leccion 3: LA REFORMA CONSTITUCIONAL

1. La reforma constitucional (título X de la CE)

La idea de las Constituciones perpetuas no pasó de ser, en los siglos XVIII y XIX, un ideal de revolucionarios que veían en sus constituciones una conquista de tal magnitud que debiera concebírseles inmutables. La idea de poner las máximas trabas a la posibilidad de actuar del PC derivativo fue perdiendo prestigio y adeptos. La experiencia del funcionamiento de los regímenes constitucionales abogó por prever en la propia Constitución la reforma, con tres finalidades:

1-Como instrumento de adecuación entre realidad jurídica y realidad política.

2-Como mecanismo de articulación de la continuidad jurídica del Estado

3-Como institución de garantía, porque al requerir para modificar la Constitución un procedimiento más rígido se refuerza la distinción entre la Constitución, y la ley ordinaria..

Las constituciones normativas del siglo XX siempre prevén la posibilidad de su reforma. Las Constituciones incorporan necesariamente valores que responden meramente a aquel momento histórico, sin que puedan intuir ciertas necesidades futuras que sólo la práctica pondrá ulteriormente de manifiesto. Por rígidas que sean deben, como la generalidad del ordenamiento jurídico, estar cuidadosamente atentas a las necesidades de adaptación que se presenten.

1.1 Diversos procedimientos de reforma

La mayor estabilidad formal de la Constitución se logra agravando el procedimiento previsto para la reforma mediante un número enorme de combinación de mecanismos específicamente concebidos con tal finalidad, y a los que habrá de someterse el poder constituyente derivativo.

Actualmente el poder constituido suele coincidir con el Parlamento, es decir, con el órgano al que se confía el ejercicio del poder legislativo ordinario. En ocasiones, se le obliga a complementar su decisión con el asentimiento del pueblo, convocando al efecto en referéndum, y se endurece el procedimiento.

Dos criterios para definir los sistemas de reforma:

A) Quórum y mayorías parlamentarias cualificados: Éste es un dispositivo, prácticamente general en nuestra época. Hay práctica unanimidad en la doctrina sobre la eficacia del mecanismo de requerir mayorías parlamentarias cualificadas para aprobar una reforma constitucional. Expone Loewenstein, “con ello, no sólo se alcanzará un consenso más amplio entre los partidos elegidos en el Parlamento y entre las fuerzas sociales representadas por ellos, sino que también se concederá a la minoría disidente un veto que puede jugar el papel de un eficaz control intraórgano”. Supone un cerrojo frente a las manipulaciones abusivas de la mayoría parlamentaria.

En ocasiones, a los quórum y mayorías reforzadas se unen algunos otros requisitos. El requerimiento de una convocatoria especial, la exigencia de turnos especiales de discusión, la aprobación de la reforma constitucional en una sesión común de ambas cámaras, la necesidad de que la reforma constitucional hay de ser aprobada por el Parlamento en más de una sesión consecutiva, o incluso en dos legislaturas.

B) Participación popular: las Constituciones contemporáneas contemplen el referéndum constitucional, obligatorio o simplemente facultativo.

El referéndum goza de prestigio académico e incluso de popularidad entre las gentes, pues sólo en raras ocasiones la gente objeta el que cualquier cuestión se someta a consulta popular directa. Sin embargo, se han suscitado reservas sobre la lógica de pedir una opinión sobre una reforma de una Ley tan compleja como la Constitucional a personas enteramente legas en Derecho, que de ordinario se limitarán a seguir la consigna del partido político que les resulte más afín. Sin embargo, hay que reconocer la lógica de la consulta popular directa para abordar decisiones de rango constitucional de especial trascendencia y a la vez inteligibles por toda la ciudadanía.

Hay una dependencia entre los sistemas de reforma y las reformas en que configura el poder político la propia Constitución, pues, “las formas autoritarias atribuirán funciones predominantes, en la iniciativa de la reforma, el ejecutivo, en una forma parlamentaria concederá funciones relevantes, en la reforma, al legislativo. Las constituciones que establecen las instituciones de la Democracia semidirecta (iniciativa popular, referéndum) ampliarán la esfera de acción de la participación y ratificación populares.

