Reforma Agraria

Hasta hace algunas décadas las orientaciones para guiar una buena política agraria conducente a lograr un desarrollo rural sostenido, que debía al mismo tiempo resolver la pobreza en el campo, la extremada desigualdad social y el abastecimiento de productos alimenticios, eran relativamente simples: dominaba el criterio que una reforma agraria bien aplicada removería las barreras más importantes a la modernización económica y social, liberando así las fuerzas productivas contenidas. El tiempo se ha encargado de mostrar que la relación entre las reformas agrarias y tan importantes resultados no es ni necesaria ni inmediata. Nuevas tendencias hacia la realización de reformas agrarias menos radicales y más a tono con la economía de mercado para enfrentar la pobreza rural probablemente sean también insuficientes. La distribución de tierras no necesariamente resuelve aquello que se encuentra al origen de esa pobreza: recursos de desigual calidad, deficiente educación de la población, atraso tecnológico y productividades muy bajas, escasez de infraestructura y, en última instancia, concentración del poder político y económico en las ciudades. A esto hay que agregar la cada vez mas densa relación de las economías nacionales con los mercados internacionales, la acelerada creación y aplicación de nuevas tecnologías en los países industrializados, el extraordinario peso de las empresas transnacionales y la consolidación -aunque problemática- de instancias internacionales reguladoras del comercio y de la propiedad intelectual, como la Organización Mundial del Comercio. Finalmente, la preocupación por la calidad del medio ambiente y de los recursos naturales se incorpora al complejo de dimensiones que una política agraria debe considerar. La apertura temática del desarrollo rural es pues bastante grande.

Este complejo incluye cambios institucionales de primera magnitud. En esta edición de Debate Agrario se incluyen tres artículos que, desde diferentes perspectivas abordan las implicancias de los cambios institucionales en el manejo del agua. Axel Dourojeanni, jefe de la División de Medio Ambiente y Desarrollo de la CEPAL, y Andrei Jouravlev, nos ofrecen la segunda parte -la primera fue publicada en la edición anterior de DA- del examen evaluativo que hacen de los mercados de agua en la experiencia chilena, experiencia que se acerca a las dos décadas de implementación. Inciden particularmente en los efectos de las transferencias de este recurso y en los logros que la aplicación de la legislación de aguas chilena ha obtenido. Además de ser este estudio el más completo realizado sobre el tema, reviste un interés especial por el hecho de que en varios países de la región se están discutiendo propuestas de normas orientadas a crear o regular mercados de agua, con la esperanza no solamente de una mejor utilización del recurso, sino de incentivar la inversión privada. Al respecto, es interesante -- y no deja de sorprender-- que una de las conclusiones del estudio sobre el punto sea que, siendo "una de las intenciones del Código de Aguas (...) promover la inversión privada en obras de riego" la "conexión entre la transferibilidad de los derechos y los incentivos privados de inversión ha resultado sumamente débil sino inexistente, en parte por la baja actividad del mercado, los altos costos iniciales de modernización de obras de riego, así como otros factores".

Otra dimensión del problema de gestión de los mercados de agua es el analizado por Simón Pedro Izcara, profesor de sociología de la Universidad Autónoma de Tamaulipas, México. Al estudiar los cambios acelerados en una comarca española, El Campo de Dalías, en Almerías, que resultaron en lo que bajo casi cualquier criterio podría considerarse como un sólido éxito económico, constata que ese mismo éxito podría estar en la base de la no sostenibilidad de los logros por la sobreexplotación de los acuiferos de la comarca.y la consecuente salinización de los suelos. Lo interesante es que los propios agricultores, posiblemente influenciados por sus propios logros, no llegan a aceptar ese hecho y esa negación los conduce a continuar con prácticas que compromete la viabilidad económica en el futuro de sus empresas.

