particularismos étnicos, lingüísticos o religiosos tienden a despertarse, incluso allí donde podían creerse sepultados bajo el peso de la historia. Este retorno inesperado es un testimonio indudable de la frustración de los grupos amenazados de perder, con los atributos tradicionales de su cultura, su identidad frente a la centralización y a la uniformización impuestas por la dinámica del Estado moderno. De estas tensiones se deriva, inevitablemente, un debilitamiento del poder del aparato estatal, absorto en la solución de sus problemas internos.

Pero también sucede que las solidaridades culturales sirven de base de maniobra para reivindicaciones que desbordan la acción de los gobiernos. Así, el movimiento panafricano ha contribuido en gran medida a la constitución de la Organización de la Unidad Africana (OUA), para denunciar la supervivencia del racismo blanco. Hay que señalar que ha sido, no obstante, en el plano confesional donde los movimientos de solidaridad transnacional se han mostrado más activos. En los últimos años, la Iglesia Católica ha recuperado una autoridad y una credibilidad morales que la convierten en un interlocutor privilegiado de los poderes públicos y de los organismos internacionales, así como en un “líder de opinión” cuyo mensaje llega a centenares de millones de fieles en todos los lugares del mundo.

La religión islámica, desde el final de la segunda guerra mundial, aparece como el catalizador de nuevos reagrupamientos políticos, pero también como un factor de resistencia a la penetración de los valores occidentales o contra el marxismo, como en Afganistán. Tanto desde un punto de vista como desde el otro, la distinción entre lo político y lo religioso es muy difícil de efectuar. Los teóricos del despertar del Islam no han vacilado en hacer de su movimiento un instrumento de combate. Aun así, la unidad islámica continúa siendo un mito. Este fracaso es imputable a factores políticos y culturales: la separación lingüística entre el mundo árabe y una amplia fracción del mundo musulmán y, sobre todo, las divergencias que oponen, en el seno del Islam, a chiíes, sunníes y alauíes. De esta manera, el factor cultural se encuentra en el corazón de un debate, cuya apuesta podría ser la revisión del equilibrio mundial.

TEMA 23. FACTORES CONDICIONANTES DE LA SOCIEDAD INTERNACIONAL

23.1. Introducción

Los factores son los elementos constitutivos del entorno del sistema, y afectan al conjunto de los actores comprendidos dentro de los límites del sistema. Sin embargo, la distinción entre “sistema” y “entorno” es, en primer lugar, una abstracción. Por lo general, el límite entre el sistema y el entorno no es una línea física trazada sobre el terreno y visible a simple vista. Sin embargo, en determinadas circunstancias ocurre que los sistemas estudiados son sistemas concretos, físicamente identificables. Este es el caso de los sistemas estatales implantados en el espacio y delimitados por fronteras. En esta hipótesis, es grande la tentación de asimilar el entorno a todos los elementos (fuerzas, actores, flujo) que están situados físicamente fuera de las fronteras del sistema estatal considerado. Esta comodidad de lenguaje puede convertirse en una fuente de errores en la medida en que induce a una versión simplificada y reductora de una realidad mucho más compleja: por ejemplo, ¿dónde situar, desde esta óptica, las inversiones efectuadas en el extranjero por las empresas del sistema estatal considerado, o dónde emplazar las zonas de influencia cultural que se extienden más allá de las fronteras?

Distinto es el caso del sistema internacional. Este sistema, global por hipótesis, está físicamente inscrito en los límites del planeta Tierra. En efecto, se trata de un sistema concreto y cerrado en sí mismo, que se encuentra desprovisto de entorno exterior. Las relaciones que mantiene el planeta Tierra con el resto del sistema solar son físicas, no sociales. De donde resulta que el entorno del sistema internacional no puede ser más que un entorno intra-societario. La ausencia de entorno extra-societario constituye uno de los elementos específicos del sistema internacional.

La distinción entre factores y actores plantea otro problema. Muchos factores (como el espacio y la riqueza) han sido ya objeto de apropiación por parte de ciertos actores (Estados o empresas), otros son el objeto de una tentativa permanente de recuperación. Habría que señalar que los “factores” no existen “en sí”, sino que más bien se derivan de la multiplicidad de iniciativas adoptadas por numerosos operadores individuales y colectivos: el progreso técnico es el resultante de los descubrimientos científicos y de sus aplicaciones industriales; la coacción económica es la traducción de las maniobras que despliegan los empresarios, los detentadores de los capitales y las fuerzas sociales; los movimientos de población provienen de las decisiones tomadas por las parejas y por los progresos de la higiene y de la medicina; la función de las ideologías descansa en las creencias y en las pasiones que nacen en la conciencia de los hombres. Tras los factores, casi siempre se descubre a los actores, lo que, anticipadamente, excluye toda interpretación determinista o mecanicista de la historia. Pero tampoco hay que olvidar que la suma de las iniciativas tomadas en un momento dado crea una situación que se impone a las generaciones siguientes. Sólo integrando la dimensión histórica es como se consigue explicar el proceso mediante el cual los factores adquieren una autonomía real en relación con la acumulación de microdecisiones tomadas, en una fase anterior, por una multitud de actores.

23.2. El medio espacial o geográfico

Las relaciones internacionales se desarrollan en el espacio. Ahora bien, la superficie del globo está constituida por la yuxtaposición de elementos de una extrema variedad: la tierra y las aguas, las montañas y las llanuras, las regiones fértiles y las zonas áridas, etc. En consecuencia, la ocupación del espacio por los hombres les impondrá servidumbre y les ofrecerá posibilidades desiguales: tal territorio podrá alimentar fácilmente a su población, tal otro rebosará de recursos minerales, el de más allá asegurará un acceso cómodo a las riquezas marítimas; por el contrario, otros ni siquiera podrán garantizar la supervivencia y, aún menos, la prosperidad a sus habitantes más que al precio de una acción obstinada y onerosa del hombre sobre la Naturaleza.

Aun suponiendo que la población del globo estuviese repartida uniformemente en el espacio, las leyes del clima, los caprichos del relieve y los azares de la geología bastarían para imponer a los diferentes grupos humanos unas condiciones de vida y de trabajo profundamente distintas las unas de las otras. Pero el problema se complica todavía más cuando se constata que el espacio está dividido, por azares de la historia, entre unidades políticas asimismo desiguales en extensión y, por ende, en riquezas naturales. El espacio es un factor de riqueza y un factor de poder; sin ser, sin embargo, un elemento determinante por sí mismo del comportamiento de los actores internacionales.

ρ23.2.1. Espacio y riqueza

La detención, en el propio territorio, de recursos naturales abundantes es una ventaja cierta. El país que se beneficia de ellos puede vivir replegado sobre sí mismo, sin depender de los aprovisionamientos exteriores, onerosos y con frecuencia aleatorios, o procurar a sus habitantes el medio de adquirir los bienes que les faltan. De aquí se deduce que la riqueza de un Estado es proporcional a su extensión. Sin embargo, esta es una opinión muy simplista. Si se juzga por el criterio del PNB por habitante, entre los países más ricos del mundo figuran actualmente minúsculos Estados petroleros (Kuwait, Emiratos Árabes Unidos). Por lo tanto, el control del espacio no es un factor de riqueza más que cuando está asociado a toda una serie de factores diversos, entre los cuales se hallan la población, la capacidad tecnológica, la acumulación de capitales y la habilidad política.

Una población demasiado numerosa en relación con los recursos del territorio absorbe toda la producción agrícola y sólo puede sobrevivir al precio de importaciones alimentarias que son una fuente de dependencia política. También cuenta mucho el estado cualitativo de la población: unos campesinos famélicos, una mano de obra no cualificada, no permiten extraer beneficio de los recursos disponibles; con frecuencia éste es el caso de los países llegados recientemente a la independencia.

Igualmente entra en juego la capacidad tecnológica. Muchos países aún no se encuentran en condiciones de explotar e incluso investigar sus propios recursos; algunos de ellos sólo lo han conseguido gracias a las iniciativas extranjeras: sin la técnica importada por las empresas capitalistas, la prospección y la extracción del petróleo de las arenas del desierto, por ejemplo, hubiese sido imposible.

Finalmente, la acumulación de capital por las empresas privadas o por el poder público es condición de la revalorización del territorio. Si algunas porciones del espacio terrestre son objeto de una explotación intensiva, otras todavía están mal explotadas o subexplotadas por falta de inversiones. Pero también sucede que algunos recursos naturales sean despreciados porque un país encuentre un mejor empleo para sus capitales en el extranjero y prefiera procurarse en otro lugar lo que podría producir en su casa: éste fue el caso de Gran Bretaña, que sacrificó deliberadamente su agricultura al desarrollo de su industria y a su inversión exterior.

