POLÍTICA SOCIAL

TEMARIO

TEMA 1: APARICIÓN Y DESARROLLO DE LA POLÍTICA SOCIAL.

TEMA 2: CAPITALISMO Y ESTADO DE BIENESTAR.

TEMA 3: ESTADOS DE BIENESTAR EN ESPAÑA.

TEMA 4: POLÍTICA SOCIAL EN ESPAÑA.

TEMA 5: ANALISIS DE POLÍTICAS SOCIALES.

TEMA 6: POLÍTICA SOCIAL EN EUROPA.

TEMA 7: ENFOQUES SOBRE POLÍTICA SOCIAL.

TEMA 1: CONCEPTO Y DESARROLLO DE LA POLITICA SOCIAL.

EN TORNO AL CONCEPTO DE POLÍTICA SOCIAL.

La expresión política social en polisémica. Con ella podemos estar refiriéndonos a varias cosas. En primer lugar, a las medidas de intervención social realizadas por los estados. También podemos utilizarla para hacer referencia a los trabajos de investigación social aplicada, normalmente realizados por encargo de los gobiernos, para orientar las intervenciones de política práctica. Por último, con ella también aludimos a la disciplina académica encargada de analizar estas investigaciones y aquellas políticas. A diferencia del anterior tipo de conocimiento, de carácter eminentemente práctico, en este caso estaríamos ante un conocimiento de carácter especulativo.

Como materia de conocimiento, la política social constituye una síntesis, una vía interdisciplinar para el estudio de determinadas instituciones, problemas y procesos de la sociedad. Por su teoría y conceptos capta elementos de economía, ciencia política, sociología, antropología, filosofía moral y otras disciplinas afines. Por sus métodos de apoya en la estadística, en las técnicas de investigación social y en la historia, con el objeto de aumentar nuestro conocimiento de los cometidos y funciones de las políticas sociales en la sociedad contemporánea.

Como nombre y realidad política social es una expresión genérica, anterior a la de estado de bienestar. Designa el fenómeno complejo de intervención del estado para hacer frente a las catástrofes acaecidas en Europa como consecuencia de la gran transformación, es decir las consecuencias imprevistas que tienen lugar a resultas de la revolución industrial.

Las definiciones usuales sobre política social suelen hacer referencia a medidas de intervención por medio de las cuales los poderes públicos prestan ayudas, redistribuyen recursos materiales y no materiales, y persiguen objetivos distintos de los estrictamente económicos.

El concepto de política social comprende, en una primera aproximación, las intervenciones que desarrollan los poderes públicos:

• Para proporcionar bienes con carácter universal.

• Proporcionando renta mínima a quienes están excluidos del mercado o bajo los niveles de subsistencia.

• Llevando a cabo políticas de redistribución de rentas, cuando la distribución del mercado produce demasiada desigualdad.

• Emprendiendo políticas de empleo: ocupación, relaciones laborales y condiciones de trabajo.

• Desarrollando políticas de pensiones clases pasivas.

Por esas cosas de la vida que no resultan fáciles explicar, se tiende a considerar la política social como sinónimo de atención a los desfavorecidos. Pero esto no es mas que un error de percepción. No siempre las intervenciones que en el ámbito social desarrollan los poderes públicos, como auxiliares de la economía, están dirigidas a la protección de los grupos sociales en desventaja. Demasiadas veces nos hallamos ante medidas de política social cuyo objetivo no es la redistribución de recursos en un sentido progresivo, sino al contrario. Tal cosa sucede, por ejemplo, con las medidas para hacer invisible la pobreza, las dirigidas a financiar la compra de libros de texto e innecesarias intervenciones quirúrgicas a grupos sociales con ingresos muy altos; algo parecido se puede decir de las ayudas económicas a empresas o grupos privilegiados, o bien, de las jubilaciones anticipadas para facilitar la modernización y reducción de costes laborales de las empresas.

Históricamente el concepto de política social se ha ido ampliando. El desarrollo de la ciencia, la tecnología y las técnicas administrativas permite, si la sociedad lo desea, adoptar programas de prevención que impidan los efectos en cadena de los costes sociales que genera el cambio. Pero depende siempre de las sociedades el que se adopten políticas sociales redistributivas, equitativas, y encaminadas a eliminar los costes sociales del crecimiento. Y no siempre los miembros de la sociedad están dispuestos a optar por una política social, menos aún si tienen que pagar por ella, en una sociedad poco solidaria. De ahí que los temas de política social estén envueltos en valores e ideologías, como comprobaremos en lo que sigue.

POLÍTICA SOCIAL E IDEOLOGÍA.

POLÍTICA SOCIAL Y PROBLEMAS.

Examinaremos los puntos de contacto entre las ideologías y la política social comenzando por el análisis de los problemas sociales. Es sabido que las políticas sociales giran en torno a problemas, pero los problemas sobre los cuales se elaboran las políticas no están ahí. Somos nosotros quienes decidimos que existe un problema público a resolver y construimos la definición del problema.

Por este motivo, para comprender el alcance de las ideologías en la definición de los problemas públicos hay que indagar en torno a dos temas: ¿para quién es un problema? Y ¿cuál es el problema?

¿Para quién? En principio conviene tener presente que no todos los problemas potenciales se abordan desde la política. Hay problemas excluidos de la agenda política (históricamente lo fue el paro, lo ha sido hasta hace poco los malos tratos a la mujer, el trabajo del menor) y también ocultos (actualmente lo es el de contaminación radioactiva por amianto); a veces quienes tienen poder para ello deciden que determinado problema es conveniente mantenerlo fuera de la agenda política, esto es, del programa de actuación de los poderes públicos. El margen de decisión de las élites políticas se encuentra determinado por fuerzas sociales que influyen en la opinión y las percepciones de la realidad. Estas fuerzas sociales determinan la política y la prioridad relativa de los temas y las soluciones.

Las fuerzas que compiten en la inclusión o exclusión de los problemas son una diversidad de actores y acciones anónimas. Ejemplos de fuerzas determinantes anónimas son los sucesos del ambiente internacional (las guerras y las revoluciones), los indicadores macroeconómicos (tasas de crecimiento, los cambios de nivel de desempleo, de inflación) y las transformaciones de los parámetros culturales de la vida social (que van desde los porcentajes de la asistencia a escuelas secundarias hasta las tasas de separaciones).

¿Cuál es el problema? Una vez que se ha conseguido que el problema adquiera el status de problema público a resolver, un mismo problema admite definiciones distintas. La percepción de esos indicadores internacionales, culturales y económicos, conforma la imagen de la realidad de las élites, sus opiniones acerca de lo que pueden y deben hace, qué han de esperar como resultados de su actuación y de qué opciones han de mantenerse apartadas.

En la construcción de los problemas intervienen aparte de los factores objetivos, intereses, lógicas y racionalidades distintas. Todos estamos influidos por predisposiciones inherentes a la profesión por nuestra visión del mundo, nuestra formación y aptitudes. Por la lógica de la profesión seleccionamos, dentro de la realidad, un aspecto absolutamente particular, en función de las categorías de percepción que nos son propias.

Las categorías son estructuras invisibles que organizan lo percibido y determinan lo que se ve y lo que no se ve. Son las lentes particulares con las que se ven unas cosas y no otras, y se ven de una forma determinada. Las categorías llevan a cabo la selección y luego elaboran lo que han seleccionado.

Así, de un mismo problema y los factores que lo inducen se pueden tener representaciones distintas, en diferentes países según el modelo de sociedad dominante, o en un mismo país, por distintos grupos sociales u organizaciones, de mismo tipo político o no. El asunto es importante, porque diferentes representaciones de un mismo problema pueden dar lugar a estrategias de intervención diferentes. La lucha ideológica constituye uno de los ingredientes fundamentales de los debates en torno a las opciones políticas. La disputa gira en torno a la capacidad de imponer los propios principios y visión del mundo que uno defiende. Se trata, en suma, de conseguir imponer nuestros lentes para que la gente vea el mundo según una visión determinada, la que nos interesa.

DEBATES SOBRE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS.

Lo que nos interesa destacar ahora es que, en materia de política social las ideologías operan desde el principio. Detrás de la decisión sobre si los poderes públicos deben o no intervenir para resolver un problema social, están siempre funcionando, inevitablemente, distintas concepciones y valores en conflicto.

La cuestión que en el fondo anida en los debates es la siguiente: ¿por qué atender con cargo al presupuesto público a los pobres, ancianos con escasos recursos, jóvenes en paro, inmigrantes, parados de larga duración, enfermos crónicos, mujeres con cargas familiares y sin recursos y un largo etcétera?

Están contra de las políticas públicas dos talantes distintos: los que estiman que el mundo es tan perfecto que no necesita reforma, o bien, quienes piensan que es tan miserable que no tiene arreglo. Ambos comparten la creencia de que el mundo no es perfectible.

Por otra parte, también están en contra de la política social quienes permanecen instalados en una concepción egoísta de la existencia. Es posible afirmar, en líneas generales, que quienes parten de la concepción de que cada uno debe ir a lo suyo, porque la sociedad se corrige a sí misma, no dejan mucho espacio a la política social. Según lo que definen ese planteamiento, el mercado y, como mucho la familia, son suficientes para atender las necesidades de los individuos.

Veamos sobre poco más o menos cómo razonan quienes están en contra de la política social: en primer lugar sostienen que el mercado es un orden natural espontáneo y todo el mundo tiene que actuar de acuerdo con sus leyes; en segundo lugar admiten que el funcionamiento del mercado junto con crecimiento y riqueza, produce paro, podredumbre, pobreza y polución. Los residuos inevitables de todo progreso.

Pero, añaden, que como la mayoría de los que actuamos en el mercado, lo hacemos de buena fe, desconociendo sus resultados, no se puede decir que seamos responsables de los efectos perversos que el mecanismo del mercado ocasiona.

Por tanto, concluyen que establecer, mediante leves, programas de intervención, destinando burocracia y dinero para combatir sus resultados sería un atentado a la ética y violaría sagrados derechos como la vida, libertad y propiedad. Consideran en suma que no se puede imponer coactivamente la virtud, porque sería inmoral.

Por el contrario, defienden la necesidad de intervención del estado para hacer frente a los problemas sociales (imaginemos un republicano radical), quienes parten del supuesto de que en las sociedades existen necesidades, conflictos y tensiones que no se resuelven por sí mismos, sino que requieren la intervención, más o menos intensa, del poder político. Su planteamiento en defensa de la política social podemos desglosarlo en la forma siguiente:

En primer término opinan que el mercado no es un fenómeno natural, sino una práctica social. Que participemos muchos, o tengamos buena intención, o ignoramos sus consecuencias, no es una justificación válida para sacudirnos nuestra responsabilidad moral, sino una excusa.

Si admitimos que todos somos responsables del funcionamiento del mercado, debemos reconocer que tenemos la obligación moral de hacer algo, para eliminar los aspectos disfuncionales o perjudiciales que ocasiona su despliegue.

Por lo tanto es posible afirmar, al menos en principio, que quienes defienden la política social están en contra de la visión del hombre como “egoísta racional” que persiguiendo su propio interés consigue la armonía natural en una sociedad autorregulada por el mercado.

Hubo un tiempo que los economistas sabían que los mercados tienen limitaciones y estaban dispuestos a justificar cualquier intervención pública, aunque no fuera muy acertada. Los prejuicios actuales son a favor del mecanismo puro del mercado. El libre mercado, se dice, garantiza el abanico más amplio de opciones, la libertad de elegir, y por tanto permite a los ciudadanos satisfacer todas sus necesidades y deseos. La teoría sostiene que no hay ninguna necesidad de la política porque la soberanía del consumidor prevalece sobre cualquier otra consideración.

La política económica y social no se puede hacer derivar de una postura general, favorable o contraria a los mercados. Es necesario equilibrar el papel, del estado con el uso de los mercados. Quienes tiendas a considerar que el mecanismo del mercado es la mejor solución para resolver todos los problemas económicos, quizá deban preguntarse cuáles son los límites de ese mecanismo. No todos los bienes pueden comprarse y venderse en el mercado. En realidad, algunos de los bienes que más contribuyen a las capacidades humanas pueden ser difíciles de vender exclusivamente a una persona. Es el caso de los bienes públicos, que no son consumidos por separado, sino conjuntamente por todos los individuos. El medio ambiente, la epidemiología, la salud pública, el orden público, la defensa, son bienes que tenemos que consumir conjuntamente. No se puede comprar una parte de un programa de erradicación de meningitis como se compran unos zapatos. Hay razones de peso, de interés general, para proporcionar bienes públicos. La lógica del mercado no se aplica a los bienes públicos. También hay casos que son mixtos. La educación básica beneficia a los individuos y también a mejorar el progreso económico y beneficiar a todos, de ahí que el estado la proporcione.

2.3. VALORACIÓN DE LO PÚBLICO Y PRIVADO.

En estrecha relación con lo anterior, una muestra de la vinculación entre las ideologías y la política social puede verificarse examinando la distinta valoración que otorgamos a lo privado y lo público.

Toda sociedad abastecida de alimentos, vestidos, vivienda, necesita otras cosas: aire, agua, plantas, calles, carreteras, transportes, policía, prisiones, educación, salud. Estos bienes públicos tienen características siguientes: no son aptos para la compra y venta; deben suministrarse a todo el mundo y se deben pagar colectivamente.

Sin duda los servicios públicos reflejan deseos urgentes de los ciudadanos que, al menos en un principio, no interesaron demasiado al sector privado, y de ahí que se encargara de suministrarlos el estado. Pero como es sabido, y no conviene olvidar, la propia producción privada hace indispensable servicios públicos (educación, i+d, carreteras, ferrocarriles, aviones). Por tanto, si no se presta atención a las necesidades públicas se resentirá el sector privado.

No obstante esta importancia de los bienes públicos, en distintos países y por motivos diferentes, se han encontrado bajo sospecha. De manera que en la actualidad, el alcohol, las revistas cómicas... vienen gozando de mejor reputación que colegios, universidades, jueces y piscinas públicas.

Actualmente domina la tendencia de percibir lo privado como aquello que produce riqueza, satisface necesidades, es eficaz y contribuye el sector privado. Razones históricas, irracionales y psicológicas explican la alta valoración de lo privado.

Cuando una sociedad está orientada a la productividad y reposa en la ética del trabajo duro, quien no trabaja no come, lo público no se aprecia. La labor que realizan maestros, bibliotecarios... no es percibida como productiva y se considera como carga. Y determinados trabajos ni siquiera se valoran económicamente.

En tales condiciones los miembros de esta sociedad identifican producción económica con artículos y servicios del sector privado, por triviales que sean. Y no solo esto, sino que además los ciudadanos aceptan verse sometidos a impresionantes presiones. No otra cosa es lo que hacen las campañas propagandísticas al uso.

La consecuencia palpable es que el consumo de bienes privados, aunque sean contaminantes, y peligrosos para la salud se alienta. En cambio los bienes públicos, que no hay necesidad de convencer a nadie de su importancia se denigran y se propone la necesidad de recortar los gastos en estos servicios o consentimos que se echen a perder.

El resultado es obvio: está teniendo lugar una palpable discriminación a favor de una clase de necesidades, que satisfacen las empresas privadas como alcohol, tabaco... ; y en contra de las necesidades públicas.

En función del alcance que tenga esa discriminación podríamos hablar de que estamos poniendo la economía al servicio del conjunto menos urgente de valores humanos. El asunto es notable, porque en aras de la producción eficaz de bienes, que las gentes todavía no experimentan como necesidad y la publicidad se encarga de inocular, podemos estar sacrificando otros valores.

Encontramos reflejos de esta ideología entre quienes estiman que problemas como el paro se solucionan con la expansión de la economía sin preocuparse cómo se consigna. Y propugnan un incremento de la demanda del sector privado y la reducción de gastos públicos. Desde luego puede que sea una solución, aunque algo drástica. Y si lo que queremos es una sociedad de calidad, conde la salud del individuo sea un fin y no un instrumento al servicio del crecimiento o la competitividad, la fórmula de crecimiento del sector privado, sin expansión de los servicios públicos, no conduce a ese objeto.

La expansión del sector privado a expensas de lo público proporciona lo que necesitamos menos, a expensas de lo que necesitamos más y no necesariamente redunda en beneficio de la calidad de vida.

Pero aunque la sociedad sea más segura si se atienden todas las necesidades, es decir, también las públicas, no es extraño el ataque a los servicios públicos, por aquellos que se oponen a las tendencias niveladoras y redistributivas que el pago de impuestos implica, no obstante, como razonamientos de peso, contrarios a los bienes públicos, son la carga fiscal excesiva y que un sistema de ayuda pública puede reducir la iniciativa individual.

VALORES Y POLÍTICA SOCIAL.

3.1. PROBLEMA DE LOS VALORES.

Vamos a utilizar el ejemplo del que se sirve el economista Amartya Sen para aproximarnos mejor a este problema. Imagínate que tienes que seleccionar una persona para concederle una renta mínima. Tres trabajadoras paradas quieren acceder a ella. Sólo puedes concedérsela a una. Eres una profesional sensible y deseas saber a quién debes dársela.

Aunque las tres son pobres, tienes evidencias suficientes para saber que A es la más pobre de las tres ¿concedes la renta a la más pobre? Sin embargo, te informas de que B ha empobrecido recientemente y está deprimida por su situación. Por el contrario, A y C, están como más habituadas a la pobreza. Piensas que debes dar la ayuda a B porque es la más desgraciada. Pero, al tiempo, tienes conocimiento de que C padece una enfermedad crónica degenerativa de la que podría librarse con el dinero que recibiera.

Pues bien, sabiendo la información de las tres la decisión que adoptaremos se basará en la información a la que demos más peso. Y detrás de la información que consideramos pertinente se encuentran funcionando unos principios que sirven de fundamento a nuestra decisión.

Parece obvio que las diferencias entre los principios son las que determinan los datos que consideramos relevantes. Los valores en que hacemos reposar nuestra decisión son los que guían la selección de los hechos que consideramos más relevantes. Según esto, el argumento igualitarista centra la atención en la falta de renta; el argumento utilitarista, en la mediación del placer y la felicidad; el argumento calidad de vida en los tipos de vida que puede llevar cada una de las tres personas.

3.2. INFORMACIÓN INCLUIDA Y EXCLUIDA.

Podríamos decir que nuestros programas sociales y las opciones que escogemos para su puesta en práctica están condicionados por nuestro planteamiento de principio o nuestro enfoque. Y este enfoque puede caracterizarse por la información en que se basa. No sólo en la información que es necesaria para nuestro enfoque, sino en la que se excluye en ese enfoque. Aquella información a la que no somos sensibles y no desempeña ningún papel directo en nuestra opción.

Es obvio que la información excluida no puede influir directamente. Pero sin duda la insensibilidad a la información excluida puede influir poderosamente en la naturaleza del enfoque.

APARICIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL.

LA POLÍTICA SOCIAL EN LA ÉPOCA PREINDUSTRIAL.

Sabido es que la política social es anterior a los estados de bienestar, aunque haya sido durante el dominio de esta forma de estado cuando alcanza un mayor desarrollo. En un sentido estricto la expresión política social se utiliza para designar la intervención del estado para hacer frente a los problemas de la denominada cuestión social.

La cuestión social que en nuestro país fue también llamada problema obrero, es un desafío que amenaza la capacidad de una sociedad o un estado, para existir como un conjunto vertebrado por relaciones de interdependencia. La sociedad experimenta el riesgo de su fractura. Amenazan con la ruptura grupos cuya existencia hace vacilar la cohesión del conjunto. De ahí que la cuestión social plantee una inquietud acerca de la capacidad para mantener la cohesión de una sociedad.

Esta cuestión se bautizó por primera vez explícitamente como tal en la década de 1830. Cuestión social, por antonomasia, es la expresión tras la que se ocultan las catástrofes acaecidas en Europa como consecuencia de la gran transformación que tiene lugar a resultas de la revolución industrial.

Sin embargo, afirma que Castel que antes de esta invención de lo social, lo social ya existía, como ámbito diferenciado de lo político y lo económico.

Había en la época preindustrial no sólo asistencia social sino también intervenciones públicas, porque un problema social se había ya planteado a las sociedades preindustriales de occidente al producirse un cambio en la concepción del trabajo. El problema social no era sólo la cuestión de la pobreza, ni tampoco el de la miseria. En una sociedad preindustrial en la que la mitad de la población apenas sobrevive. La pobreza no plantea un problema. Sobre todo si la sociedad constituía a un todo armonioso, en el que ricos y pobres formen una pareja estable y compatible y la pobreza está integrada.

4.2. EL LIBRE ACCESO AL TRABAJO Y LA CUESTIÓN SOCIAL.

A fines del siglo XVII hubo una transformación de la concepción del trabajo. Dejó de ser concebido como un deber que respondía a exigencias religiosas, morales e incluso económicas, para convertirse en la única fuente de riqueza. Se generalizó la creencia de que el libre acceso al trabajo podría erradicar completamente la indigencia. Se confiaba en que con la supresión de las arcaicas estructuras de organización del trabajo, propias de un régimen de privilegios, se tenía la solución al problema de los vagabundos y de todos aquellos que no encontraban su lugar en esa organización tradicional del trabajo.

El libre acceso al trabajo, que se impuso en el siglo XVIII tuvo un impacto revolucionario. Fue una revolución jurídica tan importante como la revolución industrial. Pone fin a los bloqueos que obstaculizaban el advenimiento de la condición salarial. Produce una conmoción que modifica el planteamiento que la sociedad se hacía de los desfavorecidos. Con su implantación, la miseria deja de ser cosa de los grupos marginales, mendigos y vagabundos. Se convierte en un riesgo que afectaba a la mayoría del pueblo, de las ciudades y el campo. Hasta tal punto que el término pobre pasó a ser sinónimo de trabajador.

El libre acceso al trabajo tuvo como consecuencia convertir en delito social la mendicidad y el vagabundeo. Cuando se había abierto a todos la posibilidad de trabajar, la ociosidad de los pobres es criminalizada por el desorden y el crimen que propongan. Los liberales proclamaron que el socorro público era una deuda sagrada. La utopía liberal no sólo consagró el derecho a la subsistencia por el trabajo, si el hombre es válido, sino también el derecho al socorro gratuito si no está en situación de trabajar. La sociedad debía procurar la subsistencia a los ciudadanos desdichados. Gracias a la antigua dicotomía entre validez e invalidez, los liberales pudieron yuxtaponer sin contradicción aparente una posición maximalista en el derecho al socorro con una minimalista en materia de derecho al trabajo.

Pero esta revolución desencadenó la cuestión social. Bajo el régimen del libre contrato la clase obrera se liberó, se expandió pero se debilitó. Entonces se descubre que la libertad sin protección puede llevar a la peor de las servidumbres, la servidumbre de la necesidad. Porque el libre acceso al trabajo no era un derecho al trabajo. El estado no podía en ningún caso garantizar directamente el empleo a los trabajadores. El trabajo será en adelante una mercancía vendida en un mercado que obedece a le ley de la oferta y la demanda. La relación que une al trabajador con su empleador es un contrato. Esta transacción ya no es regulada por garantías exteriores al intercambio en sí.

Los liberales creían en las posibilidades inmensas del mercado una vez removidas las coacciones y la organización del trabajo tradicional. El incurable optimismo liberal no podía imaginar un desequilibrio entre la oferta y la demanda y subestimó el antagonismo de intereses entre empleadores y empleados que muy pronto iba a reactivar la cuestión social.

4.3. EL TRABAJO COMO MERCANCIA.

Si nos atenemos a la definición empírica de mercancía se puede decir que el trabajo no es una mercancía. No es más que la actividad económica que acompaña a la propia vida. Esta actividad no puede ser desgajada del resto de la vida, ni puede ser almacenada o puesta en circulación. No ha sido producido para la venta por lo que es totalmente ficticio describir el trabajo como mercancía.

Como apunta Karl Polankyi la ficción de la mercancía vino a promocionar un principio de organización de importancia vital que concierne al conjunto de la sociedad y que afecta a todas sus instituciones del modo más diverso.

Esta ficción permite organizar en la realidad los mercados de trabajo. Por su parte, el principio del libre mercado obliga a prohibir cualquier disposición que pueda obstaculizar el funcionamiento efectivo del mecanismo del mercado, construido sobre la ficción de la mercancía.

Combinando esta ficción del trabajo mercancía con el principio del libre mercado, los liberales provocan el estallido del mercado en el que se compraba y vendía ese factor de producción conocido con el nombre de fuerza de trabajo. Este tipo de mercado no podía cumplir con su objetivo más que si los salarios descendían de un modo paralelo a los precios.

Desde el punto de vista de los hombres equiparar el trabajo a una mercancía supone para el trabajador una extrema inestabilidad en sus ganancias, una ausencia total de cualificación profesional, una despiadada disposición a dejarse llevar de cualquier forma de un lado a otro, una dependencia completa de los caprichos del mercado. La situación de un trabajador en un sistema basado en el postulado que confiere el carácter de mercancía al trabajo es de tal naturaleza que no corresponde a la mercancía decidir en donde va a ser vendida...

Técnicamente hablando el paro en los países de libre mercado no tiene razón de existir. Si se produce obedece a que los trabajadores no están dispuestos a trabajar por el salario que podrían obtener en el mercado de trabajo al realizar una tarea particular que son capaces de hacer. He aquí lo que quieren decir en realidad los empresarios cuando piden la movilidad del trabajo de los hombres es una mercancía. Las consecuencias de la institucionalización de un mercado de trabajo resultan patentes: hay que forzar a ganarse la vida vendiendo trabajo. Para ello es preciso destruir las instituciones de protección tradicionales, características de la sociedad des antiguo régimen e impedirles que se reorganicen. En efecto, era preciso destruir la sociedad orgánica que rechazaba la posibilidad de que los individuos muriesen de hambre.

Separar el trabajo de las otras actividades de la vida y someterlo a las leyes del mercado equivalía a aniquilar todas las formas orgánicas de la existencia y a reemplazarlas por un tipo de organización diferente, atomizada e individual. El libre acceso al trabajo y la institución del libre mercado marcan el advenimiento de un mundo social racional, que consideraba que la riqueza era producida por el trabajo. En adelante la riqueza de las naciones se basaría en el empleo racional de la fuerza de trabajo. La población era verdaderamente la fuente de la riqueza de las naciones pero con la condición de que trabajara.

4.4. LA IMPOSICIÓN DEL LIBRE MERCADO.

En la década siguiente al año 1830, el liberalismo económico irrumpe en la escena social con un espíritu de cruzada apasionado y el laissez-faire se convierte en una fe militante. La que nació siendo una simple inclinación a favor de los métodos no burocráticos, se convirtió en una verdadera fe que creía en la salvación del hombre aquí abajo gracias a un mercado autorregulador.

La implantación del laissez-faire no tuvo nada de natural ni surgió de forma espontánea. Los mercados libres nunca se habrían formado si no se hubiese permitido que las cosas funcionasen a su aire. Del mismo modo que las manufacturas de algodón fueron creadas con la ayuda de tarifas proteccionistas, primas a la exportación y ayudas indirectas a los salarios, el propio laissez-faire fue impuesto por el estado. De ahí que la puesta en marcha y mantenimiento del librecambio fuera un asunto complicado. Posible gracias a un enorme despliegue de continuos intervencionismo, organizados y dirigidos desde el poder estatal.

Fue así como, incluso aquellos que deseaban ardientemente liberar al estado de funciones consideradas como inútiles y cuya filosofía exigía la reducción de la actividad estatal, se vieron obligados a otorgarle poderes, órganos y nuevos instrumentos, necesarios para la institucionalización del laissez-faire. Los funcionarios de la administración tuvieron que estar muy en guardia para asegurar el libre funcionamiento del sistema.

Es posible afirmar que los defensores del liberalismo defendieron una política social activa diseñada para establecer la hegemonía del mercado. Inicialmente, su actividad ante los problemas sociales generados por el capitalismo, consistía en impedir la intervención de los grupos sociales tradicionales y liquidar aquellas viejas leyes que perturbaban el funcionamiento del mercado. Aquellos que deseaban ardientemente liberar al estado de funciones inútiles y que propugnaban la no intervención, se vieron obligados a otorgarles poderes, órganos y nuevos instrumentos necesarios para la institucionalización del laissez-faire.

4.5. CONDICIÓN PROLETARIA.

Durante los inicios de la gran transformación la condición proletaria era una condición de casi exclusión del cuerpo social. El proletario era esencial para el proceso de industrialización, pero acampa en la sociedad sin ubicarse en ella. Se trataba de un mundo aparte, dividido por la oposición entre capital y trabajo, entre la seguridad que proporciona el disfrute de propiedad y la vulnerabilidad de masas.

Los principales rasgos de esta relación empresarios y obreros de los inicios de la industrialización, pueden describirse, sobre la base del modo de retribución, la disciplina del trabajador y su familia y no permitía invertir en consumo no imprescindible, una ausencia de garantías legales en la situación de trabajo y, en virtud del carácter débil de la relación del trabajador con la empresa, existía mucha movilidad. Cambiaba a menudo de lugar, se alquilaba al mejor postor y descansaba si podía sobrevivir sin someterse a la disciplina del trabajo.

En esta situación de trabajo sin dignidad el obrero no podía dejar de perder su vida en el esfuerzo por ganarla. El resultado del libre mercado de trabajo fue el pauperismo, una indigencia no debida a la falta de trabajo sino a la nueva organización del trabajo. En los países más industrializados, la cuestión del pauperismo surge a partir de la toma de conciencia de las condiciones de vida de poblaciones que eran a la vez agentes y víctimas de la revolución industrial.

