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REFORMA AGRARIA EN MEXICO

Definición de derecho agrario

Antes de hablar del tema citado seria bueno decir que la palabra agrario se deriva del latín Ager, Agrarium, y significa campo.

Se ha definido el Derecho Agrario "como el conjunto de normas, leyes, reglamentos y disposiciones en general, doctrina y jurisprudencia que se refieren a la propiedad rústica y a las explotaciones de carácter agrícola”, que regulan todas aquellas relaciones jurídicas derivadas del campo.

En el caso de América Latina, durante la conquista y la colonización Hispánica se generó y se fue desarrollando un régimen de propiedad sobre la tierra y la riqueza, que sentó las bases de una estructura agraria socialmente estratificada y que se consolida aún después de la independencia de las emergentes naciones.

La acumulación de tierras suponía garantizar cierto grado de señorío, de poder económico y político, por una parte; y por la otra, un creciente proletariado campesino, sujeto a un trabajo de subsistencia, en condiciones de dependencia, de pobreza y de subdesarrollo.

Pero es la constitución mexicana en su Art.27 la que garantiza la propiedad, además de consignar la propiedad privada y la originaria de la nación sobre aguas y tierras del país, se establecen los derechos de propiedad comunal y ejidal, que son conocidos como Derecho Agrario.

En el permanente proceso de cambios que ha vivido la nación Mexicana, la reforma agraria ha evolucionado continuamente, a través de la actualización de sus instituciones jurídicas y administrativas.

Sus objetivos estuvieron orientados:

• A la acción de restitución de tierras,

• Al reparto agrario mediante la dotación,

• Se instituyó la dotación colectiva,

• Ideó la figura de las colonias agrícolas y ganaderas, y

• La ampliación de los ejidos y el reconocimiento y titulación de bienes comunales, así como la creación de nuevos centros de población ejidal.

Antecedentes históricos

Origen de la Cuestión Agraria en México

Los datos más antiguos del Derecho Agrario en México se encuentran en la época precolonial, desde entonces se ha buscado la mejor forma de hacer productiva la tierra, y es también desde entonces que se distinguen las instituciones agrarias, Tlatocalli (propiedad del monarca).

La Desposesión de la Tierra

Con la caída de Tenochtitlán, la Corona española adoptó diversas medidas tendientes a organizar la vida política, económica y social de ese nuevo y enorme territorio.

Al efecto, el Consejo Real de las Indias emitió diversas disposiciones para promover el mejoramiento espiritual y material de los indios; sin embargo, de manera paralela también autorizó la creación de otras instituciones.

En la época colonial los españoles experimentaron varias formas para hacer del campo un eje económico y productivo: la encomienda, cuyo propósito era modificar las costumbres de los naturales y obtener tributos y tierras, las composiciones, los mayorazgos y la hacienda principalmente.

Y a través de la Conquista se hizo privada la tierra, introduciendo a ella nuevos cultivos, y la ganadería.

En la Nueva España la propiedad agraria se clasificó en tres grupos: la propiedad privada de los españoles, la propiedad de los pueblos indios y la propiedad eclesiástica.

Origen de los Latifundios

Los tres siglos de dominación española se caracterizaron por el despojo de la propiedad, la explotación y engaño de los indígenas, y la concentración de la tierra en manos de los peninsulares.

La propiedad comunal de los indios fue objeto de un permanente y sistemático despojo por parte de los conquistadores y colonizadores; al principio mediante las donaciones y repartimientos; después a través de las adjudicaciones, confirmaciones, composiciones, acciones de compraventa, remates y la usurpación violenta.

La consolidación de la hacienda como una unidad productiva eficiente se logró a partir de la creación de un sistema que permitió atraer, fijar y reponer de manera sistemática los trabajadores a su servicio.

Pero el espíritu señorial en los hacendados se fortalecía, quienes querían mostrar a familiares, amigos y socios la extensión de sus tierras y el control que ejercían sobre los cientos o miles de peones a su servicio.

Para el siglo XIX la atención al campo y su desarrollo quedaron relegados, surgiendo grandes y poderosos latifundistas quienes explotaban a los campesinos y trabajadores.

El Inicio de la Revolución

El movimiento reformista agrario que se inicia en México con la Revolución de 1910 encauzada por Don Francisco Madero, Emiliano Zapata y Venustiano Carranza, así como de Pancho Villa, cada uno con sus propias modalidades y a su manera, puede considerarse como la reforma agraria precursora de las otras que varias décadas después se llevaran a cabo en los países de Hispanoamérica, por gobiernos de derecho o institucionales, con mayor o menor intensidad, duración y efectividad.