Aun así, el espacio es, en la mayoría de los casos, el soporte de la riqueza. Esta es la razón por la que continúa siendo, bajo formas diversas, el objeto de la competición entre las potencias. Estas rivalidades se manifiestan actualmente bajo tres formas distintas. En primer lugar, los Estados todavía se disputan los raros espacios terrestres disponibles, desde el momento en que éstos pueden garantizarles unos recursos o asegurarles unas facilidades de comunicación. Así, aunque de naturaleza ideológica, la guerra a la que se han entregado Irán e Irak también tiene como objetivo el dominio de los pozos petrolíferos y el control de las vías de acceso de que dependen sus salidas exteriores. Los conflictos territoriales por objetivos económicos son actualmente relativamente raros debido a que el espacio terrestre habitable está ya prácticamente ocupado por Estados independientes y soberanos. La era de las grandes aventuras de expansión colonial ha concluido. Pero las tensiones se manifestarán de otras formas en otros lugares.

Al no poder usurpar territorios disponibles o considerados “sin dueño”, los Estados hacen valer sus derechos sobre los espacios marítimos, cuyas aguas y cuyo subsuelo ocultan considerables riquezas. El otorgamiento de 200 millas marinas como zona de soberanía económica exclusiva para todos los Estados ribereños del mar suscita varios problemas de gran importancia. La voluntad de apropiación de las riquezas marítimas transforma el mar en objeto económico e impulsa los movimientos independentistas de numerosas islas que reivindican la concesión de la soberanía. Además, se produce una nueva desigualdad entre los Estados ribereños del mar, únicos beneficiarios de las nuevas disposiciones sobre las zonas de soberanía económica exclusiva, y los Estados territorialmente privados de acceso al mar y de los privilegios correspondientes. La otra parte del espacio que permanece abierta a la competencia, es el espacio extra-atmosférico, ya ocupado por la circulación de numerosos satélites de la Tierra. El hombre trata, por todos los medios a su disposición, de escapar a la tabicación del espacio habitado y a tomar del espacio aún disponible los recursos necesarios para el incremento de su producción de bienes materiales.

Por último, a falta de poder actuar mediante la conquista, esta competición recurre a otros procedimientos, de entre los cuales, la búsqueda de influencia sirve muy frecuentemente de sustituto a la violencia armada. Para garantizar el mantenimiento y la regularidad de los aprovisionamientos, es más ventajoso asegurarse las simpatías del gobierno establecido -bien dispuesto a cerrar los ojos ante el abuso que puedan producirse bajo su autoridad- que ocupar militarmente su territorio. Unos buenos contratos concluidos por las empresas o por los gobiernos pueden contribuir igualmente a la estabilidad de los aprovisionamientos, cuando existe buena disposición para entregar a cambio productos industrializados, como armamentos. Entre potencias de fuerza equivalente, estas transacciones reposan en la técnica del compromiso. Si las fuerzas son desiguales, como sucede habitualmente en el caso de los países nuevos cuyas estructuras de poder y de economía son particularmente vulnerables, las maniobras de las grandes potencias serán interpretadas frecuentemente como injerencias abusivas en los asuntos internos de los pequeños Estados.

ρ23.2.2. Espacio y potencia

Indudablemente, la riqueza es un elemento de la potencia; pero no el único. Algunas colectividades buscan el dominio sobre los demás, estando incuso dispuestos a sacrificar su prosperidad para alcanzar este objetivo; en fin de cuentas, a todos les preocupa su seguridad, o sea, la defensa de su independencia frente a las empresas de sus adversarios. Habitualmente, la superficie es considerada como una garantía de poder. Así, los Estados, preocupados por su poder, buscan ansiosamente extender su influencia territorial. Y lo hacen de varias maneras; ya rodeándose de un glacis constituido por pequeños Estados que sirven de “tapones” protectores contra una gran potencia rival; ya para asegurarse el control político o militar de los países vecinos; ya adquiriendo, fuera de sus fronteras, las bases militares que les permitan asegurar su protección a distancia o alcanzar más fácilmente a su adversario.

El segundo elemento a tomar en consideración para apreciar la relación entre espacio y potencia es la configuración del territorio. Normalmente, las islas están bien protegidas contra las invasiones (Gran Bretaña); los países montañosos, como Suiza, son de acceso difícil y ofrecen refugios cómodos a una eventual resistencia contra una ocupación extranjera, mientras que las vastas llanuras, ampliamente abiertas, son campos de batalla ideales. Todos estos elementos intervienen obligatoriamente en los cálculos estratégicos. Pero, indudablemente, el elemento más importante continúa siendo la situación del territorio. Los países enclavados en medio de los continentes son más vulnerables que aquellos que disponen de una o, aún mejor, dos fachadas marítimas. Los que tienen un acceso permanente al mar (Francia, Estados Unidos) están en posición más ventajosa en relación a otros, como la URSS, cuyos puertos sólo dan acceso a mares con salidas fáciles de controlar (Mar Negro, Mediterráneo, Báltico) o a espacios marítimos bloqueados por los hielos durante una parte del año (Océano Ártico, Pacífico del Norte). Las variaciones sobre este tema podrían prolongarse indefinidamente y demostrar, para cada país, las condiciones geográficas que frenen o que impulsan su voluntad de poder. En una cierta medida, es verdad que la geografía se impone a la política.

23.3. El factor humano: demografía y población

Los hombres que viven hoy día en la superficie del globo pertenecen a razas y civilizaciones distintas; no hablan todos la misma lengua y no todos practican la misma religión, cuando tienen una. Pero estas pertenencias no son más que sedimentos depositados los unos sobre los otros a lo largo de la historia humana; no constituyen necesariamente la base de los reagrupamientos en colectividades políticas organizadas. Los hombres, sean cuales sean sus creencias o su lengua, están unidos primeramente a unos Estados de los que son sus naturales y cuya nacionalidad disponen. No obstante, el problema planteado por la distribución geográfica de los hombres es de naturaleza distinta al concerniente al reparto político del espacio. El espacio es un dato fijo e inmutable a través del tiempo, sean cuales sean las modalidades pasajeras de su ordenación política. Los hombres nacen, proliferan, se desplazan y mueren. Al margen del interés que los gobiernos tengan con respecto a estos fenómenos, lo más habitual es que sean las coacciones biológicas y culturales las que determinen el crecimiento o el declive y los movimientos de población. El conjunto de estos fenómenos, pues, constituye un factor autónomo cuyos efectos van a pesar, bajo formas múltiples, sobre el comportamiento de los actores.

ρ23.3.1. El crecimiento de la población

Desde el siglo XIX la población mundial está en aumento, pero la progresión está lejos de confirmar las sombrías previsiones de Malthus, según el cual la población crecería de acuerdo con una progresión geométrica, mientras que los recursos alimenticios lo harían obedeciendo a una progresión aritmética, cuya consecuencia sería la hambruna de no restringir voluntariamente los nacimientos. En efecto, si se examinan las cifras del conjunto de la población mundial, las estadísticas revelan un salto sin precedentes en la historia de la humanidad: desde 1950, la población se duplica progresivamente cada treinta años, debido esencialmente a la caída universal de los índices de mortandad, gracias a los progresos de la medicina, a la lucha contra las epidemias y a la extensión de las prácticas elementales de higiene. El resultado es un alargamiento de la esperanza de vida en todos los países del mundo, incluso los más desfavorecidos.

Cierto es que, a la larga, puede esperarse un estancamiento, si no una disminución sensible del índice de natalidad en los países más prolíficos. Pero es que, incluso si la natalidad siguiese una curva descendente, hay dos factores que continuarían funcionando a favor del aumento de la población mundial: el primero, que los índices de mortalidad pueden disminuir casi la mitad en los países en que todavía son anormalmente elevados; el segundo, que el rejuvenecimiento de la población en ciertos países, en los que cerca del 50% de los habitantes tiene menos de 20 años, mantendrá forzosamente un número elevado de nacimientos durante una o dos generaciones.

No obstante, las tendencias globales afectan de una manera muy contrastada a las diferentes regiones del mundo. En los países industrializados del hemisferio Norte, los índices de mortandad han alcanzado, gracias a los progresos de la medicina y de la protección social, un nivel que ya casi es imposible mejorar; pero los índices de natalidad han caído simultáneamente, en el curso de los últimos años, en proporciones considerables. De esta situación se deriva, primeramente, un envejecimiento inexorable de las poblaciones, cuyo dinamismo irá debilitándose; en segundo lugar, la renovación de estas poblaciones ni tan siquiera está garantizada, puesto que el índice de reproducción es inferior a la unidad.