La palabra pauperismo designaba esa nueva pobreza que invade clases entera de la población y tiende a aumentar en razón de la producción industrial. Era una amenaza al orden político. Los análisis del pauperismo coincidían en señalar que era el efecto directo de la nueva organización del trabajo, que constituía un factor permanente de desorganización social. La precariedad del trabajo, la ausencia de calificación, la alternancia del empleo y no empleo, los desempleos, en fin, todos los rasgos que caracterizaban la situación de la clase obrera naciente. Otra característica del pauperismo era no sólo la miseria, sino una degradación moral profundo. Se habla de personas que se pudren en la mugre y han vuelto a caer en la vida salvaje. E pauperismo es presentado como una especie de inmoralidad convertida en naturaleza a partir de la degradación completa de los modos de vida de los obreros y sus familias.

El pauperismo que acompañaba la industrialización, contradecía el postulado liberal, en virtud del cual, un hombre no es pobre cuando no tenga nada, es pobre cuando no trabaja. El pauperismo fue una inmensa decepción, que confirmaba el fracaso del optimismo liberal. A pesar del carácter cuantitativamente circunscrito representaba el carácter más patente de la modernidad. Planteaba el riesgo de que a menos que se renunciara a la industrialización, el progreso económico podía conducir a una disolución social completa.

Es un momento crucial en el que se plantea este asunto. Porque desvela un divorcio casi total entre un orden jurídico política fundado sobre el reconocimiento de los derechos del ciudadano y un orden económico que suponía miseria y desmoralización masivas. Se difundió entonces la convicción de que resultaba necesario encontrar un remedio eficaz para la plaga del pauperismo, o prepararse para la conmoción del mundo. La sociedad liberal corría el riesgo de estallar.

4.6. PAUPERISMO Y ESTADO LIBERAL.

En los primeros momentos, la amenazante cuestión social se combatió de los estados que seguían las recetas liberales, reconstruyendo las antiguas estructuras de la asistencia eclesiástica, liquidas durante el torbellino revolucionario; utilizando el sistema de hospitales y los hospicios, bajo control municipal, para atender sobre todo a los indigentes válidos; poniendo en planta las oficinas de beneficencia creadas a fines del XVIII bajo las autoridades de ámbito provincial; se trataba de establecimientos provinciales con financiación precaria. Y poniendo a punto las estrategias de represión.

Pero la respuesta típicamente liberal de los inicios consiste en sostener una política social que discurre en el terreno de l ética. En la ética del trabajo fue el medio más efectivo para llenar las fábricas, hambrientas de mano de obra. A comienzos del siglo XIX, quienes iniciaron la predicación de la ética del trabajo sabían muy bien de qué estaban hablando. Por aquellos años, el trabajo era la única fuente de riqueza; producir más y aumentar la mano de obra en el proceso de producción significan prácticamente lo mismo. Los empresarios deseosos de producir aumentaban sin cesar. Y la ética del trabajo aparece entonces como la fórmula para que ambos grupos coincidieran. El trabajo era el camino que podía crear la riqueza de las naciones y acabar con la pobreza de los individuos.

En las primeras etapas de la historia moderna, la ética del trabajo tenía la clara ventaja de unir los intereses económicos a las preocupaciones éticas. Llevar a los pobres a las fábricas sirvió a los intereses industriales y reforzó la propaganda a favor de la ética del trabajo.

Junto a la ética del trabajo se desarrolla la estrategia filantrópica. Se trataba de una propuesta a la vez política y no estatal a la cuestión social, que reposaba en obligaciones morales, porque la esfera de los deberes morales no abarca sólo la familia, sino que incluye a las clases inferiores. El modelo persigue crear relaciones de protección, bondadosa y suave, entre la gente de bien e ilustrada y aquellos más ignorantes cuya moral en imperfecta. La estrategia filantrópica inspirada en el equívoco principio de dar algo por nada lucha contra la miseria respetando escrupulosamente la estructura que la produce y legitimando a sus beneficiarios.

Particularmente dignas de interés fueron las instituciones creadas con el propósito de prevenir los males causados por la indigencia. Dos instituciones, la caja de ahorro y la sociedad de socorros mutuos, aparecen como las más aptas para la rehabilitación moral de las denominadas clases inferiores. Con las cajas de ahorro se pretendía iniciar al pueblo en los méritos de la racionalidad calculadora y en el valor del dinero como fuente de inversiones productivas. Se pensaba que la imprevisión era la causa principal de la desdicha del pueblo. El obrero, lo mismo que el niño, vivía al día. Ahorrar equivale a preocuparse por el porvenir.

El alcance moralizador de las sociedades de socorros mutuos era aún mayor. Dirigidas bajo el atento patronato de los empresarios pretendían hacer compatible un mejoramiento de la suerte de las clases populares con la estructura liberal de la economía. Se trataba de combatir las inseguridades de la condición salarial asegurando a profesiones completas contra ciertos riesgos. La previsión podía hacerse colectiva sin dejar de ser voluntaria.

Filantropía y paternalismo empresarial fueron también intentos de luchar contra la inseguridad y vulnerabilidad de la condición de la clase obrera. También fueron formas de protección social. El sistema del patronato supuso un retroceso, un intento de introducir la nueva sociedad industrial en el molde de la antigua sociedad rural.

Por su parte, el movimiento obrero imaginó un modo alternativo de asociación del trabajo. Pero fue estigmatizado no sólo por colectivista sino porque los remedios estaban en las personas de bien. El único camino de salvación para el pueblo era su adhesión al nuevo orden moral y a las personas que lo representaban.

4.7. LA PROTECCIÓN ESPONTÁNEA.

El laissez-faire fue planificado e impuesto por el estado pero no lo fue la protección. El movimiento de reacción contra un mercado autorregulador o el denominado libre mercado, se desarrolla en las últimas décadas del siglo XIX de forma espontánea y está inspirado por un espíritu puramente pragmático: sociedad se protegía de los peligros inherentes a un sistema de mercado autorregulador. Este contra-movimiento resultó de vital importancia para la protección de la sociedad, pero fue a la vez compatible con la autorregulación del mercado y con el mismo sistema de mercado.

Durante mucho tiempo ante el problema social los poderes públicos se limitaron a no hacer nada. Lo que sí hubo fue políticas patronales mezcla de seducción y coacción para mantener a los obreros mediante ventajas sociales y aniquilar su resistencia con reglamentaciones rígidas. Existió el chantaje moral sobre los trabajadores de filántropos y reformadores sociales. Y muy pronto iba a imponerse un modo más eficaz de regulación que la represión o la bondad filantrópica, de efectos limitados. Nos referimos a las coacciones técnicas que impusieron la máquina y el cronómetro.

Pero en las últimas décadas del XIX, bajo la radicalización del movimiento obrero, se plantea la cuestión social como un problema explícitamente político que el estado ya no puede continuar eludiendo. El debate gira en torno al modo en que el estado debía implicarse en la cuestión social. El debate político había venido discurriendo entre el moralismo filantrópico y la revolución.

Si la primera respuesta era insuficiente, la última resultaba inaceptable. La estrategia filantrópica, constituida a partir de la alianza entre el liberalismo y el conservadurismo ilustrado, confundía intervención social con activismo moral y se mostró insuficiente. La opción revolucionaria era rechazable, porque pasaba por una transformación revolucionaria de la estructura social y el sistema político. Cuando la estrategia moral de los de arriba y la lucha revolucionaria de los de abajo fracasa resulta preciso inventar una tercera vía entre las dos alternativas.

Entonces se comienza no a disolver la cuestión social mediante el manejo de la moral, ni a subvertir la sociedad mediante la violencia revolucionaria de los comunistas, sino a negociar un compromiso entre diferentes posiciones que superen el moralismo de los filántropos y no caigan al comunismo igualitario de las propuestas de los revolucionarios.

DESARROLLO DE LA POLÍTICA SOCIAL ESTATAL.

PRIMERA LEGISLACIÓN EN POLÍTICA SOCIAL.

La fórmula de la resolución de la cuestión social consiste en articular los dos protagonistas del problema, esto es, manejar una concepción nueva del estado y de la sociedad. Rompe con la noción de estado aislado del hombre y opuesto a él, y con la concepción individualista de la sociedad.

En el desarrollo de la política social estatal, científicos como Durkheim tuvieron una importancia decisiva. Comprendió que la sociedad industrial inauguraba un mundo de relación específicamente nuevo, entre sujetos sociales que ya no podía fundarse en la solidaridad mecánica. En la sociedad moderna había que crear un nuevo vínculo social para evitar que se desintegre. El intercambio contractual no es el fundamento del vínculo social.

Según Durkheim, la división del trabajo implicaba una complementariedad de tareas, la sociedad moderna estaba constituida por un conjunto de condiciones sociales desiguales e interdependientes. Esta diferenciación hacia la riqueza de una sociedad, le daba su carácter orgánico. A juicio de Durkheim, el juego complejo de diferencias e interdependencias sociales debía preservarse cuidadosamente. Sobre todo porque el progreso de la división de trabajo acrecentaba los riesgos de desintegración social. La solidaridad, aglutinante de la sociedad, debía construirse y preservarse sobre todo cuando la sociedad se volvía más compleja. Se encontraban fundadas en la razón, una política que se fijara como objetivo el mantenimiento de esa unidad.

Durkheim asignaba al estado una función reguladora de los intereses de los diferentes colectivos: el estado es el órgano de pensamiento social, el administrador de los intereses colectivos. En una sociedad coda uno tiene una deuda contraída con todos los demás. Un individuo al llegar al mundo encuentra riquezas sociales de las que se nutre, todos somos deudores. En consecuencia las retenciones obligatorias, las redistribuciones de bienes y servicios no representan atentados a la libertad. Quien puede reclamar esa deuda es el estado.

El desarrollo de la política social estatal se inicia con una serie de medidas dirigidas a asegurar condiciones de subsistencia mínimas a indigentes que no podían o se habían vuelto incapaces de trabajar. Esta legislación representaba un mínimo de la deuda solidaria. La antigua división entre incapaces y capaces de trabajar, constituye la línea divisoria.

La primera legislación en materia de política social tendía a ir dirigida a poblaciones excluidas de toda participación en la producción. El socorro que brindaba el estado no corría el riesgo de incidir en el plano económico. Así en el caso de la asistencia obligatoria a los ancianos indigentes, se trata de transformar un cuasi derecho en un derecho efectivo, y no representaba una innovación espectacular. Sobre todo cuando el potencial beneficiario tenía que exhibir los signos de su desdicha. Las políticas sociales estatales relacionadas con los trabajadores resultaban más complicadas introducirlas.

Los dispositivos del sistema de protección se desplegaron de forma lenta. Eludiendo la objeción liberal-conservadora y la hospitalidad de otras fuerzas sociales o negociando compromisos con ellas.

DE LA ASISTENCIA AL SEGURO.

A principios del siglo XX tuvo lugar un vivo debate ocasionado por la miseria del trabajador. Se reconocía que la miseria se debía a la organización del trabajo. La ventaja de la asistencia era que uno sabía a qué atenerse. Las técnicas asistenciales habían sido aplicadas durante varios siglos. Bastaba con ampliar su jurisdicción y financiar su extensión.

El inconveniente del seguro es que se consideraba que un derecho social sólo era legítimo si concernía a quienes ya estaban casi fuera de lo social, en la zona de asistencia. Existía la creencia de que el derecho no debía tocar la zona del trabajo precario, de las insuficiencias de la condición salarial. Los trabajadores que no querían caer en la miseria y dependencia tenían que defenderse por sus propios medios.

Existe un recelo hacia el seguro. La vacilación que se manifiesta a principios del siglo XX entre generalizar la asistencia o la obligación de seguro es perfectamente comprensible. El seguro moviliza una tecnología de intervención totalmente distinta que la asistencia. El tipo de protección que iba a asumir el poder público era inédito y concernía a poblaciones que no eran los asistidas tradicionales. Lo que estaba en juego era una nueva función del estado, una nueva forma de derecho y una nueva concepción de la propiedad. Frente al proyecto de solidaridad nacional financiada con los impuestos se abre paso en el continente la fórmula del seguro. En parte porque se teme que generalizar la asistencia equivale a aumentar la dependencia del pueblo, se opta por el modelo de un seguro al cual el obrero accede pagando cuotas.

De acuerdo con este planteamiento se impone la obligación del seguro a todas las personas cuyos recursos sean tales que corren el riesgo de quedar incapacitados para atender por sí mismos sus necesidades, en caso de accidente, enfermedad o vejez. La opción por el seguro significa que la protección social abandona el territorio de la caridad generalizada, para moverse en el ámbito del derecho. El reconocimiento de un derecho que viene sancionado por un sacrificio igual. Mediante el contrato del seguro se pretende promover la emancipación de la clase obrera. La propuesta de seguro obligatorio era moderada, pero tenía el problema de ser demasiado innovadora. Discurría en otra lógica de pensamiento y ese era otro problema.

El punto de partida era que la mayoría de los trabajadores eran vulnerables y podían ser miserables, en la medida que estaban privados de la protección que proporcionaba la propiedad. Pero plantear la cuestión social en términos de oposición entre trabajo y propiedad hacía que el problema fuera, dadas las circunstancias, insoluble. La cuestión social entonces fue redefinida y se plantea yuxtaponiéndose a la propiedad privada otro tipo de propiedad: la propiedad social. De esta manera, se puede permanecer fuera de la propiedad privada sin carecer de seguridad. El nuevo modelo de política social estatal supone la existencia de antagonismo de clases y al mismo tiempo intenta su superación.

LA SEGURIDAD SOCIAL.

Con la introducción de la seguridad social se va a producir la redefinición de la cuestión social dando lugar a un cambio de grandes dimensiones. La seguridad social procede de una transferencia de propiedad por la mediación del trabajo y bajo la protección del estado. Gracias a la seguridad social, seguridad y trabajo quedan ligados. El resultado va a ser que en una sociedad que se organiza en torno al trabajo asalariado, el estatuto asignado al trabajo genera las protecciones aseguradas por la propiedad.

Lo que permite realizar la técnica jurídica del seguro es la promoción de una propiedad social transferida. El pago de las cotizaciones de los trabajadores era una obligación ineludible que creaba un derecho inalienable. La propiedad del asegurado no era un bien vencible y las prestaciones eran realizadas por organismos públicos. El estado desempeñaba un papel protector, sin embargo no era una providencia, sino un guardián de depósitos, dedicado a la distribución de los bienes.

Con la implantación de la seguridad social, el salario deja de ser la redistribución del trabajo calculada para asegurar la producción del trabajador y su familia. Incluye una parte de salario indirecto, como renta para situaciones extralaborales que se definen negativamente. Pero que también pueden ser definidas positivamente como posibilidad de consumir, educarse, tener ocios. Paradójicamente, la propiedad ligada al trabajo iba a procurar una base para liberarse de la hegemonía del trabajo. En un primer momento la propiedad transferida tuvo como función esencial preservar a la clase obrera de la degradación social.

El capitalismo realizó con el seguro una operación alquímica. Conservaba los poderes de la propiedad, pero inauguraba un nuevo registro de seguridad. Antes del seguro obligatorio, para tener seguridad había que disponer de bienes suficientes, si se quería hacer frente a los riesgos. Con el seguro los riesgos quedan cubiertos mediante garantías jurídicas sancionadas por el estado. El estado es el garante de la de la propiedad transferida.

Entre la defensa cerrada de la propiedad burguesa y los programas socialistas de apropiación de la propiedad privada el estado asume un nuevo y original papel: sin atentar contra la propiedad privada velaba por la seguridad social mediante la administración de la propiedad transferida, y sin afectar a las relaciones de producción.

A diferencia de las fórmulas de patronazgo empresarial, el seguro daba seguridad a la clase obrera y respetaba su dignidad. Las pensiones de retiro eran escasas, el principio de obligatoriedad empezó por ser eludido, pero junto con la ley de accidentes de trabajo y con la legislación para atender a ciertas categorías de indigentes incapaces de trabajar, constituyó lo esencial de la legislación de protección social sancionada durante los años anteriores a la primera guerra. En la jubilación el beneficiario del derecho en el momento que la ley estipula que le corresponde la pensión la tendrá con certeza absoluta sin discutir con nadie.

Aunque es un pobre balance después de cuarenta años, las leyes y los debates que impulsaron las políticas de reforma social, hicieron posible una reestructuración del ordenamiento jurídico y de las relaciones entre capital y trabajo que constituyeron la gran transformación del resto de siglo en políticas sociales.

La tecnología del seguro desempeñó un papel fundamental en la recomposición de la esfera del trabajo. Al disociar la obligación legal de la responsabilidad individual, el derecho social puede tomar en cuenta la socialización de los intereses, consecuencia de la solidaridad que une diversas partes del cuerpo social. Una consecuencia imprevista del modelo del seguro es que promueve la solidaridad. Aunque un trabajador no toma un seguro para ser solidario con los otros cotizantes, sin embargo lo es a su pesar, un riesgo individual queda asegurado en el marco de la pertenencia a un grupo.

El estado lo que puede hacer como administrador de los intereses colectivos es cubrir los riesgos particularmente importantes o significativos porque tienen consecuencias para el interés colectivo y amenazan a la cohesión social. Ciertos individuos están expuestos a riesgos en su trabajo, y su trabajo responde al interés de todos.

La solidaridad, la interdependencia de las partes del todo social determina que se prevean compensaciones. El impacto es personal pero la utilidad es colectiva, luego la sociedad debe indemnizar a las víctimas o sus familias. Es asunto de justicia social. Del mismo modo, la vejez debe estar asegurada, porque es justo que un trabajador que ha puesto su fuerza de trabajo al servicio de una empresa en aras del interés general, quede a cubierto de necesidades.

El seguro es una tecnología universalista, abre el camino a una sociedad aseguradora. Es también una tecnología democrática, todos ocupan una posición igual e intercambiable, no obstante las primeras aplicaciones del seguro obligatorio se centraron en las categorías de población amenazadas de inhabilitación social.

En sus inicios el seguro aparece como análogo a la asistencia, estaban obligados a asegurarse quienes corrían riesgo de tener que ser asistidos. Los que tenían recursos no tenían obligación de asegurarse. El seguro comenzó no promoviendo la seguridad general.

Mediante la obligatoriedad de seguro, se trataba de movilizar el derecho para conseguir una cierta redistribución de bienes sociales y una cierta reducción de las desigualdades. El mayor mérito del seguro obligatorio es que no supone ninguna amenaza para la estructura del capitalismo y al mismo tiempo, preservar la dignidad del trabajador, dando cierta seguridad a la clase obrera a la par que respeta su autonomía y dignidad.

SALARIO CON DIGNIDAD.

Aunque suene a paradójico, es posible afirmar que la lenta promoción del reformismo, mediante avance de la seguridad social, constituyó una reforma muy considerable, puesto que por ley se produce una transformación en las relaciones entre los empresarios y trabajadores, propietarios y no propietarios y el estado.

Habida cuenta que el estado no es una instancia aparte, independiente de las fuerzas sociales, si no que debe sancionar la propuesta de cambio para que se convierta en reforma; es obviamente necesario que los partidarios de la reforma estén representados en el aparato del estado, para que una reforma sea posible. En muchos países la repres4entación de esta orientación reformista ha sido tardía y su influencia durante mucho tiempo débil.

Con el reformismo se constituye una nueva relación salarial a través del cual el salario deja de ser la escueta retribución de una tarea; además asegura derechos, da acceso a prestaciones fuera del trabajo y permite una participación amplia en la vida social.

Puede caracterizarse la condición obrera en la década de los treinta como una relativa integración en la subordinación. Entre los factores que propician su inclusión, están los seguros sociales, el derecho al trabajo, salarios más decentes, acceso al consumo de masas, relativa participación en la propiedad social. El rasgo común de estos logros es que contribuyen a estabilizar la condición obrera alejándola de la extrema necesidad. La condición obrera difería mucho de la condición proletaria de los inicios de la industrialización marcada por la vulnerabilidad incesante.

No obstante la sociedad estaba dividida. En la sociedad coexisten las divisiones y dependencias, prevalecen las relaciones de dominación, pero los dominados no quedan abandonados a su suerte. Persiste la sensación de una oposición global de intereses entre dominadores y dominados. Pero estos últimos tienen dignidad, derechos, formulas de solidaridad y organización. El obrero tiene dignidad y no está a merced del amo. Que algo había cambiado lo demuestra, vista con perspectiva histórica, la medida más arriba citada por su significación simbólica excepcional: las vacaciones pagadas. Algunos días por año el obrero podía dejar de perder su vida en el esfuerzo por ganarla. Podía no hacer nada, disfrutar de la libertad de existir por sí mismo.

Incluir esta posibilidad en la ley era reconocerle al trabajador el derecho a vivir igual que todos los rentistas, los burgueses y los pro9pietarios. En fin, de todos los que disfrutan de la vida. Para el sindicalismo de principios de siglo, una de las reivindicaciones era el descanso semanal y la jornada de ocho horas, la consigna más popular de los primeros de mayo, pero con una mayor significación simbólica que la reducción del tiempo de trabajo y más liberador que el acceso al consumo por el aumento de los salarios, son las vacaciones pagadas. Financiar un tiempo libre equivale a reconocer la humanidad y dignidad del trabajador.

La conciencia de esta división era mantenida por las experiencias de la clase obrera en los principales sectores de la vida.

TEMA 2: CAPITALISMO Y ESTADO DE BIENESTAR.

EN TORNO AL ESTADO DE BIENESTAR.

Dos opciones eran las que los obreros tenían abiertas en la postguerra. Pero los obreros ya no estaban en situación de que no tenían nada que perder salvo las cadenas. De ahí la consolidación en el movimiento obrero de un principio de reformismo, que había demostrado su eficacia con logros. Su objetivo era la consolidación de los logros alcanzados en los años treinta y seguir adelante.

La transformación decisiva maduró durante las décadas de 1950 y 1960, no fue la homogeneización completa de la sociedad, ni el desplazamiento de la alternativa revolucionaria. Consistió más bien en la disolución de la alternativa revolucionaria, y la contención de la conflictividad social en un modelo diferente de estado y sociedad de clases.

1.1. CIUDADANÍA Y BIENESTAR.

Según el sociólogo inglés Marshall, el nacimiento del estado de bienestar en el siglo XX extendió el concepto de ciudadanía civil y política hasta la esfera de lo social y económico, reconociendo qué condiciones mínimas de educación, salud, bienestar económico y seguridad son fundamentales para la vida de un ser civilizado, así como para el ejercicio significativo de los atributos civiles y políticos de la ciudadanía. El estado de bienestar es un nuevo modo de gestión política que combina la propiedad privada a la propiedad social. El desarrollo económico y el logro de derechos sociales. El estado y el mercado.

Como bien reconoce Marshall, esta combinación del mercado con la justicia y los derechos, es una incoherencia pero también fuente de estabilidad. Y no olvidemos que la sociedad humana es capaz de convertir un guiso de paradojas, como es el estado de bienestar, en un plato exquisito, son por ello padecer indigestión.

Al garantizar como derecho una vida decente y digna para todos, el estado de bienestar permitía separar el derecho a un sustento de las contribuciones productivas socialmente útiles, que sólo se consideraban posibles en el marco del empleo, de forma que hacía tambalear la premisa más sagrada de la ética del trabajo. Porque transformaba el derecho a una vida digna: pasaba a ser derecho de ciudadanía lo que antes era un derecho derivado del trabajo. Ese bienestar era como una forma de seguro colectivo contratado en conjunto, que cubría individualmente a todos, en proporción a las necesidades y no a las cuotas pagadas.

1.2. PROTECCIÓN Y ECONOMÍA.

La intervención del estado se desplegó en tres direcciones principales: la garantía de una protección social generalizada, el mantenimiento de grandes equilibrios y la dirección de la economía, ello a través de la búsqueda de un compromiso entre los diferentes asociados en el proceso de crecimiento.

Se instituyó una organización de la seguridad social destinada a asegurar a los trabajadores y sus familias contra los riesgos de toda clase, capaces de reducir o suprimir sus aptitudes para ganar dinero, y destinada a cubrir los gastos de maternidad y de familia que ellos soportan. Se impone, por voluntad política, un régimen general cuyos mecanismos de financiación y distribución favorecen a los asalariados más amenazados. El régimen general tiene una función distributiva: los descuentos a las categorías más altas iban a contribuir a completar los recursos de los trabajadores o familias más desfavorecidas.

Cuando las categorías sociológicas comenzaron a defender su propio interés, el régimen general comienza la transformación. Con los regímenes especiales el resultado fue otro sistema que expresa la diversidad de la sociedad salarial, en un momento en que rige la lógica de la diferenciación y la distinción. Las realizaciones de la seguridad social pueden interpretarse como apoteosis de un sector asalariado cuyo seno los asalariados no obreros iban adquiriendo una preponderancia creciente. Esas realizaciones otorgaban un tipo de cobertura propio de una sociedad que apostaba más a la diferenciación que a la igualdad. Por una parte, se había yugulado la vulnerabilidad de las clases populares: existía una red de seguridad para todos. Pero la socialización de los ingresos afectaba también a las otras categorías salariales. Se universalizó el salario indirecto, lo que cuenta es cada vez menos lo que cada uno tiene, y cada vez más los derechos adquiridos por el grupo al que se pertenece. Lo que se tiene es menos importante que el estatuto definido por un conjunto de reglas, esto es, la condición de ciudadanía en una sociedad de clases.

Esta concepción del estado que tiende a la protección social es complementaria del papel de actor económico asumido por el poder público, rol que desarrolló después de la segunda guerra. Pero mientras que con la seguridad social culminaba un proceso de generalización de la propiedad social emprendido a fines del siglo XIX, la intervención del estado como regulador de la economía fue considerada una innovación. Primero en el marco de la reconstrucción, y después en la modernización, el estado se hizo cargo de la promoción de la sociedad. Impuso una política intervencionista para definir los grandes equilibrios y elegir los ámbitos privilegiados de inversión y al mismo tiempo sostener el consumo con políticas de reactivación. Las inversiones del estado superaban a las del sector privado.

Siguiendo los principios keynesianos la economía dejó de ser concebida como una esfera separada. La economía dirigida intervenía sobre inversiones, créditos, precios, salarios, las ayudas a ciertos sectores. Se infundía la autoridad del estado en la economía y se introducían en el estado las coacciones del mercado. Las pretendidas leyes de la economía ya no se vivían como una fatalidad.

Se desarrolló la propiedad social: empresas públicas, servicios públicos y equipamientos colectivos. En los servicios públicos cada uno tiene su parte, pero todos tenemos la totalidad. Los servicios públicos aumentaban la propiedad social. Se trataba de bienes no apropiables individualmente ni comercializables que servían al bien común. Bienes que se encuentran fuera de la lógica del patrimonio y del reino de la propiedad privada. Pertenecen al mismo género que la seguridad social. En ese momento la seguridad social se estaba ampliando.

1.3. FUNCIONES DEL ESTADO DE BIENESTAR.

La explosiva aparición del estado de bienestar como su asombroso éxito inicial y la casi total ausencia de resistencia que encontró se debieron a un proceso de sobredeterminación: fue la coincidencia de numerosos intereses y presiones, provenientes de campos antagónicos, lo que contribuyó a crearlo y mantenerlo.

La sorprendente persistencia del estado de bienestar solía explicarse por su papel en la creación y mantenimiento de la paz social: protegía mejor la aceptación por los obreros de las reglas establecidas por sus patrones capitalistas, y lo hacían a un costo más reducido que la ética del trabajo, cuyo único sostén firme había sido las medidas coercitivas. Inversamente, la rápida desaparición actual del apoyo que tenía entre quienes se desvivían por su funcionamiento, la serenidad con que se aceptaban hoy la reducción y hasta la eliminación de sus prestaciones, sugieren una sobredeterminación similar.

El éxito inicial del estado de bienestar habría sido inconcebible en una sociedad dominada por el capital si no hubieran existido coincidencias profundas en los seguros públicos propuestos y las necesidades de la acumulación capitalista. Entre sus numerosas funciones, el estado de bienestar vino a cumplir un papel de fundamental importancia en la actualización y mejoramiento de la mano de obra como mercancía: al asegurar una educación de buena calidad, un servicio de salud apropiado, viviendas dignas y una alimentación sana para los hijos de las familias pobres, brindaba a la industria capitalista un suministro constante de mano de obra calificada.

Y puesto que la reproducción del modo capitalista de producción depende de la renovación constante de su mano de obra, los futuros trabajadores deben prepararse como mercancías, que los eventuales empleadores estén dispuestos a comprar. El estado de bienestar por lo tanto se dedicó a formar un ejército de reserva, es decir, nuevas camadas de trabajadores siempre dispuestos a entrar en servicio activo, educados y mantenidos en condiciones adecuadas hasta el momento de ser llamados a la fábrica.

Los empresarios de la época pasada aceptaron con gusto que el estado se encargara de los costos de capacitación y reproducción de mano de obra, porque el futuro de la empresa capitalista dependía del aumento de la fuerza de trabajo. Por costosos que resultaran, desde el punto de vista impositivo, los servicios de bienestar público administrados por el estado representaban, para las empresas una buena inversión: cada vez que una compañía deseaba expandirse iba a requerir, necesariamente mano de obra adicional; y para eso tenían siempre disponibles a los beneficiarios del estado de bienestar.

Ahora, en nuestra economía globalizada, tanto el ejército de reserva de trabajadores como los costos para mantenerlo en condiciones de entrar en servicio son mundiales; pero los sistemas de protección social dependen siempre de un estado y siguen siendo locales. Por tanto, la antigua protección social perdió su importancia para la expansión y seguridad del capital. Los empresarios soben que para seguir creciendo deben dejar de ser locales.