1.2. Los procedimientos de reforma de la Constitución española de 1978

Nuestra Ley de leyes dedica su Título X a los procedimientos de su reforma, que es reflejo del equilibrio constitucional que establece la propia Constitución. En 1978 escribimos que cuando nos adentremos en el comentario de cada uno de los cuatro artículos que integran el Título X, observamos cómo la iniciativa de la reforma constitucional( los procedimientos agravados de aprobación de los correspondientes proyectos de revisión y los supuestos en que se prevé la posibilidad o necesidad de referéndum para ratificación) están en consonancia con el enfoque dado por la Constitución a las Cortes Generales, su aceptación limitada de la institución del referéndum....

El Título X CE abarca los Art. 166 a 169. 166: a la iniciativa de reforma constitucional, 169: a los precisos supuestos en que no puede iniciarse la reforma. 167: Sobre la reforma parcial de la Constitución; 168: posible revisión total de la CE o a una parcial que afecte a determinadas partes sustanciales de la misma. El constituyente optó por una Ley superior rígida.

A) La iniciativa de reforma constitucional El art. 166 CE residencia la legitimación activa en:

a) en el gobierno, el Congreso de los Diputados y en el Senado

1º.- Si la iniciativa se adopta en el Congreso de los Diputados deberá ir suscrita por dos Grupos Parlamentarios o por una quinta parte de los Diputados

2º.- Si se adoptase en el Senado, la proposición ha de ser suscrita por cincuenta senadores que no pertenezcan al mismo Grupo Parlamentario

b) En las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. Fue una concesión a los partidos nacionalistas que encerraba una paradoja jurídica, pues se pasaba a considerar parte del PC derivativo a órganos aún inexistentes.

El art. 169 CE, establece que “no podrá iniciarse la reforma constitucional en tiempos de guerra o de vigencia de alguno de los estados previstos en el art. 116”. La doctrina lo denomina como los límites a la iniciativa reforma y se justifican por la conveniencia de que toda reforma se inicie en un clima político normalizado.

B) La reforma ordinaria de la Constitución

Art. 167 CE regula el procedimiento ordinario de reforma y dispone, “Los proyectos de reforma constitucional deberán ser aprobados por una mayoría de tres quintos de cada una de las Cámaras”. En la votación caben tres posibilidades:

1-Que en ninguna de las dos Cámaras se obtengan la mayoría requerida lo que significa el final del propósito reformador.

2-Congreso y Senado aprueban la reforma, lo que modifica consecuentemente el texto constitucional, salvo que se acuerde celebrar un referéndum de ratificación.

3- La posición adoptada por ambas Cámaras sea diversa. Esta posibilidad es contemplada expresamente por la Constitución: se intentará obtenerlo mediante la creación de una Comisión de composición paritaria de Diputados y Senadores, que presentará un texto que será votado por el Congreso y el Senado.

El texto requerirá la aprobación ulterior de ambas Cámaras mediante mayoría de tres quintos “de no lograse la aprobación mediante el procedimiento del apartado anterior, y siempre que el texto hubiere obtenido el voto favorable de la mayoría absoluta del Senado, el Congreso por mayoría de dos tercios, podrá aprobar la reforma”, fórmula coherente con el carácter de bicameralismo.

La reforma así aprobada podrá ser sometida, a un referéndum facultativo, dentro de los 15 días siguientes a su aprobación (art. 167.3). Esta previsión constitucional de una parte, entiende que el PC constituido radica en quien éstos han delegado, el Parlamento. De otra parte, facilita mucho la celebración del referéndum. Una buena garantía de las minorías “frente a posibles e hipotéticos abusos de las mayorías parlamentarias, ya que estas mayorías podrían pedir que estas reformas fueron aprobadas por el pueblo.

C) La revisión total de la Constitución o una parcial extraordinaria.