A partir de este año la concentración de la riqueza y de la propiedad y la violencia de los órganos de represión del Estado, abrieron cause de las demandas para moderar la desigualdad, recuperar las tierras expropiadas injusta e ilegalmente a las comunidades, elevar los salarios de los obreros y mejorar en general las condiciones de vida de la población, a raíz de la dictadura de Porfirio Díaz.

Y es así como las exigencias de la sociedad se concretó en planes y leyes que tuvieron un carácter agrario.

La mayoría de los campesinos se levantaron en armas, con el Plan de San Luis Potosí, en el cual estaba mencionado la promesa de devolvérseles a éstos las tierras que les fueron despojadas. Pero aunque el levantamiento triunfó, no se cumplieron las promesas agrarias, generando inconformidad entre diversos líderes y caudillos.

Y el mejor logro obtenido de la revolución triunfante fue el enfrentar y quebrantar el latifundio a ultranza representado por la hacienda que constreñía al campesino y lo mantenía sometido a los designios del hacendado.

Instituciones coloniales, como la Encomienda, la Composición y la Confirmación, propiciaron la concentración de la propiedad de muchas tierras en manos de pocos. Esto iba cada vez más en detrimento de la disponibilidad de parcelas familiares o las de uso comunal como los Ejidos.

El Ejido, es la piedra angular de la concepción reformista agraria Mexicana, constituye una propiedad colectiva, titulada por el núcleo campesino y comprende tierras de cultivo, tierras urbanas y tierras propiamente comunales.

Con la frustrada intención de recuperar tierras cuya posesión se prohibía a las corporaciones religiosas y civiles, y adjudicarlas entre los arrendatarios de las mismas, en 1856 se expidió la llamada Ley de desamortización, permitiéndose el denuncio de esas tierras a cambio de una octava parte de su valor.

Sin embargo, como muchos campesinos no se atrevían a usar este derecho por una especie de temor reverencial, los terratenientes sí lo hicieron y agrandaron así el latifundio a expensas de los pequeños y numerosos usufructuarios.

Para 1875 se expidió una Ley de Colonización que permitió compensar con la tercera parte del deslinde de tierras baldías, a compañías organizadas para tal efecto.

Proceso de la Reforma Agraria

El proceso de la reforma se inició con la Ley Agraria del 6 de enero de 1915, emitida por Carranza en Veracruz, la cual ordenó la restitución de tierras arrebatas a raíz de la legislación de julio de 1856 y estipuló la dotación para aquellos pueblos que carecieran de ella.

Asimismo, estipuló la creación de la Comisión Nacional Agraria por cada estado o territorio de la federación, y de los comités particulares ejecutivos que en cada entidad federativa se considerasen necesarios.

Los postulados de la Ley reformista de 1915, se incorporaron más tarde en él articulo 27 de la Constitución Mexicana de 1917, que consagra como principio fundamental el dominio original del Estado sobre las tierras y aguas de la Nación y la facultad del mismo para regular la distribución y aprovechamiento de tales recursos, reconoció la propiedad comunal, la restitución de tierras a las comunidades que hubiesen sido despojadas.

La expropiación con fines de restitución y dotación respetaría únicamente las propiedades legalmente establecidas que no excedieran de 50 hectáreas de tierras de primera calidad.

Se responsabilizó a los estados y territorios de la República para fijar la extensión máxima de tierra de que puede ser dueño un solo individuo o sociedad legalmente constituida y a fraccionar los excedentes que serían adquiridos por el Estado, mediante el pago con bonos que constituirían la deuda agraria.

Dejando así establecidas las bases legales para una profunda Reforma Agraria.

En los años que van de 1920 a 1934 se consideró al ejido como una forma transitoria que deberían culminar en la formación y consolidación de una pequeña propiedad, se inició la formación de diversas instituciones con las que se pretendió hacer de la reforma agraria un proceso integral y proveer a los nuevos propietarios con la infraestructura necesaria, se creó la Comisión Nacional de Irrigación y el Banco Nacional de Crédito Agrícola.

A pesar de las reparticiones de las tierras comprendidas en este periodo, no pusieron fin al latifundio como unidad central del sistema de producción agrícola.