Y el interés primordial, el eje alrededor del cual giraba toda la organización del estado de bienestar, desaparece del proyecto. Sin él, todo el edificio se derrumba: sobre todo pierde su fundamentación política. Al desaparecer las ventajas de financiar la educación y la reproducción de mano de obra los empresarios de la nueva era hacen uso de su nueva libertad para llevarse a otros países menos exigentes, su dinero y su empresa.

En consecuencia, los gobiernos que insisten en mantener intacto el nivel de beneficios se ven acosados por el temor a una catástrofe por partida doble: la multiplicación de los desheredados y el éxodo de capitales. Siempre es posible convencer a los empresarios de que se queden, pero es necesario reducir para ellos el coste de las protecciones sociales. El estado de bienestar contribuye a regenerar las fuerzas del crecimiento y a preservar la economía de una espiral de hundimiento.

El estado de bienestar cuando aparece lo hace como fuerza motriz, que debe hacerse cargo del mejoramiento progresivo de la condición de todos, para paliar ciertas disfunciones flagrantes, y asegurara un mínimo de cohesión de todos, para paliar ciertas disfunciones dispone del crecimiento y se encarga de distribuir sus frutos, negociando la división de los beneficios con los distintos grupos sociales. Ello fue posible mientras los ciudadanos compartían valores como el de igualdad, solidaridad y justicia social.

VALORES, DEMOCRACIA Y ESTADO DE BIENESTAR.

CONSUMISMO Y ESTADO DE BIENESTAR.

Ahora el estado de bienestar está en contradicción absoluta con el clima y valores reinantes en la sociedad de consumo; y esto independientemente de la calidad de las prestaciones que ofrezca. Así como la comercialización de un producto no puede realizarse sin promover el culto a la diferencia y la elección, el estado de bienestar carece de sentido si no apela a las ideas de igualdad, de necesidad, de derechos humanos y justicia social. Es el declive de estos valores, el que explica que en un país tras otro, la mayoría de los votantes apoye a los partidos que reclaman la reducción de las prestaciones sociales o prometen reducir los impuestos de la renta.

Hasta hace poco se creía que el estado de bienestar era una estructura irreversible, cuya abolición exigiría la de la democracia y sindicatos. Vivir fuera del estado de bienestar parecía imposible. Se pensaba que el capitalismo no podía coexistir con el estado de bienestar, pero tampoco sin él. Sin embargo las cosas han cambiado. Hoy, la mayoría de los votantes de clase media parecen más seguros si ellos mismos administran sus asuntos. Suponen que el tipo de seguro que pueden comprar en forma privada les ofrecerá más y mejores beneficios que los servicios de baja calidad que el estado les proporcionaría. Esta nueva convicción altera el equilibrio entre los sacrificios por hacer, para conservar los beneficiarios sociales, y el valor de esos beneficios. Tener dinero en el bolsillo gracias a la reducción de impuestos parece una perspectiva mejor que la posibilidad, en gran medida abstracta, de recurrir a aquella asistencia, cuya calidad y cuyo atractivo se reducen día a día. La protección del estado, se piensa no rinde el dinero que cuesta.

EL UNIVERSALISMO EN RETROCESO.

La forma en que el votante medio considera el equilibrio entre costos fiscales y beneficios sociales cambió también por otros dos motivos que refuerzan indirectamente el deseo de confianza y autonomía, y hacen menos atractiva todavía la alternativa de recurrir a los servicios del estado. En primer lugar están los efectos a largo plazo del principio de selección por los ingresos. Uno de estos efectos es el incesante y continuo deterioro de la calidad de los servicios sociales. Una vez reservados para quienes los necesitan, esos servicios ya no sufren la presión política de los que no los precisan, y se convierten en blanco de medidas de recortes, por los políticos que prometen reducir impuestos.

Cuando no hace mucho Francia adoptó el criterio de investigación de ingresos e introdujo un límite a las asignaciones familiares que eran de carácter universal un autor comentó más o menos lo siguiente: se empieza por negarles a las clases medias el acceso igualitario a determinadas prestaciones colectivas. Luego esas prestaciones aparecen asociadas a los más pobres... Y las cifras destinadas a esas prestaciones disminuyen más y más, según la regla de que los programas para pobres, son programas pobres.

Limitar los beneficios de los servicios estatales al segmento políticamente marginado del electorado resulta una receta perfecta para bajar la calidad de esos servicios a un nivel penoso. Sería interesante medir hasta qué punto el deterioro de los servicios estatales hace bajar también la calidad de las prestaciones privadas y reduce el nivel de atención de la población en general. En cualquier caso, el descenso constante en la calidad de los servicios es el mejor argumento contra el costo que representan: su calidad está llegando a un nivel tan bajo que para la mayoría del electorado cualquier cifra destinada a ellos es dinero arrojado a la basura.

Otra consecuencia de la investigación de ingresos es el estigma que significa para los beneficiarios. El mensaje implícito es: la necesidad de asistencia indica el fracaso para vivir al nivel de la mayoría. Solicitar un beneficio es admitir fracaso. Es tomar una decisión vergonzante, es automarginarse, porque la mayor parte de la gente no parece recurrir al erario público.

En segundo lugar está el surgimiento de la sociedad de consumo y la cultura consumista. El consumidor valora, más que nada, la elección: elegir pasa a ser un valor en sí mismo, tal vez el único valor de esta cultura nuestra, que no precisa de justificación. La elección es el meta-valor de la sociedad de consumo, el valor mide, jerarquiza a todos los demás.

El mito del consumidor exigente, y del mercado como proveedor de libre elección y guardián de libertad, se alimentan y cultivan. El buen consumidor es el que aprecia el derecho a elegir más que el objeto que se elegirá. Inversamente, una situación sin elección es el anti-valor en la sociedad de consumo. Por esto, la institución del estado de bienestar está en contradicción absoluta con el clima reinante en la sociedad de consumo; y esto, independientemente de la calidad de las prestaciones que ofrezca. Así como la comercialización de un producto no puede realizarse sin promover el culto a la diferencia y la elección, el estado de bienestar carece de sentido di no apela a las ideas de igualdad de necesidad y de derechos del hombre. El consumismo y el estado de bienestar son por lo tanto incompatibles, y el que lleva todas las de perder es el estado: la presión ejercida por la mentalidad del consumidor es abrumadora. Aunque los servicios ofrecidos por el estado fueran de calidad muy superior, cargarán siempre con un fallo fundamental: les falta supuestamente la libre elección del consumidor.

ESTADOS DE BIENESTAR: DERECHOS, DESMERCANTILIZACIÓN Y ESTRUCTURA SOCIAL.

3.1. SOBRE LAS DEFINICIONES DE LOS ESTADOS DE BIENESTAR.

Cada paradigma teórico debe definir de alguna forma el estado de bienestar. Definirlos por la responsabilidad estatal para asegurar unos mínimos básicos de protección social para sus ciudadanos, evita el problema de sí las políticas sociales son emancipatorias o no, si ayudan a legitimar el

sistema o no, si contradicen o auxilian los procesos del mercado.

Los estudios que pretenden explicar el estado de bienestar centrándose en el gasto pueden ser erróneos. Algunos gastan una gran cantidad de subsidios para funcionarios, otros en asistencia social con comprobación previa del derecho a recibirla, otros invierten cantidades enormes en protección fiscal en forma de desgravaciones para los planes privados de pensiones. Esto no es lo que consideraríamos un compromiso con la solidaridad y la ciudadanía. De otra parte, el escaso gasto en algunos programas puede significar un estado de bienestar comprometido más seriamente con el pleno empleo.

Debemos partir de un concepto de la estructura del estado para juzgar cuando un estado de bienestar es de bienestar. La idea central de un estado de bienestar es la ciudadanía social, dar a los derechos sociales el status legal y práctico de los derechos de propiedad, concederles la naturaleza de inviolables y otorgarlos en base a la ciudadanía y no al comportamiento. También debemos tener en cuenta cómo las actividades del estado están entrelazadas en la protección social, con las del mercado y el papel de la familia.

3.2. DERECHOS Y DESMERCANTILIZACIÓN.

La introducción de los derechos sociales implica una pérdida del status del individuo como mera mercancía: se produce la desmercantilización cuando se presta un servicio como un asunto de derecho y cuando una persona puede ganarse la vida sin depender del mercado. La desmercantilización ha sido un asunto tremendamente discutido en el desarrollo de los estados de bienestar.

Los empresarios se han opuesto siempre a la desmercantilización porque refuerza el obrero y debilita la autoridad de los empresarios. Los derechos de desmercantilización se han desarrollado de diferentes formas en los estados de bienestar contemporáneos. En los estados de bienestar que predomina la asistencia social están vinculados a la comprobación de las necesidades y los subsidios son escasos, el resultado es el fortalecimiento del mercado, puesto que todos excepto aquellos que fracasan en el mercado serán animados a contratar planes privados de protección social.

Donde domina la seguridad social estatal obligatoria, la desmercantilización depende de las normas que regulen los subsidios y los que tienen derecho a ellos. Los subsidios han dependido casi totalmente de las aportaciones y del trabajo y el empleo.

El tipo de estado de bienestar de Beveridge de subsidio a los ciudadanos puede ser más solidario pero no necesariamente desmercantilizador, dado que varias veces tales esquemas han sido capaces de ofrecer subsidios de tal nivel que provean a los beneficiarios de una alternativa real al trabajo. En la práctica, los estados de bienestar desmercantilizadores son de fechas muy recientes, una definición mínima debe implicar que los ciudadanos pueden decidir libremente y sin una potencial pérdida del empleo, del ingreso o de la seguridad social, dejar de trabajar cuando lo consideren necesario. Teniendo en cuenta esta definición podríamos por ejemplo, exigir un seguro de enfermedad que garantizara a las personas unos subsidios equivalentes al salario normal y el derecho a la baja laboral con un mínimo informe médico y por el tiempo que la persona estimara necesario. Habría que exigir algo similar para las pensiones, permisos por maternidad, por estudios y seguros de desempleo.

3.3. ESTADO DE BIENESTAR COMO UN SISTEMA DE ESTRATIFICACIÓN.

La relación ciudadanía y clase social ha sido descuidada tanto teórica como empíricamente. Por lo general se ha dado por sentado que es estado de bienestar crea una sociedad más igualitaria o el problema se ha abordado en términos de distribución de ingresos o de sí la educación fomenta la movilidad social ascendente. Una cuestión más básica es qué clase de sistema de estratificación es el que promueve la política social. Podemos identificar los sistemas alternativos de estratificación insertados en los estados de bienestar de una forma comparativa e histórica. La tradicional ayuda a los pobres y su variante contemporánea de ayuda social para los que se comprueba que no tienen medios, al castigar y a los destinatarios fomenta la dualidad social.

El sistema universalista del impuesto proporcional, pretende la solidaridad por encima de las clases o posición en el mercado, pero con la prosperidad de la clase obrera y el desarrollo de las clases medias promueve un dualismo involuntariamente, porque las personas pudientes se dirigen a los seguros privados y a la negociación de beneficios adicionales.

No obstante lo cual, favorecer la política universalista, de no mercado, proviene de la necesidad de mantener la dignidad, necesaria para evitar perjudicar el amor propio de los ciudadanos, protegiéndoles de la humillación de las averiguaciones de recursos. El universalismo es también necesario para fomentar la integración. Porque promueve un sentimiento de identidad, de participación y de comunidad en el individuo.

Todos los modelos históricos de estado de bienestar se han enfrentado con el dilema de los cambios en la estructura de clase. Pero la respuesta a la prosperidad y al crecimiento de la clase media ha sido variada. La tradición corporativista estaba mejor dotada para dirigir las nuevas y elevadas expectativas del estado de bienestar pasando de subsidios graduados según aportaciones a según ingresos. En estado de bienestar con asistencia social o con un sistema universalista la opción era quien podía satisfacer de forma adecuada las aspiraciones de la clase media, sí el mercado o el estado.

Surgieron dos modelos, uno característico de Gran Bretaña, era conservar el universalismo estatal moderado y permitir que el mercado imperara en los estratos sociales en expansión; en estos países uno de los componentes del gasto público que ha crecido más rápidamente son los subsidios para los planes de bienestar sociales privados y el efecto político característico es el desgaste del apoyo de la clase media para el sector público. Otra alternativa ha sido buscar una síntesis de universalismo y de adecuación fuera del mercado, el estado incorpora a las nuevas clases medias en un lujoso segundo nivel, con una disposición de seguros relacionado con los ingresos, pero bloquea el mercado. Esta solución al mantener el universalismo preserva un apoyo amplio y solidario para los elevados impuestos que el estado de bienestar demanda.

4. TIPOS DE REGÍMENES DE ESTADO DE BIENESTAR.

La lógica de cualquier sistema de bienestar social puede aclararse sólo cuando examinamos la interacción de la provisión pública y privada: estado, mercado y familia. La producción acumulativa de bienestar que logra una sociedad es una función de la aportación del mercado, de las familias y la política social pública. Los tras elementos constituyen la tríada del bienestar que define a un régimen de bienestar. Cuando estudiamos las variaciones internacionales, en los derechos sociales y en la estratificación del bienestar, encontramos ordenamientos cualitativamente diferentes entre estado, mercado y familia.

4.1. ESTADO DE BIENESTAR RESIDUAL.

Este tipo de régimen minimiza los efectos de la desmercantilización, limita con efectividad el alcance de los derechos sociales y construye un régimen de estratificación que es una mezcla de una relativa igualdad de pobreza entre los beneficiarios de la protección social, de un bienestar social para mayorías diferenciado por el mercado. Estos países sostienen un estado de bienestar de tipo residual y asistencial en el que los beneficios de penden de la prueba de necesidad. Consecuencia de la falta de universalidad de los beneficios del estado de bienestar y de la financiación y provisión privado de gran parte de sus beneficios, nos encontramos con que estos países tienen los gastos de seguridad social más bajos.

El escaso desarrollo del estado de bienestar en los países anglosajones no se debe a que se asigna las responsabilidades del estado de bienestar a la familia, si no a que se da un gran protagonismo al sector privado y al mercado laboral para la realización de tales responsabilidades, una vez que el estado ha garantizado el mínimo. Y el porcentaje de la mujer en la fuerza de trabajo es elevado, está asistida por servicios de atención familiar suministrados por el sector privado y comprados a precio de mercados.

Este modelo refleja el gran poder del mundo empresarial frente al del trabajo. Esta relación de fuerzas explica un escaso efecto redistribuidor del estado y una alta tasa de beneficios, mayores que en los países socialdemócratas. Estos países se caracterizan por el escaso intervencionismo del estado en el mercado laboral y en el desarrollo económico siendo a su vez los que tienen más desempleo y déficit público. El primer echo muestra lo erróneo de desregular los mercados de trabajo y el segundo cómo ante la falta de intervención y en ausencia de pacto social el déficit es el mecanismo más eficaz para estimular la demanda y el crecimiento económico.

En fin, los liberales defienden el mercado, como expresión de la libertad, promotor de eficiencia y mecanismo más adecuado para responder alas preferencias de los individuos. Frente al estado que utilizando métodos coactivos intenta conseguir sus fines. Consideran los partidarios de este modelo que suministrar servicios de protección social a través del mercado tiene ventajas innegables. En primer término, permite a los consumidores escoger de acuerdo con sus preferencias, aquel servicio que se adapta a su necesidad concreta. Además nos evita consumir obligatoriamente el que oferta en serie la burocracia o la institución política. También señalan que como los ciudadanos deben pagar por el disfrute del servicio, la demanda no se dispara irracionalmente, lo que ocurre cuando es gratuito. Y por último, subrayan que, por razones económicas, la empresa se ve obligada a garantizar una mayor eficiencia en la calidad del producto.

4.2. ESTADO DE BIENESTAR CORPORATIVO.

Un segundo tipo de estados de bienestar conservadores y fuertemente corporativistas, se caracterizan por la concesión de derechos sociales vinculados a la clase y al status. El estado desplaza al mercado como proveedor del bienestar social, fuertemente comprometidos con la conservación de la familia tradicional, la seguridad social suele excluir a las mujeres que no trabajan.

Es el modelo corporativo de estado de bienestar, conservador, de tradición cristiana. Sus políticas poseen unas características comunes, una ha sido el de responsabilizar a la familia de muchas de las labores que realiza el estado de bienestar en los países de tradición socialdemócrata. La familia y el ciclo vital de las personas marcaron así la pauta. El padre, cabeza de familia, era el que estaba integrado en la fuerza de trabajo y su salario y su pensión era la que daba seguridad y estabilidad a la familia. La esposa, trabajando en casa, cuidaba de los niños y los ancianos. El padre con un buen salario era el garantizador del bienestar de la familia. El gran debate social era sobre el nivel de salarios y el nivel de pensiones.

Los servicios sociales de atención a niños, ancianos y discapacitados estaban poco desarrollados. El empleo público en los servicios del estado de bienestar fue muy bajo. De ahí que la política del estado de bienestar de estos países se centre en las transferencias sociales. El gasto social promedio es inferior de los países socialdemócratas, este menor gasto implica que tengan una carga fiscal más baja. La mujer es la que sustituye las instituciones del estado de bienestar.

El que la integración de la mujer en el mercado signifique un debilitamiento de la familia depende de que se establezca o no los servicios del estado de bienestar que ayuden a la mujer a compatibilizar sus responsabilidades familiares.

Uno de sus objetivos más importantes fue el conseguir la estabilidad social a base de ofrecer seguridad a la familia, vía la defensa del salario social del cabeza de familia, y la seguridad social en la que los beneficios dependían de las contribuciones realizadas por el trabajador y el empresario. Esta dependencia de los beneficios de las contribuciones reproducía así una estratificación social, puesto que las contribuciones se realizaban según el status y la jerarquía que tenían los trabajadores. Esta estratificación aparecía también en la seguridad social en la que los fondos estaban administrados por varias cajas según la jerarquía social de los beneficiarios.

En el estado de bienestar así constituido el beneficiario no era el ciudadano sino el trabajador contribuyente.

4.3. ESTADO DE BIENESTAR INSTITUCIONAL.

Régimen de estado de bienestar institucional, compuesto por aquellos países en los que el principio del universalismo y la desmercantilización de los derechos sociales se han extendido a las nuevas clases medias. Los socialdemócratas, cuya ideología alienta el modelo, buscaban un estado de bienestar que promoviera la igualdad en los estándares más elevados, no una igualdad en las necesidades mínimas. En este modelo hay una mezcla de elevada desmercantilización y de programas universalistas que se adaptan a expectativas diferenciadas. Todos los estratos están incluidos en un sistema de seguro universal, si bien los subsidios se gradúan de acuerdo con los ingresos. Este modelo construye una solidaridad fundamentalmente universal a favor del estado de bienestar.

La política de emancipación de dirige tanto al mercado como a la familia tradicional, el principio es no esperar hasta que se agote la capacidad de la familia. El ideal no es maximizar la dependencia del individuo respecto de la familia, sino las capacidades para la independencia individual. Esto es, las oportunidades vitales para todos. El resultado es un estado de bienestar que suministra prestaciones directamente a los niños y se responsabiliza del cuidado de niños, mayores y necesitados. Se compromete con un extenso programa de servicios sociales para permitir que las mujeres tengan libertad de elegir, trabajo en lugar de la familia, o conciliar, sin excesivo coste ni comportamientos heroicos, vida laboral con la familiar. La característica más sobresaliente del régimen socialdemócrata es la fusión singular de bienestar social y trabajo. Esta obligado a garantizar el pleno empleo, incluyendo desde luego a la mujer, como una parte integral de su compromiso con el bienestar social.

El objetivo del movimiento socialdemócrata fue el extender los derechos políticos y sociales a toda la población, frente a los riesgos del ciclo vital. Su objetivo conseguir la seguridad material a través de la solidaridad, universalizando derechos políticos y sociales para proteger a la población frente a los riesgos. El movimiento de trabajadores y su alianza con otros sectores y clases facilitaron el establecimiento de sistemas universales de calidad. Como medidas para conseguir sus objetivos enfatiza el pleno empleo y facilita la integración de la mujer en el mercado de trabajo mediante los servicios de atención a la familia. Esta integración se realizaba en servicios del estado. Tales políticas requerían un pacto social, garantizado por el estado, en el que el mundo sindical y el empresarial, junto con el gobierno, acordaran a través del acuerdo tripartito, políticas de beneficios, rentas y empleo.

Para la socialdemocracia el desafío fue sintetizar las demandas de la clase obrera y de los empleados sin sacrificar el compromiso con la solidaridad. A este respecto, parece clara la diferencia entre el modelo escandinavo, que proporcionaba prestaciones adaptadas a los gustos y expectativas de las clases medias. Pero conservaba el universalismo de los derechos. Con el de los países anglosajones, que conservaron el modelo residual del estado de bienestar, porque las nuevas clases medias no fueron atraídas por el estado en detrimento del mercado. Y el régimen de estado de bienestar de la Europa continental, desarrollado por fuerzas políticas conservadoras que institucionalizaron la lealtad de la clase media al mantenimiento de programas de seguridad social separados por ocupaciones.

El modelo institucional se caracteriza por el gran desarrollo de la seguridad social, acompañado por el de la sanidad, educación y los servicios sociales encargados de la atención a niños, ancianos y discapacitados. Estos servicios son los que permitían la incorporación de la mujer en el mercado de trabajo y proporcionaban trabajo a la mujer.

Además de las políticas sobre la oferta, las políticas públicas de los gobiernos socialdemócratas incluyeron intervenciones que facilitaron la integración de la población en el mercado de trabajo a través de:

• Medidas de reinserción y formación.

• Medidas activas para propiciar la flexibilidad y movilidad laboral.

• Medidas de creación de empleo público.

5. LOS MODELOS TRADICIONALES DE ESTADOS DE BIENESTAR EN EUROPA.

En los medios académicos se dice que en Europa ha habido dos tipos de estado de bienestar:

• Uno históricamente establecido en el centro y sur de Europa, financiado predominantemente basándose en contribuciones sociales, que supeditaba los beneficios del bienestar, tipo y extensión de la cobertura, a las contribuciones. Este tipo de estado de bienestar se basaba en la población empleada y tanto en su financiación como en su provisión reproducía la estructura laboral y social del país. Después de la 2ª guerra mundial, el nivel de protección se expandió a din de asegurar que las transferencias y servicios sociales mantuvieran el nivel de vida al que el contribuyente estuviera acostumbrado según su ocupación y status. Para la población no empleada las transferencias y servicios se basaban en la demostración de necesidad, según el criterio de necesidad definido por las autoridades politico-administrativas. Las políticas sociales en este tipo de estado de bienestar iban encaminadas a favorecer el tipo de familia tradicional, basado en un esposo que trabaja y la esposa que cuida a los niños y ancianos. En este sistema, la ayuda familiar no incluía por lo general una política de servicios sociales que facilitasen la incorporación de la mujer a la fuerza del trabajo. Es importante señalar que en estas sociedades la respuesta al desempleo por parte de las fuerzas pro estado de bienestar se ha centrado primordialmente en disminuir la fuerza laboral mediante la jubilación anticipada y la reducción del tiempo de trabajo e incremento de su reparto.

• La segunda tradición del estado de bienestar ha sido la universalista, en la que la financiación ha sido su mayor parte en impuestos sobre la renta y la protección se ha considerado inherente a la condición de ciudadanía, independientemente del estado, ocupación y nivel de renta. Este sistema redistribuye recursos entre grupos y clases sociales y favorece la incorporación. Estos países han sido también los países que han tenido menos desempleo y ello a pesar de la incorporación de la mujer, debido a la utilización del estado de bienestar como un instrumento básico para alcanzar el peno empleo. Independientemente del tipo de estado de bienestar los servicios sociales comunitarios y personales han sido los sectores que han aportado mayores puestos de trabajo en la gran mayoría de los países de la OCDE. Cuando estos son altos, no existe polarización social. La inversión pública en la infraestructura productiva y social es fundamental para resolver los problemas de la competitividad y el empleo. Los países nórdicos han sido los que tradicionalmente han tenido menos desempleo, polarización social y un crecimiento económico más notable. Son también los países que tienen un mayor desarrollo de los servicios sociales y del estado de bienestar. Uno de los argumentos en contra de la expansión de los sistemas de protección social es que aumentan la inflación al crecer la demanda interna. Ahora bien, hay que aclarar que cualquier política encaminada a crear empleo aumentará el consumo interno, tal incremento puede ser inflacionario o no dependiendo de otros factores; entre ellos la negociación y el pacto social. En realidad, tal empleo significaría menos gastos en subsidios de paro y más recaudación de fondos públicos, al aumentar la fuerza laboral. El otro asunto es el impacto de la expansión de los sistemas de protección social sobre la competitividad. Hay que ser consciente de que el aumento de tales servicios representan una inversión en el capital humano, mejorando la productividad de la población laboral. Tal expansión puede realizarse a través de la contratación y convenios con empresas privadas así como a través de empresas públicas sujetas a un régimen privado de gestión.

CAMBIOS EN LOS MODELOS DE ESTADO DE BIENESTAR Y SERVICIOS SOCIALES.

CAMBIOS EN LOS ESTADOS DE BIENESTAR.

Los cambios políticos, sociales, económicos y tecnológicos acaecidos en las dos últimas décadas han erosionado la capacidad de regulación del estado de bienestar y obligan a reestructurar sus políticas. La reorientación de los modelos se desarrolla en tres ámbitos analíticamente diferentes:

• Desde una perspectiva sectorial, las alternativas que afectan a la política laboral, las de exclusión social, las de sexos, y las interrelaciones entre empleo y protección, se ven sometidas a disyuntivas. Los debates giran en torno al desplazamiento hacia el mercado o hacia las relaciones sociales primarias de antiguos roles públicos. Se adoptan decisiones sobre la disminución o fortalecimiento de niveles regulativos públicos en el mercado laboral o la vivienda. Se alternan las tasas de cobertura y la intensidad protectora en áreas como sanidad y pensiones.

• Desde un punto de vista operativo, el eje del cambio pasa por la transición desde la administración pública tradicional, hacia la nueva gestión pública con los rasgos de flexible, pluralista y clientelar.

• Desde el ámbito territorial, la pérdida de protagonismo del estado y la erosión de sus políticas y la sustitución por un esquema de gobernancia más complejo con soberanías perforadas y procesos de codeterminación de políticas.

NUEVA DIMENSIÓN LOCAL DEL BIENESTAR.

Los cambios sociales, económicos e ideológicos acaecidos en los países capitalistas democráticos con estado de bienestar han tenido repercusión sobre la comunidad local contribuyendo a incrementar su protagonismo. Entre los cambios referimos los procesos de fragmentación social, las transformaciones de la identidad colectiva, la transición del modelo productivo.

FRAGMENTACIÓN SOCIAL.

En primer lugar, en nuestras complejas sociedades han ida apareciendo nuevas formas de desigualdad de base no clasista y presentan pautas de articulación local fuertes.

NUEVA IDENTIDAD.

Las identidades de tipo clásico se debilitan y surgen nuevas orientaciones al legado cultural y la experiencia comunitaria. El fortalecimiento de los vínculos comunitarios sitúa la dimensión local como el elemento vertebrador. El bienestar ya no es sólo una reivindicación globalizable, sino un conjunto de inquietudes diversificadas muy conectadas a la vida cotidiana. La cultura política del bienestar adquiere una nueva dimensión deja de ser demanda de seguridad, derivada de la capacidad estatal de garantizar derechos, para ser también el resultado de construir un conjunto de relaciones sociales participativas, integradoras y solidarias de ámbito local.

CAMBIOS EN EL SISTEMA PRODUCTIVO.

El paso del fordismo al capitalismo flexible está teniendo consecuencias de alcance. La crisis del trabajo ha repercutido en la importancia de lo local para hallar fórmulas de desarrollo endógeno que inspiran las nuevas políticas de promoción económica local.

Los cambios en el sistema productivo se trasladan a los sistemas públicos de provisión de políticas y servicios. Los gobiernos locales presentan ventajas en el terreno de la diagnosis y detección de necesidades, muy segmentadas, y la posibilidad de flexibilizar la oferta.

6.3. PROTAGONISMO DEL PODER LOCAL.

El impacto de los cambios sobre la esfera local crea las condiciones propicias para un incremento del protagonismo de los ayuntamientos en las políticas de bienestar. La agenda de actuaciones de la administración local aumenta y juega un papel más estratégico. Así, desde mediados de los ochenta, los municipios irrumpen con fuerza en políticas de creación de empleo, de formación continua, de lucha contra la exclusión, de promoción social del suelo y la vivienda, de dinamización cultural y el tiempo libre, de lucha por la igualdad entre hombres y mujeres.

Se trata de políticas sociales de menor relevancia en los anteriores modelos de bienestar muy conectadas a los cambios contextuales recientes y directamente ubicadas en el terreno de la proximidad. Los servicios personales constituyen la plasmación local del estado de bienestar post-crisis.

Las políticas de servicios personales pueden definirse como un conjunto de actuaciones públicas locales, articularse en torno a las personas, los grupos y la comunidad y orientadas al desarrollo socio-comunitario, sobre la base de relaciones integradoras, solidarias y participativas. Actúan en la promoción de las capacidades sociales y en la acción contra todo tipo de relaciones de dependencia y exclusión, ya sea generando estrategias de cohesión comunitaria, ya sea actuando en la abolición o debilitamiento de los factores generadores de desigualdad y marginación.

Esta opción puede justificarse desde perspectivas territoriales, institucionales y operativas. Desde una aproximación territorial y comunitaria poniendo de relieve la importancia del territorio y la comunidad para articular los servicios sociales personales, frente al carácter homogéneo de las políticas sociales de ámbito superior.