Frente a este declive, los países subdesarrollados del hemisferio Sur y del Asia Oriental se han convertido en polos de crecimiento demográfico debido a sus altos índices de natalidad. Este desequilibrio es tanto más inquietante por cuanto que la presión demográfica se ejerce en regiones que experimentan más serias dificultades en el aseguramiento de su desarrollo económico, cuando no en la alimentación conveniente de sus habitantes. El crecimiento económico, indispensable para el desarrollo de los países pobres, está frecuentemente comprometido por la presión demográfica: cuando el índice de crecimiento de la población es superior al índice de crecimiento del producto nacional bruto, se inicia un proceso de pauperización, a pesar de todos los esfuerzos emprendidos para desarrollar la producción industrial y agrícola.

Podemos interrogarnos acerca de la capacidad de los gobiernos para regular los flujos demográficos. Cada uno de ellos aspira a defender, en esta materia, su plena soberanía contra toda pretensión de los demás gobiernos o de los organismos internacionales a dictarle una línea de conducta. En cuanto a los dirigentes de los países del Tercer Mundo, un cierto número de ellos ya está comprometido en la vía de las políticas anti-natalistas, ocupando China el primer puesto en este campo, llegando incluso a penalizar, mediante impuestos y restricciones de alojamiento para los grupos familiares, el nacimiento del segundo hijo. En África del Norte y en África Negra, los gobiernos comienzan a instalar centros de planificación familiar. No obstante, el resultado de todas estas medidas todavía es muy limitado. Las coacciones impuestas por los gobiernos chocan con las prohibiciones religiosas y consuetudinarias, frecuentemente más fuertes que las leyes.

En cuanto a los países industrializados, han sido atrapados en otra red de contradicciones. Preocupados por dar satisfacción a los movimientos de emancipación femenina, a la libertad sexual y a las reivindicaciones hedonistas, los gobiernos han suprimido toda una serie de prohibiciones (anticoncepción y aborto, especialmente), contribuyendo de esta forma al descenso del índice de natalidad; pero, preocupados también ante la amenaza de la despoblación, tratan de impulsar, al mismo tiempo, los nacimientos con medidas de ayuda fiscal y social.

ρ23.3.2. Los movimientos migratorios

En todas las épocas, las poblaciones se han desplazado por la superficie del globo, muchas veces propagando a su paso destrucciones y miseria, pero asegurando también el mestizaje de razas, de civilizaciones y el nacimiento de nuevos tipos de sociedad. Las coacciones políticas y económicas actuales provocan movimientos migratorios cuyos efectos son de tal naturaleza que pueden desestabilizar las relaciones entre Estados.

El primero de los flujos migratorios que merece ser mencionado es el del turismo. Se trata de movimientos breves y temporales que producen cada año una afluencia de ciudadanos extranjeros en el territorio de ciertos países favorecidos por las condiciones climáticas y/o por la densidad de sus riquezas artísticas. Francia ocupa una posición ventajosa en este campo, recibiendo cada año a una población de 25 a 30 millones de turistas extranjeros. Las repercusiones económicas del tráfico turístico no son despreciables: la afluencia de divisas contribuye al equilibrio de la balanza de pagos; en contrapartida, la preocupación por atraer a la clientela extranjera obliga a inversiones (hoteles, carreteras) cuya rentabilidad para el desarrollo de la economía nacional es frecuentemente dudosa; la especulación se acelera en los factores favorecidos mientras que otros sectores más ingratos y menos rentables de inmediato, como la agricultura, son descuidados; a estos riesgos vienen a sumarse los daños de la inflación. A la larga, el resultado es una situación de dependencia con relación al extranjero.

La segunda categoría de flujos tiene su origen en las discordias políticas que obligan a numerosos ciudadanos extranjeros a abandonar su país y refugiarse en el extranjero. Difícilmente pueden controlarse estos flujos de población en las fronteras. Razones humanitarias evidentes, pero también consideraciones políticas (voluntad de no abandonar a las víctimas de un régimen o de un Estado considerados como adversarios) impiden la aplicación de restricciones o de cuotas previstas por las leyes de inmigración. De todo ello se desprenden varias perturbaciones. La primera atañe a la sobrecarga económica que pesa sobre los países pobres (Pakistán, Sudán, Tailandia) obligados a alojar en su territorio a poblaciones carentes de recursos y de empleo. La segunda se deriva de la presencia, en el territorio de un Estado, de dirigentes o de movimientos políticos extranjeros que llevan a cabo actividades militantes (e.g. militantes vascos de ETA militar que buscan refugio en Francia), causando tensiones entre Estados.

La tercera categoría la constituyen las migraciones de mano de obra, difíciles de valorar debido a los trabajadores clandestinos, los trabajadores temporeros, y los trabajadores “fronterizos” que viven en un país y trabajan en otro. Por un lado, las emigraciones de mano de obra no cualificada son de gran volumen a causa de la atracción que ejercen las economías dominantes, capaces de ofrecer los trabajos menos envidiables a trabajadores que aceptan malas condiciones laborales o remuneraciones mediocres. Se trata del “ejército de reserva” de los países con alto nivel de vida, una población que encuentra poco acomodo en la sociedad, generando tensiones raciales y étnicas, pero que ofrece ventajas económicas al país de acogida por los bajos salarios que percibe. Por otro lado, cabe distinguir la denominada “migración de cerebros”, esto es, el personal cualificado capaz de ocupar empleos superiores en el sector de la producción, de la administración y de la investigación. Se trata de estudiantes que vienen a proseguir o a concluir sus estudios superiores en las universidades de los países desarrollados y que deciden quedarse haciendo valer sus diplomas para trabajar, o de trabajadores cualificados que aceptan emigrar para trabajar en condiciones más favorables y ventajosas. Su efecto en los países del Tercer Mundo es catastrófico, contribuyendo a agravar el subdesarrollo del país de origen, que ahora pierde las ventajas que estos individuos pueden suponer.

23.4. El progreso técnico

El espacio, los hombres, son datos inmediatamente observables y medibles. El progreso técnico, producto del ingenio humano enfrentado a la naturaleza, es una abstracción cuya existencia e interés sólo pueden aprehenderse a través de sus manifestaciones sucesivas (e.g. invención de la vela, del timón, la brújula, etc.). El progreso técnico afecta a las relaciones internacionales, porque incrementa la capacidad de transformación de la naturaleza, y porque une y uniformiza el campo de las relaciones sociales, especialmente los sectores de la diplomacia, de la estrategia y de la cultura.

Los progresos realizados en el conocimiento y en la transformación de la materia han aumentado de una manera casi inconmensurable la capacidad de exploración de los recursos ofrecidos por la naturaleza y por el hombre. A ello se debe el aumento de la producción industrial y agrícola, la dominación de nuevas fuentes de energía (petrolera, hidráulica, nuclear, solar), y otros tantos factores de mejora del bienestar y del nivel de vida de los que se han beneficiado amplias capas de la población. Si los beneficios de estas transformaciones distan mucho de estar repartidos entre la población mundial, la difusión progresiva de las técnicas parece inexorable a un plazo más o menos largo. El peligro procede más bien de los efectos nocivos engendrados por un uso inmoderado de las técnicas: polución de los recursos no renovables (agua, aire), riesgos de accidentes nucleares, la tentación de las manipulaciones genéticas, etc. De esta forma, el hombre parece haber llegado al estadio en que sus propios descubrimientos amenazan con volverse en contra suya.

Gracias también a los avances en materia de comunicaciones, los dirigentes políticos ya no necesitan recurrir a los servicios de las Embajadas para ponerse en contacto entre ellos; se desplazan constante y rápidamente de un país a otro o se encuentran periódicamente en conferencias internacionales. Disponen de teléfono, télex, telegramas y “teléfonos rojos” para comunicarse directamente cuando llega el caso. La diplomacia se desarrolla ahora “en directo” al nivel de los responsables principales.

Estratégicamente, hasta hace poco, los progresos alcanzados en el campo de los armamentos eran relativamente lentos, y cada innovación garantizaba la superioridad momentánea a su detentador, suscitando rápidamente el descubrimiento de una respuesta adecuada. Hoy día, los depósitos de armas acumulados por las potencias nucleares son capaces de aniquilar toda huella de vida sobre la superficie del globo. Gracias a los proyectiles y a sus procedimientos de lanzamiento, cualquier objetivo del adversario puede alcanzarse con el máximo de posibilidades en menos de treinta minutos desde cualquier parte del globo. Además, la observación por satélites o por aviones espías permite fotografiar y transmitir inmediatamente la imagen de objetos situados en el suelo, permitiendo vigilar a distancia los preparativos militares de un eventual adversario. No obstante, las armas nucleares están hechas para no ser utilizadas, esto es, para impedir al adversario servirse de ellas, a no ser que prefiera correr el riesgo de la amenaza de su propia destrucción: esta es la lógica de la disuasión. A pesar de ello, aun suponiendo que la disuasión funcione correctamente, el recurso a la guerra convencional continúa siendo posible, como prueban la intervención militar de EE.UU. en Vietnam y la de la URSS en Afganistán. Por lo tanto, la posesión tecnológica del más completo arsenal nuclear deja un amplio margen para la incertidumbre.