En 1934 se efectuaron diversas reformas jurídicas: se modificó el Art. 27 de la constitución, para señalar las afectaciones de tierra se realizaron respetando la pequeña propiedad agrícola en explotación; se creó el Departamento Agrario, en sustitución de la Comisión Nacional Agraria, y se instituyeron las Comisiones Agrarias Mixtas en cada entidad federativa, en las cuales tendrían participación las organizaciones campesinas.

A partir de este año se inició un cambio radical de la estructura de la tenencia de la tierra, el ejido fue concebido como el eje principal para emprender una transformación de fondo, se efectuó el mayor reparto agrario hasta entonces, afectando las haciendas de las zonas de agricultura más prósperas del país.

Durante los años de 1930 a 1966 la producción agrícola de México creció más rápidamente que su población, contribuyendo significativamente al desarrollo general del país. El crecimiento sostenido de la agricultura se basó tanto en el reparto agrario cardenista como en la fuerte inversión pública destinada a este sector.

A partir de 1966 el proceso de urbanización que experimentó el país modificó los hábitos de consumo alimenticio y, con ello, la demanda de algunos productos agrícolas.

Para la década de 1970 se presentó una gran confluencia de distintas fuerzas campesinas en demanda de tierra: avecindados e hijos de ejidatarios buscaron la ampliación de los ejidos o nuevas dotaciones; jornaleros y trabajadores rurales migrantes, demandaban la afectación de latifundios simulados, y las comunidades indígenas persistían en rescatar tierras que poseyeron ancestralmente.

Para final de los esta década la situación del campo era crítica, el medio rural presentaba serios atrasos frente al urbano, tanto económicamente, como en la dotación de servicios con que contaba, los ingresos de la población y en todos los indicadores del bienestar social, familiar y personal.

A partir del año 1980, la profundización de la crisis económica general del país agravó la incapacidad del Estado para destinar recursos públicos a este sector, el cual había sido enteramente de la inversión pública.

El 1 de noviembre de 1991 el Presidente Salinas envió un proyecto de reformas del Art. 27 de la Constitución, la cual fue efectuada el 6 de enero de 1992, que iba a proponer:

• Promover la justicia y la libertad en el campo

• Proteger el ejido.

• Que los campesinos fueran sujetos y no objetos del cambio.

• Revertir el minifundio e impedir el regreso del latifundio.

• Capitalización del campo, dando certidumbre a la tenencia de la tierra.

• Rapidez jurídica para resolver rezagos agrarios, creándose tribunales agrarios que hagan pronta y expedita la justicia.

• Comprometer recursos presupuéstales a crecientes al campo, para evitar la migración masiva a las grandes ciudades, generando empleos en el medio rural.

• Se crea el seguro ejidatario.

• Se creará el fondo para empresas de solidaridad.

• Resolver la cartera vencida con el Banrural y aumentar los financiamientos al campo.

Esta reforma estuvo seguida por la promulgación de la Ley Agraria y la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios.

La Ley Agraria determinó la creación de la Procuraduría Agraria, como organismo público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonios propios, y la transformación del Registro Agrario Nacional, en un órgano desconcentrado de la Secretaria de la Reforma Agraria.

Y a través de la Ley Orgánica se crearon los Tribunales Agrarios, como órganos federales con plena jurisdicción y anatomía, para dictar sus fallos en materia agraria en todo el territorio nacional.

Organismos reguladores de la reforma agraria

Secretaría de la Reforma Agraria (SRA)

Es el organismo encargado de llevar a cabo el derecho agrario, fue creada por publicación en el Diario Oficial de la Federación de fecha 31 de diciembre de 1974.

Esta Secretaría es una Secretaría de Estado, dependiente del poder ejecutivo federal, que tiene a su cargo el ejercicio de las atribuciones y facultades que expresamente le ordene el Art. 27 de la constitución, la ley agraria, la ley orgánica de la administración pública federal y otras leyes, así como reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del Presidente de la República

A partir del 30 de marzo de 1998 la Secretaría adecua su estructura, funciones y atribuciones al marco jurídico actual, orientándose al ordenamiento de la propiedad rural, en las siguientes vertientes:

• La conclusión del atraso agrario;

• La culminación de las tareas jurídicas y administrativas derivadas de la aplicación de la Ley Federal de Reforma Agraria;

• La regularización de los predios que grupos campesinos tienen en posesión precaria;

• El deslinde y medición de terrenos baldíos, así como la declaratoria y en su caso enajenación de terrenos nacionales; e) sustanciar y tramitar la expropiación de tierras ejidales y comunales, y

• Conocer la acumulación de tierras ejidales por encima de los límites que señala la ley y ordenar a su poseedor enajenar los excedentes.