Desde la complejidad intergubernamental, al tiempo que admite la diversidad de niveles institucionales en el proceso de elaboración de políticas, destaca el predominio de lo local en las políticas sociales selectivas o focalizables. Conectadas a necesidades heterogéneas y que persiguen la integración. Del mismo modo que en las políticas universales, que materializan derechos sociales, ligadas a necesidades homogéneas y orientadas por valores de equidad y redistribución predominan las instituciones estatales.

Desde una perspectiva operativa, el énfasis se pone en los procesos de gestión y producción de los programas municipales de bienestar. Este enfoque subraya la necesidad de convertir los servicios personales en la punta de lanza de la transformación pos-burocrática del estado de bienestar. En concreto el nuevo modelo de estado de bienestar estaría conformado por políticas transversales gestionadas de manera integrada, descentralizada, participativa y pluralista. Es la alternativa al anterior de políticas autonómicas y centrales más resistentes al cambio operativo y ancladas en esquemas organizativos y de gestión altamente sectorizados y rígidos.

HACIA UN MODELO PROMOCIONAL, COMUNITARIO Y ESTRATÉGICO DE SERVICIOS SOCIALES.

El poder local en materia de bienestar ha tenido un papel de ejecutor de políticas del estado de bienestar. En manos de los municipios quedaban servicios de segundo orden: deportes, ocio, cultura. Contaban los municipios también de unos dispositivos institucionales para atender necesidades sociales personales, no previstas por las redes de protección central, y concretados en una oferta de servicios sociales reactivos y asistenciales.

Nuestros gobiernos locales, siguen sujetos a fuertes inercias derivadas de culturas de intervención asistenciales. Un modelo de intervención es asistencial cuando se caracteriza por los siguientes rasgos: es reactivo y paliativo, con escasa capacidad de anticipación ante los problemas; da respuestas a demandas expresadas, sin tomar en consideración las necesidades no formuladas, ni la distinta capacidad de presión para hacer valer los propios intereses de que disfrutan los distintos grupos; posee preferencia por las intervenciones individuales, de caso, descartando la intervención comunitaria que puede ser una palanca de inserción más poderosa.

Frente a este modelo está el de tipo promocional. Está basado en una definición político-normativa de las necesidades, promueve la adopción de intervenciones de base comunitaria. Pretende combinar la atención individualizada a personas con necesidades concretas, dentro de un modelo de intervención global. Su intervención estratégica se diseña de forma consensuada, en base a un diagnóstico previo de necesidades.

Las políticas de servicios sociales personales constituyen un conjunto de actuaciones públicas locales, articuladas en torno a las personas, los grupos y la comunidad, y orientadas al desarrollo socio-comunitario sobre la base de relaciones sociales y en la acción contra todo tipo de relaciones de dependencia y exclusión, ya sea generando estrategias de cohesión o en la eliminación de los factores generadores de desigualdad y marginación.

El modelo estratégico comunitarias de bienestar local requiere una gestión que supere la fragmentación y el centralismo tecno-burocrático y lo sustituya por un modelo de producción de servicios integrado, descentralizado, participativo y pluralista. Es decir un modelo con participación transversal del conjunto de las áreas con plena responsabilización de la base y con combinación entre la provisión directa y la habilitación con agentes asociativos.

El gobierno local asume sus responsabilidades actuando directamente, pero también apoyando a los mecanismos comunitarios de creación de bienestar, así como generando relaciones cooperativas entre el sector público, el privado y el tejido asociativo. Para hacer posible unos servicios personales integrales debería evitarse tanto la tendencia a la des-responsabilización pública, como la tentación monista en los procesos de producción de estos.

VALORACIÓN DE EXPERIENCIAS.

Las políticas locales dieron lugar a realizaciones originales e interesantes, como las administraciones de barrio, que creaban en el lugar empleo específico para los habitantes. Pero nunca dejaron de ser muy limitadas, no se justifica la crítica unilateral de esas políticas. Sin duda evitaron muchas explosiones y dramas, aunque este efecto no sea fácilmente evaluable. Funcionaron también como laboratorios donde se experimentó un nuevo despliegue de la acción pública. Quizá incluso hayan diseñado un nuevo plan de gobernabilidad, una nueva economía de las relaciones entre los niveles central y local, nuevas formas de participación de los ciudadanos a partir de las cuales la democracia podría encontrar una fuente de renovación.

No obstante el balance de las políticas territoriales invita a una extrema prudencia cuando, como es frecuente hoy en día, se habla de un desplazamiento de la cuestión social por la cuestión urbana. Primero porque es una obviedad, en una sociedad urbanizada en un 80% la mayoría de los problemas sociales tienen un marco urbano. Luego porque algunos lugares cristalizan de manera dramática todos los problemas que resultan de la degradación de la condición salarial: tasas de desempleo, instalación en la precariedad, ruptura de solidaridades de clases y fracaso de los modos de socialización familiar, escolar y cultural, falta de perspectivas y de proyectos para el futuro...

Pero así como una sociología precipitada cristaliza en la exclusión y los excluidos, un problema que atraviesa el conjunto de la sociedad, también existe la tentación de hacer del enclave de un territorio la proyección espacial de la exclusión, creyendo que se trata a esta última al abordar aquel.

Es preferible hablar de gestión territorial de los problemas, lo que es muy diferente. Michel Autés distingue a justo título las políticas territoriales de las políticas territorializadas. En un cierto sentido, toda política, sobre todo desde la descentralización, está territorializada, pues debe aplicarse localmente a un territorio. En cambio, una política territorial moviliza en lo esencial los recursos locales para tratar un problema in situ. En ello consiste su originalidad pero también su ambigüedad. Esas políticas cortan la relación de instrumentalización de lo local por lo central, pero corren el riesgo de degradarse en empresas de mantenimiento local de los conflictos.

La cuestión que plantea una política local no es sólo de escala. Se trata sobre todo de la naturaleza de los parámetros que puede controlar una acción concentrada en lo local. La posibilidad de realizar redistribuciones globales y negociaciones colectivas con asociados representativos está más allá de su alcance. Una política territorial se ve impulsada hacia una lógica sistémica: define un conjunto finito de parámetros manejables en el aquí y ahora, y el cambio resulta de un reequilibrio de esas variables limitadas. El cambio consiste entonces en un reordenamiento de los elementos internos del sistema, más bien que en la transformación de los datos que estructuran la situación desde afuera.

Por cierto, las políticas sociales de inserción, particularmente en la versión francesa de política de la ciudad, tienden a exceder ese encierro. Pero en todo caso con relación a la cuestión del empleo, que es la que más nos importa aquí, tropiezan con un bloqueo perfectamente comprensible. Si la gestión del empleo se confía al nivel local, se debe a que no ha encontrado solución en otra parte, en el nivel de las políticas globales. Corre entonces el riesgo de convertirse en la gestión del no-empleo, a través de la creación de actividades que se inscriben en esta falta, tratando de hacerla olvidar.

Aparentemente éste en el caso general, junto a algunos éxitos limitados, como el de las administraciones de barrio. Un informe de finales de los noventa constató que la mayoría de las operaciones de desarrollo social de barrios no incluían un programa económico, no habían creado empleo, no habían aminorado el desempleo, que en algunos casos incluso aumentó. El informe invitaba a moderar las ambiciones de esa política: no podría tener la pretensión de resolver el problema del desempleo y de la calificación de los hombres; sólo puede evitar que una parte de la población quede completamente excluida.

Desde luego esas políticas no podrían tener el poder exorbitante de eliminar el desempleo. Pero, si se codifica este tipo de mensaje, hay que entender que sería muy bueno que se pudieran administrar en el lugar las turbulencias sociales, creando un mínimo de intercambios y actividades en esos espacios amenazados por una anomía total. Los sucesos recientes en Francia, han puesto trágicamente de relieve hasta qué punto eran importantes.

Salvo los partidarios de la política de lo peor, nadie puede cuestionar el interés de estos esfuerzos. Pero hay que ser muy optimista para ver en tales prácticas de mantenimiento los primeros frutos de una nueva ciudadanía. La ciudadanía no se basa en la inutilidad social.

TEMA 3: ESTADOS DE BIENESTAR EN ESPAÑA.

EL FRACASO DE LA REFORMA SOCIAL.

En nuestro país hubo instituciones de reforma social, pero no se institucionalizó la reforma. La cuestión social se convierte en problema de estado, pero sólo teórico y científico.

En su historia económica se refiere Tortella a los poderosos factores físicos e instituciones de atraso, que han estancado España.

Como varía muy poco la economía, cambia poco la estructura social. Esta población agraria, analfabeta, constituye un pobre soporte para una vida política progresiva. La política era una ocupación de minorías, con la fuerza como último recurso: golpe, motín, guerra civil. La gran masa permanece ajena y en ocasiones violentamente opuesta al sistema liberal.

La sociedad española hasta mediados del siglo XX, era una sociedad sin seguros y con hambre. El profesor Murillo describe la situación en los siguientes términos:

“La nuestra era una sociedad sin seguros: sólo los tenían los que conocían su existencia y podían pagar sus primas, es decir, quienes menos los necesitaban, un mecanismo de beneficencia entre eclesiástica y civil trataba de atender necesidades apremiantes que ya había descubierto la edad media. Un lugar para depositar los recién nacidos que el sistema valorativa vigente inducía a abandonar. Unos hospitales en las capitales de provincia, a los que se llevaba, además del mal, la prueba solemne de que se era pobre. Y una legislación laboral todavía balbuciente, burlada en exceso aun por las empresas y por los patronos, en muchas zonas españolas el trabajador no tenía propiamente derechos, dijese la ley lo que dijese; fiaba su suerte al paternalismo del amo al que debía total sumisión.

El problema no era sólo de hambre material sino también la que llamaríamos hambre social. Es decir, un tipo de relaciones distintas. No es que el empleador tuviese una posición económica fuerte y el empleado la tuviese débil, en términos de mercado, sino que se trataba de una relación entre partes heterogéneas. La relación entre empresario-trabajador viene a ser una relación hecha de muchas sumisiones que desbordaban con mucho las que estrictamente se refieren al trabajo”.

La conciencia dolorosa del atraso llevó a muchos pensadores meridionales de Europa a una posición melancólica y pesimista acerca de las posibilidades de desarrollo de sus propios países.

En el primer tercio del siglo XX las tensiones del crecimiento económico crean una situación de creciente crispación social con repetidos conatos revolucionarios entre 1917 y 1936. El intento modernizador de la 2ª República será otra ocasión perdida y la guerra civil un episodio cruento en el tránsito del país hacia la modernidad. En la guerra civil, se dirimió el cauce político por el que había de discurrir la siguiente fase de desarrollo.

LOS ORÍGENES DEL ESTADO DE BIENESTAR EN ESPAÑA: CIMIENTOS INSTITUCIONALES Y RECURSOS.

Un estado débil e incapaz de cumplir toda función de fomento, enseñanza o asalariadas, frenó la reforma social o abortó los intentos de modernización y reforma; acaba imponiéndola como presupuesto para la expansión del capitalismo y como mecanismo de legitimación populista.

El franquismo constituyó la solución despótica/autoritaria para disciplinar las turbulencias de la transición a la modernidad. Durante la larga dictadura tuvo lugar la transformación de España en un país industrial y relativamente moderno.

El franquismo inicia las reformas durante la denominada autarquía. Pero la crisis de la autarquía a finales de los cincuenta, la industrialización, las migraciones y la apertura económica, aceleran el proceso de modernización social y económica, impulsando la reforma social del estado autoritario.

En los sesenta, el modelo de estado de bienestar institucional desplaza al residual. Entre los cambios dan cuenta del fenómeno esta ley de bases de la seguridad social en 1963 que unifica los sistemas de protección hasta entonces existentes y potencia la cobertura protectora de la población. Y la ley general de educación, que aumenta el periodo de escolarización, favorece un mayor acceso a la enseñanza universitaria, y dota de una mejor cualificación a la mano de obra.

Desde el punto de vista del gasto en los inicios de los sesenta comienza el crecimiento del gasto social. El quinquenio 1965-1970 concentra las más altas tasas de crecimiento de gasto. Si en 1960 el gasto social era el 36,5% del gasto de las administraciones públicas, en 1970 era del 55%. Al acabar la década de los sesenta, más de la mitad del gasto público era social. En la segunda mitad de los años sesenta tiene lugar un cambio histórico en el sistema de protección social: se institucionaliza un modelo de reforma social no pactada a pesar de los límites políticos y sociales.

Durante los cinco últimos años, 1970-1975, el franquismo completa las reformas institucionales mediante la consolidación del sistema de prestaciones de la seguridad social, el crecimiento de los servicios públicos y un aumento del porcentaje del gasto social por encima del crecimiento: mientras el PIB crecía a una tasa acumulativa del 5,19 entre 1970-1975, el gasto social lo hacía al 7,73%.

La intensidad de la reforma social en los últimos años del franquismo, junto con la redistribución de la renta favorable a los asalariados en los años 1974-1976, contribuyen a desactivar el radicalismo del proceso de transición política y a la legitimación del cambio.

ESPAÑA 1977: TRANSICIÓN Y EL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRÁTICO DE DERECHO.

El tiempo transcurrido desde el inicio de la transición hasta el relevo del PSOE por el PP en el gobierno se ha ordenado en cuatro etapas con arreglo a criterios sistémicos, que juegan con las nociones de transición y consolidación democrática; económicos, que atienden a la sucesión de ciclos; considerando los cambios de gobiernos; y los cambios en la inserción de España en el sistema internacional.

A efectos de economía expositiva reduciremos esas etapas a dos.

TRANSICIÓN 1975-1982. CRISIS, PACTO Y CONSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO DE BIENESTAR Y AUTONÓMICO.

Los años de transición bajo la UCD son en España de incertidumbre, de acumulación de procesos de crisis político-sistémicas y económicas.

Durante el quinquenio 1975-1980, tiene lugar la transformación del estado autoritario del bienestar en democrático, bajo el impacto de la crisis económica y del propio modelo de estado de bienestar, en un entorno de conflictos sociales, y presión democrática de las clases medias urbanas.

La política social entre 1977 y hasta 1981 es integrada en la estrategia de consolidación de la democracia. Los pactos de la Moncloa fueron, con algún retraso, el sucedáneo del pacto keynesiano de postguerra.

La transición 1975-1980, es el periodo de máximo incremento porcentual del gasto social: seis punto del PIB. En este periodo tiene lugar la constitucionalización de los derechos sociales y la expansión del gasto social y se crean las bases de la nueva estructura territorial del estado.

Al finalizar la transición, en 1982, el tamaño del gasto público total era del 38%, y el gasto social alcanzaba ya un porcentaje del 23% del PIB, según la OCDE. Aunque existe distancia respecto a otros países, se ha producido una relativa convergencia en la dinámica y volumen del gasto.

Consolidado políticamente el estado del bienestar democrático, realizado el esfuerzo redistributivo expansivo de prestaciones y servicios entre 1977 y 1979, se abre el periodo socialdemócrata.

LARGO PERIODO SOCIALDEMÓCRATA 1982-1996.

En 1982 da comienzo la larga década de gobierno socialista. Constituye un periodo de crisis, grandes reformas e importantes conflictos, que repercuten en el estilo de las políticas impositivas y anticipativas.

El partido olvida pronto su promesa electoral de creación de empleo y se dedica de forma diligente a la aplicación de recetas neoliberales. Desde el comienzo el nuevo gobierno pone la política social del nuevo estado democrático del bienestar, al servicio de la reestructuración económica: ajuste, flexibilización del mercado laboral y reformas sectoriales.

El fuerte crecimiento del paro y la inestabilidad política que provocó el golpe de 1981 y la división entre los sindicatos, favorece el apoyo inicial de los sindicatos a las políticas de contención de gasto y moderación salarial. Cuando los sindicatos no se avienen al pacto el gobierno recurre al decreto ley.

Durante todo el largo periodo de gobierno socialista la política social va a discurrir sobre dos planos: por un lado prosigue con la universalización de los servicios educativos, sanitarios y de las prestaciones sociales; y a la vez aplicación de políticas de contención, asistencialización y racionalización del estado de bienestar. Los gastos sociales rompen con su tendencia de crecimiento por delante del crecimiento del PIB en 1985. Las políticas de contención del gasto social repercuten en la intensidad protectora del estado de bienestar. La universalización de los sistemas de protección coexiste con una baja intensidad protectora.

Ante la imposibilidad de aumentar la presión fiscal, la expansión del estado de bienestar se financió con déficit. Se puede decir que el conflicto es el motor del gasto social. Pero la huelga no consiguió el despertar de los agentes sociales.

El resultado de esta política contradictoria será la emergencia de un sistema de protección extensivo, pero de baja intensidad en las prestaciones económicas y con problemas crónicos respecto a la calidad de los servicios en el sector sanitario.

Esta política contradictoria, tendrá repercusiones en las actitudes ciudadanas en España sobre el estado de bienestar: en su mayoría favorables al sistema de protección, pero críticas en lo referente a su calidad.

Al socaire con los tiempos, el partido socialista en el gobierno justifica sus políticas de reestructuración económica y de contención de gasto social y de privatizaciones con discursos diferentes: adecuar la economía a un entorno en crisis; avanzar en la creación de un sistema económico moderno y europeo; necesidad de convergencia con Europa y hacer frente a la globalización. El éxito económico de las políticas de ajuste, según parece, fue innegable aunque tuvieron su coste en reducción de empleo y salarios.

La orientación no sólo contó con el apoyo expreso de banqueros, representantes de los empresarios, sino con el de los gobiernos de algunas comunidades autónomas que serían beneficiadas por una política de descentralización intensa. Gracias a estas transferencias, el conflicto no transcendió a las comunidades autónomas, por el contrario, en ellas se llevaron a cabo políticas de concertación industrial y políticas de solidaridad.

Durante estos años ha tenido lugar, y prosigue, un amplio proceso de universalización de los servicios de educación, sanidad y servicios sociales con una creciente privatización de la gestión; a la vez tiene lugar una extensión fragmentada de las prestaciones económicas en torno al sistema contributivo. Este modelo deja fuera en torno a 250 mil familias o entre el 2 y el 2,5% de los hogares de este país, cuyo problema es ser pobre, incapaz de integrarse en el mercado de trabajo y con edades entre los 25 y los 65 años.

Las rentas mínimas constituyen un nuevo sistema o red última de seguridad que se adopta en España como respuesta a los cambios operados en el mercado de trabajo durante la década de los ochenta que se expresan en la extensión de grupos precarios, excluidos y en nuevas formas de pobreza.

Las nuevas formas de exclusión no podían obtener respuestas adecuadas en sistemas de seguridad social de tipo contributivo y la solución ha venido mediante la extensión del sistema no contributivo o asistencial para parados, ancianos sin carrera de seguro y personas excluidas del mercado de trabajo.

Obviamente no es un sistema nuevo, pues la protección asistencial discrecional existe desde hace más de siglo y medio. Lo novedoso ahora es su extensión, afecta a millones de personas, y su naturaleza, por cuanto este sistema materializa los derechos sociales con una baja intensidad protectora y ha abierto el debate político sobre sus fines. Las rentas mínimas han pasado de ser un sistema residual a constituir un sistema de protección social con entidad propia rompiendo el marco de la asistencia social tradicional y cuya función consiste en proteger a numerosos ciudadanos en situación de inseguridad, precariedad o desprotección.

Este cambio coincide con cambios profundos en el estado del bienestar que orientan la política social hacia una rearticulación institucional y un cierto descompromiso estatal con los objetivos tradicionales de solidaridad. El desarrollo de estos dos ejes contradictorios expresa la pugna entre la necesidad de gestionar el conflicto social que supone el profundo cambio sociodemográfico de la sociedad española y las presiones desreguladoras y de compromiso social que supone la globalización económica, y que bajo un contexto de reestructuración económica y aplicación de políticas de flexibilidad y precariedad de los mercados de trabajo han concluido en un estado de bienestar extenso en cobertura, desigual en su impacto social, con un intenso desarrollo de prestaciones asistenciales, con escasa coordinación entre las políticas estatales, autonómicas y progresivamente privatizado.

En síntesis, se podría concluir lo siguiente: el estado autoritario de bienestar del franquismo, fue relativamente funcional a las necesidades de la modernización capitalista. Durante el trienio de la transición tuvo un claro papel, el estado funciona como canalizador de demandas políticas democráticas y legitimador de la economía de mercado. Por última, a partir de 1980 el estado del bienestar democrático, se constituye en el estabilizador del sistema socioeconómico que tiene que abordar objetivos impopulares: ajustes económicos permanentes, reestructuración profunda del aparato productivo, la liberación y desregulación de la economía y su inserción en una economía global. El gasto social del estado del bienestar el protagonista del gasto público, pero la política social ha estado al servicio de la política económica.

CAMBIOS Y CONTINUIDADES EN EL ESTADO DE BIENESTAR DEMOCRÁTICO.

En algunos ámbitos el cambio comporta ruptura: modelo fiscal, la opción por el sistema nacional de salud, el esquema territorial de políticas públicas y el nuevo régimen lingüístico de las nacionalidades. En otros la dependencia histórica se deja notar: el modelo de protección ha cambiado su alcance e intensidad protectora pero se mantiene en sus parámetros de sistema profesionalista y contributivo, diseñado durante los sesenta. Igualmente el sesgo familiar permanece básicamente intacto en el diseño de los servicios personales.

En el periodo que transcurre entre 1983 hasta ahora tienen lugar tres grandes cambios que podemos resumirlos en los términos siguientes:

• El paso de sistemas de protección fragmentaria y corporativa a otros de tipo o, más bien, con un enfoque universalista, basados en la idea de derechos sociales.

• El paso de un sistema de seguridad social en base a prestaciones económicas a otro de prestaciones y servicios públicos y sociales universales.

• Finalmente, la relativa desideologización o la tecnificación de los sistemas de protección social como logro histórico interclasista, mediante los procesos de transferencias y las leyes autonómicas de servicios sociales.

CONTINUIDADES QUE CONFIGURAN EL TIPO DE ESTADO DE BIENESTAR.

Tales cambios no pueden hacernos olvidar continuidades que configuran una naturaleza sui generis del sistema de bienestar español.

INSTRUMENTALIZACIÓN EN LOS CONFLICTOS.

Desde la última fase de la dictadura franquista, las prestaciones han sido el intercambio material y político de la contención y la reducción de salarios, y el contenido de la concertación social. El salario social o las prestaciones sociales, permitiendo el consenso cuando el intercambio salarios/protección social ha sido posible. Cuando tal intercambio no ha sido posible, o se ha soslayado, el conflicto ha sustituido al consenso.

CORPORATIVISMO.

La creación de múltiples dispositivos protectores que responden a una constelación de muy diversos intereses económicos y sociales que han corporativizado políticamente el estado de bienestar. Los intentos de racionalizarlo no han impedido que semejante proceso lo reproduzcan las comunidades autónomas.

FINANCIERAMENTE DÉBIL.

Tensión financiera debido a los déficit de los subsistemas de protección social, agravados por el fraude fiscal y las limitaciones de financiación, en un país en el que la economía sumergida y el fraude fiscal forman parte de una cultura política de patrimonialización de los recursos públicos.

IDEOLOGIZADO.

La explícita ideología populista en que se apoya. No sería exagerado hablar de una utilización ideológica del estado de bienestar basada en la ambigüedad del doble discurso de la defensa a ultranza y en la necesidad de contención. El neopopulismo benefactor de los años ochenta y noventa es una prueba de la persistencia del populismo franquista adaptado a la realidad compleja de hoy.

TENDENCIA A LA PRIVATIZACIÓN.

Presencia del sector privado en la gestión. El estado de bienestar se ha hecho progresivamente mixto. El sector privado está presente en sectores importantes.

APOYADO EN LA FAMILIA.

Papes central de la familia, en particular la mujer, como mecanismo de protección social para niños, ancianos y jóvenes de larga duración. Aunque se ha producido un cambio parcial a partir de la progresiva incorporación de la mujer al mercado de trabajo. Esta revolución silenciosa, que ha contribuido a la expansión de los servicios sociales y a su propio empleo, se ve hoy contrarrestada por las ideologías conservadoras que impulsan el papel protector de la familia; pero a su vez impulsado, a partir de la Cumbre de Lisboa, por las recomendaciones políticas, en materia de empleo, de la Unión Europea.

DESAFÍOS DEL ESTADO DE BIENESTAR.

La nueva constitución europea proclama como derecho fundamental de la ciudadanía el derecho de acceso a la seguridad y servicios sociales que garantizan una protección en casos como la dependencia y la vejez.

El gobierno de Rodríguez Zapatero reconoce que existe una laguna de protección que afecta a un importante grupo de personas que, debido a deficiencias, enfermedades o trastornos, precisan del apoyo de otras para realizar actividades tan básicas de la vida cotidiana, como levantarse, bañarse, salir a la calle y otras.

Para resolver este problema, que atañe a la dignidad de la vida humana, muchos países de nuestro entorno han dado ya pasos inequívocos. Y si los pioneros fueron los Países Escandinavos y Holanda, a lo largo de la década de los noventa se han producido iniciativas en el ámbito de la Europa continental, como Austria, Alemania, Francia, Luxemburgo... mediante las que se establecen derechos sociales en el área de los cuidados de larga duración que han venido a configurar el llamado por el gobierno cuarto pilar del estado de bienestar.

En España, iniciativas como la ley de integración social de las personas con minusvalía de 1982, le ley general de sanidad, de 1986; la puesta en marcha del plan concertado de prestaciones básicas de servicios sociales en prestaciones no contributivas de 1990; y la puesta en marcha del plan gerontológico en 1992 para la década de los noventa, supusieron hitos de envergadura para la mejora de la protección social en nuestro país.

En esta década, el gobierno quiere dar un nuevo paso en la profundización del estado de bienestar y en la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos mediante el desarrollo de un nuevo sistema de protección a las personas en situación de dependencia y a sus familias, convergiendo de esta forma con los estados más avanzados de la Unión Europea que ya nos han antecedido en dar una respuesta a estos problemas. Reflejo de ello en el anteproyecto de ley de promoción de la autonomía personal y promoción de las personas en situación de dependencia. De salir adelante esta ley se conseguiría universal el derecho a los servicios, incrementar el gasto y dignificar los servicios sociales en nuestro país. La situación actual del sistema de servicios sociales puede ser brevemente descrita en los términos siguientes.

6.1. SITUACIÓN ACTUAL DEL SISTEMA DE SERVICIOS SOCIALES.

El derecho a los servicios sociales está condicionado por la escasa y desequilibrada oferta y el carácter débil de ese derecho. Las leyes de servicios sociales no instituyen derechos que los ciudadanos puedan exigir eficazmente como los regulados por la asistencia sanitaria, ni tampoco establecen deberes públicos determinados cuyo cumplimiento pueda ser valorado y demandado.

La organización se estructura en un nivel público, complejo y organismos privados. La coordinación se establece mediante la financiación del ministerio de trabajo y asuntos sociales estableciendo planes: de prestaciones básicas, de igualdad, de juventud y el proceso de descentralización en el que las comunidades autónomas tienen el verdadero poder frente al ayuntamiento.

Sobre los sectores excluidos, que los usan de forma repetitiva y poco eficaz. Son poco conocidos y utilizados por el resto de los ciudadanos.

Su eficacia está en función de una mejor coordinación entre la administración pública, estatal y autonómica y de un papel más activo de los ayuntamientos. La coordinación con las otras administraciones depende de que se diseñen métodos de intervención que favorezcan la colaboración. La coordinación con las entidades no lucrativas depende de que los ayuntamientos cuenten con más recursos.

La dependencia financiera de las comunidades autónomas hace que las relaciones de los ayuntamientos con las entidades de la sociedad civil sean puntuales y poco intensas.

El primer nivel de los servicios sociales es municipal. Estos servicios son la vía de acceso a las prestaciones asistenciales y no contributivas. Tratan de promover la integración y hacer frente a la exclusión. El segundo nivel, los servicios sociales específicos, es autonómico o provincial.

La construcción de un sistema público de servicios sociales se debería orientar: definir los derechos a los servicios y que no queden a discreción de los trabajadores sociales. Establecer estándares nacionales de servicios; detectar nuevos problemas; crear redes de coordinación entre sector público y estatal para crear nuevos servicios; potenciar el capital humano de los excluidos; crear una cultura que facilite el acceso y la visibilidad de los servicios a los colectivos con actividad. Deben dejar de ser fuentes de exclusión, a través de la función de control de los diferentes. Los profesionales excluyen al negociar los servicios y prestaciones en una situación de asimetría y derechos difusos.

VALORACIÓN DE LOS SERVICIOS SOCIALES.

Los servicios sociales los utilizan solamente la mitad de la población pobre. La desconfianza, recelo, miedo al control, estigma funcionan. Quienes los utilizan se reparten por mitad entre la oferta pública y privada. De cada 100 pobres, 49 valoran positivamente lo público, mientras 75 ó 66 las ONG´s. La red de servicios creada es utilizada más por los pobres de las comunidades autónomas más ricas. Los pobres que no acceden, son según los datos de las encuestas, el 7% de los graves y severos, el 34 de moderada y el 59 de precariedad. A menor grado de pobreza se da menor eficacia en los servicios. A medida que se hace más severa la eficacia aumenta, prueba de su eficacia.

LOS ESTADOS DE BIENESTAR DE LA EUROPA DEL SUR.