Culturalmente, la invención de la imprenta y la difusión del libro han contribuido, a partir del siglo XVI, a quebrantar las creencias establecidas, al mismo tiempo que favorecían la propagación de nuevos sistemas de valores. El mundo actual ha entrado en la era de las comunicaciones de masas, adquiriendo la comunicación un carácter universal e instantáneo. Hay día, todos los puntos del mundo están unidos unos a otros por las ondas, gracias a los satélites de comunicación directa. Ningún obstáculo técnico se opone ya ni a la difusión ni a la recepción de mensajes transmitidos por radio, con lo que el mercado de la información ha alcanzado el umbral de la universalidad y de la instantaneidad.

23.5. El papel de la economía

El conjunto de países prósperos, junto con la desnudez de otros, constituye uno de los problemas fundamentales con los que se enfrenta actualmente el sistema internacional. Las desigualdades entre los pueblos han existido siempre, en razón del carácter arbitrario de la distribución de los recursos naturales y del recorte político del espacio, así como del nivel de formación de los hombres y la apropiación del progreso técnico. Sin embargo, actualmente las diferencias entre los más ricos y los más pobres se han hecho aún más profundas. Una primera explicación de la desigualdad se apoya en una argumentación de orden coyuntural: los países colonizados, al haber llegado los últimos a la escena internacional, han experimentado un retroceso en el proceso de desarrollo. Para la tesis de la dominación estructural, los países capitalistas ejercen sobre los países subdesarrollados una dominación que arrebata a estos últimos toda posibilidad de rivalizar con las economías industrializadas.

En cualquier caso, la ayuda, aunque nunca ha cesado, es insuficiente en volumen y, con frecuencia, inadaptada a las necesidades reales de los países beneficiarios. Además, se añade el problema del comercio: los países industrializados son consumidores de materias primas y proveedores de bienes manufacturados, controlando fácilmente el mercado mundial, mientras que los países subdesarrollados se limitan al aprovisionamiento de materias primas y a la adquisición de productos industrializados.

TEMA 24. LAS INTERACCIONES CONFLICTIVAS EN LA SOCIEDAD INTERNACIONAL

24.1. Determinación y relación de las fuerzas en el “sistema internacional”

El sistema internacional se caracteriza por la pluralidad y diversidad de actores. Si los Estados se mantienen como actores privilegiados, su intervención en la escena internacional se produce mediante papeles muy diferentes, que van desde el del héroe al del simple figurante. Además, los gobiernos de los Estados no son los únicos que están presentes. Tras la acción de las autoridades se perfila habitualmente la de los grupos profesionales, sociales, ideológicos, cuyas iniciativas orientan o influyen las de los gobernantes. Entre los Estados también se constituyen zonas de complicidad o de tensiones que imponen sus contornos sobre la división del espacio por las fronteras nacionales. Finalmente, las organizaciones internacionales, sin constituir verdaderos centros de poder, desempeñan una función específica que facilita o complica, según los casos, las acciones gubernamentales.

La separación entre los diferentes sectores de actividades, que en otro tiempo privilegiaba la dimensión política de los asuntos exteriores, hoy se encuentra en tela de juicio. Actualmente, todos los sectores de la actividad nacional tienen interés en las relaciones de un Estado con los otros Estados. El aprovisionamiento energético, la suerte de los trabajadores emigrados, la presencia cultural en el extranjero, el ejercicio o la denegación del derecho de asilo, etc., son otros tantos campos de batalla en los cuales se ejerce la concurrencia internacional. De todo ello resulta la arbitrariedad de la distinción entre lo “público” y lo “privado”. La actividad de las firmas multinacionales crea polos de poder capaces de rivalizar con las iniciativas estatales. Incluso en el interior de las fronteras, las decisiones tomadas por un empresario (e.g. en materia de inversiones o de firma de un contrato con una empresa extranjera) pueden incidir en el nivel de la producción o en el equilibrio de la balanza de pagos.

La misma multiplicación del número de actores refleja la intensificación del flujo de las comunicaciones, que implica una serie de reacciones en cadena. Que el Estado se mantenga o no como un actor privilegiado es, al menos en esta fase del análisis, un problema secundario, puesto que, evidentemente, sus agentes están situados en una red de interacciones en donde se entrecruzan las fuerzas más diversas en un movimiento incesante. Únicamente los países totalitarios, en donde el poder del Estado se arroga un control absoluto sobre la circulación de todos los flujos escapan, en principio, a estas interacciones. Pero su capacidad de resistencia a las presiones del entorno también tiene límites (e.g. los países socialistas han debido abrir sus fronteras a la tecnología y a los capitales occidentales); la rigidez de que hacen gala tiene su contrapartida en revueltas internas o en golpes de Estado, mediantes los cuales se expresa el deseo o la necesidad de adaptación a las variaciones del entorno.

Ahora bien, ningún sistema escapa a las tensiones ni a las crisis, originadas en el sistema internacional por las presiones colectivas para la apropiación de las riquezas o para el triunfo de una jerarquía de valores. Para resolverlas, sólo cabe la negociación o la violencia.

24.2. La vía de la negociación

La negociación es considerada como un modo específico de relaciones ofrecido a los Estados para solucionar pacíficamente sus diferencias. La negociación puede definirse como una discusión entre dos protagonistas que tratan de resolver un problema por vía de acuerdo, al precio de un compromiso eventual entre sus pretensiones iniciales. En las relaciones entre Estados, la negociación es incesante y multiforme. Transita, en primer lugar, por la red diplomática; pero también opone a los ministros, a los jefes de Gobierno o a los jefes de Estado, con motivo de sus múltiples desplazamientos al extranjero o de su participación en innumerables conferencias internacionales desarrolladas tanto en el marco y bajo los auspicios de las organizaciones internacionales, como fuera de ellas para responder a las necesidades que la actualidad presenta: Conferencias en la “cumbre” entre jefes de Estado o de Gobierno; Conferencias de expertos para tratar las relaciones Norte-Sur o del destino de los países menos avanzados, etc. Algunos de estos encuentros se organizan anticipadamente, en función de un calendario establecido previamente; otras se improvisan en función de las circunstancias.

A veces sucede que estas conferencias desembocan inmediatamente en la conclusión de un acuerdo en buena y en debida forma, pero lo más habitual es que se limiten a un intercambio de opiniones que da lugar a la publicación de un “comunicado” cuya redacción deja adivinar la parte de acuerdo y la parte de desacuerdo que resulta de las entrevistas. Todos los problemas pendientes son susceptibles de ser objeto de negociaciones: la liquidación de un conflicto armado, el desarme, las tarifas aduaneras, el desarrollo, el derecho del mar, etc. A veces las negociaciones sólo oponen a dos Estados (las negociaciones SALT entre EE.UU. Y la URSS para la reducción de armamentos estratégicos) o a dos interlocutores; en otras ocasiones, los problemas pendientes son evocados en conferencias ampliadas en las que participan numerosos países, cuando no la totalidad de ellos. La negociación incide tanto en un punto concreto y limitado, como engloba una masa de problemas conexos.

Pero todos los Estados no negocian solamente entre ellos. También tratan con empresas extranjeras, en especial para la conclusión de contratos, la implantación o la transferencia de tecnología, cuando no para la ejecución de proyectos conjuntos (joint-ventures). Así, los gobiernos están obligados a negociar en dos frentes a la vez, el interno y el externo: los gobiernos, para luchar contra las manifestaciones de la crisis económica, han de hacer frente de manera simultánea a las reivindicaciones internas y a la competencia internacional. Cualquier medida destinada a aumentar el consumo interno o a mejorar la protección social implica el riesgo de traducirse en inflación y en el déficit del comercio exterior, en consecuencia en una disminución de la competitividad del país en el plano internacional. Inversamente, la prioridad concedida a la defensa de la moneda y al equilibrio de la balanza de pagos supone el riesgo de aumentar el desempleo y exacerbar las tensiones sociales internas.

Sin embargo, la frontera que separa la negociación del recurso a la violencia es muy débil. En la práctica, los actores pasan fácilmente de la una a la otra. Más que de dos procedimientos distintos, se trata de las dos caras de la misma actividad que se suceden y que, a veces, se combinan en el terreno de la competición internacional.

24.3. El recurso a la violencia

Las diferencias entre las razas, las culturas, las civilizaciones, las rivalidades de intereses, las controversias ideológicas, son necesariamente fuentes de conflictos en el interior de un sistema que carece de regla común, de autoridad unánimemente reconocida y de poder efectivamente dominante. Entre la guerra y la simple tensión, existe toda una gama de situaciones intermedias, en donde la violencia se expresa bajo formas múltiples y con intensidad variable.