En el Perú, desde hace ya más de ocho años se puso en discusión el primero de una serie de proyectos de ley para modificar la aun vigente ley de aguas. Esta fue dada a fines de 1969, poco después de la promulgación de la ley de reforma agraria que cambió radicalmente la estructura de propiedad de la tierra y de organización del poder. Los sucesivos proyectos de ley aludidos -fuertemente influenciados por la legislación chilena- tienen como propósito transferir al sector privado la gestión del agua como la responsabilidad de invertir en la infraestructura de riego. Las llamadas juntas de usuarios serian las instituciones que asumirían la gestión. En la práctica, desde hace algunos años modificaciones parciales a la ley de 1969 han ido transfiriendo esas responsabilidades del Estado a las juntas. Esta transferencia, sin embargo, es problemática por diversas razones que son puestas en evidencia en el artículo de Marcel Valcárcel e Ignacio Cancino. Los autores realizaron una investigación en el valle del Chillón, al norte de la ciudad de Lima y área de expansión urbana de la capital, sobre la situación de la junta de usuarios de riego de dicha cuenca. La importancia de la investigación se ve relievada por el hecho de que estas instituciones han sido poco estudiadas, a pesar del papel crucial que van asumiendo en el manejo de un recurso escaso indispensable sobre todo en la árida costa peruana. El estudio muestra las potencialidades de las juntas para asumir sus crecientes compromisos pero enfatizan al mismo tiempo sus importantes limitaciones, derivadas de deficiencias organizativas y de la escasa participación de los propios regantes. Limitaciones, por lo demás, que caracterizan también a muchas otras juntas de usuarios del país y que probablemente sean unas de las principales razones por las que a pesar del tiempo transcurrido aun no se haya dado la nueva ley de aguas.

El otro gran recurso natural que sustenta la actividad agraria es la tierra. Las instituciones que enmarcan su uso y transferencia también están cambiando, como lo ilustra para el Brasil el artículo de tres académicos de la Universidad de Campinas, Bastiaan P. Reydon, Ludwig A. Plata y Héctor H. Escobar. Desde 1850, con la Ley de Tierras, se generalizó el carácter mercantil de la tierra, y en la práctica este recurso natural fue usado tanto como factor de producción agraria como un activo de reserva de valor o de uso especulativo. Este último, fuente de sobreganancias para una clase terrateniente, ha generado y nutrido hasta la actualidad, graves problemas sociales y políticos cuya solución es urgente. Los autores presentan un análisis del proceso de intervención realizado en el Brasil en los últimos anos, mostrando cuáles han sido sus resultados. Concluyen que, a pesar de que en el período del gobierno de Fernando Henrique Cardoso la reforma agraria obtuvo logros superiores a los treinta años anteriores, ésta debe profundizarse y acelerarse si se quieren efectivamente enfrentar los problemas sociales derivados de la gran concentración de la propiedad de la tierra.

La mejor distribución de la tierra trae frecuentemente como consecuencia la multiplicación de la pequeña agricultura familiar. Este ha sido el caso peruano después de que las cooperativas agrarias de producción - herederas de los recursos de las haciendas expropiadas por la reforma agraria de inicios de los años setenta- fracasaran, siendo parceladas por los propios cooperativistas para configurar unidades familiares. Como parte de su opción económica neoliberal, el gobierno de Alberto Fujimori (1990 - 2005) retiró desde sus inicios el tibio apoyo que diferentes instituciones estatales -en especial el Banco Agrario- prestaban a este sector abrumadoramente dominante, en términos cuantitativos, en el campo peruano. En un contexto económico nacional recesivo e internacional de apertura de mercados, la pequeña agricultura se ha ido debatiendo para sobrevivir, sin que aparezcan en el horizonte perspectivas reales de mejora. Jorge Torres Zorrilla, de la universidad del Pacífico, intenta a través de su contribución a esta edición, generar conciencia sobre la necesidad y conveniencia de la promoción a la agroindustria en Perú. Considera que la agricultura de contrato contribuiría a dar a la pequeña agricultura la posibilidad de adaptarse con éxito a los nuevos tiempos. Discute la articulación de la agroindustria con la agricultura, y presenta un análisis de la agroindustria en sus dos componentes naturales: agroindustria doméstica y agroindustria de exportación.