Y volviendo sobre el modelo de bienestar existente en nuestro país, se puede afirmar que contamos con un estado de bienestar característico de la Europa del sur. Las características del modelo de bienestar meridional pueden asociarse a la senda seguida por la modernización política y socioeconómica a lo largo del siglo pasado. Una industrialización tardía, la persistencia de muchas áreas atrasadas y de marcados dualismos económicos, largos períodos de autoritarismo, fuerza de la iglesia y de las instituciones tradicionales, bajo estatismo y elevado autoritarismo, el radicalismo de izquierdas y los antagonismos entre subculturas. Estos son algunos ingredientes relevantes de ese camino que ha seguido la democracia industrial a lo largo del cual se ha construido las bases del bienestar meridional y su idiosincrasia.

Los cuatro países se han diferenciado entre sí pero hay suficientes afinidades como para hablar de una única familia de naciones latinas en términos de política social. A este respecto, mediante indicadores cualitativos ha pergeñado Ferrara, un boceto de las políticas de bienestar del sur de Europa con vistas a trazar un tipo, al que se prefiere designar con adjetivo geográfico. Mezcla de ocupacionalismo en las pensiones y universalismo en la sanidad es un rasgo bastante peculiar de los estados de bienestar meridionales.

7.1. GARANTÍA DE RENTAS.

Lo más característico es que en estos cuatro países la protección está polarizada. Este sistema dual en la política de pensiones y subsidios tiende a originar una polarización en la clientela social. Lo cual coloca al sistema de estos países fuera del modelo universalista escandinavo y del sistema corporativo continental caracterizado por una distancia menor entre los niveles de protección alta y baja.

• Por un lado beneficiarios hiperprotegidos: empleados públicos, administrativos y asalariados privados de grandes empresas con contratos indefinidos. Están defendidos por el sistema de desprotección social. A este respecto. Reciben prestaciones generosas por riesgos de corta duración cuando se jubilan.

• Por otro lado encontramos a un gran número de trabajadores y ciudadanos infraprotegidos que eventualmente obtienen prestaciones exiguas en condiciones muy duras. Se trata de trabajadores temporales en sectores débiles con contratos precarios, trabajadores de la economía sumergida, jóvenes y parados de larga duración.

• Pensión generosa para los sectores sociales ubicados en el mercado de trabajo que han cumplido su carrera laboral y subsidios escasos para los que están en el mercado informal.

• No hay ingreso mínimo para individuos o familias con recursos insuficientes. No prestaciones previstas para personas jóvenes en búsqueda de empleo.

• Las prestaciones por desempleo entran en la media de la Unión, pero al porcentaje de desempleados que reciben prestaciones es bajo.

• Las pensiones no contributivas para familias monoparentales, ancianos, disminuidos son bajas. Las personas que no han trabajado ni cotizado carecen de cobertura, aunque los ayuntamientos se encargan de ellos.

GARANTÍA DE RENTAS.

La referencia a la sanidad como un derecho básico del ciudadano es explícita en las constituciones. El legado histórico en estos países es de un sistema sanitario fraccionado. En los cuatro países se han esforzado en reformarlos, sin éxito, durante los dos últimos decenios con la idea de establecer un servicio nacional de salud universal, con una organización y normas uniformes, y financiados con cargo a los presupuestos. Lo que existe en todos en una peculiar mezcla entre lo público y privado. En el sur el establecimiento de un servicio nacional de sanidad no ha provocado el refuerzo de la esfera pública y la salida de la provisión privada.

Los científicos sociales italianos acuñaron en los ochenta la expresión modelo de bienestar particularista y clientelar en relación son Italia. Existen indicadores de síndromes similares en los otros tres países meridionales. La manipulación electoral de las prestaciones de bienestar es un fenómeno bines conocido en todos los países democráticos. Sin embargo, la relación entre bienestar y los votos no es entendida en términos generales e impersonales sino como un tipo de relación que es inmediata y personal.

Los sectores débiles de los mercados de trabajo del sur de Europa, por ejemplo, han ofrecido una base favorable para la emergencia y expansión de una clientela donde las transferencias estatales para complementar unas rentas de trabajo insuficientes son intercambiadas por el apoyo al partido, generalmente a través de la mediación de los sindicatos.

Para ganar votos ofrecen a sus clientelas beneficios individuales: oportunidades de trabajo, obtención de subsidios. El uso clientelista del estado de bienestar ha sido aplicado de varias maneras. Una de ellas, a través de la penetración partidista en la administración de bienestar. La presencia de redes clientelares articuladas como una concepción patrimonialista del estado, han sido rasgos estructurales de los sistemas políticos italiano, español, griego y portugués.

Desde la publicación del libro blanco de Delors, los discursos políticos y académicos dominantes insisten en que si no aumenta la responsabilidad colectiva no sabremos enfrentarnos al futuro. Hace falta sociedad civil fuerte con autocapacidad de organización.

El protagonismo de los poderes públicos no es suficiente para mantener calidad de vida, concordancia social y avanzar en formas potentes de solidaridad. En fin, de acuerdo con este planteamiento, la fortaleza del tejido social, comunitario y asociativo permite responder mejor a mercantilización y la globalización.

Este planteamiento conecta con las recientes tendencias de desregulación estatal, que son el efecto combinado de los límites de la eficacia del propio estado de bienestar; de las presiones privadas selectivas sobre ciertos servicios; y de las demandas de participación y control por parte de los movimientos sociales.

Ambos reforzados por el discurso de la globalización sobre la obsolescencia del estado-nacional, han contribuido a la aparición de un sistema mixto de bienestar con financiación pública pero de mayor producción privada, más segmentado, también más opaco en su funcionamiento y generador de nuevas pobrezas en los márgenes del sistema.

Los cambios actuales están orientados hacia un estado de bienestar con mayores raíces en la sociedad más descentralizado y que funciona con criterios de efectividad. Ello implica ciertos riesgos de descomposición social para los grupos menos articulados y redistribuciones negativas de las prestaciones y servicios de bienestar.

TEMA 4: POLÍTICA SOCIAL EN ESPAÑA.

POBLACIÓN.

Según el padrón correspondiente al 1 de enero de 2005, publicado por el instituto nacional de estadística, la población española supera los 44 millones: 3,6 millones más que en 200. Esta cifra contradice los cálculos de los demógrafos a comienzos del 200. Los demógrafos auguran un estancamiento, seguido de retroceso, de la población española. Según esos cálculos la cifra no superaría los 41 millones a la altura de 2050. Gracias a la inmigración, durante el último año considerado, 2004, la población española creció en 900.000 personas, de las que 700.000 habían nacido en otros países: un 23% más que el año anterior. El fenómeno migratorio es decisivo.

La migración está teniendo efectos saludables para nuestro país. Dinamiza el crecimiento económico, contribuye al rejuvenecimiento de la pirámide de población, y modera la anterior tendencia al aumento del porcentaje de ciudadanos inactivos respecto al total. El cambio de tendencia se ve impulsado por la mayor tasa de natalidad entre los inmigrantes. Con todo, el aumento de la esperanza de vida y otros factores hacen prever un aumento del porcentaje de personas mayores de 65 años hasta suponer casi un tercio de la población hacia el 2050.

Gracias a la aceleración del proceso de llegada de ciudadanos extranjeros, España ha pasado en poco tiempo de ser uno de los países de la Unión Europea con menor porcentaje de inmigrantes a ser el cuarto del continente en porcentaje de población extranjera con el 8,5%.

Estamos ante un fenómeno comparable al cambio demográfico que supuso, a fines del siglo XIX y luego a mediados del XX, la emigración interior desde la España agraria a las regiones industrializadas, con Cataluña, el País Vasco y Madrid a la cabeza. Con la diferencia de que entonces los emigrantes compartían en su mayoría religión, lengua y costumbres con los habitantes de la región receptora, mientras que ahora provienen de países y culturas muy diversas, lo que plantea obvios problemas de integración.

Los marroquíes, seguidos de los ecuatorianos, forman los dos grupos más numerosos, con cerca de medio millón de personas cada uno. Pero una novedad es la inmigración procedente del este de Europa, especialmente rumanos, de los que hay más de 300.000.

Cataluña y Madrid siguen siendo las principales comunidades receptoras, seguidas ahora por las del litoral mediterráneo y los archipiélagos canarios, que es el destino elegido por un número creciente de jubilados de otros países europeos por razones de clima. Lo cual está planteando problemas específicos de saturación y desbordamiento de servicios, especialmente de abastecimiento de agua.

El caso de Madrid es notable. Crece gracias a los inmigrantes. La población de la capital aumentó el año pasado en 37.233 personas, pero la hizo gracias a que llegaron a la ciudad 55.662 ciudadanos de otros países. Si hubiera dependido de los nacimientos de españoles, el balance sería negativo, porque en 2995 la población madrileña de origen se redujo en 18.429 personas. El padrón municipal confirma la dependencia demográfica que la capital tiene de sus nuevos vecinas, que ya son 536.824 personas y representan el 16,5% del total.

El número de afiliados extranjeros a la seguridad social se situó en 1.688.598 personas hasta el 31 de diciembre de 2005, el 9,3% del total del sistema, de los que 1.404.449 proceden de países fuera de la Unión Europea y 284.149 de la Unión Europea, según datos facilitados por el ministerio de trabajo y asuntos sociales.

ECONOMÍA.

La inmigración dinamiza la economía y viceversa. Los datos económicos son significativos. Como señala el informe anual sobre España del fondo monetario internacional (FMI) la economía española sigue creciendo con fuerza y continuará haciéndolo por encima de la media de la zona euro. En el documento, de principios de 2005 el FMI señala que en 2004 el crecimiento económico y el empleo han sido vigorosos, los bancos y las empresas han mejorado sus resultados y las cuentas públicas han gozado de buena salud. Lo mismo se dice sobre el 2005, el PIB creció tres décimas más que en 2004. Esta aceleración se produce en un momento en que la economía es el empleo. El crecimiento del empleo ha permitido que la tasa de paro baje casi un punto y medio acercándose al 9%. Por último, las cuentas del sector público arrojan un superávit del 1% del PIB, frente a un déficit del 2,9% de la zona euro. Con ello la deuda pública se ha reducido al 43% del PIB frente al 72% de la zona euro. El dato negativo es la inflación que en términos de IPC se sitúa en torno al 3,4% en el año 2005.

Uno de los motores del crecimiento económico sigue siendo el sector turístico. La cifra de turistas llegados a España en 2005 vuelve a marcar un récord y afianza el liderazgo mundial en esta industria. Las perspectivas para 2006 son además ligeramente optimistas. Unos datos que satisfacen al sector en general y a la administración, aunque como advertía a comienzos de año 2006 el vicepresidente ejecutivo de Alianza para la Excelencia Turística, en vísperas de la inauguración de la feria internacional de turismo, en este negocio no es oro todo lo que reluce.

En base a datos de la organización mundial del turismo, el turismo representa aún el 11% del PIB y ocupa el 12% de los trabajadores. No obstante haber reducido en seis décimas su aportación al producto interior bruto. La causa de esta disminución es, según los empresarios que hay problemas y una mayor competencia nacional e internacional. Pero la situación del turismo en general sigue siendo envidiable. No en vano España es el segundo mercado mundial por número de turistas recibidos, tras Francia, y por ingresos por turismo detrás de EE.UU. Las cifras en el año 2005 fueron 55,6 millones de personas, es el segundo país del mundo que más turistas recibe tras Francia. Y los ingresos 46.000 millones de euros, lo que significa que es el segundo país en ingresos, después de EE.UU.

Gracias al crecimiento económico España está alcanzando la convergencia económica con la UE. Pero ello está siendo también posible, y conviene no olvidar, gracias a las inversiones de la UE. Según la comisaria europea Danuta Hübner, en el año 2005 España fue, con un amplio margen, al país que recibió más fondos de la UE a través de los fondos estructurales y el fondo de cohesión, con un total distribuido entre los 25 estados miembros de la UE y los dos candidatos, que ascendió a 33.100 millones. Tras España figuran Alemania, Italia y Reino Unido. La partida más significativa corresponde al fondo europeo de desarrollo regional (FEDER), que financia las infraestructuras, inversiones creadoras de empleo, proyectos de desarrollo local y ayudas a las pequeñas empresas. El volumen total del Feder ascendió a 16.890 millones, de los que el 20% fueron para España.

De esta buena situación económica se benefician las entidades financieras. Así el BBVA obtuvo el ejercicio pasado un beneficio atribuido de 3.806 millones de euros, lo que supone un incremento del 30,2% respecto a 2004, según informó la entidad a la comisión nacional del mercado de valores. Este aumento fue motivado por los fuertes incrementos de la actividad y los ingresos en todas las áreas de negocio y a las mejoras en todos los márgenes, que llevaron a un crecimiento del 22% en el margen de explotación. La concesión de créditos aumentó un 25,9% y la captación de recursos de clientes, un 22,4%. También fueron factores determinantes el aumento del 15,4% en los ingresos por comisiones, que se elevaron a 3.940 millones de euros y el descenso del 10,8% en las dotaciones para provisiones derivado de un efecto contable por la introducción de las nuevas normas de contabilidad.

Mayores fueron los beneficios obtenidos por nuestro banco global. El Santander ganó el año pasado 6.330 millones, la cifra más alta conseguida por una empresa española. El resultado estuvo impulsado por la incorporación de la filial británica Abbey y, sobre todo, por las ventas de sus participaciones en Unión Fenosa, Auna y Royal Bank of Scotland, que aportaron mil millones más. El presidente del grupo, Emilio Botín, prometió un 2006 muy bueno y dijo que el límite del grupo es el cielo, a la vez que afirmó que ya no vale tener un crecimiento sobresaliente, sino que hay que aprovechar las oportunidades del mercado.

MERCADO LABORAL.

El crecimiento económico va acompañado de crecimiento de empleo. Durante el pasado año, se crearon 894.100 empleos, casi un 4,9% más que en 2004, alcanzando el número total de ocupados la cifra de 19.314.300 personas y dejando la tasa de desempleo en el 8,7%.

De entre las personas activas, el número de asalariados con contrato indefinido es de más de 15.841.600. la temporalidad ha aumentado casi tres décimas en relación con el año anterior. Así, las personas con un contrato temporal pasan de ser el 30,88% de los asalariados a ser el 33,77%.

La población activa se situó al cierre del pasado ejercicio en 21.155.500 personas, 199.400 más que las contabilizadas en el tercer trimestre y 654.400 más que un año antes.

El paro bajó en 239.800 personas en 2005, con lo que el número total de desempleados se situó en 1.841.300 y la tasa de paro en el 8,7%, según los datos de la encuesta de población activa. Este dato supone una disminución frente al dato de 2004, cuando el paro cerró el ejercicio en el 10,38%. Es la cifra más baja en 25 años. Desagregando los datos del desempleo por nacionalidades. El paro de los españoles bajó en 2005, en tanto que los extranjeros en situación de desempleo aumentaron en 27.700 personas.

Por sectores la mayoría de los empleos se crearon en el sector servicios, con 724.000 frente a 158.000 de la construcción y los 24.200 de la agricultura. Por el contrario, se perdieron 12.100 empleos en la industria.

Durante el año 2005, el desempleo descendió más entre las mujeres que entre los hombres. De esta forma, el paro femenino se redujo en 150.400 personas, mientras que el masculino lo hizo en 89.400. Con estos datos, la tasa de paro masculino se situó en el 6,64% y la femenina bajó hasta el 11,6%. Las mayores diferencias entre la cifra de desempleo de hombres y mujeres se sitúan en Castilla- La Mancha, Andalucía y Extremadura. Y esto sucede cuando la población femenina con estudios universitarios acaba de superar a la masculina y el curso pasado las mujeres recogieron el 58% de los títulos universitarios. Decir que en el mercado laboral la discriminación persiste, constituye una obviedad, pero que no conviene pasar por alto, las mujeres tienen más tasa de paro que los hombres, ocupan la mayoría de los contratos temporales, declaran que cobran un 30% menos que los varones por el mismo trabajo y no disfrutan de la misma protección que los varones. Como señala el consejo económico y social en sus informes la protección social no se ha adaptado a la incorporación de la mujer al mercado laboral.

En fin, esta discriminación de la mujer, sobre la que conviene consultar las páginas del instituto de la mujer, no sólo supone un atentado a la constitución sino un despilfarro de talentos.

Un estudio reciente del INE pone de manifiesto que el estado civil está ligado con la actividad femenina y que en los últimos años, el aumento de la participación laboral de las mujeres casadas. Uno de los factores que llevan a que las mujeres casados se incorporen con fuerza al mercado laboral es su nivel de estudios. Asimismo las mujeres casadas con nivel de estudios superiores casi cuadriplican la tasa de actividad de las casadas con estudios primarios. El dato del aumento del nivel educativo de las mujeres es significativo ya que está ligado con el nivel retributivo de sus puestos de trabajo. Así, cuando los niveles salariales son bajos, mayor es la propensión de la mujer a dejar de trabajar cuando la doble jornada empieza a ser agobiante.

En referencia al mercado laboral, el FMI señalo incansable en su informe anual sobre España que las reformas puestas en marcha están dando frutos, pero son necesarias mayores medidas para aproximarse a los todavía distantes de los objetivos de la cumbre de Lisboa. A este respecto, aconseja hacer frente a la tasa de temporalidad anormalmente alta mediante una flexibilización del régimen aplicable a los contratos indefinidos.

Una consecuencia de esta tasa de temporalidad es el alto número de accidentes laborales en nuestro país. La siniestralidad es, junto con la discriminación de la mujer y los jóvenes, uno de los principales problemas del mercado laboral español, que concentra el 20% de los accidentes de la Unión Europea. Dos tercios de los siniestros los padecen trabajadores temporales.

El balance de la siniestralidad laboral en 2005 es pavoroso: más muertos y más accidentes de trabajo. El año culminó con 990 fallecidos en el desempeño de su labor. Son 35 más que hace un año e interrumpen la tendencia de descensos iniciada en 2003, aunque a final de año se ha detectado una cierta mejoría. La mayor parte de los accidentes ocurren en el sector servicios, pese a que es la construcción la que registra los principales aumentos. El número de muertos quedó el año pasado al borde de los mil, una barrera que se ha sobrepasado en todo el periodo 1997-2003.

El año comenzó con una evolución ascendente de los accidentes mortales que comenzó a moderarse en agosto. La explicación a esa moderación tampoco es muy halagüeña: en el cuarto trimestre del año se produce una cierta contención de la actividad y por eso hay menos accidentes.

No solo aumentan las muertes, también lo hace el conjunto de accidentes de trabajo con baja, que se sitúa en 906.836. El único apartado que mejora es el de ascendentes graves. No obstante, esta tipificación no existe como tal y en muchas ocasiones se catalogan accidentes graves como leves para evitar que intervenga la inspección de trabajo.

Por sectores laborales, el sector con más accidentes es servicios, donde se produjeron 389.780 en 2005. No obstante, la incidencia de la siniestralidad es menor que en otros, pues mientras este sector ocupa al 65,22% de los trabajadores en España registra el 43% de los siniestros. Más acentuada resulta en la industria, una actividad que en algunos casos entraña mayores peligros. Los 239.759 accidentes de 2005 representan el 26,4% del total en un sector que aglutina al 17% de los ocupados. La mayor virulencia se refleja en la construcción, pues emplea al 12,54% de los trabajadores y representa el 26,69% de todos los accidentes. La tendencia es preocupante, pues los siniestros crecieron un 8,26% en 2005, lo que lo convierte en el sector con peor evolución. Además de la peligrosidad intrínseca a esa labor, la falta de medidas de protección y la gran afluencia de inmigrantes, con peores condiciones, agravan el problema. En agricultura se accidentaron 35.229 personas, un 0,75% menos que en 2004.

Además de los siniestros homologables con la estadística europea, existen otros 92.205 in itinere.

4. CONDICIONES DE VIDA.

Según el instituto nacional de estadística (INE) en su encuesta de condiciones de vida de 2004 una de cada cinco personas que reside en España se encuentra por debajo del umbral de pobreza relativa. Según la encuesta el porcentaje de mujeres en estas condiciones alcanza el 20,8% y el de los hombres el 19%.

Las comunidades autónomas que registran un mayor porcentaje de riesgo son Extremadura y Andalucía. Mientras las comunidades con una menor proporción de población por debajo son Madrid y el País Vasco.

Por otra parte, el informe indica también que el ingreso medio anual de los hogares españoles alcanza los 21.551 euros, que los ingresos por persona ascienden a 7.591 euros, y que el salario por hora de los hombres es un 17,3% superior al de las mujeres.

Con estas cifras el 7% de los hogares no puede permitirse un coche y el 44% no puede pagarse unas vacaciones. En cambio, el 60% de los hogares opina que tiene capacidad para hacer frente a gastos imprevistos.

Cada hogar destina una media, mensualmente, de 205 euros a gastos de la vivienda. Estos gastos incluyen alquiler, intereses de la hipoteca y otros gastos asociados. El informe refleja también que uno de cada cuatro hogares sufre problemas de ruido en su viviendo y que el 18,9% de los hogares detecta problemas de delincuencia y vandalismo en su zona.

5. PROTECCIÓN SOCIAL.

España es en la actualidad uno de los países de la UE que gasta menos en protección social. Según Eurostat, la agencia estadística de la UE, nuestro país tiene el gasto público por habitante en protección social más bajo de la UE de los quince, el grupo de países más próximos a nosotros por su nivel de desarrollo económico.

A este respecto reflexionaba Vicens Navarro que España se gasta en su estado de bienestar mucho menos de lo que le corresponde por su nivel de riqueza. Así, mientras el PIB per cápita de España es ya casi el 86% del promedio de los países de la UE-15, el gasto en protección social por habitante es sólo el 62,5% del promedio de la UE-15. En su opinión deberíamos gastarnos en protección social para alcanzar el nivel de gasto público social que nos corresponde por el nivel de desarrollo económico que tenemos. Este déficit se da en todos los componentes de nuestro estado de bienestar, alcanzando mayores dimensiones en las ayudas públicas a las familias. España, donde el discurso retórico oficial pone a las familias en el centro de la sociedad, tiene unas políticas públicas muy poco sensibles a ellas. Y, subraya Vicens, cuando decimos familias deberíamos decir mujeres, pues son ellas las que dentro de las familias realizan mayor esfuerzo.

Conviene subrayar, que el gasto en protección en nuestro país se ha venido conteniendo, después de alcanzar su máxima participación en 1993. En total, el gasto social en España es sólo un 20,6% del PIB. Este descenso del porcentaje del PIB que se dedica al estado de bienestar ha sido consecuencia de un mayor crecimiento económico, con un crecimiento más rápido del PIB, y también de un descenso de la tasa de paro, con lo cual ha habido una disminución del subsidio de desempleo.

Sin embargo, desde 1993, los gobiernos permitieron que el gasto social fuera disminuyendo, disminución que ha sido particularmente acentuada en los últimos años de la década de los años noventa. Así, el gasto social público per cápita de los países con mayor sensibilidad social en la UE, Suecia, Noruega y Holanda, a casi cuatro veces menor en 1999. En lugar de converger socialmente con la UE, los gobiernos españoles han transferido estos fondos para cubrir los enormes déficit presupuestario público español, objetivo primordial del gobierno actual. La eliminación del déficit se ha hecho a costa de aumentar el ya considerable déficit social, el cual aparece en todas las dimensiones de nuestro estado de bienestar.

Para alcanzar el compromiso de converger con la Europa social de los 15, es necesario aumentar los impuestos tanto directos como indirectos, estrategia que choca con la percepción generalizada en los establishments mediático, político y financiero del país, de que España ha alcanzado su límite tributario máximo, resultado de un supuesto agotamiento fiscal, percepción que no está avalada por los datos.

Los impuestos en España representan el 36,2% del PIB, uno de los más bajos de la UE-15 cuyo promedio es 40,5%. En España, cuyo nivel de riqueza es semejante al del promedio de la UE, el estado tiene unos ingresos muy por debajo del promedio de la UE, en donde los impuestos han ido aumentando desde 1995.

España es de los pocos países que no ha visto crecer sus impuestos directos. Dentro de éstos, los impuestos sobre la renta han bajado pasando de representar un 7,9% del PIB en 1995 a un 7,1% en 2002. En realidad, y en contra de lo que se nos dice constantemente, la gran bajada de impuestos en España no sigue una tendencia internacional; al revés, va en contra de esta tendencia.

6. PENSIONES.

Las pensiones es la partida de gasto más importante de nuestro sistema de protección social, aunque el gasto es este apartado dista del promedio de la UE. En la actualidad existen 7,9 millones de pensionistas contributivos y cerca de medio millón no contributivos. Una pensión no contributiva no llega a 500 euros mensuales. Y con esa cantidad han de mantenerse, a veces, una pareja de jubilados.

Ahora bien, convine hacer notar que a pesar del incremento de la población pensionista, el gasto en pensiones ha seguido en estos años una línea descendente. Del 8,5 en 1998 al 8,2 en 2003. De forma que el incremento de gasto en pensiones debido al factor demográfico se compensa con la reducción de la intensidad protectora. Un cambio interesante en el sistema de pensiones ha tenido lugar con la aprobación por la comisión de trabajo y asuntos sociales del congreso de los diputados, en febrero de 2005, de sendas proposiciones de ley, promovidas por CiU, en las que se autoriza a las comunidades autónomas a completar las pensiones no contributivas o asistenciales, y a completar las pensiones no contributivas o asistenciales, y a compaginar el cobro de una pensión no contributiva con un empleo.

El texto sobre la primera proposición de ley aprobada limita sin embargo la cuantía del complemento a percibir, de forma que éste no podrá exceder del 25% del importe de las pensiones asistenciales no supere al de las contributivas, y que el complemento aprobado por la comunidad autónoma no se detraiga a posteriori de la prestación, como sucede cuando los ingresos familiares sobrepasan el tope fijado para poder percibir pensión.

La segunda proposición aprobada por la comisión de trabajo y asuntos sociales, está en línea con las orientaciones europeas. Está dirigida a propiciar políticas sociales activas permitiendo compatibilizar una pensión no contributiva de invalidez con un empleo, siempre que la suma de ambos ingresos no supere 1,5 veces el indicador público de rentas con efectos múltiples (IPREM). Esta reforma contribuirá a que las personas que sufren una enfermedad mental o que sean portadores del virus del SIDA, por ejemplo, puedan seguir cobrando su pensión si encuentran un puesto de trabajo. Se ha previsto que la medida esté en funcionamiento durante cuatro años, plazo tras el cual se evaluarán sus resultados.

El gobierno, habla de que el sistema de pensiones en España goza de una excelente salud, aunque serán necesarias reformas parciales y enmarcadas en el diálogo social y el pacto de Toledo. Hablando tanto de las pensiones y la necesidad de reforma se consigue, poco a poco, que cunda en la opinión la necesidad de contar con plan privado y se favorece la privatización del sistema. El efecto, los planes de previsión complementarios a la jubilación han experimentado un espectacular aumento en Euskadi, donde el número de adhesiones a estos productos financieros ha pasado de 229.000 en 1991 a 994.759 en 2003, un incremento del 334%. En 2003, el patrimonio acumulado por las EPSV en Euskadi suponía el 24% del PIB vasco, mientras que los fondos de los planes y fondos de pensiones en el conjunto de España rondaban el 8% del PIB nacional.

En el capítulo de reformas, los organismos internacionales argumentan como el gobierno insiste en la necesidad de modificar el sistema de pensiones, alargando la edad de jubilación y mejorando la contributividad. Esta reforma está destinada a contener el número de pensionistas. Pero según parece no es tan sencillo.

El sistema público de pensiones vive en nuestro país, una situación de reforma permanente, se habla insistentemente que hay que hacer frente al grave problema del envejecimiento de la población española y a su impacto negativo sobre la sostenibilidad futura del sistema de pensiones. Pero en materia de pensiones la realidad viene contradiciendo insistentemente los informes y previsiones. Así la comisión europea elaboró en 1999 un informe bastante pesimista sobre el futuro de las pensiones en España que la realidad ha desmentido. Desde entonces el número de afiliados no ha hecho más que crecer y los problemas de envejecimiento de la sociedad se están retrasando debido al imprevisto crecimiento demográfico.

No obstante lo cual, se insiste en que hay que hacer reformas, aunque éstas deban ser parciales y no afectar a la naturaleza del sistema. La base que se presenta como incuestionable en todos los planteamientos sobre la necesidad de recortar y reformar las pensiones es siempre la cuestión demográfica. La razón demográfica justifica la mercantilización de una parte de nuestro sistema de pensiones.

El imprevisible incremento de la cifra de inmigrantes ha hecho variar las previsiones demográficas. Su revisión al alza de esas cifras retrasa el momento en que la evolución de la población en edad de trabajar comienza a reducirse y amortigua el efecto de la caída del empleo. Así, más población en edad de trabajar, junto a una elevada tasa de empleo elevan el crecimiento económico y, a igual aumento de la productividad, reducen el peso de las pensiones que se podría atender.

A la vista de estos cambios expertos como José Antonio Herce y su equipo parten de una serie de nuevos enfoques y estudian las vías de acción posibles. Primero, señalan que el problema de las pensiones es demasiado grave como para dejarlo sólo en manos de los partidos políticos o de los gobiernos ya que afecta directamente a los individuos que a lo largo de su ciclo vital hacen un esfuerzo enorme para ahorrar durante su vida laboral para tener cubiertas sus necesidades de renta tras su jubilación. Por ello apuntan que los individuos, por sí solos o colectivamente, deben buscar una solución junto con el mercado y el estado. Y plantean el análisis como un asunto del ciclo vital más que como un problema de cotizantes y pensionistas.

No se trata de privatizar las pensiones públicas, sino de conseguir compatibilizar las pensiones públicas, sino de conseguir compatibilizar los incentivos individuales y colectivos de la sociedad. Para ello se propone concienciar a los ciudadanos sobre la gravedad del problema, darles formación financiera suficiente para comprenderlo y para que sepan defender sus intereses y crear los incentivos fiscales y otros para ayudarles a resolverlo. Con lo cual el centro del problema deviene cómo adecuar los recursos de ahorro individual y colectivo a largo plazo a la financiación de las prestaciones de pensiones.