La Constitución huye de establecer cláusulas de intangibilidad. Nuestros constituyentes fueron conscientes de que la prohibición absoluta a la reforma de partes de la constitución, de puro pretencioso, tendría eficacia nula.

El art. 168 podemos entenderlo como una transacción entre la desconfianza hacia la eficacia de las cláusulas de intangibilidad y la fe de los constituyentes en que pueden dejar atado el conjunto de disposiciones constitucionales que se concibe como clave en su sistema político.

El contenido del dispositivo del art. 168 CE.

a) Área de aplicación: la revisión total o una parcial que afecte a: El Título preliminar; Título I (art.15 a 29); El Título II (“De la Corona”)

La crítica: el escaso sentido que tiene no poder mejorar fácilmente la redacción del art.6º. El art.29, sin embargo es un hecho incuestionable que los constituyentes pretendieron dotar de una especial estabilidad a lo que ellos consideraron los principios y criterios estructurales, basamento de todo el Estado.

El Art. 168 resulta obligado, incluso, para modificar preceptos no incluidos en los lugares especificados como especialmente protegidos, peor cuya reforma supusiese una contradicción clara de lo dispuesto en los preceptos reservados.

b) Procedimiento agravado a seguir: comprende 3 fases:

1ª.- Se procederá a la aprobación del principio de la reforma por mayoría de dos tercios de cada Cámara, y a la disolución inmediata de las Cortes. Tal disolución supone un factor de dificultad de la reforma de la mayor entidad.

2ª.- “Las Cámaras elegidas deberán ratificar la decisión y proceder al estudio del nuevo texto constitucional que deberá ser aprobado por mayoría de dos tercios de ambas Cámaras.”.

3ª.- Se exige que una vez aprobada la reforma por las Cortes Generales, se celebre un referéndum preceptivo y vinculante, para su ratificación.

2.- Los límites de la reforma constitucional

La actuación del PC constituido puede venir condicionada3 tipos de factores:

a) Límites heterónomos: Provenientes del Derecho estatal, como los que ha de asumir un Estado miembro de un Estado Federal, o del Derecho internacional. Los iusnaturalistas también han considerado límites heterónomos al PC los principios de Derecho natural que aquél no puede vulnerar.

b) Límites autónomos: límites jurídicos que provienen de la propia Constitución, es decir, el procedimiento de reforma constitucional que el PC originario ha impuesto.

c) Límites absolutos: Cabe citar límites de muy diversa naturaleza: los fácticos o presiones revolucionarias; imposibilidades de linaje político (el no poder reunir un quórum de presencia por la actitud de una minoría); la imposibilidad de prohibir la Constitución su propia reforma o las imposibilidades de lógica conceptual.

El caso más notorio de límite absoluto lo constituyen las cláusulas de intangibilidad. En pura teoría jurídica no cabe duda de que son viables, pues las puede establecer el PC derivativo, creando la superlegalidad constitucional. La historia de las instituciones políticas se ha encargado de acreditar los escasos frutos que se pueden esperar de estas cláusulas.

Una Constitución normativa de un Estado de Derecho conlleva ciertos límites implícitos, que son las paredes maestras del Estado de Derecho, como: la configuración del sistema político al servicio de los derechos y libertades fundamentales de las personas; el imperio de la ley, en cuanto expresión de la voluntad popular representada en un Parlamente libremente elegido; la limitación del poder político y su sometimiento a la Ley a al control judicial; y la independencia del Poder judicial. Si estos muros son derribados no se puede hablar de una reforma constitucional, sino de la desaparición de una auténtica Constitución normativa y del ocaso del Estado de Derecho.

Si un sector de nuestra doctrina, con la Constitución de 1978 razona que ya que ésta en su art.168 contempla la revisión total de la Constitución, a través del mecanismo muy agravado que establece tal precepto, por otra completamente diferente y que por ejemplo fuese republicana, etc. Sería totalmente aceptable mientras dicha reforma respetase los valores democráticos. Sino fuera así aunque se hubiera realizado conforme al procedimiento establecido en el art.168 deberemos cuestionar su legitimidad.

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