La necesidad de reformar las instituciones para estimular un desarrollo social y económico es consensualmente aceptado, pero las condiciones para lograr estas reformas y para que produzcan los efectos deseados pueden ser muy complejas y díficiles de alcanzar. La situación prolongada de atraso y marginación de amplios sectores de la población y la incapacidad y falta de voluntad política de las clases dominantes y de los gobiernos puede suscitar reacciones de distinto tipo por los excluidos. Más de un analista ha establecido comparaciones entre el gobierno del presidente Leguía (1919 - 1930) y el actual gobierno. En este marco son especialmente interesantes las contribuciones de Lewis Taylor, del Instituto de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Liverpool, y de Luis Miguel Glave T., del Instituto de Estudios Peruanos, y Jaime Urrutia Ceruti, del CEPES, sobre el surgimiento del partido aprista peruano en la década del treinta. Respectivamente estudian dos importantes departamentos de la sierra, Cajamarca y Ayacucho, y las condiciones que hicieron posible la emergencia del APRA. Taylor aborda dos temas: los lazos que se desarrollaron, a fines de la década de 1920, entre un grupo de gente progresista en Cajamarca y Víctor Raúl Haya de la Torre, relación que daría a luz al partido en el departamento, y la forma como el PAP construyó una base social en la región entre 1930 y 1935. Glave y Urrutia inician su estudio con el colapso de la "República Autocrática" de Leguía, y concluyen con el fin de otro autoritarismo, el "ochenio" del general Odría, prestando especial atención a la composición y comportamiento de la élite huamanguina, es especial de su "intelligentzia".

LOS 20 PUNTOS BASICOS DE LA REFORMA AGRARIA

PRlMERO

La Reforma Agraria y el Desarrollo Agropecuario no serán hechos aislados sino que integrados en el plan global de transformación de la economía capitalista en una economía al servicio del pueblo. Esto significa que la Reforma Agraria no sólo implicará la expropiación de todos los latifundios, la entrega de la tierra a los campesinos, darles la asistencia técnica y el crédito necesarios para que puedan producir lo que Chile requiere, sino también comprenderá la transformación de las relaciones comerciales e industriales para la venta y compra de los productos que los campesinos necesitan para vivir y producir. Todo este sector de comercialización e industrialización de la producción agropecuaria debe estar en manos del Estado o bien de cooperativas campesinas o cooperativas de consumidores.

SEGUNDO

Los beneficios de la Reforma Agraria se extenderán a los sectores de medianos y pequeños agricultores, minifundistas, empleados, medieros y afuerinos que hasta ahora han quedado al margen de ello.

TERCERO

Los campesinos a través de organizaciones sindicales, cooperativas y de pequeños agricultores reemplazarán a los representantes de los latifundistas en todos los organismos del Estado. El gobierno de la Unidad Popular se entenderá sólo con estos representantes campesinos porque ellos son los verdaderos representantes del 98 % de la población, que vive y depende de la agricultura.

Al nivel del Ministerio de Agricultura y de Reforma Agraria como se llamará, bajo cuya responsabilidad directa se establecerá la dependencia de todos los organismos del Estado que trabajen el sector agrario, se constituirá un Consejo Nacional Campesino que asesorará al Ministro y a los altos funcionarios de los distintos organismos. Este Consejo se elegirá democráticamente por los organismos de base.

Al mismo tiempo en cada una de las zonas agrícolas del país, se constituirán Consejos Campesinos Zonales en que participarán por igual los funcionarios responsables de las zonas y los representantes campesinos elegidos por la base. En estos Consejos campesinos de nivel nacional y zonal se adoptarán todas las medidas para la acción de la Reforma Agraria y del Desarrollo Agropecuario: expropiaciones, asignaciones de tierras, créditos, comercialización de la producción y de los insumos, etc.  

CUARTO

La Reforma Agraria no operará más fundo por fundo sino que por zonas y en cada una de estas zonas se asegurará trabajo productivo, ya sea en la explotación directa de la tierra, en la industrialización y distribución los productos o en los servicios generales necesarios para la producción, a todos los campesinos de la zona.

QUINTO

A través de una nueva concepción jurídica se buscará la integración y colaboración en una acción unitaria de los distintos tipos de organizaciones de campesinos: de asalariados, de empleados, medieros. afuerinos, pequeños y medianos agricultores, etc.

Esto implica la complementación de las tareas de los sindicatos, asentamientos, cooperativas campesinas, comunidades indígenas y otros tipos y formas de organización de los pequeños agricultores, como los comités de pequeños agricultores.

El gobierno popular, por otra parte, terminará con la burla actual que significa el no pago del 2 % patronal establecido por la ley de sindicalización campesina a través de la cual los patrones estás tratando hoy día de quebrar las organizaciones sindicales de los trabajadores campesinos.

SEXTO

Las regiones forestales se incorporarán a la Reforma Agraria.