En cualquier caso, para impulsar las propuestas privatizadoras, el anteproyecto de ley de reforma del IRPF que elabora el gobierno socialista, en materia de planes de pensiones y productos ligados a la dependencia intenta responder a esta necesidad de reforma. El gobierno prevé acometer cambios importantes en las deducciones por planes de pensiones en el IRPF, para orientar los ahorros que se generan por estos beneficios fiscales, a garantizar pensiones complementarias privadas. Preocupa que los planes de pensiones no estén muy extendidos entre la sociedad española y se concentren en los ciudadanos con rentas más alta. Así, en la actualidad de los 20 millones de contribuyentes con rentas inferiores a 21.000 euros, que representan un 85% del total de contribuyentes, sólo el 6% realiza a aportaciones a planes de pensiones.

Y estas orientaciones privatizadas se impulsan cuando no hay problema de liquidez en las arcas del estado. El fondo de reserva de la seguridad social alcanza los 31.207,64 millones de euros.

Esta cuantía equivale a seis mensualidades de la nómina de pensiones. Las dotaciones realizadas desde mayo de 2004 a la hucha de las pensiones alcanzan la cifra de 14.400 millones de euros. Este fondo, que contaba con 15.182,04 millones de euros en febrero de 2004, ha duplicado su cuantía en menos de dos años.

El consejo de ministros aprobó el 10 de febrero de 2006, a propuesta de los ministros de economía y hacienda, Pedro Solbes, y de trabajo y asuntos sociales, Jesús Caldera, el acuerdo por el que se autoriza a la tesorería general de la seguridad social a efectuar una nueva aportación de 3.700 millones de euros al fondo de reserva de la seguridad social y a su materialización financiera. Esta dotación eleva la cuantía total de la hucha de las pensiones a más de 31.000 millones de euros, una cantidad equiparable a seis mensualidades de la nómina de pensiones.

Las dotaciones realizadas en esta legislatura, unidas a los rendimientos de la cartera en la que está invirtiendo el fondo, han permitido duplicar su cuantía total, que ha pasado desde 15.182,04 millones de euros en febrero de 2004 a los más de 31.000 millones de euros que alcanzará tras la aportación aprobada en febrero de 2006. El fondo de reserva de la seguridad social fue creado con el objetivo de construir reservas que permitan atenuar los efectos de los ciclos económicos bajos y garantizar el equilibrio financiero del sistema de pensiones, en cumplimiento con la recomendación número dos del pacto de Toledo.

El fondo de reserva de la seguridad social, con esta dotación adicional de 3.700 millones, representa ya el 3,47% del PIB, según la estimación de PIB de la actualización del programa de estabilidad 2005-2008 que lo cifra en 900.115 millones de euros.

El importe del fondo de reserva invertido en activos financieros públicos asciende a 26.772, 81 millones de euros, y está compuesto por deuda española y deuda extranjera.

SANIDAD.

El gasto público sanitario español es uno de los más bajos de la Unión Europea de los 15. Representa sólo un 5,8% del PIB, siendo el promedio de la UE-15 un 7,2 %. En realidad, esta diferencia de gasto es incluso mayor, puesto que debido al enorme poder de la industria farmacéutica, España es uno de los países de la UE que se gastan un porcentaje mayor del gasto sanitario público no farmacéutico en España es 4,6% del PIB, el más bajo de la UE.

En 1996 tal gasto público sanitario era un 6,2% del PIB, porcentaje que ha ido descendiendo desde entonces. Si en lugar de tomar este indicador tomamos la cifra de gasto sanitario público por habitante vemos que es el más bajo de la UE-15 después de Grecia y Portugal. El promedio de la UE-15 era mucho mayor. Mientras que el nivel de riqueza de España es ya el 84% del promedio de la UE, el gasto público sanitario per cápita es sólo el 65%, mostrando un enorme déficit de gasto público sanitario entre España y la UE-15, déficit que es incluso mayor debido a la estructura demográfica de nuestro país, que rinde un porcentaje de personas por encima de 65 años mayor que el promedio de la UE-15.

En realidad, tal déficit sanitario público per cápita entre España y la UE aumentó significativamente durante el periodo 1996-2001, un crecimiento de nada menos que un 30%. Durante aquel periodo se dio más importancia a alcanzar el equilibrio presupuestario que a corregir al déficit sanitario público que España tenía con el resto de la UE-15, cuyo gasto público sanitario promedio per cápita aumentó más rápidamente que en nuestro país.

Las insuficiencias de gasto público no son los únicos problemas del sector sanitario; las prioridades que dan excesivo énfasis a nuevas altas tecnologías y centros de investigación biomédicos a costa del subdesarrollo de la atención primaria y de la salud pública es un ejemplo de la mala utilización de recursos públicos.

Esta escasez de recursos es una de las causas más importantes de algunos de los problemas sanitarios más preocupantes que tenemos en España, y que incluye desde largas listas de espera intervenciones quirúrgicas de vida en atención primaria, resultado del excesivo número de pacientes asignados a cada médico. España es uno de los países que tienen un porcentaje mayor de personas que se quejan del escaso tiempo de visita en atención primaria.

La dimensión sanitaria que goza de menos recursos es la de salud pública, la parte menos desarrollada de nuestro sistema sanitario. Como consecuencia, España es uno de los países con mayor porcentaje de casos de SIDA, de adicción a las drogas, de tuberculosis, de enfermedades venéreas y de legionela, entre otras enfermedades normativas y sancionadoras, lo cual explica no sólo la elevadísima tasa de accidentes laborales y de tráfico, sino también la falta de regulación y control del agua, aire y alimento, que es bien conocida en la colectividad internacional.

Según admite el secretario general para la prevención de la contaminación de medio ambiente: no hay duda sobre la gravedad de la contaminación del aire. Incumplimos las directivas de forma reiterada en las grandes ciudades, y esto genera problemas de salud, el tráfico y las industrias emiten los contaminantes. Los más problemáticos son las partículas microscópicas que se quedan suspendidas en el aire y el dióxido de nitrógeno.

Dos directivas europeas fijaron límites máximos de contaminación para reducir el número de enfermedades. Las normas, traspuestas a España por un real decreto de 2002, fijaban topes de contaminación para 2005. Límites que irán bajando hasta 2010. La norma establecida que el año pasado el límite de 50 microorganismos por metro cúbico de partículas solo se podía superar 35 días al año y que el valor medio de dióxido de nitrógeno no podía superar los 50 microgramos por metro cúbico.

El primer año de la norma ha demostrado el fracaso en España en la lucha contra la contaminación. En Madrid hay estaciones que superan el límite más de 100 días al año. El responsable del gobierno admite que España ha incumplido los límites y corre el riesgo de incumplir los niveles aún más estrictos que Bruselas fijó para 2010.

Un estudio del consejo superior de investigaciones científicas afirma que el tráfico es responsable de la mitad de la contaminación. Tenemos que abordar el problema del coche, la principal causa del deterioro de calidad del aire, de ruido, de emisiones de gases de efecto invernadero y que ocupa la mayoría del espacio público. El ministerio prepara una ley de protección de la atmósfera para atajar el problema, y algunos ayuntamientos como Madrid o comunidades como Cataluña anuncian ahora planes de calidad del aire. La polución se agrava en España porque ya hay más coches diesel que gasolina. El diesel, aunque consume menos combustible, emite seis veces más partículas que un coche de gasolina.

La competencia en calidad del aire es de los ayuntamientos y de las comunidades autónomas, aunque los incumplimientos no acarrean sanciones.

8. EDUCACIÓN.

Otra dimensión del estado de bienestar español que se caracteriza por su pobreza de recursos es la educación. El gasto educativo público es también uno de los más bajos de la UE. En educación secundaria, por ejemplo, el gasto público es sólo el 40% del promedio de la UE, siendo uno de los países con mayor fracaso escolar. El gasto en formación profesional y en universidades es también de los más bajos de la UE.

Ciertamente la educación en nuestro país ha registrado significativos cambios en las últimas décadas. En este tiempo, si ha alcanzado la plena escolarización desde los 3 años, la ampliación de la enseñanza obligatoria hasta los 16, altas tasas de participación en los estudios superiores y una gran demanda en formación profesional, todo lo cual ha contribuido a aumentar de manera significativa el nivel educativo de la población. No obstante, en nuestro sistema educativo conviven viejas y nuevas realidades que requieren de la intervención decidida de los poderes públicos y de toda la sociedad si sinceramente se aspira a conseguir una educación de mayor calidad que permita aumentar la formación y cualificación de las personas y ayude a construir un modelo social y productivo más desarrollado y con mayor grado de cohesión.

Según se encarga de recordarnos un reciente estudio de la OCDE, en nuestro sistema educativo persisten graves déficit que, por persistentes, amenazan con convertirse en estructurales. Estamos hablando del bajo gasto por alumno y año, el alto grado de abandono escolar prematuro y el alto porcentaje de alumnos que no consiguen las titulaciones de secundaria situando a nuestro país en el antepenúltimo puesto de este ranking. Igualmente, es significativa la desconexión existente entre la formación y el empleo, de modo que en España apenas el 5,3% de las personas adultas tienen algún tipo de formación permanente y que según diferentes encuestas, 7 de cada 10 jóvenes reconocen que su trabajo no está relacionado con su formación.

Pero junto a estos desajustes, que parecen perpetuarse en el tiempo, han aparecido nuevos fenómenos a los que nuestra sociedad no está dando la respuesta más adecuada. Nos referimos a realidades tales como la diversificación de fuentes de aprendizaje que trae consigo la sociedad de la información en la que vivimos y que pone en cuestión el rol tradicional de la institución escolar y de los docentes; las nuevas realidades sociales que han supuesto en muchos casos la delegación de las funciones de la familia como transmisora de valores y cultura hacia los centros educativos; o la presencia en nuestras aulas de cientos de miles de hijos e hijas de inmigrantes de las más diversas procedencias fruto del proceso inmigratorio que se ha producido en la última década. Una financiación suficiente es indispensable para alcanzar la convergencia con la UE en materia educativa, y corregir los desequilibrios territoriales y sociales que pudieran existir. El gasto educativo en España debe equipararse a la media de los países de nuestro entorno, esto es el 6% del PIB. El gobierno central debe ejercer una labor de liderazgo en la coordinación de las políticas educativas para garantizar la cohesión del sistema educativo y la verdadera igualdad de oportunidades. Para ello se deben potenciar algunas de las instituciones existentes, como la conferencia de consejeros, y reformar otras, como el consejo escolar del estado.

Se deben promover medidas concretas que aseguren el cumplimiento efectivo del principio de atención a la diversidad en condiciones de equidad. Garantizar una educación de calidad para todo el alumnado requiere del establecimiento de un marco general, de carácter básico, de atención a la diversidad en todas las etapas educativas, donde se enfatice la importancia preventiva que tiene la educación infantil y la complejidad que reúne la diversidad en la enseñanza secundaria obligatoria y que abarque a toda la red de centros sostenidos con fondos públicos. Hacer viable este objetivo supone hacer hincapié en la importancia de la acción tutorial, en la reducción de ratios, en programas de refuerzo... determinando zonas de actuación preferente por sus características socioculturales y estableciendo programas integrales que favorezcan la intervención educativa coordinada del ámbito escolar y del comunitario.

9. VIVIENDA.

Con la aprobación del plan de vivienda 2005-2006, en julio de 2005, el ministerio de vivienda pretende sacar adelante un proyecto son el respaldo de todos. Un plan que pretende aportar soluciones específicas para más colectivos y con diferentes necesidades: jóvenes, familias con menores ingresos, rentas media, mayores, víctimas de la violencia de género o del terrorismo, personas con discapacidad. Por primera vez se ha diseñado un programa específico para los jóvenes que contempla tanto ayudas a la compra como ayudas al alquiler.

Según los datos presentados por el ministerio, 2005 acabó con un incremento interanual del 12,8% en el precio de la vivienda libre, la tasa más baja desde el cuarto trimestre de 2001. Subieron por encima de la media en la comunidad de Valencia, Galicia y Castilla-La Mancha, mientras que los menores incrementos se registraron en Cantabria y Castilla y León.

El director general de arquitectura y política de vivienda, señaló que se está entrando en un proceso de aumento del precio de la vivienda más razonable, que se implantará cuando el plan de vivienda 2005-2008 comience a ejecutarse. Y destacó como positivo y esperanzador para los ciudadanos el que el número de viviendas protegidas iniciadas en el cuarto trimestre de 2005 ha crecido un 21,1% respecto al mismo periodo del año anterior. En todo 2005 se iniciaron 72.438 viviendas protegidas y se terminaron 60.402, lo que implica un aumento del 5% respecto a 2004.

El precio de las viviendas protegidas aumentó un 5,5%, hasta 945 euros por metro cuadrado, frente a los 1.824 euros de la vivienda libre.

Pero el aumento del precio de la vivienda sigue triplicando la inflación general. El endeudamiento de las familias alcanzó un nuevo máximo histórico al cierre de los nueve primeros meses de 2005, con 674.410 millones de euros, un 13,7% de aumento, lo que supone el 76% del PIB.

En el plan se ha introducido una nueva tipología de vivienda: los pisos de entre 30 y 45 metros cuadrados útiles, para alquiler a un precio claramente por debajo del mercado, y que vienen a satisfacer necesidades concretas de colectivos determinados: jóvenes que quieren emanciparse, personas solas o mayores.

El plan de vivienda presenta importantes diferencias con los anteriores. La apuesta por el alquiler es la primera de ellas y se concreta tanto en las ayudas directas a los propietarios como a los inquilinos. Una segunda diferencia consiste en el decidido empeño del plan de vivienda por conseguir llegar a saber el destino final de todos los recursos gastados en él y por luchas contra el fraude a través de medidas, como la creación del registro nacional de vivienda protegida o la obligatoriedad de creación por las comunidades autónomas de registros de demandantes de vivienda o la implantación de documentos análogos. La tercera gran diferencia respecto a planes anteriores es que el actual se plantea facilitar la adquisición de viviendas usadas, y hace especial hincapié en el fomento de la rehabilitación de edificios, especialmente en los centros urbanos, tanto en barrios degradados como en cascos históricos.

Cumplidos 18 meses la acción y los planes de gobierno en el campo de la vivienda se están revelando ineficaces según todos los indicadores objetivos.

El gobierno tiene ministerio, pero no competencias en suelo y vivienda. Esas competencias fueron transferidas a las comunidades autónomas con carácter exclusivo hace 20 años. El actual gobierno siente como propio el problema y quiere solucionarlo, pero seguimos como siempre con un plan cuatrienal del siglo pasado; igual para todas las comunidades autónomas.

¿Qué tiene de nuevo este plan de vivienda? Según García Alba y algunos expertos nada. Toso es antiguo, desacreditado, demostradamente ineficaz. Basta una mirada rápida:

• Los precios del suelo y de la vivienda siguen subiendo.

• No se crea suficiente suelo público. La idea de una ley del suelo no es nueva en un gobierno socialista. Se formuló, pero fue declarada inconstitucional precisamente por la falta de competencia aludida.

• Los promotores privados no construyen viviendas de protección oficial porque no les es rentable. Sobre todo en las grandes ciudades, donde los costes del suelo y de la construcción son ya más elevados que los máximos precios de venta de la protección oficial.

• Los promotores públicos sí construyen, porque no les queda otro remedio: han de llenar el vacío que deja el promotor privado aunque para ello se tengan que descapitalizar y soportar situaciones que en una empresa privada serían suspensiones de pagos o quiebras.

• Los precios de la protección oficial también van subiendo, pero así se alejan aún más de las posibilidades de los más necesitados.

• Las ayudas económicas y financieras al comprador se convierten en ayudas indirectas al promotor que mantiene sus precios y rentabilidad.

• La ley de arrendamientos urbanos y su aplicación es disuasoria para los arrendadores. Por eso hay tantos pisos vacíos desde hace décadas. Hay pocos pisos de alquiler y a precios tan desmesurados que los hacen inasequibles o equivalentes a las cuotas de compra. Si los alquileres fueran sensiblemente inferiores, tal vez ayudarían a cambiar esa tendencia.

En la práctica, ¿en qué consisten las medidas de choque del plan? Hasta ahora la ministra de vivienda pronuncia muchas palabras y cifras que implican promesas y compromisos cuyo cumplimiento no puede garantizar, ya que se está atribuyendo competencias que no tiene. Son las comunidades autónomas las que lograrán o no que los objetivos se cumplan, y no todas están por la labor ni con idéntico entusiasmo. La cuestión es ¿por qué seguimos perpetuando la cultura de la propiedad tan arraigada en nuestro país por el franquismo? La propiedad en la protección oficial es una lotería que beneficia sólo a unos pocos y no necesariamente a los que más lo necesitan.

Por cada viviendo social construida para la venta se podrían construir varias para alquiler, porque en éstas el coste del suelo se mantiene en el activo, no se regala. El no poder repercutir en el precio de venta el valor del suelo y los costes de la promoción es un lujo que las administraciones públicas no deberían permitirse. Ahora tenemos la oportunidad de iniciar el camino correcto, ya trazado por la mayoría de países europeos.

El derecho constitucional a la vivienda no especifica el régimen de uso. Si de verdad se pretende empezar a resolver el problema, los recursos económicos y financieros atribuidos a vivienda por el gobierno deberían destinarse a las comunidades autónomas y a los municipios para:

• Incentivar a los promotores públicos y privados sin ánimo de lucro para construir o rehabilitar viviendas destinadas exclusivamente a alquiler.

• Conseguir un gran parque de vivienda de tránsito acorde con la demanda objetiva.

• Medir las necesidades de los distintos grupos sociales, necesidades cambiantes según las etapas de vida, para ajustar ese parque a las necesidades objetivas y no a la aspiración subjetiva de posesión vitalicia.

• Gestionar ese parque eficazmente, a través de agentes, públicos o privados, competitivos y competentes.

El gobierno central debería además:

• Hacer atractivo el alquiler mediante medidas legislativas, fiscales y tributarias.

Sin embargo, la reciente reforma fiscal aprobada por el gobierno el 20 de enero de 2006 deja prácticamente como está el actual sistema de deducciones por vivienda, aunque con algunas expectativas frustradas. Se ha suprimido la ayuda para quienes empiezan a pagar la hipoteca.

Tampoco se ayuda al inquilino con una deducción que ya existió en las reformas fiscales de anteriores gobiernos socialistas. Aunque desde hacienda se había lanzado la idea de la deducción fiscal para los inquilinos, ha quedado finalmente descartada. Se mantienen los incentivos fiscales a los propietarios y a las promotoras que se dediquen a la construcción de viviendas en alquiler. Con al apoyo a la oferta, hacienda considera que el inquilino también sale beneficiado.

SERVICIOS SOCIALES Y ATENCIÓN A LAS PERSONAS EN SITUACIÓN DE DEPENDENCIA.

Ahora bien, donde las insuficiencias del estado de bienestar son más dramáticas es en los servicios de ayuda a las familias. Solo el 1,4% de los ancianos españoles está asistido por algún tipo de servicio domiciliario, comparados con 7% en Francia, 8% en Holanda y 9% en el Reino Unido. En países de mayor sensibilidad social los porcentajes son mucho más altos.

Una situación semejante de deficiencias aparece en las prestaciones familiares. Para corregir en parte esta deficiencia sería de gran interés la aprobación de la ley promoción de la autonomía y atención a las personas en situación de dependencia.

La atención a la dependencia se ha convertido en los últimos años en uno de los retos más decisivos de los modernos sistemas públicos de protección social. El notable incremento de las expectativas de vida, la mejor atención a las personas con discapacidad congénita o adquirida, permiten que cada vez podamos vivir más años, pero en muchos casos con un nivel de dependencia que requiere cuidados intensos, prolongados en el tiempo y de una cierta especialización.

Las familias, y de forma muy mayoritaria las mujeres, han venido desempeñando el papel de cuidadores, especialmente en países como el nuestro con un escaso desarrollo de los servicios sociales. Esa función tiene altos costes físicos, psicológicos y económicos para las familias, y dificulta gravemente la plena incorporación de las mujeres al mercado de trabajo. Dos tercios de la población dependiente está siendo atendida, exclusivamente, por cuidados informales y el 75% de personas que cuidan son mujeres. Casi un millón de mujeres están haciendo esta tarea. El 42% dedican más de 40 horas semanales. Lo que supone una jornada laboral. Se trata de un cuidado intenso. Y además prolongado en el tiempo. El esfuerzo por tanto es tremendo.

Eso supone, abandono de empleos, de la familia, de la vida familiar, de ocio; los costes son de gran intensidad: psicológicos, sociales físicos... y además hay otro componente. La atención hoy descansa sobre muchos menos miembros de la familia. El perfil de las familias actuales es de uno o dos hijos, lo que supone que el esfuerzo intenso hoy descansa sobre dos o una hija. Se trata de un esfuerzo no compartido o cada vez menos compartido.

Pues bien, todo indica que este modelo de cuidados basado en la asistencia social para los que no tienen recursos y en la asunción del peso de la carga por parte de la mujer toca a su fin. En España están teniendo lugar cambios que inciden en nuestro modelo de estado de bienestar apoyado en la familia. Y el cambio más importante es el derivado de la revolución silenciosa de la mujer. El 49% de mujeres se ha incorporado al trabajo. Esto es un camino sin retorno... lo que significa que cada vez más será más necesaria la expansión de los servicios sociales para la atención, entre otros riesgos, de las personas en situación de dependencia. Pero además de la incorporación de la mujer, la caída de natalidad y la carencia de profesionalidad hace que este recurso no sea el adecuado. Las características de los cuidados exige profesionalidad. Un alzheimer, un autista... con el que no hay pautas para relacionarse con él requiere de profesionalidad. El grueso de la respuesta hoy exige profesionalidad.

En otros estados de la UE, se ha abordado desde hace años la respuesta a estas nuevas realidades sociales, con diversos modelos, aunque con una tendencia creciente a su universalización como un ámbito más del sistema público de protección social.

El gobierno presentó al parlamento el anteproyecto de ley de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia, a finales del año 2005. La ley de dependencia o autonomía personal, que es una de las reformas estrella del gobierno, implica el derecho universal de toda persona dependiente a ser atendido por el estado. Los dependientes precisan ayuda para valerse en sus tareas cotidianas, por padecer alguna discapacidad. La necesitan desde una vez al día hasta la presencia permanente de un cuidador. El gobierno estimaba, en el libro blanco de la dependencia, que las personas con dependencia maderada y grave suman 1.125.000 la mayoría mayores de 65 años. Para saber la cantidad exacta habrá que esperar a que cada persona reclame la condición de dependiente y se estudie su caso.

Sólo el 6,5% de las familias que cuidan a personas dependientes cuenta con el apoyo de los servicios sociales. Además, el 83% de los familiares que dedican prácticamente su vida a cuidar a las personas dependientes son mujeres, con lo que esta ley tendrá implicaciones mayores en cuanto a la política de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres que promueve el ejecutivo.

Quienes en la actualidad se encargan de la población dependiente son básicamente, las familias. Las principales cuidadoras de las personas dependientes mayores son mujeres, sobre todo amas de casa, con una edad media de 53 años. La ayuda a domicilio da cobertura al 2% de la población dependiente; la tele-asistencia, al 1% y los centros de día, a una proporción todavía inferior. Existen tres plazas residenciales por cada 100 mayores. El hecho de que la principal figura cuidadora sea la mujer, puede correr el riesgo de una importante disminución en el futuro, si consideramos que ha habido una progresiva incorporación de la mujer en el mundo laboral. Por lo tanto, reforzar los servicios sociales parece indispensable.

Una encuesta del CIS realizada hace un año preguntaba sobre la necesidad de implantar un sistema de atención a las personas en situación de dependencia. Uno de cada cuatro encuestados estimaba que esa iniciativa debía acometerse de forma inmediata, dada la sobrecarga que padecen los hogares cuidadores. También se preguntó a los entrevistados si estaban de acuerdo con pagar más impuestos o cotizaciones sociales para dotar de más servicios públicos de atención a las personas dependientes. El 21,5% respondía afirmativamente y el 45,5% daba un sí supeditado a que el aumento de la recaudación se dedicara efectivamente a ese programa de cuidados. Es decir, que el 6% estaría dispuesto a pagar más impuestos para sufragar el sistema. Además, el 40,4% de los ciudadanos considera que las administraciones públicas deberían ser las principales responsables de la atención a las personas dependientes, aunque la familia también participe en el cuidado.

Según la propuesta del gobierno, el usuario contribuirá a la prestación de este servicio en función del gobierno, el usuario contribuirá a la prestación de este servicio en función de su renta. La reforma, con un coste que podría llegar al 1% del PIB español, tendrá un plazo de aplicación de ocho años por su complejidad. El ejecutivo propone que el coste sea asumido al 50% por la administración central y las autonomías, que tienen transferida la asistencia social. El gobierno quiere equiparar así este derecho con la sanidad, la educación o las pensiones.

El gobierno y sus socios de izquierda verde y esquerra republicana de Catalunya están convencidos de que esta reforma cambia de raíz el estado de bienestar. Cuando se habla de dependencia se insiste, con demasiada frecuencia, en que la aprobación de la ley y la puesta en marcha de las políticas correspondientes estaríamos creando la cuarta pata o pilar de nuestro estado de bienestar. Quienes así opinan razonan que contamos con educación, salud, pensiones... pero falta el cuarto pilar, el derecho a los servicios de dependencia, para que nuestro estado de bienestar esté completo.

Se olvidan que la cobertura de esta necesidad existe en nuestro estado de bienestar como lo prueba el hecho de que gastemos un modesto, aunque no irrelevante, 0,32% del PIB en prestaciones monetarias de la seguridad social y en servicios financiados por las comunidades autónomas. Lo que sí ocurre es que nuestro modelo de estado reposa en la familia, frente al modelo nórdico o continental que apoyan a la familia. En consecuencia, la atención a personas en situación de dependencia está basado en la asistencia social para los que no tienen recursos y en la asunción del peso de la carga por parte de las familias.

Lo que realmente hace esta reforma, si se lleva a cabo, es modernizar y dignificar el sistema público de servicios sociales. Sólo de esta forma se puede garantizar a toda persona que no pueda valerse por sí misma por problemas de movilidad o enfermedad, el mismo derecho universal, a ser atendidos que tienen todos los ciudadanos a la sanidad, la educación, o las pensiones. Por eso hablan, equivocadamente, de crear el cuarto pilar del estado de bienestar. Cuando de lo que se trataría es de reforzar el existente, el sistema público de servicios sociales. Exactamente es eso lo que pretenden hacer en la comunidad autónoma de Cataluña, en el ejercicio de su competencia exclusiva, con la reforma de la ley de servicios sociales, que fue aprobado el anteproyecto el 17 de enero de 2006 y enviada al parlament para su aprobación.

El ejecutivo, que tiene prácticamente cerrada esta reforma con sus socios de izquierda verde (IU-ICV) y esquerra republicana de Catalunya y con sindicatos y patronal, se enfrenta ahora a una dura negociación con las comunidades autónomas, que tienen transferida esta competencia, y a las que les va a proponer que asuman el 50% del coste. Eso puede retrasar algo la aprobación, sobre todo por la previsible oposición de las comunidades gobernadas por la oposición actual, esto es el partido popular.

El ministro de trabajo y asuntos sociales asegura que la ley llevará una memoria económica detallada y que en ningún caso se financiará con carga a la seguridad social, sino por medio de los impuestos. De momento, el ejecutivo cuenta con 200 millones de euros, incluidos en los presupuestos de 2006, para poner en marcha la reforma. Los socialistas habían subido esta cantidad desde 50 a 100 millones, pero fueron sus socios de izquierda verde, según recuerda su portavoz, quienes presionaron y lograron aprobar una enmienda para subir ese fondo hasta los 200 millones, con el apoyo de ERC, cuyo portavoz, es también uno de los artífices de la reforma.

El ejecutivo asume que esta ley tiene un coste muy importante, que puede alcanzar en 2008, cuando la ley comience a funcionar realmente, hasta el 1% del PIB español, según datos que maneja el ministerio de trabajo. Pero hay límites. Habrá una declaración genérica que recoja el derecho universal a la prestación, aunque tiene que venir limitada en la medida en que haya recursos económicos, y siempre con la idea de los ocho años para ser aplicado completamente. Además, la admisión a este sistema tiene un filtro en función de la renta y patrimonio. Los que puedan permitirse una asistencia privada no serán incluidos, explica el ministro Caldera, quien insiste en que habrá un sistema de valoración único en toda España que evite agravios.

Esta reforma abre una gran oportunidad de trabajo en los servicios sociales. Hasta 200.000 nuevos empleos, según los expertos, que a su vez generarán ingresos del estado con sus impuestos y podrán paliar el coste. Aún así, el ministro de economía, según fuentes de la negociación recogidas por el periódico el país, ha expuesto sus dudas de la viabilidad de la extensión universal de este derecho.

Las prestaciones incluirán ayuda a domicilio, teleasistencia y nuevos centros de día, la habilitación de nuevas plazas en residencias y las ayudas a las familias que se dediquen por completo a cuidar de sus enfermos o discapacitados.

Ahora bien, a pesar de estos planes y leyes del gobierno, la cruda realidad es que el crecimiento del gasto social del ministerio de trabajo y asuntos sociales sigue por debajo de incremento del PIB. Y más allá de lo reducido de estos crecimientos, por segundo año consecutivo, llama poderosamente la atención la absoluto congelación de los planes y programas estatales realizados de forma cofinanciada con las comunidades autónomas, continuando la actitud del gobierno del partido popular en la última legislatura, a pesar de que en las comparecencias de la secretaría de estado de asuntos sociales en el congreso de los diputados, reitero su expresa voluntad de intensificar la colaboración con las comunidades autónomas, incrementando la financiación estatal.