La guerra, “conflicto de grandes intereses que tiene sangrienta solución”, es una situación que, al menos aparentemente, tiene el mérito de la claridad, pues se trata de un conflicto armado entre dos Estados. A pesar de las numerosas condenas y prohibiciones de que ha sido objeto, la guerra continúa siendo, todavía hoy, una competencia de los Estados soberanos, cuyo ejercicio está regulado por el derecho positivo, aunque ya no tenga lugar el clásico ritual de “la declaración de guerra”; casi siempre las hostilidades finalizan tras una convención de armisticio. Incluso puede ocurrir que los términos de estas convenciones no sean respetados.

De señalar es la confusión cada vez más frecuente, entre guerra internacional y guerra civil. En principio, la última está contenida en los límites territoriales de un Estado y las fuerzas que se enfrentan por las armas lo hacen bajo los colores de un partido o de una facción y no bajo una bandera extranjera. Pero, ¿en qué categoría clasificar las “guerras de liberación” anticoloniales, sobre todo cuando desembocan en el reconocimiento de la independencia de un nuevo Estado? Actualmente, nadie está en condiciones de decir dónde se detiene una guerra civil y dónde comienza una guerra internacional. La guerra ha dejado de ser un privilegio reservado a los Estados soberanos, los cuales habían conquistado y conservado, en su propio beneficio, el “monopolio del ejercicio de la violencia legítima”.

Otro modo de ejercer la violencia es mediante el terrorismo: algunos grupos privados no vacilan en acudir a la fuerza armada, ya para intimidar a los gobiernos y forzarlos a ceder a sus reivindicaciones, ya para “desestabilizar” a las sociedades civiles eliminando sistemáticamente las personalidades cuya función simboliza el ejercicio de la autoridad. Hay, incluso, grupos privados que cometen atentados en territorio extranjero, se entregan a secuestros de aviones o a captura de rehenes, por encargo de gobiernos extranjeros, los cuales dirigen, más o menos directamente, los actos de violencia sin reconocer nunca oficialmente su complicidad. El terrorismo intenta ejercer, a través de la opinión pública y de los medios de comunicación, una presión muy fuerte sobre las autoridades de los regímenes democráticos y liberales que, en ocasiones, se ven obligados a tomar medidas de seguridad contrarias a sus principios para prevenir las prácticas terroristas o reprimirlas. La táctica de los movimientos extremistas persigue, más allá de sus efectos destructivos, sembrar la turbación en el adversario y desestabilizarlo. Frente a este tipo de agresión, cada vez más extendida, hasta los Estados más poderosos se encuentran desarmados: una arsenal nuclear no tiene utilidad alguna para yugular una oleada de atentados, impedir una captura de rehenes o un secuestro de aviones. Los Estados han perdido el monopolio de la violencia armada.

Por oposición a las guerras, las tensiones representan unas situaciones conflictivas que no dan lugar, al menos momentáneamente, al recurso de la fuerza armada. Estas tensiones pueden ser globales (e.g. la tensión Este-Oeste o la tensión Norte-Sur) o limitadas. Algunas de estas tensiones tienen un carácter permanente, aunque pueden conocer, con el transcurso del tiempo, variaciones de intensidad (e.g. las relaciones Este-Oeste: “guerra fría”-“distensión”- “guerra fría”); otras sólo tienen un carácter temporal y concluyen cuando el objeto del litigio ha desaparecido; otras contienen los gérmenes de un conflicto armado que terminará explotando o rebrotando sin que el recurso a la guerra proporciones forzosamente una salida al problema pendiente (e.g. el conflicto árabe-israelí).

A éstas, habría que añadir la violencia estructural. Se trata de situaciones en las que un país o un grupo de países ejercen sobre otros una dominación que no se exterioriza mediante demostraciones de fuerza, pero que se traduce en una hegemonía indirecta sobre las estructuras internas de los países dominados. En la mayoría de los casos no hay necesidad de conquistar un territorio ni de implantar en él bases militares para asegurarse su control; es preciso, pero basta, controlar las palancas de mando, ya sea en el interior, ya sea incluso en el exterior del país. Un buen uso de las inversiones, el ajuste apropiado del volumen de la ayuda exterior, la concesión o la negociación de créditos para la exportación, la acción sobre la cotización de las materias primas o el recurso a la muy variada gama de medidas proteccionistas permiten mantener al país en cuestión en situación de dependencia e integrarlo, sin violencia aparente, en la red de la economía dominante. También es el caso de la dominación que ejerce la URSS sobre las democracias populares de Europa del Este, no descansando solamente en la presencia de las tropas soviéticas, sino apoyándose también en la hegemonía indirecta que ejerce mediante los partidos comunistas instalados en el poder.

Al ampliar el debate, se descubre que las situaciones de interdependencia se multiplican y que, en consecuencia, los Estados se encuentran, muy frecuentemente, en un estado de mutua dependencia. Los fenómenos de violencia estructural, lejos de funcionar exclusivamente en una sola dirección, se entrecruzan y se equilibran, mejor o peor, con las circunstancias. En definitiva, la teoría de la violencia estructural no hace más que reflejar la existencia de numerosas situaciones de desigualdad en el mundo.

TEMA 25. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO

25.1. El “sistema internacional” como sistema complejo

Por cooperación internacional para el desarrollo debe entenderse el conjunto de actividades desplegadas por los países desarrollados que, implicando alguna transferencia de recursos concesionales a los países subdesarrollados, tiene como finalidad principal la de ayudar a superar la difícil situación existente en estos últimos países. Dichas actividades o relaciones de cooperación no incluyen sólo las donaciones unilaterales (o concesiones sin contraprestación) realizadas por los países donantes a los países subdesarrollados, sino que integran igualmente otro tipo de relaciones de beneficio mutuo para ambas partes, esto es, que implican ventajas tanto para los países donantes como para los países receptores. De ahí que exista en la práctica un campo posible de relaciones de cooperación internacional muy estrechamente ligado a las relaciones comerciales y financieras entre países desarrollados y subdesarrollados, no siempre fácil de deslindar. En cualquier caso, la finalidad última ha de ser el logro del desarrollo en los países receptores. No obstante, según lo que se entienda como objetivo del desarrollo económico, así se conceptualizará la cooperación internacional para el mismo.

Desde los planteamientos económicos neoliberales, se considera que la cooperación internacional para el desarrollo debe ocuparse fundamentalmente de facilitar las tareas del ajuste estructural en los países subdesarrollados, al considerarse, desde esta visión, que ese es el principal problema para el logro del desarrollo en los países subdesarrollados. Desde otra perspectiva, se insiste en que el desarrollo no puede confundirse con la necesaria tarea de equilibrar los principales desajustes macroeconómicos, ni tampoco reducirse al logro de un mayor crecimiento económico cuantitativo, objetivo también necesario, pero insuficiente a la hora de incluir las otras dimensiones cualitativas del desarrollo económico, como son las del desarrollo humano (socio-político, cultural y participativo), y las del desarrollo sostenible que han de contemplar también los recursos naturales involucrados, así como los impactos medioambientales del tipo específico de crecimiento económico que se adopta.

Por lo demás, no basta con asegurar un ritmo de crecimiento económico determinado, ya que se precisa conocer cual es el contenido del mismo, esto es, cuales son los bienes concretos que integran la producción (no es lo mismo la producción de bienes que mejoren nuestra calidad de vida que la producción armamentista, por ejemplo); así como las relaciones sociales de producción correspondientes (e.g. condiciones laborales); y la forma de la distribución del ingreso, que resulta crucial para explicar los niveles y modos de consumo.

Ninguno de estos matices suele considerarse en las concepciones simplistas del economicismo predominante, aunque, sin embargo, son imprescindibles en el campo de la cooperación internacional para el desarrollo, que debe identificar dónde se encuentran los grupos sociales más desfavorecidos, a los cuales dirigir prioritariamente algunas de las actividades básicas de la ayuda al desarrollo; tampoco puede dejar de considerar los impactos medioambientales en cualquier programa de desarrollo. De aquí que las concepciones propias de la economía sean absolutamente insuficientes para el tratamiento adecuado de la cooperación internacional para el desarrollo. Y al mismo tiempo, de ahí también la necesidad de diagnosticar adecuadamente la situación actual condicionante en los países periféricos y subdesarrollados.