SEPTIMO

Tendrán derecho a no ser expropiados sólo los pequeños y medianos agricultores, y derecho a reserva, sólo aquellos agricultores mayores que sean reconocidos por los campesinos por sus condiciones económicas y sociales favorables para el desarrollo de la producción agrícola y para el desarrollo de la comunidad campesina. En todo caso este derecho a reserva no será preferencial y podrá ser dado en otras tierras en caso de que sea necesario a fin de reestructurar las explotaciones campesinas.

OCTAVO

En los fundos expropiados se incluirá el capital de explotación a fin de que dichos fundos puedan disponer desde el comienzo del capital necesario para su trabajo. 

NOVENO

La asistencia técnica al campesinado será gratuita y habrá planes especiales de crédito, asistencia técnica y capacitación para los grupos rnás postergados, especialmente las comunidades indígenas. 

DECIMO

Cada campesino tendrá derecho a la propiedad familiar de su casa y el huerto.

La producción se organizará de preferencia bajo el sistema cooperativo, aun cuando en casos especiales se contemplará la explotación y asignación individual de la tierra.

UNDECIMO

Se reorientará la producción a través del crédito, la asistencia técnica y la planificación regional y nacional hacia los productos de más alto valor, ya sea para la exportación o para el mercado interno.

Se reservarán sólo a los pequeños agricultores y otros campesinos, los créditos para ciertos tipos de producciones intensivas, como cerdos y aves, que son los que pueden permitirles mejorar su ingreso y su situación económica y social.

DUODÉCIMO

En una primera etapa del Gobierno Popular se pondrá en operación a fondo la Ley de Reforma Agraria, aplicando todas aquellas facultades que el actual gobierno no ha querido o no ha sido capaz de aplicar, como asignación de tierras a cooperativas, defensa de los medieros y arrendatarios, reorganización de las áreas y sistemas de riego, etc.

Las modificaciones a la actual ley de reforma agraria que son necesarias serán discutidas y aprobadas, antes de ser enviadas al Parlamento, por los Consejos Campesinos Nacionales y Regionales.

DECIMOTERCERO

El Estado garantizará la adquisición de toda la producción de los campesinos que no sea comercializada a los precios oficiales por los cauces normales y paulatinamente contratará con anticipación toda la producción agropecuaria planificada según las necesidades del País.

El crédito de adelanto de producción a los pequeños campesinos se dará sólo en dinero y no en documentos, como actualmente sucede en la mayor parte de los casos, lo que significa una nueva explotación de los campesinos que no tienen quién les descuente los documentos sino en condiciones extraordinariamente gravosas para ellos.

DECIMOCUARTO

La agro-industria se localizará de preferencia en las zonas agrarias donde el actual problema de la desocupación o subocupación agrícola es mayor. 

DECIMOQUINTO

El Estado nacionalizará todos los monopolios de distribución, elaboración e industrialización de la producción agropecuaria o de los insumos necesarios para ella. Estas empresas se manejarán directamente por el Estado., asesoradas por Consejos Campesinos, o se entregarán a cooperativas campesinas.

DECIMOSEXTO

Se establecerá un sistema nacional de previsión para todo el campesinado, cubriendo especialmente los pequeños agricultores actualmente marginados de la previsión. Del mismo modo, se asegurará la continuidad de la previsión de los asentados.

DECIMOSEPTIMO

Se impulsarán planes especiales para el mejoramiento y la construcción de la vivienda campesina, pues hasta ahora dicho sector ha estado, en todos los planes de viviendas, al margen de los programas habitacionales del mejoramiento habitacional.

DECIMOCTAVO

Se establecerán en los principales pueblos de las regiones agrícolas, casas del campesino, a fin de que los afuerinos en tránsito o los campesinos que tienen que hacer diligencias en los pueblos tengan dónde alojar y un punto de apoyo y de orientación en sus diligencias, especialmente con los servicios públicos, educación, salud, etc.

DECIMONOVENO

En materia educacional se desarrollará una política general a través de programas de alfabetización de adultos, publicación de libros, periódicos y programas radiales para campesinos, cursos de tecnología agropecuaria de acuerdo a los planes productivos de la región, etc. Al mismo tiempo se fomentará el teatro, el arte y otras actividades culturales que permitan el desarrollo de la personalidad de las comunidades de campesinos. 

VIGESIMO

Se dará especial impulso a las políticas de protección de los recursos naturales, planes de forestación y otros y de mejor aprovechamiento de las áreas de riego.