Al ser la mayoría de los planes y programas estatales de servicios sociales muy intensivos en empleo, su congelación, y más aún si se repite año tras año, tiene afectos negativos en las plantillas afectadas por estos planes y programas, ya que ni siquiera se puede garantizar el mantenimiento del poder adquisitivo de los sueldos.

Todo ello se traduce o bien en el deterioro de la calidad de la atención en la reducción de la cobertura de los usuarios o en la precariedad de las condiciones de trabajo, contratación y salario del personal y explica también la acentuada externalización de la gestión que se trata produciendo en los últimos años en el ámbito de los servicios sociales.

Dado el carácter multiplicador de los planes y programas cofinanciados, generado por la necesaria aportación de las comunidades autónomas, su congelación por la administración general del estado, en la mayor parte de los casos arrastra el mismo efecto de congelación en las aportaciones autonómicas, aunque hay algunas comunidades autónomas que para evitar el deterioro de los programas y prestaciones o el tener que reducir plantillas, se ven obligadas a actualizar su aportación de financiación y la que debería realizar la administración general del estado.

En este sentido resulta especialmente preocupante la congelación un año más del plan concertado que es una estructura fundamental en los servicios sociales de España. Y esta congelación se produce a pesar de que desde el ministerio de trabajo y asuntos sociales y desde la secretaria de estado de asuntos sociales se ha considerado una clara prioridad el desarrollo de los servicios sociales y así se pone de manifiesto en repetidas comparecencias parlamentarias.

TEMA 5: ANÁLISIS DE POLÍTICAS SOCIALES.

1. POLÍTICAS Y PROBLEMAS SOCIALES.

El estado de bienestar es intervencionista. Se realiza en la acción. El trabajo del estado es, al menos en teoría, un trabajo para fines sociales: salud, educación, discapacidad, personas en situación de dependencia, atención a los menores inmigrantes no acompañados, pobres y excluidos. Su actuación está dirigida tanto a promover las condiciones de individuos o grupos para que la igualdad y libertad sean efectivas, como a promover políticas compensatorias hacia los grupos en situación de desventaja, necesidad o riesgo. A veces incluso, los responsables políticos planifican su intervención y, anticipándose a los problemas, desarrollan políticas que mejoran las condiciones de vida de los ciudadanos y ofrecen oportunidades vitales.

Políticos, funcionarios y responsables ejecutivos son los encargados de promover las políticas públicas, que inciden en los ámbitos más diversos de la vida ciudadana. Ahora bien, contra la visión de que para cada problema existe una solución, se extiende la creencia de que sólo podemos tener respuestas parciales y no totalmente satisfactorias a los problemas sociales en cuestión.

Aunque la idea dominante es que las políticas sociales han hecho firmes progresos y contribuido a mejorar los problemas sociales, hay quienes creen que han mejorado algunos de los problemas que heredamos, pero también ha dado origen a otros, no menos graves en sus efectos sobre el bienestar humano, que aquellos que habíamos enfrentado con modestos éxitos.

Como quiera que sea la definición, puesta en práctica y evaluación de las políticas sociales constituyen un objeto central en el estudio de la ciencia política. El análisis de ese proceso ayuda a conocer los procedimientos que condicionan la actuación de los poderes públicos y evaluar los resultados de las políticas puestas en práctica. De esta manera, evaluando resultados nos podemos plantear preguntas sobre su eficacia y eficiencia.

LA AGENDA Y LOS PROBLEMAS.

En general debe entenderse por política pública una acción de la administración pública en respuesta a un asunto de interés ciudadano. Las políticas se inician con la inclusión de un problema en la agenda y la adopción que toda una serie de medidas dirigidas a su puesta en práctica.

La literatura especializada establece una distinción entre los denominados problemas y temas. Es decir, aquellos problemas susceptibles de formar parte de la agenda de los poderes públicos. Muchas veces la consideración de temas depende de una previa batalla por la definición del problema entre los distintos actores presentes.

El acceso del tema a la agenda de actuación pública precisa de la intervención de aquellos que tienen cierta influencia en la formación del programa. Así los grupos organizados, los partidos políticos, los sectores influyentes del aparato burocrático, los creadores de opinión. Todo el proceso de consideración de la cuestión dependerá en buena parte del número de gente afectada por el problema y las medidas de solución, el grado de agregación de los intereses afectados y su nivel y tipo de organización. Es conveniente no olvidar que en los problemas a los que se enfrentan las políticas sociales poseen las siguientes características:

• Son colectivos y están conectados.

• Tienen componentes humanos significativos, lo que hace difícil establecer prioridades.

• Pueden dar lugar a conflictos entre objetivos igualmente valiosos.

• El paso del tiempo los puede empeorar. Aparecen envueltos en conflictos de intereses y resultan de difícil definición y solución.

Se considera que el programa de actuación de los poderes públicos se configura a partir de la demanda. Pero no todas las demandas que articulan los ciudadanos se incluyen en la agenda política, sino sólo aquellas que han contado con el apoyo de los partidos o grupos de interés. Y tampoco es del todo cierto que el contenido de la agenda se constituya sólo a partir de la demanda. A veces se incluyen temas en la agenda política desde el lado de la oferta, sin existir una demanda explícita para su implantación. Y es que ocurre a veces que son los políticos quienes, para ganar las siguientes elecciones impulsan determinados programas de acción política.

La consideración y definición del problema dentro del campo de actuación de las políticas públicas no tiene carácter objetivo, en cada caso dependerá de quienes sean los ciudadanos a los que va dirigida, de la movilización social, de la organización de los sectores afectados, de su fuerza y representatividad, y no tanto de una consideración objetiva y racional sobre el problema. Ello implica que la aparición de una cuestión en el marco de una actuación pública no implica que se haya procedido a un estudio o examen profundo de sus implicaciones. Y ello es aún más normal en temas derivados de situaciones de crisis que desencadenan presiones insostenibles que obligan a respuestas inmediatas. Es decir, si decidimos promover la expulsión de extranjeros sin papeles no es porque hayamos hecho un análisis profundo de sus implicaciones, y menos desde un punto de vista ético o desde la perspectiva de los derechos humanos, puede ser sencillamente porque así conseguimos satisfacer a parte del electorado y ganar las siguientes elecciones. No es el análisis, sino la rentabilidad política la que, muchas veces, inspira el estilo y contenido de nuestras políticas sociales.

3. ADOPCIÓN DE NECESIDADES.

Establecido el programa de actuación de los poderes públicos y fijados los temas el momento siguiente es el de la toma de decisiones. Esta fase se relaciona con la identificación y priorización de los temas. En 1959, Charles Lindblom publicó un artículo con el sorprendente título La ciencia de salir del paso, donde describía la forma real en que toman las decisiones los responsables de grandes organizaciones.

Según la teoría, el método ideal de tomar decisiones comienza por establecer objetivos; una vez establecidos se identifican y analizan los medios para conseguirlos, considerando todos los factores. Finalmente se decide la mejor política para alcanzar los objetivos propuestos.

El único problema es que raras veces se toman las decisiones de esta manera. Lo habitual es que el responsable de decidir no disponga de tiempo, información suficiente, capacidad o conocimiento para tomar una decisión racional. Y lo que es peor, tiene que elegir entre un abanico de fines de interés público en competencia. Además, y por si fuera poco, sobre él presionarán los funcionarios, políticos, clientes y colegas. En resumen el método claro, abierto, racional, y amplio se convierte en un laberinto lleno de riesgos y conflictos potenciales.

Es esta situación, lo normal es que el encargado de la adopción de decisiones se aferre desesperadamente a cualquier cosa que le parezca lo bastante sólida como para basar en ella una decisión que le proteja tanto a él como al organismo con el cual trabaja. E invariablemente la encuentra en las políticas anteriores. Con la mejor de las intenciones termina dando sólo un modesto paso adelante de acuerdo con los poderes existentes. Por tanto, en el proceso de llegar a una decisión tiene en cuenta factores prácticos y políticos, no sólo racionales. El resultado es que va saliendo del paso. Lindblom sostenía que este ir saliendo del paso era, un la vida real, el método característico de toma de decisiones.

Aplicada al proceso político, la cautelosa teoría de Lindblom resulta inquietante. Lo que dice es el modo normal de toma de decisiones tiende a preservar el status que en vez de buscar el interés general y esforzarse por alcanzarlo.

Según el modelo ideal, la elección de medidas se debe realizar siguiendo la regla del método científico. En la práctica las medidas se adoptan y se resuelven los problemas mediante la interacción entre las personas. Es más, mostraba que las negociaciones a veces solucionan problemas que el análisis no puede. Esto no quiere decir que haya que despreciar un buen análisis. Juegan un papel importante en las negociaciones. Entre los riesgos del análisis incluía que tiende a la centralización y a la burocratización y obstaculiza la participación. La conclusión parece clara: la ciencia sola no sirve para enfrentarse a la realidad. Incluso a veces está de espaldas a esa realidad.

La tarea del político o el policy makers es pulsar la opinión de los actores implicados, así como la de seleccionar aquellas actuaciones que responden en mayor medida al interés general y al bienestar de la ciudadanía en su conjunto.

Es preciso plantear el problema desde una perspectiva que permita la intervención y que posibilite una vía de mejora. Si definimos los problemas como oportunidades de mejora, entonces el proceso de definición de los problemas se convierte en el de búsqueda, creación y primer examen de las vías de solución. El proceso de adopción de decisiones viene condicionado por el número de actores e intereses y distintas racionalidades de actuación. Conviene también admitir que según sea el contenido variará la interacción entre los actores; también variará según que la puesta en práctica reparta beneficios a todos los participantes, solamente pérdidas o sea del tipo suma cero.

Si partimos de la limitación de los medios no es posible plantearse grandes objetivos ni estudiar ciertas alternativas. El objetivo será un compromiso que permita conciliar los intereses entre la pluralidad de actores presentes y satisfaga la ecuación fines-medios. Con demasiada frecuencia no podrá superar el incremento, mejorar el punto de partida sin alejarse demasiado, teniendo en cuenta el poco control sobre el entorno que normalmente tenemos.

El enfoque de racionalidad limitada ha demostrado un grado de eficacia notable. Según dicho enfoque se trata de intervenir seleccionando la mejor alternativa dentro de las posibles e incorporando preferencias tanto subjetivas de los decisores públicos como aquellas producto de los stakeholders o actores implicados en la configuración de la política pública y sus potenciales beneficios. En situaciones de confusión, cuando se entrecruzan problemas soluciones, actores y oportunidades de decisión el modelo de la papelera puede ser idóneo para la salida de una situación inmanejable.

Un enfoque gerencialista tiende a asumir que el decisor público tiene un grado elevado de control sobre su entorno y por tanto goza de una notable libertad de elección. Postula que su posición debe ser anticipatoria y transformadora de la realidad siguiendo la línea definida por los objetivos prefijados. Considera que debería conocer las diferentes posiciones e intereses presentes en el proceso y conceder prioridad a aquellos objetivos u opciones que mejor representen los intereses colectivos.

El enfoque pluralista-incrementalista considera que la capacidad de los decisores para controlar la dirección de los acontecimientos es muy limitada. Piensa que la aproximación a los problemas es más reactiva que anticipatoria y que sólo se reexaminan aquellos programas que han tenido problemas muy evidentes. La misma incapacidad de prever los acontecimientos obliga a asumir una óptica incrementalista sobre los medios existentes, valorándose positivamente la tendencia a ir ajustando objetivos a medios y medios a objetivos.

4. IMPLANTACIÓN DE PROGRAMAS Y PROYECTOS.

Una vez elaborada la política y adoptada la decisión de intervenir se procede con la implantación o la puesta en vigor de las decisiones adoptadas. Si tenemos en cuenta el número de personas que se dedican, los fondos utilizados, la implementación es la función más importante de la administración.

Implementar o poner en práctica será aplicar un programa de acción a un problema planteado. Los estudios sobre implementación ponen énfasis en los aspectos causales de los éxitos o fracasos en la puesta en práctica de las políticas.

En ocasiones se ha puesto de relieve que a pesar de que los órganos administrativos actuaran de manera consistente con los objetivos legalmente establecidos, los resultados fueron mediocres ya que el programa partía de una consideración equivocada de los factores y actores que influían en el proceso de puesta en práctica.

Otros estudios han puesto énfasis en la falta de control del proceso de puesta en práctica por parte de los que toman las decisiones, olvidando: la importancia de la mediación y la persuasión en todo el proceso; la necesidad de contar con el momento de formular el programa para evitar en lo posible los cuellos de botella.

Los autores han tratado de elaborar un modelo analítico capaz de recomponer los factores susceptibles de influir en el rendimiento político-administrativo del sistema. De un lado se encuentra el modelo racional-weberiano, que parte de la hipótesis de que es posible separar netamente elaboración y puesta en práctica de una política y que los implementadores son de hecho los agentes de los que han decidido. Según este modelo cuanto más claramente se especifiquen los objetivos en el programa más mayor la cantidad de recursos de organizativas y más favorables las condiciones ambientales mayores serán las posibilidades de éxito del programa.

Este modelo lo podríamos esquematizar diciendo: si se da una decisión racional, unas características administrativas ideales y una ausencia de conflicto ambiental, la actuación de los implementadores se desarrollará mejor.

El modelo no está libre de críticas. Se dice que tiene el riesgo de explicar poco una vez que nos damos cuenta de que:

• Los programas nunca son perfectos.

• Los objetivos son múltiples, contradictorios y ambiguos.

• La sociedad es a menudo hostil.

El éxito o fracaso de un programa no solo se debe a que la administración ha funcionado, el programa era mejor o la sociedad no se ha inmiscuido. Las políticas son a menudo resultado del compromiso y las decisiones un ajuste con los intereses clave afectados por la puesta en práctica. Tomar como unidad de análisis el órgano administrativo encargado de implementar constituye una simplificación de un proceso que ocurre en un contexto colectivo.

El otro modelo intenta superar visiones restrictivas y entiende que la formulación de la política, su puesta en práctica e incluso la evaluación de su impacto son fases interdependientes. Entre la fase pre-implementadora, formulación del programa, y los resultados, fase post-implementación, media un proceso en que le diseño y los objetivos han sido redefinidos en base al proceso de aprendizaje conseguido durante la fase de implementación. En el proceso implementador existe también una negociación entre el entramado de actores afectados por el programa concreto. Siempre existe una mínima capacidad de discrecionalidad y poder de negociación sea necesario el diseño de una estrategia que prevea la necesidad de negociación.

Ningún responsable político puede elaborar una ley cubriendo todas las contingencias, todas las posibilidades. Lo que da margen a los funcionarios para que diseñen aspectos concretos de la política esbozada. La imprecisión puede provenir de precipitación o falta de especificación. En cualquier caso deja a los trabajadores sociales o cualquier profesional más autoridad en la puesta en práctica de las políticas, de lo que los legisladores habrían deseado.

La mayoría de los actos en el proceso de gestión y administración de los programas desarrollan o cambian las políticas en el proceso de implementación. Son diversas las maneras en que una política experimenta alteración. Una es cuando las políticas contienen diversos criterios conflictivos, su aplicación queda en manos de los trabajadores sociales, profesionales o funcionarios de turno.

A veces los que ponen en práctica las políticas reciben instrucciones conflictivas. Por lo que se ha dicho que en gran medida las políticas son el resultado de lo que los funcionarios eligen y no lo que declaran los responsables políticos.

A veces los profesionales, en programas de áreas difíciles no saben qué es lo que tienen que hacer. Desconociendo el modo en que han de actuar prueban con distintas políticas de su propio diseño o se abstienen. Todo lo cual significa que las condiciones en que los profesionales en práctica las políticas les obliga sin querer participar en su proceso de elaboración.

En la elaboración e implantación de políticas han cobrado creciente protagonismo por su eficacia las redes programáticas. Se trata de entramados de actores públicos y privados que interactúan con la administración en la elaboración y puesta en vigor de políticas públicas, y cuya labor de evaluación es crucial para conocer la idoneidad de las actuaciones en marcha. Es esta una evaluación formativa que permea todas las fases del proceso de las políticas públicas

5. LA EVALUACIÓN.

La evaluación es el modo sistémico de obtener información sobre las actividades, características y resultados de las políticas, programas o acciones puestos en vigor. La evaluación de programas y políticas públicas constituye un instrumento esencial para la provisión de información a los decisores y responsables políticos los cuales recurren a su uso con el fin de potenciar y optimizar la acción de gobierno en los diferentes ámbitos administrativos.

En general los propósitos principales en la acumulación de datos, destinados a la evaluación de programas, son los de incluir en decisiones, clarificar opciones posibles, reducir el grado de incertidumbre y proporcionar información acerca da la eficiencia y efectividad deseadas. La evaluación de los programas se interesa por la acción programática. Si bien la evaluación de la eficacia pone el énfasis de su análisis en objetivos y rendimientos, la eficiencia concentra su atención en la relación generada entre recursos y rendimientos.

Estamos en un momento en el que probablemente los temas de evaluación de la gestión van a ser cada vez importantes, más significativos, quizá más que la programación de necesidades. Va a ser muy importante el ser capaz de mantener lo que se ha hecho y ser capaz de rendir cuentas sobre los resultados. Se va a tener que justificar más por qué pides recursos y ahí, es donde entramos en la discusión sobre resultados.

En política social es bastante complicado discutir sobre resultados, y en cambio el sistema de distribución de recursos nos va a empezar a exigir que hablemos de resultados, que hablemos de relación entre objetivos planteados para un año y resultados conseguidos en este año. Pero a la hora de debatir sobre resultados, el profesional del trabajo social no debe perder de vista que el cometido de su profesión es el respeto, protección y promoción de los derechos humanos. Y este aspecto fundamental debe impregnar el diseño, puesta en práctica y los indicadores de evaluación y el estilo de las políticas.

Conviene tener en cuenta que en servicios sociales se da una situación típica y es que el problema nunca desaparece. Los problemas en servicios sociales se expanden se transforman pero no suelen desaparecer. Decir que hemos solucionado el problema es una frivolidad. Nos encontramos en un tema realmente complicado, debido a que en ocasiones aunque avances en la capacidad de atender determinados servicios las dificultades aumentan, porque a veces el propio sistema genera mecanismos perversos.

La perversión del sistema se produce por el modo en que intentamos atender una demanda y cómo el público entiende ese intento de mejora de la calidad. Tú puedes hacer lo que quieras que la demanda siempre es creciente. Y además los niveles de calidad puedes aumentarlos con lo cual las expectativas de la gente también crecen y la percepción continua siendo negativa.

La evaluación es realmente un concepto polisémico que tiene pluralidad de significados y cada uno escoge el que le apetece. Comparto el planteamiento de quienes la definan como un proceso de aprendizaje entre los responsables políticos, los implementadores, los que son los profesionales del campo, los expertos de ese campo, los usuarios... para que valores si esos programas han conseguido o no lo que estaba previsto y por qué.

La evaluación no significa control, sino algo más. Los elementos de control forman parte del proceso de evaluación pero no lo agotan. La evaluación en política social tiene que entenderse como un elemento global que comprende objetivos, proceso y resultados. No se trata de examinar resultados, sino de valorar resultados en relación a un proceso que habitualmente está plagado de limitaciones presupuestarias, de información, de espacio... que han tenido los implementadores y los profesionales a la hora de aplicar ese proyecto/programa.

También es muy importante entender que la evaluación ha de poner en duda la propia existencia del programa, es decir, la definición del problema sobre la cuál se ha construido el proyecto/programa. Muchas veces en política social damos por supuesto determinadas definiciones de los problemas y los abordamos sin hacer una reflexión sobre las otras posibles definiciones y las diferentes alternativas de mejora.

La evaluación debe ser entendida desde un enfoque pluralista, no una evaluación de experto que viene con su maletín a examinar si se ha hecho o no bien, sino que el experto en la evaluación hace de mediador entre los decisores, técnicos, profesionales y usuarios en la búsqueda de verdades cobre las cuales construir un tipo de evaluación que sirva no para sancionar sino para mejorar el programa. Detrás de la palabra evaluación hay una cierta connotación de amenaza, hay alguien que habló de evaluación como un arma asesina.

Por tanto hemos optado por una evaluación entendida como elemento pluralista, de integración entre los diversos actores del proceso evaluador en el que el experto es un mediador, un articulador de esas verdades, colabora en la búsqueda de esa verdad que permite mejorar y avanzar en el campo; nos hemos referido también a la necesidad de un enfoque global de evaluación que afecta a todos los elementos que forman parte de la política/proyecto/programa y no solamente trabajar sobre resultados.

6. COMPROMISO CON LA CALIDAD.

En los últimos años asistimos, en nuestro país, a un proceso de generalización de métodos de gestión de calidad. La propia administración por ley estatal, ley de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, se compromete a garantizar la calidad y transparencia de la administración y proclama su propósito de ponerse al servicio del ciudadano. En este sentido, desde 1999, el ministerio de administraciones públicas, a través de la dirección general de inspección, simplificación y calidad de los servicios, está desarrollando un programa de autoevaluación de las organizaciones de la administración general del estado, siguiendo el modelo EFQM de excelencia, y es este marco creó asimismo el premio a la calidad y los premios a las mejores prácticas.

Paralelamente, coopera con los demás países de la unión europea en el desarrollo de nuevas metodologías de gestión de calidad a través del grupo de servicios públicos innovadores que tutela el grupo de trabajo del CAF. Estos grupos desarrollan su labor por mandato de los directores generales responsables de administración pública en los estados miembros de la UE. Y las comunidades autónomas hablan de alcanzar la excelencia o de su implicación en la calidad.

7. LA CALIDAD EN LOS SITEMAS DE PROTECCIÓN.

En los sistemas de protección social los sistemas sanitarios y educativos, desde hace años vienen poniendo en marcha instrumentos normativos, institucionales y organizacionales cuyo objetivo es favorecer procesos de calidad. Así la ley general de sanidad de 14/1986 de 15 de abril, recogiendo los derechos de los usuarios y el real decreto de 24/2000 sobre nuevas formas de gestión de sistemas de planes de calidad total e impulso de la mejora continua de la calidad del servicio. Con las transferencias de las competencias sanitarias a las comunidades autónomas la preocupación por la calidad no ha disminuido.

En el sistema educativo se llevan desarrollando distintas actuaciones tendentes a garantizar la articulación y consolidación de sistemas y modelos de calidad. Con la creación del INCE y la aprobación de leyes de educación llamadas de calidad y, en el caso de las universidades, con la ley orgánica de exposición de motivos, la introducción en el sistema universitario de mecanismos externos de evaluación de calidad es una de las principales innovaciones. La ley crea la agencia nacional de evaluación de la calidad y acreditación y señala en su articulado que la promoción y garantía de la calidad de las universidades es un fin de la política universitaria.

Ahora bien, conviene tener muy presente que, tanto en un sistema como en el otro, en ambos casos nos encontramos ante modelos definidos y configurados, en los que existe un marco legal estatal que define y contempla las estructuras y prestaciones mínimas de cada sistema para el conjunto del estado. Aunque a veces los criterios e indicadores que se utilizan para las evaluaciones de calidad sean problemáticos.

8. CALIDAD Y SERVICIOS SOCIALES.

En servicios sociales la gestión de calidad nace de forma fragmentaria, centrada en servicios o programas concretos y como resultado de experiencias aisladas. No existe en servicios sociales un compromiso parecido al que hay en sanidad o educación.

Si no existe un compromiso en la gestión de calidad, se debe a que el sistema de servicios sociales no cuenta en nuestro país de un marco jurídico estatal como los otros. Carecemos de una normativa básica que garantice unos mínimos vitales, en situaciones de necesidad y dependencia social, y racionalice y consolide una red de servicios sociales en todo el estado. De otra parte, las leyes de servicios sociales no instituyen derechos que los ciudadanos puedan exigir eficazmente como los regulados por la asistencia sanitaria, ni tampoco establecen deberes públicos determinados cuyo cumplimiento pueda ser valorado y demandado.

En ausencia de este marco jurídico, el sistema de servicios sociales es diverso, disperso, los derechos y prestaciones del usuario no están definidos, de ahí que el derecho a los servicios quede a discreción de los trabajadores sociales. Es por ello que, en opinión de algunos expertos, pero nunca una valoración global del sistema completo, a la postre es esta indefinición y la ausencia de unos estándares nacionales de servicios sociales lo que dificulta establecer marcos, evaluación de las necesidades cubiertas y de satisfacción de expectativas de los ciudadanos que utilizan los servicios. No obstante lo cual, en distintas comunidades se han aprobado leyes con la pretensión de actualizar los servicios sociales en las que se menciona la calidad como objetivo.

Reflexionando sobre dificultades para implantar los sistemas de gestión de calidad en los servicios sociales, los profesionales del trabajo social han apuntado unas de carácter técnico y otras de tipo ideológico. En especial se refieren a las siguientes:

• Intangibilidad de la acción prestadora, al ser la prestación y su consumo simultáneos, dicen, eso dificulta la evaluación.

• La heterogeneidad de los usuarios y el amplio espectro de las necesidades a cubrir.

• El bajo nivel de exigencia de los usuarios.

• La escasa tradición de planificación.

• Su bajo coste, por lo que no preocupa la relación coste/beneficio.

• Las resistencias de los políticos y técnicos.

• Los responsables políticos porque consideran que los servicios sociales son algo marginal y dirigidos a excluidos y no merece la pena una evaluación.

• Los técnicos porque son conscientes de que sus programas para pobres son unos pobres programas y no se sienten incentivados a implantar sistemas de gestión con el esfuerzo que suponen, a costa de un deterioro en la atención.

Tengo para mí, que no son tanto las complejidades técnicas sino los prejuicios ideológicos, que llevan a considerar los servicios sociales como algo benéfico asistencial y para nada relacionado con el discurso de los derechos humanos, lo que quizá explica el relativo estancamiento del sistema de servicios sociales y, en alguna medida, el escaso interés por implantar sistemas de gestión de calidad para la mejora de los servicios.

De ahí que se considere la implantación de sistemas de calidad como una fórmula que puede ser de gran utilidad; para que el sistema de servicios sociales se mueva en el ámbito de los derechos, y para conseguir una mayor eficacia, respeto, protección y promoción de los derechos humanos de los ciudadanos a los que se prefiere denominar clientes.

9. LA SATISFACCIÓN DE LOS CLIENTES EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

Una vez admitido que puede ser conveniente para la dignificación de los servicios sociales, los ciudadanos y sus derechos, la implantación de sistemas de gestión de calidad, nos debemos plantear algunas cuestiones.

Los consumidores individuales tienen necesidades y gustos diferentes. Las organizaciones con ánimo de lucro pueden tener interés por satisfacer todas las demandas de aquellos clientes que estén dispuestos a pagar por ellas. Las administraciones públicas de entrada no. Para ello tienen que existir previamente un consenso sobre los servicios a que se tiene derecho, el estándar de los mismo y las características que determinan su calidad y deben ser priorizadas.

No obstante conviene tener presente un matiz que el principal objetivo de las organizaciones con ánimo de lucro no es exactamente la satisfacción del cliente, sino los beneficios. Y demasiadas veces cuando se utiliza el concepto de satisfacción del cliente, en el ámbito privado, es porque se piensa que es una estrategia clave para conseguir la maximización del beneficio, o bien, como arma comercial.

10. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EL INTERÉS GENERAL.

Hay que decir que la visión del usuario de los servicios públicos como cliente puede en algunos casos resultar errónea, porque la administración pública está ciertamente al servicio de los ciudadanos pero tiene una función de servicio público general, que trasciende la del servicio que se presta a cada uno de los usuarios de sus servicios concretos en cada momento.

La administración pública debe velar por el conjunto de la sociedad, actuar en interés general, y no sólo por sus clientes. En virtud de lo cual, no se puede aplicar el concepto de calidad, de cliente y de satisfacción del cliente en las administraciones públicas sin matices, y ello por distintos motivos. Uno que no es baladí, es porque el reparto del gasto público es una decisión política, y aunque hay que subrayar que ese gasto público tiene que ser eficiente, no puede, ni debe pretender, satisfacer las demandas de todos y cada uno de los clientes. Cosa que sí puede o se podría hacer en el sector privado, siempre que el cliente esté dispuesto a pagar por el servicio que desea.

Por el contrario, las administraciones públicas tienen que decidir, bajo directrices políticas y técnicas, qué servicios se van a ofrecer, con qué elementos o dimensiones de la calidad se van a prestar cada uno de los servicios, y cuáles características son prioritarias sobre otras. Y ello porque la obligación del estado es para con toda la sociedad y no para los ciudadanos individuales. Y ello no es porque la administración tenga características que la diferencian de la empresa sino porque ni las propias empresas tienen como objetivo principal la satisfacción del cliente.

11. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LOS SERVICIOS SOCIALES.

Nuestro estado está constitucionalmente obligado a la atención primaria integral, a informar a todos de los servicios a los que se puede acceder, a desarrollar políticas que consignan una reducción generalizada del riesgo y la inseguridad. En este sentido, el CES en sus informes y expertos, como el profesor Rodríguez cabrero, hablan de la necesidad de un plan integrado de servicios sociales que atienda a las situaciones de necesidad y de exclusión social de manera eficaz y logre una mayor accesibilidad de los ciudadanos pobres y es situaciones de mayor precariedad a los distintos recursos y prestaciones. Señalan la necesidad de afrontar, entre otros, el reto de una mayor coordinación con los sistemas de bienestar social: protección social y empleo, sistema sanitario, educativo, etc, así como de sus redes públicas y privadas.