25.2. Concepto de cooperación

ρ25.2.1. Concepción tradicional y visión global de la cooperación

La concepción originaria de la cooperación internacional para el desarrollo parte del momento mismo del diseño del orden económico y político de posguerra impuesto por las principales potencias, ya que en esa visión del tema se presupone que el desarrollo de los diferentes países depende esencialmente del mayor crecimiento económico industrial en los países centrales, cuestión esta que, según se suponía, debía arrastrar tras sí el crecimiento y el desarrollo de todos los demás países. Esta teoría evolucionista del desarrollo, que ha mostrado claramente sus carencias analíticas y predictorias, conformó implícitamente una concepción de la cooperación internacional para el desarrollo totalmente subordinada a la recuperación económica de los países centrales, y/o limitada a la simple “ayuda al desarrollo” destinada a aliviar las situaciones de mayor adversidad en términos de hambre, pobreza o miseria en los países “en vías de desarrollo”.

El lenguaje convencional en los organismos internacionales aún denomina a los países subdesarrollados como países en vías de desarrollo, a pesar de que la experiencia histórica muestra sobradamente la inexistencia de una “vía” segura de desarrollo para los países subdesarrollados en las condiciones del actual orden económico internacional. Asimismo, se ha ignorado la historia y la estructura económica específicas de los países subdesarrollados, circunstancia que impedía la posibilidad de la cooperación para superar una situación concreta. La superación del subdesarrollo depende, pues, de algo más que de las inversiones externas o la mejora en la gestión técnica de las políticas públicas. Asimismo, la concepción de la cooperación internacional para el desarrollo precisa un enfoque bastante más complejo que el de la mera ayuda para la capacitación técnica o la asistencia financiera. Tanto la capacitación en el capital humano como la ayuda de carácter financiero son imprescindibles para los países subdesarrollados, pero nada de eso fructificará suficientemente si no se contempla la “doble complejidad” existente en dichos países, derivada de la desarticulación estructural interna y la inserción externa desigual y dependiente.

ρ25.2.2. Visión global de los problemas actuales del desarrollo

En los momentos actuales una de las cuestiones básicas en relación con la cooperación internacional para el desarrollo es la progresiva marginación que los países subdesarrollados están conociendo en el intenso proceso de reestructuración tecnológica, productiva, comercial y financiera que viene produciéndose en el escenario económico internacional desde mediados de los años setenta. Dicha reestructuración tecnológica e industrial hace crecientemente obsoleta buena parte de los aparatos productivos internos en los países subdesarrollados y dificulta aún más su débil inserción exterior. La brecha que separa a los países desarrollados de los subdesarrollados no ha hecho sino acentuarse en esta segunda mitad del siglo.

En el último decenio ha continuado de forma acelerada la caída de los precios de los principales productos primarios de exportación, aspecto éste que ha disminuido de forma importante los ingresos en divisas de los países subdesarrollados que, en gran número, dependen aún de forma importante de las exportaciones de este tipo de productos básicos. A los volúmenes crecientes de endeudamiento externo en estos países, se añade también un movimiento perverso en la dirección de las corrientes financieras internacionales, que hacen que en conjunto los países subdesarrollados sean aportadores netos de recursos a los países desarrollados. De este modo, mientras el promedio de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) de los países del Comité de Asistencia al Desarrollo (CAD) de la OCDE a los países subdesarrollados se sitúa a finales de los ochenta en el 0,35% del PNB, estos últimos países están transfiriendo hasta el 5% de su propio producto nacional bruto a los países desarrollados.

De una situación tan injusta y desigual sólo pueden derivarse, pues, consecuencias generadoras de conflictos en el sistema internacional. La estabilidad del orden internacional y el logro de la paz y seguridad mundial dependen pues de forma crucial del modo en que los países más avanzados de la comunidad internacional aborden el trasfondo estructural de esta marginación de los países subdesarrollados y de las crecientes diferencias entre las naciones. Dos terceras partes de la población mundial no se resignarán siempre con un nivel de vida que es cada vez más distante de la que disfrutan los ciudadanos privilegiados del mundo desarrollado. De ahí que si los países más ricos continúan aceptando sus ventajas como algo normal, puede resultar inevitable una crisis en las relaciones internacionales.

Los desafíos a que se enfrenta la humanidad del siglo XX sólo tienen solución si se los enfrenta globalmente mediante la acción conjunta de la comunidad mundial. Es indispensable, por tanto, construir una nueva solidaridad internacional para promover el bienestar y la seguridad de los países del Norte, el Sur, el Este y el Oeste. La cooperación internacional para el desarrollo es, pues, bastante más que la simple “ayuda al desarrollo”, ya que se trata más precisamente de instaurar y reforzar las elementales bases cooperativas y solidarias en la búsqueda de un orden internacional más equilibrado y justo. La cooperación internacional debiera sustentarse en la creciente consciencia respecto a la existencia de una responsabilidad internacional colectiva, así como en la convicción de que el progreso de los países subdesarrollados resultará beneficioso para el propio desarrollo global de la economía mundial, así como para el logro de los objetivos deseables de extensión de la paz y seguridad internacional.

25.3. Las finalidades principales de la cooperación internacional para el desarrollo

La cooperación internacional para el desarrollo implica, en definitiva, una transferencia de recursos de distinto tipo (financieros, de asistencia técnica, ayuda alimentaria, etc.), desde los países desarrollados a los países subdesarrollados, con los objetivos principales de:

- ayudar a la movilización de los recursos internos para el logro del crecimiento económico autosostenido y el desarrollo en estos últimos países,

- colaborar en la atención de las necesidades básicas de los grupos sociales más desfavorecidos en estos países, permitiendo una cierta redistribución de la renta en favor de dichos grupos,

- potenciar el desarrollo educacional y cultural de los diferentes pueblos, así como fortalecer el contexto institucional democrático y participativo en dichas sociedades, y

- atender en estos países las situaciones de emergencia en casos de desastre.

Con la movilización interna de recursos se colabora al estímulo de procesos de crecimiento económico autocentrado favorecedores de una mayor cohesión del tejido productivo en esos países, aspecto esencial para desbloquear algunos de los obstáculos principales de la estructura del subdesarrollo. De este modo, la conceptualización de la cooperación internacional parece orientarse en mayor medida hacia la potenciación de las actividades productivas en los países subdesarrollados, al intentar éstas ser capaces de generar procesos de crecimiento autosostenidos en ellos, y no limitando la cooperación a finalidades de tipo humanitario o asistencial. La mejor manera de concretar la cooperación es ayudar a los países subdesarrollados a ayudarse a sí mismos mediante el impulso de procesos de crecimiento económico de carácter esencialmente endógeno, a fin de mejorar la inserción externa de dichos países en el contexto internacional.

También es necesario ayudar el importante papel que tiene el dedicar la adecuada atención al incremento de la educación, la cultura, la formación científica y técnica, la información y la comunicación. Todos estos campos de la cooperación técnica constituyen hoy un eje fundamental del desarrollo, dados los retos que plantea la nueva revolución tecnológica y reestructuración económica en curso. La cooperación internacional en los campos educativo y cultural constituyen una parte muy relevante en la formación de los recursos humanos. Sin inversión en capital humano es imposible sustentar un crecimiento económico sostenido, aumentando adicionalmente los riesgos de inestabilidad social y política, y dificultando los niveles de participación democrática.

Esta tarea no debe suponer la traslación sin más de la cultura y patrones de comportamiento occidentales a los diferentes países subdesarrollados. Se trata más bien de conocer y sustentar la diversidad cultural existente en los distintos pueblos, alentando las condiciones materiales, científicas, técnicas y sociales que hagan posible precisamente la supervivencia de la diversidad cultural enriquecedora, y haciendo que la cooperación para el desarrollo se efectúe con pleno respeto y conocimiento de ese contexto cultural específico. De cualquier modo, la cooperación de los países desarrollados a los subdesarrollados debe estar encaminada a las necesidades de desarrollo de estos últimos, y no a los intereses políticos o económicos de los países dominantes.

25.4. Condiciones y formas de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD)

La ayuda oficial al desarrollo (AOD) puede definirse como la aportación de fuentes externas, bilaterales o multilaterales, suministrada a países subdesarrollados en condiciones concesionales, es decir, con un mínimo de elementos de subvención, con objeto de contribuir a financiar programas o proyectos de desarrollo económico y social en ellos. De esta definición, pues, quedan excluidas las inversiones extranjeras, los préstamos de los bancos comerciales, y los créditos a la exportación.

Las condiciones de la ayuda dependen de varios elementos. En primer lugar, del componente que contenga de donaciones y, en segundo término, de factores tales como el tipo de interés de los préstamos, el período de amortización de los mismos, el período de carencia hasta el inicio de los pagos, las comisiones bancarias, y el que los préstamos puedan devolverse o no en moneda local. Por último, a la hora de estimar los flujos de la ayuda al desarrollo, es necesario conocer los flujos reales, esto es, resulta preciso eliminar el efecto inflación de los valores nominales de aquella, así como efectuar el cálculo neto de dichas aportaciones, esto es, deducir los pagos por intereses y amortización de los préstamos contraídos con anterioridad.