Como autoridad debe dar seguimiento y atender los juicios y amparos que surjan en materia agraria hasta su culminación; mantener una comunicación constante con los dirigentes de las organizaciones campesinas locales, regionales y nacionales, a fin de regularizar las demandas, y realizar las labores de coordinación de las entidades del Sector Agrario.

La secretaria ofrece servicios tales como:

• Expropiación de Terrenos Ejidales o Comunales

• Enajenación y Titulación de Terrenos Nacionales

• Regularización de Lotes de Colonias Agrícolas y Ganaderas

• Audiencia Campesina Atención a campesinos que requieren información sobre alguna solicitud presentada a la Secretaría.

• Expedición de Copias Certificadas

• Inconformidades

Registro Agrario Nacional (RAN)

Es un órgano desconcentrado de la Secretaría de la Reforma Agraria, con autonomía técnica, administrativa y presupuestal. Actualmente resguarda, acopia, archiva y analiza el cúmulo documental del Sector Agrario, para tener un mayor conocimiento de los problemas, identificar las diferentes acciones y evaluar la gestión agraria. Y Para esto cuenta con el archivo general agrario

Entre sus principales atribuciones figuran las siguientes:

• Garantizar el carácter público de la información que tiene en su poder y proporcionarla a quien lo solicite.

• Contribuir en la impartición de justicia mediante la expedición de constancias sobre las inscripciones que forman parte de su protocolo, las que harán prueba plena en los juicios correspondientes.

• Prestar asistencia técnica a los ejidos y comunidades que quieran llevar a cabo la delimitación de sus tierras, así como para el fraccionamiento y enajenación de superficies que rebasen los límites establecidos para la pequeña propiedad.

• Llevar el registro y control de la tenencia de la tierra ejidal y comunal.

archivo general agrario

Es el encargado de la custodia, clasificación y catalogación de los documentos en materia agraria, y de proporcionar los servicios para la consulta pública, así como fomentar los estudios e investigaciones, y divulgar y publicar los resultados de dichas tareas.

Está integrado por grupos documentales, que contienen múltiples aspectos de la historia agraria de México. Sus documentos más antiguos son de la época colonial y los más modernos de hace algunos años, aunque la mayoría son del siglo XX.

Algunos de éstos se refieren a acciones agrarias de carácter dotatorio, restitutorio o expropiatorio de la tierra, pero todos vinculados con los cambios de la tenencia de la tierra.

Están las historias de las mujeres agraristas y de las campesinas que al frente, al lado y con los hombres y sus hijos lucharon por modificar la estructura agraria del país.

Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal (FIFONAFE)

Es la institución que capta, administra y entrega a los núcleos agrarios los recursos que éstos destinen al establecimiento de sus fondos comunes, en especial los derivados del pago de indemnizaciones por expro-piaciones.

También ejerce la reversión de las tierras ejidales y comunales que fueron expropiadas y en donde no se cumplió con la causa de utilidad pública.

Desde septiembre de 1995 opera el Programa de la Mujer Campesina, que otorga crédito a los grupos de mujeres de las zonas rurales que desean llevar a cabo proyectos productivos rentables.

Procuraduría Agraria (PA)

Las atribuciones fundamentales de la Procuraduría Agraria, se ordenan en seis categorías:

• Defiende los intereses legítimos de sus asistidos, entendidos como los derechos que tienen los campesinos sobre su tierra; además la Procuraduría es la vigilante de la legalidad en el campo.

• Como representante legal de los campesinos ante autoridades agrarias, vigila la observancia de los principios de los procedimientos de la justicia agraria, entre ello los de oralidad, igualdad real de las partes, inmediatez y suplencia en las deficiencias de la demanda.

• Como promotor de la regularización de la propiedad rural, busca otorgar seguridad jurídica, es decir, certeza en los derechos sobre la propiedad, que se perfeccionan con instrumentos documentales que hacen prueba plana.

• Como el asesor jurídico de los campesinos, promueve la organización agraria básica y su participación en procesos económicos relacionados con la aplicación de la Ley Agraria.

• Como conciliador de intereses de los sujetos agrarios, interviene por solicitud de las partes en casos de controversias relacionadas con el régimen jurídico agrario.

En materia de política agraria, estudia y propone medidas encaminadas a fortalecer la seguridad jurídica en el campo, entre las que destaca la promoción del perfeccionamiento del marco jurídico agrario, derivado de la práctica observada y ponderada en campo.