1. La cooperación bilateral. Es la que procede de fuentes gubernamentales y se hace efectiva mediante donaciones o créditos oficiales, no sólo de gobierno a gobierno, sino también hacia beneficiarios institucionales privados de los países subdesarrollados. El CAD es la fuente principal de ayuda bilateral mundial. Otros son los países de la OPEP, y los países socialistas del Consejo de Ayuda Económica Mutua (CAEM), con menor relevancia en los últimos años. Un tipo de ayuda que en cierto modo puede considerarse como bilateral, es la efectuada por medio de las ONG, cuyos recursos financieros y técnicos pueden provenir o no de los mismos gobiernos o de entidades religiosas, sindicales, empresariales, profesionales o filantrópicas.

2. La cooperación multilateral. Es la que se canaliza a través de instituciones públicas internacionales, entre las que destacan los organismos financieros multilaterales (Fondo Monetario Internacional, Grupo del Banco Mundial, Bancos Regionales de Desarrollo); los organismos internacionales con orientación técnico-funcional (PNUD, FAO, UNESCO, OIT, UNCTAD, OMS, OEA); y los Fondos Multilaterales, cuya finalidad es financiar proyectos de desarrollo.

3. Ayuda en proyectos y ayuda en programas. La ayuda puede concederse asociada a proyectos específicos, es decir, destinados a un tipo particular de gasto, o bien dejando abierta la disponibilidad de capitales con flexibilidad para un destino u otro, según los requerimientos de los países subdesarrollados receptores. La principal insuficiencia de la ayuda en proyectos es que no suele incluir la necesaria concepción global del desarrollo del país en cuestión, y que suele contemplar tan sólo la financiación de la parte en divisas necesaria para los componentes que exigen abastecimientos externos, dejando al gobierno receptor los costos locales. La ayuda por programas refleja más claramente el carácter desinteresado de la misma, y puede permitir un mejor uso de los recursos propios de los países subdesarrollados receptores, al tener una mayor flexibilidad en la disponibilidad de los capitales para un destino productivo u otro. Sin embargo, también pueden darse mayores posibilidades para desvíos de la ayuda con fines de lucro particular, sobre todo sino existe un seguimiento y evaluación de los resultados de dicha ayuda.

4. Ayuda bilateral y ayuda multilateral. La ayuda bilateral permite al país donante un mayor control sobre la asignación y utilización geográfica de los recursos, siendo así posible su utilización como instrumento de política exterior en lugar de ayuda efectiva para el desarrollo de los países subdesarrollados. No obstante, en ocasiones la ayuda bilateral puede ser desinteresada o responder a un beneficio mutuo. Por otro lado, las ventajas de la ayuda multilateral resultan indiscutibles desde la perspectiva de los países subdesarrollados, y también en el intento de alcanzar criterios y objetivos más equilibrados en la asignación de la ayuda, ya que:

- se da una mayor independencia relativa de las presiones políticas, comerciales o militares,

- por lo general, el asesoramiento de expertos de organismos multilaterales suele ser mejor aceptado que el de los expertos de países extranjeros,

- los organismos multilaterales poseen un campo de reclutamiento de expertos mucho más amplio, apropiado, y afín con los rasgos culturales propios de los países subdesarrollados,

- permiten una mayor participación relativa de los países receptores en el proceso de toma de decisiones sobre la ayuda.

TEMA 26. LA POLÍTICA EXTERIOR DE LOS ESTADOS

26.1. El Estado y los Estados

El recurso a la abstracción, que trata a los Estados como si fueran unidades idénticas e intercambiables, sólo puede conducir a una visión caricaturesca de la realidad. Las colectividades políticas que se enfrentan en la arena internacional son unas entidades muy diferentes las unas de las otras. Los Estados, iguales de derecho, son desiguales de hecho. No sólo por su tamaño, por el volumen de su población, o por la estructura cualitativa de la población (pirámide de edades, homogeneidad o heterogeneidad étnica, lingüística o cultural), sino también por sus recursos (potenciales o actuales), su nivel de desarrollo, su capacidad tecnológica, su grado de dependencia con respecto al mundo exterior, su situación geográfica, o la potencia de su armamento. Únicamente la combinación de todas estas variables permite establecer una jerarquía de la capacidad de acción y de intervención de los Estados en el escenario internacional.

Pero los datos materiales no son los únicos que deben llamar nuestra atención: los Estados, iguales de derecho, se diferencian por sus regímenes políticos (autoritarios o democráticos) y económicos (dirigistas o liberales); por su ideología dominante (militante o gestionaria), por su comportamiento frente a los países extranjeros (cierre o apertura), por la elección o el rechazo de alianzas (neutralidad, aislacionismo); todas ellas características que dependen menos de las propiedades físicas que de aquellas otras características propias del medio interno de cada país considerado. Finalmente, los Estados también se diferencian por su edad, es decir, por la antigüedad de sus tradiciones y por la calidad de su experiencia. Sean cuales sean sus posiciones en el tablero ideológico, los Estados “viejos” son, generalmente, más moderados en sus ambiciones y más sagaces en sus actuaciones que los países jóvenes.

Si se combinan todos estos factores y características, se puede intentar el establecimiento de una clasificación jerárquica entre estos diferentes actores. En primer lugar, vendrían los actores estatales que están en condiciones de desempeñar una función mundial, es decir, de intervenir en todas las partes del mundo. Puede tratarse de intervenciones militares, pero también de intervenciones políticas (o diplomáticas), económicas o ideológicas. Únicamente la acumulación de estas capacidades de intervención puede conferir a un Estado el papel de una potencia Mundial. Por ejemplo, Japón, potencia económica a escala mundial, no está en condiciones de intervenir en el plano militar debido a las medidas de desarme que le fueron impuestas al final de la II Guerra Mundial. China dispone de armamento atómico y de vectores que hacen de ella una gran potencia militar, pero no de peso económico. Francia goza de una gran proyección cultural, pero ni su capacidad militar ni su dimensión económica le permiten intervenir en todos los comportamientos ni en todos los sectores de la actividad internacional. En la situación actual, solamente dos Estados, la Unión Soviética y los Estados Unidos, pueden considerarse como “potencias mundiales”. Estos dos países deben su rango a los siguientes factores: a) la riqueza material, b) el control de un extenso espacio, c) apreciables recursos humanos, y d) un alto nivel tecnológico que les permite el empleo de las riquezas materiales y de los recursos demográficos, así como la constitución de una fuerza militar sin equivalente en el mundo.

En segundo lugar, pueden colocarse los Estados que quieren desempeñar una función mundial pero cuya capacidad reduce su influencia a un sector particular de las relaciones internacionales. A esta categoría pertenecen determinadas potencias militares y también aquellos países que ejercen un fuerte poder de atracción en el plano cultural o diplomático. Este es el caso concreto de las antiguas potencias coloniales como Francia y Gran Bretaña, de China (por la fuerza de su ideología), o de Alemania.

En tercer lugar vienen los países que no tienen ninguna ambición ni tampoco ninguna posibilidad de ejercer un papel mundial, pero que disponen a pesar de todo, de la capacidad necesaria para desempeñar la función de líderes regionales. Este es el caso de Egipto en el Cercano Oriente, de Vietnam sobre la península de Indochina, de la India para el subcontinente indio, o de Cuba para los movimientos revolucionarios latinoamericanos.

En último lugar vienen aquellos países que no pueden aspirar, debido a su debilidad, a desempeñar más que una función local, es decir, a preservar su independencia y proteger su territorio contra las ambiciones de sus vecinos. Es el caso de la mayoría de los Estados del mundo, que son mucho más objeto que sujetos de las relaciones internacionales.

26.2. La política exterior de los Estados como concepto

En las relaciones internacionales, el actor estatal desempeña su función mediante lo que se ha convenido en llamar “política exterior”. Una vez más hay que desconfiar de la terminología y verificar cuidadosamente el contenido de lo que se oculta tras esta etiqueta. La primera cuestión que se plantea es la de saber si la noción de política exterior tiene el mismo sentido para todos los Estados del mundo. Las reglas del derecho internacional clásico reservan a los gobiernos el monopolio de la representación y de la acción del Estado en sus relaciones exteriores. Las relaciones con el exterior son un privilegio del Ejecutivo y la responsabilidad de las opciones que hay que efectuar en este campo incumbe a aquel de los personajes del Estado que se encuentra en la cima de la jerarquía.

Por parte del Ejecutivo, el monopolio de los Asuntos Exteriores es combatido y discutido por todas partes. En general, las atribuciones de varios ministros están referidas a determinados aspectos de la política exterior, como es el caso del ministro de Defensa, el de Comercio Exterior, y los ministros “delegados” para la Cooperación y el Desarrollo, y para los Asuntos Europeos. También la mayoría de los ministros “técnicos” se ven conducidos, en el ejercicio de sus funciones, a ejercer una parte de responsabilidad internacional. Así ocurre con los ministros de Transporte, de Economía y Hacienda, de Educación Nacional, de Agricultura, de Industria, de Sanidad, del Medio Ambiente, etc., que son llamados a sentarse, junto a sus colegas extranjeros, en los organismos internacionales donde se tratan los problemas de su departamento.

Por extensión, puede afirmarse que, prácticamente, no hay una actividad ministerial que no tenga un aspecto exterior o una implicación internacional. El ministro de Interior es competente para resolver los problemas relativos a las migraciones de poblaciones y al estatuto de los extranjeros en territorio nacional; el de Turismo no puede permanecer indiferente ante la suerte de los millones de extranjeros que cada año franquean la frontera; el ministro de Sanidad y Consumo debe velar por la calidad de los productos alimenticios importados del extranjero; el de Industria y Energía debe garantizar la seguridad y la diversificación de las fuentes de aprovisionamiento exteriores, etc.

Aparte del Ejecutivo, hay que tener en cuenta la intervención del Parlamento, cuyas atribuciones varían de un país a otro. Por regla general, si se exceptúa el control ejercido mediante la votación de los Presupuestos, el Parlamento sólo interviene a posteriori. Pero puede oponerse a la ratificación de un Tratado, o censurar al Gobierno por sus iniciativas exteriores.

El control del Parlamento es inseparable del juego de los partidos políticos. En los regímenes bipartidistas, en donde las mayorías se alternan periódicamente en el poder, la cohesión entre el Ejecutivo y el Legislativo está normalmente garantizada, aunque hay que tener en cuenta las tensiones que a veces se manifiestan en el seno del partido mayoritario o en el de la oposición. En los regímenes pluripartidistas, todo depende de la solidez de las coaliciones en el poder.

También existen otros organismos o grupos que intervienen en el curso de la elaboración de la política exterior. Así, las categorías profesionales no pueden permanecer pasivas frente a las iniciativas gubernamentales que les conciernen: por ejemplo, los granjeros norteamericanos protestaron contra el embargo decretado por el presidente Carter sobre las ventas de cereales a la Unión Soviética y consiguieron que su sucesor, Ronald Reagan anulase tales medidas. Más allá de estas tomas de posición sectoriales, también existen casos en que la patronal, en su conjunto, elabora estructuras y mecanismos que le permiten mantener su propia red de relaciones internacionales con las empresas y con los gobiernos extranjeros y cooperar estrechamente con el poder político para modificar la diplomacia de este último.

Administraciones y empresas públicas también tienen que defender sus propios objetivos e intereses. Entre las tres Armas (Tierra, Marina, Aviación), reina una competencia permanente que pesa sobre las opciones estratégicas del gobierno. Las empresas públicas, pese a estar sometidas al control del Estado y a las directrices del gobierno, también tienen, en aquello que les concierne, una “política” cuya línea puede contrariar o modificar la del gobierno.

Por último, también hay que prestar atención, junto a los intereses particulares que hay que defender, al desencadenamiento de las “pasiones” que, demasiado frecuentemente, sólo encuentran la ocasión de manifestarse a la luz del día en los desórdenes internacionales. En este campo, la prensa, sobre todo en Estados Unidos, desempeña una importante función como amplificador de los debates y como revelador de las tensiones entre los distintos polos de decisión. Todos los grupos, comités, sociedades de pensamiento, Iglesias, que quieren imponer sus opiniones sobre los problemas internacionales que se hallen en discusión, se precipitan en la brecha abierta y ofrecida por los medios de comunicación.

Por otro lado, también se plantea el problema más amplio de la opinión pública, la cual es acaparada muy frecuentemente, salvo en caso de crisis internacional aguda, por la solución de los problemas inmediatos que se presentan bajo el aspecto de cuestiones de política interna (paro, inflación, etc.), lo que no impide que la opinión pública influya, a través de las consultas electorales, en la decisión de los dirigentes y, consecuentemente, en las grandes orientaciones políticas. Determinadas elecciones nacionales pueden tener como baza una opción en política extranjera. Pero tampoco hay que olvidar que los electores son invitados, cada vez con mayor frecuencia, a pronunciarse directamente sobre problemas internacionales, ya sea mediante las elecciones al Parlamento Europeo, ya sea mediante referéndums: adhesión a la CEE, permanencia en la Alianza Atlántica. De esta forma, las preocupaciones internacionales penetran en el universo mental de los ciudadanos.

26.3. Política interior y política exterior

El estudio de la elaboración de la política exterior suscita, cuando menos en los Estados pluralistas y democráticos, una cuestión capital: la de las relaciones entre política interior y política exterior. Antes de decidir sobre la jerarquía que hay que establecer entre una y otra, conviene primeramente preguntarse si estos dos aspectos de la actividad estatal son separables. La teoría clásica respondía sin vacilación afirmativamente. El punto de vista contemporáneo se inclina más bien a la conclusión inversa. La permeabilidad de las fronteras a todos los flujos de origen exterior (movimientos de población, de mercancías, de capitales, de tecnología, de ideas) no ha aumentado solamente la interdependencia de los Estados; también ha provocado una compenetración de los campos tradicionalmente diferenciados de los “asuntos de dentro” y de los “asuntos de fuera”. Sin llegar a confundirlos, ambos se solapan cada vez más íntimamente.

Es verdad que aún subsisten actividades puramente “internas” que no tienen prácticamente incidencias sobre la política exterior: el plan de urbanización de un Ayuntamiento o el debate sobre los impuestos profesionales no interesan en el extranjero. Pero el límite entre lo interno y lo externo se franquea muy rápidamente: la apertura y el trazado de una autopista, la mejora de los “campings” y la multiplicación de las instalaciones deportivas pueden favorecer el turismo, fuente preciosa de divisas; el ordenamiento de la fiscalidad puede impulsar o disuadir las inversiones extranjeras. Para valorar el campo de la compenetración, es preferible proceder por círculos concéntricos.

El núcleo duro de la política exterior siempre ha estado constituido por la diplomacia y la defensa; hoy día, debe añadirse un tercer elemento que atañe a la política de cooperación y desarrollo. En este primer círculo, se encuentran las atribuciones que constituyen la “competencia reservada” de los dirigentes situados en la cumbre de la jerarquía política en todos los países del mundo. Sin embargo, estas tres actividades están estrechamente conectadas entre ellas y ninguna de las mismas carece de implicaciones en la esfera de las actividades “internas”. Una diplomacia hábil puede abrir provechosos mercados para la exportación de la producción nacional; una política de defensa estimula la producción de las fábricas de armamentos que, a su vez, están obligadas a exportar para amortizar sus gastos generales y reducir los costes de producción; una política de cooperación procura empleos, y frecuentemente garantiza pedidos al sector privado en contrapartida a la ayuda financiera concedida por los gobiernos.

En el segundo círculo se sitúan las actividades económicas y financieras. Ninguna decisión tomada en el campo de la moneda, del crédito, del comercio, de la industria, de la agricultura, del turismo, del consumo, de la explotación de los recursos marítimos, puede acantonarse en lo interno o en lo exterior; toda medida legislativa o reglamentaria comporta obligatoriamente incidencias en los flujos de capitales o de mercancías destinadas a/o procedentes del extranjero; todo compromiso adoptado por el gobierno frente a sus colegas extranjeros tendrá forzosamente repercusiones sobre la actividad económica interna y sobre los equilibrios entre los diferentes sectores de actividad o las diferentes categorías socioprofesionales. En estas condiciones, los gobiernos están obligados a combatir continuamente en dos frentes: el de sus colegas exteriores y el de sus interlocutores nacionales.

El tercer círculo incluye formas de actividades (culturales, sociales y técnicas) que, por su misma naturaleza, son menos dependientes de las incitaciones de origen exterior, gracias a lo cual los gobiernos disponen de un margen de maniobra mayor. Pero el peso de la reglamentación internacional (e.g. en materia de transporte y de comunicaciones) cada vez es más grande. También hay que tener en cuenta las limitaciones, al menos morales, que proceden de los organismos internacionales en el campo de la cultura (UNESCO), del trabajo (OIT), de la salud (OMS), etc.

A partir de este planteamiento, podría rechazarse pura y simplemente la interrogante clásica sobre la jerarquía entre política interna y política exterior. Puesto que todo se resuelve al nivel de las interacciones, serán las circunstancias las que decidirán acerca de la primacía de una política sobre la otra.

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Relaciones Internacionales - Primer Parcial

4. La discusión teórica en las Relaciones Internacionales.

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