Como el desconocimiento de los recursos conlleva en ocasiones una valoración negativa de los servicios, precisamente en los lugares o entornos en los que se supone hay una mayor necesidad, tanto el CES como los expertos, señalan la necesidad de que exista una relación más positiva y cercana entre la red de servicios sociales y sus potenciales destinatarios. Buscando mecanismos de información y orientación a las personas necesitadas de estos servicios, además de mejorar la articulación entre las redes institucionales públicas y privadas prestadoras de los mismos y los grupos sociales necesitados de recibir las ayudas y servicios que constituyen el objetivo de sus distintos programas.

En las políticas de asistencia y servicios sociales a las personas mayores, que han alcanzado un alto grado de desarrollo, también se detectan insuficiencias en la accesibilidad a determinados recursos, compatibles con los importantes avances que se han producido en otras áreas de actuación que tienen que ver con las personas mayores. Y concluyendo, sintetizan las propuestas que habría que formulas en relación con la política de servicios sociales en las siguientes:

• Elaborar una normativa básica que permita garantizar uno mínimos vitales, en situaciones de necesidad y dependencia social que racionalice y consolide una red de servicios sociales en todo el estado. Señalando que la posibilidad de dicha garantía depende de que se alcance un compromiso financiero entre el estado, las comunidades autónomas y las corporaciones locales, que permita asegurar ese mínimo vital y similares niveles de acceso a recursos de los servicios sociales de atención primaria ante unas mismas circunstancias de dependencia y riesgo de exclusión en todo el territorio.

• En esta misma dirección recomienda mejorar la coordinación entre las distintas áreas de bienestar social implicadas en los procesos de inclusión social y las redes de servicios sociales básicos que pueden ayudar a prevenir y atender situaciones de necesidad y exclusión.

En suma, porque todos somos iguales y tenemos los mismos derechos, el estado debe procurar que todos tengamos las mismas oportunidades vitales y garantizar los aspectos esenciales de una vida segura y decente, sea cual fuere el dinero que se gane.

La reforma de los servicios sociales puede surtir un gran efecto en los aspectos cualitativos de la desigualdad social y favorecer la integración, creando un sentimiento directo de pertenencia a la comunidad, basada en una lealtad de hombres libres y dotados de derechos.

Y esto no significa que no se escuche a los usuarios-clientes para conocer su grado de satisfacción y sus demandas, pero teniendo claro que estas no son las que determinarán, en última instancia, la configuración de los servicios públicos y de sus características. Por encima de ello están los valores superiores y los derechos humanos.

12. SERVICIOS SOCIALES Y DERECHOS HUMANOS.

Como saben este compromiso con los derechos humanos es además el rasgo distintivo de los profesionales del trabajo social. En efecto, la federación internacional de trabajadores sociales y la asociación internacional de escuelas de servicio social consideran imperativo que las personas que participan en la práctica del servicio social se comprometan sin reservas en la promoción y protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales. Entendiendo por derechos que son inherentes a nuestra naturaleza y sin los cuales no podemos vivir como seres humanos.

A este respecto, parten de la premisa de que los derechos humanos y las libertades fundamentales son indivisibles y de que no es posible la plena realización de los derechos civiles y políticos, si no se disfrutan los derechos sociales, económicos y culturales. No se acepta los argumentos que privilegian unos derechos sobre otros, como por ejemplo el de que la realización de los derechos económicos, sociales y culturales se vería obstaculizada por la aplicación de los derechos civiles y políticos. No faltan ejemplos de la interacción de ambos tipos de derechos. El derecho a la libertad de expresión puede ejercerse mejor cuando se ha tenido la posibilidad de aprender a leer y escribir. Por otra parte, para fomentar en una sociedad los derechos económicos, sociales y culturales es necesario que exista libertad de expresión y de asociación, como también la libertad de constituir sindicatos.

De esta forma, la práctica del trabajo social, que en sus orígenes se centró en la satisfacción de las necesidades humanas, ha evolucionado hacia la consideración de los derechos humanos como el otro principio de organización de su práctica profesional. Por tanto, la búsqueda y la realización de los derechos humanos y el desarrollo humano, son inseparables de la satisfacción de las necesidades. La transición desde la orientación hacia las necesidades a la afirmación de los derechos implica que la satisfacción de las necesidades básicas debe traducirse en derechos que garanticen la dignidad de la persona humana.

Que el respeto, protección y promoción de los derechos humanos deba ser uno de los objetivos de los estados, las organizaciones internacionales, los ONGs y los profesionales que desarrollan su labor en ellas no debe verse como algo retórico, sino que tiene trascendencia práctica. Ello implica, nada más y tampoco nada menos, que los profesionales del trabajo social están obligados a que ese objetivo de defensa de los derechos humanos, esté contenido en las intervenciones. La eficacia de sus intervenciones nunca debe hacerse a costa de los derechos y libertades de los ciudadanos, sino que debe desarrollarse con respeto y consideración, por encima de todo. Huyendo del estilo degradante o compasivo.

De ahí que tanto la FITS como la AIESS consideren indispensable un mayor conocimiento y una mayor comprensión de los derechos humanos, no sólo porque mejorarán la actuación y las intervenciones de los profesionales del trabajo social, sino también porque les servirá para orientarse en muchas situaciones profesionales conflictivas. Es decir a tener conciencia de que, conforme a su código deontológico y las declaraciones internacionales, son profesionales que deben estar en disposición de defender las personas, sus derechos y libertades, cuando el estado amenaza esos derechos y libertades.

Esta actuación en defensa de los derechos humanos y las libertades fundamentales puede dar lugar a que, en ocasiones, los profesionales del trabajo social, que desempeñan su labor en el marco de instituciones u organizaciones poderosas se encuentren en situaciones de conflicto de difícil solución.

Pero las cosas distan de ser simples. La filosofía de los derechos humanos basada en el pensamiento ilustrado es abstracta, universalista, adicta a lo que Burke denominaba geometría en política pública. Y en su pretensión hegemónica ignora el papel de la costumbre. La tradición y las lealtades irracionales, en defensa de la libertad. Estas supersticiones además dan a la gente un asentamiento, una identidad, un sentido de modesta seguridad, lo cual es de gran importancia, mayor todavía que nunca en una sociedad en la que las macroinstituciones, privadas y públicas, dominan y expanden un sentido de desamparo entre la gente común.

Y eso nos plantea la duda de cómo compaginar la pretensión de universalidad de los derechos humanos con la polifonía de las diferentes culturas y éticas religiosas del mundo, sin caer de nuevo en un colonialismo intelectual. Y ante el reto de la llegada y eventuales políticas de integración de los ciudadanos extranjeros en nuestro país, no está de más que reflexionemos sobre esta cuestión.

El asunto es ¿cómo hacer compatible la teoría universal de los derechos humanos con el pluralismo cultural sin caer en la trampa ideológica de la tolerancia? ¿cómo debe un estado democrático actuar, respetando los derechos humanos, con comunidades o grupos que no aceptan algunos de sus principios? Porque no se trata sólo de tolerar o soportar una pluralidad de diversos sistemas religiosos culturales bajo la síntesis del único sistema universal de los derechos humanos. Especialmente cuando este sistema se vincula con las reglas universales del mercado capitalista, donde los únicos derechos humanos defendibles sol los derechos del mercado y no los derechos de los seres humanos concretos.

Si admitimos la trampa ideológica de la tolerancia, no estamos tomando en serio las pretensiones de otras religiones u culturas. Porque otras éticas religiosas distorsionan el funcionamiento absoluto y universal del mercado capitalista y los derechos a él vinculados, y amenazan su estabilidad es la razón por la que son con frecuencia criminalizadas y pasan a ser consideradas enemigos a eliminar.

De ahí que se propugne que la teoría universal de los derechos humanos sea capaz de abrir vías críticas de diálogo y entendimiento, sin formular conclusiones definitivas. Para ello sería necesario reconocer que los derechos humanos no son previos a la acción social y política, no son ideales dados de antemano al margen de los conflictos sociales. Por su parte, la pluralidad de cosmovisiones religiosas o culturales ha de estar también abierta al diálogo y a la comunicación autocrítica. Si la teoría de los derechos humanos se sigue planteando como la teoría universal, esto impediría cualquier compatibilidad con otras posiciones éticas, religiosas o culturales. Es necesario un constante de diálogo y comprensión mutua que permita la construcción de un nuevo consenso universal para poder convivir en paz.

TEMA 6: POLÍTICA SOCIAL EN EUROPA.

LA DIFÍCIL ENTRADA DE LO SOCIAL EN EL CAMINO DE LA CONSTUCCIÓN EUROPEA.

Europa es la cuna de los estados de bienestar. Sin embargo, es terreno de lo social aparece como la eterna asignatura pendiente en el proceso de construcción europea. Tres factores suelen aducirse para explicar este contrasentido: el ideológico, el técnico-jurídico y el económico.

Es un lugar común subrayar el economicismo de los padres fundadores del mercado común o comunidad económica europea. Como el propio nombre indica, y figura en el documento funcional lo que pretendieron crear fue un mercado común. Pensaban que la integración política y social vendría después.

Las dificultades técnicas de carácter jurídico-formal proceden de la naturaleza de los derechos económicos y sociales sobre los que se basa cualquier política social. Son derechos que para materializarse exigen la intervención de los poderes públicos. Si existen problemas en los distintos estados para que esos derechos sean efectivos, mayores son las dificultades en el ámbito comunitario. Habida cuenta la habilidad institucional y financiera de los poderes públicos comunitarios poco pueden hacer en ese terreno.

El tercer factor ha sido la crisis padecida por los países industrializados a partir de los setenta y la globalización económica. La competencia de los países comunitarios con otros de que contaban con sistemas de protección más endeble ha propiciado el discurso de la reducción del sistema de protección para mantener la competitividad de los sistemas.

Pese a los factores adversos, la política social ha venido incorporándose en la construcción de la UE a lo largo de cuatro etapas.

TRATADO DE LA CECA (1951).

En la etapa funcional se puede leer que uno de los objetivos sería promover las condiciones de vida y trabajo de los trabajadores. En el Eurotom se hablaba de elevar el nivel de vida de los estados miembros y la protección sanitaria de los trabajadores de la industria nuclear. El texto de mayor importancia social es el tratado de Roma por el que se crea la CEE. En él se alude como objetivo al desarrollo armonioso de las actividades económicas, la elevación acelerada del nivel de vida y en el articulo 117 se afirma que los estados convienen en la necesidad de promover la mejora de las condiciones de vida y trabajo de los trabajadores a fin de conseguir su equiparación por la vía del progreso, promoviendo la estrecha colaboración de los estados miembros en el ámbito social. De otra parte los redactores del tratado de Roma preveían la creación de un fondo social europeo con el objetivo de mejorar las posibilidades de empleo de los trabajadores y elevar su nivel de vida.

Por lo tanto, no es sostenible la acusación de economicismo y ultraliberalismo con la que se tacha la etapa funcional. Sin embargo es cierto que durante los sesenta no se realizó ninguna actuación en política social porque se confiaba en la expansión económica y lo que se desarrolló del tratado fueron los artículos relativos a la libre circulación de los trabajadores.

Conseguido que en un estado reciban igual trato nacionales y extranjeros se intenta la eliminación de las diferencias económicas y sociales, la equiparación por la vía del progreso.

PRIMER PROGRAMA DE ACCIÓN SOCIAL DE LA COMUNIDAD.

En este programa se plantean tres objetivos: el pleno empleo, la mejora de las condiciones de vida y trabajo, y la participación de las fuerzas sociales en la adopción de decisiones.

Pese a la lentitud en la aplicación del programa de acción social, la aprobación impulsó la creación, a lo largo de los años setenta, de tres directivas sobre igualdad de trato hombre-mujer en materia de remuneración, respeto al acceso al empleo, formación promoción profesional y condiciones de trabajo y en materia de seguridad social. Una serie de directivas sobre las relaciones laborales. Y la elaboración de un nuevo reglamento que ha dado lugar a abundante jurisprudencia del tribunal de justicia de las comunidades sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social para evitar la pérdida de cotizaciones de los inmigrantes.

ACTA ÚNICA EUROPEA DE 17 DE FEBRERO DE 1986.

La tercera etapa durante los ochenta tratará de afrontar la política social como un todo sistemático y coherente. Se baraja una reforma constitucional que cristaliza en la aprobación del acta única que propone tres objetivos: la unidad económica y monetaria, la democratización política y la integración económica y social. Este giro se tradujo en la inclusión del art. 118 A, en el tratado de Roma cuyo párrafo 1 dice: los estados miembros procurarán promover la mejora en particular del medio de trabajo, para proteger la seguridad y la salud de los trabajadores, y se fijarán como objetivo la armonización. Y la otra la adición al tratado de Roma de un título, el XIV, sobre cohesión económica y social.

La finalidad del título XIV es reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas. Aunque el enfoque es territorial, los esfuerzos redistributivos realizados a través de los fondos comunitarios (FEDER), terminan favoreciendo a las personas con más bajos niveles de renta.

DIÁLOGO SOCIAL EUROPEO.

Aparece durante los ochenta con las reuniones entre la CES, la UNICE y la CEEP. El objetivo es dar protagonismo a los agentes sociales en las regulaciones de las relaciones laborales a nivel europeo.

PRESIDENCIA DE DELORS.

Durante la presidencia de Delors surge la idea de que la comunidad debe impulsar la mejora de las condiciones de vida y trabajo a fin de conseguir su equiparación. En el célebre discurso de 12 de mayo de 1988 a la confederación europea de sindicatos plantea la necesidad de establecer un zócalo mínimo de derechos sociales a nivel comunitario, que deberían incluirse en un texto del estilo de la carta social europea, aprobada por el consejo europeo en Turín el 18 de octubre de 1961.

La carta comunitaria de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores se aprueba como declaración solemne sin vinculación jurídica directa, lo que quiere decir que no puede ser alegada ante los tribunales como base de cualquier pretensión. La carta se sitúa como texto inspirador de la acción de los estados y los agentes sociales y el aptdo. 27 afirma que la garantía de los derechos corresponde a los estados. Realmente la carta constituye un catálogo de principios proclamada para declaración solemne pero que no ha sido creada por ningún órgano comunitario.

RECAPITULACIÓN SOBRE LA EUROPA SOCIAL.

En resumen, se puede decir que la integración social no es algo espontáneo. Se ha adoptado un régimen muy débil de política social y de regulación del mercado laboral en medio de un profundo desacuerdo acerca de la dirección y el ámbito de la reforma.

Cualquier intento de la comisión europea por establecer una agenda para la armonización o acercamiento de las reglas y las políticas ha tropezado con el enfrentamiento entre ideologías rivales y entre los principios de solidaridad y subsidiariedad.

El punto de partida legal comunitario para políticas sociales y laborales es débil. No obstante la comisión ha jugado un papel importante en la promoción de ambas y ha dado como resultado una combinación entre ley blanda y euro-retórica.

El choque de ideologías y de intereses es claro. El gobierno británico y los empresarios por un lado, se oponen al desarrollo de un sistema europeo de regulación del mercado de trabajo, de las relaciones laborales y la política social. El choque de intereses e ideologías existe en la propia comisión entre dirección general 5 y DG. 2. Y también fuera: entre UNICE y la CES.

Otro obstáculo deriva de la diversidad de regulaciones a nivel europeo. El sistema romano-germánico, donde el estado tiene un papel central y existe una amplia legislación social; el inglés de abstención estatal y elevada flexibilidad; el nórdico, las relaciones se regulan mediante consenso básico; y el mediterráneo donde los empresarios cuentan con limitaciones, el sistema de formación es inadecuado, las relaciones entre empresarios y trabajadores son conflictivas. Estos países son los que apoyan una dimensión social más fuerte: los sindicatos para prevenir la erosión del mercado de trabajo; los gobiernos para beneficiarse de la perspectiva de un aumento de la ayuda regional.

Tal diversidad significa que, más allá de una base de derechos, no puede crearse una estructura europea de regulación del mercado de trabajo. Además debido a los distintos contextos y tradiciones de relaciones laborales, las nuevas regulaciones tienen significados diferentes en cada país. Lo que se fragua no es, por tanto un nuevo sistema de regulación laboral sino una esfera secundaria de reglas mínimas con alcances diferentes en cada país.

Se pretendió que Maastricht marcase un nuevo comienzo de la política social europea. Pero la oposición por parte del gobierno conservador británico lo impidió. La solución al problema británico supuso que los demás optaron por un acuerdo separado sobre política social como anexo al tratado. El tratado pone el acento en la subsidiariedad y en la necesidad de tener en cuenta la competitividad. El objetivo de la progresiva armonización se eliminó.

El capítulo social excluye a la seguridad social y a la protección social de los trabajadores de la extensa lista de cuestiones que se deciden mediante votación cualificada. Los derechos laborales fueron excluidos de la competencia comunitaria. El protocolo que precede al tratado excluye al Reino Unido del capítulo sobre política social que aparece como anexo separado.

Con Gran Bretaña al margen los otros estados miembros podrían consolidar los pilares de la dimensión social. La búsqueda de una reforma de la política social mediante el protocolo podría socavar los esfuerzos de la comisión de asegurar un enfoque unido y coherente a la integración y sentar así precedentes al desarrollo de la denominada geometría variable. Esto daría al traste con el objetivo de la Unión. La formulación de las políticas se traslada por la comisión, de la legislación al diálogo social. El principio de subsidiariedad sirvió para la oposición de países y al cuarto programa sobre igualdad de oportunidades para hombres y mujeres. A nivel general. Los programas de acción social son más flexibles.

En respuesta a la crisis europea del empleo se ha llevado a cabo un cambio en la filosofía y la práctica de la comisión de varias maneras. Prestando mayor atención a las demandas de la patronal. Un cambio significativo a favor del mercado y elementos de la agenda desregulatoria defendida por el Reino Unido. Inspirada en la filosofía del libro blanco. La actividad se concentra en: programas sobre igualdad de oportunidades entre sexos, haciendo énfasis en la complementariedad de trabajo y familia.

EL FUTURO DE LA EUROPA SOCIAL.

En relación al futuro existe una división sobre el camino a seguir. A este respecto el informe Molitor insiste en la necesidad de simplificación legislativa y administrativa. Recomienda un acuerdo global sobre derechos y principios fundamentales que fuesen directamente aplicables. Estas normas evitarían que la legislación o las prácticas nacionales dificultasen la unidad del mercado de la UE. Por otro lado habla de la necesidad de sanciones financieras a los estados que no acepten las decisiones del tribunal de justicia sobre incumplimiento de la legislación. La inclusión de una lista de los derechos fundamentales fue vista con recelo.

También existen divisiones sobre la propuesta de incorporación de medidas prácticas dirigidas a conseguir y mantener un alto nivel de empleo y que el desafío de la creación de empleo fuese acompañada por un reforzamiento de las disposiciones sociales.

Es posible imaginar escenarios opuestos entre una dimensión social fortalecida y una dimensión social minimalista, en la que el progreso se encuentra bloqueado por las divisiones entre patronal, sindicatos y entre los estados miembros respecto al nivel y la naturaleza de la normativa laboral. El futuro probable, será la creación de un marco con amplio espacio para la diferenciación nacional. Algunos principios mantendrán un modelo social europeo frente al torbellino de la desregulación de cara a la competitividad internacional. Pero resulta poco probable iniciativas de legislación pormenorizada. Las tres palabras claves serán subsidiariedad, en relación con la determinación de las políticas y su implantación, flexibilidad, en la regulación sobre el mercado laboral, y compromiso, entre las demandas de protección social y la necesidad de un alto grado de competitividad económica. El futuro de la política social y laboral estará determinada a nivel nacional, al tiempo que se confrontarán los desafíos de la competitividad en la economía global y de las cargas fiscales generadas del estado de bienestar. La cuestión de sí esto será suficiente para dotar de legitimidad social a la UE, a la que muchos países identifican como la causa de la política de austeridad, el aumento del desempleo y el recorte del gasto, está por ver.

VALORACIÓN PROVISIONAL DE LA EUROPA SOCIAL.

Uno de los más entusiastas defensores de la UE, Jacques Delors, en la conmemoración del cuarenta aniversario del tratado de Roma se preguntaba ¿qué queremos los europeos? Queremos la paz, frenar el declive geopolítico y económico de un continente que ha dado al mundo la idea de la universal, la democracia, los derechos; queremos una Europa fiel a sus valores de universalismo, de democracia y de respeto al hombre lo suficientemente poderosa y generosa para seguir constituyendo una esperanza, un modelo y un punto de referencia en un mundo sacudido por la globalización.

A los criterios les decía: no es la unificación la que nos enfrenta con los nuevos competidores ni con el renacimiento de EE.UU, ni con la creación del mercado financiero mundial o con los problemas ambientales que no conocen fronteras. Y pasaba a preguntarles ¿qué nos hubiera pasado estando dispersos?

De otro lado destacaba que parte del clima desfavorable a Europa es que los estados han cargado a Europa con la responsabilidad de sanear las finanzas públicas. En lugar de permitir que se acusara a Maastricht los gobiernos tendrían que haber aprovechado el periodo de expansión para que luego en recesión haya que poner dos frenos a la vez: el monetario y el presupuestario.

Gran defensor de la Unión Económica y Monetaria, porque consideraba Delors que constituía la culminación de la integración económica y la rampa de lanzamiento de la Europa política. Insistentemente resalta todo lo que ha hecho Europa en materia social.

Ha hecho muchísimo, ha ayudado mucho en lo que se refiere a la paridad hombres-mujeres. La política agrícola común ha permitido a los agricultores ser competitivos sin que el campo se desertice. Las políticas de ayuda al desarrollo regional han sido de considerable provecho para España, Portugal, Grecia e Irlanda, el sur de Italia y también Francia.

El acta única ha dado lugar a una treintena de directivas para las mejoras de las condiciones de higiene, sanidad y seguridad en el trabajo. La carta social y sobre todo el protocolo social, han hecho posible las dos primeras negociaciones colectivas a nivel europeo relativas a las vacaciones por paternidad y a la consulta de los trabajadores en las empresas multinacionales.

No se puede decir que esto sea insignificante. Es cierto que el modelo social europeo toma forma demasiado lentamente, pero toma forma apoyándose en tres pilares. El primero es la competencia, el segundo la cooperación y el tercero la solidaridad entre regiones ricas y regiones pobres; regiones punta y regiones en reconversión. El modelo social es una batalla ya larga que hay que proseguir porque no está ganada. Es y debe seguir siendo una combinación del mercado y de sus límites, de compromisos negociados entre el capital y el trabajo.

AGENDA SOCIAL EUROPEA 2000.

Ante la presión de la globalización se produce una inflexión en el modelo social europeo. En efecto, el consejo europeo de Lisboa fija para la UE el objetivo estratégico de convertirse en la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de crecer económicamente de manera sostenible con más y mejores empleos y con mayor cohesión social. Asimismo, señala para Europa el objetivo del pleno empleo. Propone elevar el índice de empleo del 61%, a un nivel lo más próximo posible al 70% de aquí a 2010 y, al mismo tiempo, lograr que la proporción de mujeres activas supere el 60% de aquí a 2010.

Los estados alardean en Lisboa del modelo social europeo por sus sistemas desarrollados de protección social. Y señalan que esos sistemas deben apuntalar el tránsito a la economía basada en el conocimiento. Subrayan que las personas constituyen en Europa el principal activo, por lo que deberían convertirse en el centro de las políticas de la Unión. De ahí la afirmación de que la inversión en capital humano y el fomento de un estado de bienestar activo y dinámico son esenciales tanto para que Europa ocupe un lugar en la economía basada en el conocimiento, como para garantizar que el surgimiento de esta nueva economía no incremente los problemas sociales existentes de desempleo, exclusión social y pobreza.

En ese marco, el consejo europeo encarga a la presidencia francesa que basándose en una comunicación de la comisión alcance un acuerdo sobre un programa social europeo en el consejo europeo de Niza en diciembre, con inclusión de las iniciativas de los distintos interlocutores implicados. El 28 de junio de 2000 la comisión presenta su comunicación titulada “agenda de política social”. Como la aparición el famoso libro blanco sobre el empleo ya vino a poner de relieve, los responsables políticos de la comisión no suelen funcionar como simples agentes de intereses sociales, sino como actores por derecho propio y, en tal sentido, pueden hacer sin demasiado coste político, contribuciones originales e innovadoras al desarrollo de las políticas sociales europeas.

La contribución de la comisión, cuya calidad destacaron los estados, se centra en la necesidad de lograr una interacción positiva y dinámica entre las medidas económicas, de empleo y sociales y movilizar a todos los agentes para alcanzar ese objetivo estratégico. Desde la perspectiva de la comisión, la agenda debía reforzar el papel de la política social como factor de competitividad y más eficacia en la protección; pero paralelamente había de permitir lograr una mayor eficacia en cuanto a sus propios fines, en materia de protección de los individuos, de reducción de las desigualdades y de cohesión social.

El parlamento y los interlocutores sociales insisten en esa doble finalidad de la política social: por un lado, favorecer la competitividad y, de otro, más eficacia en la protección. A este respecto, afirman que el crecimiento económico y la cohesión social se refuerzan mutuamente. Apuntan que una sociedad con más cohesión social y menos exclusión era garantía de una economía con mejores resultados. Subrayan que un enfoque de ese tipo supone, en primer lugar, aumentar el nivel de participación en el mercado laboral, sobre todo de los grupos más desfavorecidos. A este respecto, señalan que más puestos de trabajo y mejores puesto de trabajo son la clave para la integración social. De ahí su propuesta de promover mercados de trabajo de más fácil acceso y fomentar la diversidad en el empleo como factor de competitividad y de integración social.

El parlamento europeo en la resolución adoptada el 26 de octubre de 2000 insiste en la importancia de la interacción entre la política económica, la política social y la política de empleo. Asimismo, hace hincapié en la necesidad de pasar revista anualmente a la agenda social sobre la base de un cuadro de indicadores elaborado por la comisión. Los dictámenes emitidos por el comité económico y social y el comité de las regiones; las aportaciones de los interlocutores sociales, así como de las organizaciones no gubernamentales, permiten integrar los puntos de vista de esos agentes clave para las políticas sociales.

En diciembre de 2000, en consejo europeo aprueba la agenda social europea, en la que se definen, de conformidad con las conclusiones del consejo europeo de Lisboa y sobre la base de la comunicación de la comisión, las prioridades de actuación concretas, para los siguientes cinco años, en torno a seis orientaciones estratégicas, en todos los ámbitos de la política social. Brevemente, las orientaciones propuestas eran las siguientes.

UN MAYOR NÚMERO Y UNA MEJOR CALIDAD DE LOS PUESTOS DE TRABAJO.

A este respecto señala la agenda que la perspectiva de la realización del pleno empleo debe verse acompañada de un decidido esfuerzo para facilitar la participación del mayor número posible de personas en el mercado laboral, lo que implica que se refuercen las políticas tendentes a:

• Fomentar la igualdad profesional de ambos sexos.

• Mejorar la articulación entre la vida profesional y la vida familiar.

• Facilitar el mantenimiento en el empleo de los trabajadores de edad.

• Luchar contra el desempleo de larga duración.

• Ofrecer, mediante la movilización de todos los agentes, y en particular los de la economía social y solidaria, perspectivas de integración para las personas más vulnerables.

De otra parte subraya que la opción por una sociedad del conocimiento requiere que se invierta en recursos humanos, lo que supone:

• Fomentar la cualificación y la movilidad de los trabajadores.

• Fomentar la calidad del empleo.

• Desarrollar realmente estrategias de educación y de formación permanentes.

NECESIDAD DE ANTICIPARSE A LOS CAMBIOS DEL ENTORNO LABORAL Y SACAR PARTIDO DE LOS MISMOS, DESARROLLANDO UN NUEVO EQUILIBRIO ENTRE FLEXIBILIDAD Y SEGURIDAD.

Advierte que en todos los estados miembros se están acelerando las profundas transformaciones relacionadas con la economía basada en el conocimiento y la globalización. Apuntando que son necesarias, por tanto, nuevas respuestas colectivas que tengan en cuenta las expectativas de los asalariados. En este sentido, se propugna el diálogo social y la concertación como los instrumentos que deben crear las condiciones necesarias para una participación de los asalariados en los cambios que se produzcan, mediante una anticipación de los cambios en las empresas, los sectores industriales y los territorios.

CONVENIENCIA DE LUCHAR CONTRA CUALQUIER FORMA DE EXPRESIÓN Y DE DISCRIMINACIÓN PARA FAVORECER LA INTEGRACIÓN SOCIAL.

A este respecto parte de reconocer que la vuelta a un crecimiento económico sostenido y la perspectiva próxima del pleno no significan que en la UE las situaciones de pobreza y de exclusión disminuyan espontáneamente, sino que hacen aún más inaceptable su persistencia. Señalando que la voluntad de dar un impulso decisivo a la eliminación de la pobreza debe traducirse en la práctica en una movilización de todos los agentes locales, en particular las ONGs y los servicios sociales.

NECESIDAD DE MODERNIZAR LA PROTECCIÓN SOCIAL.

Los redactores de la agenda no ignoran que los sistemas de protección social siguen estando bajo la responsabilidad de los respectivos estados miembros. Pero como los estados se ven enfrentados a problemas comunes se recomienda que refuercen su cooperación, en particular a través del comité de protección social, para resolverlos de manera más eficaz. De otra parte, apuntan que la modernización de los sistemas de protección social debe satisfacer las exigencias de solidaridad. A este respecto subrayan que la solidaridad es el objetivo de las acciones que deberán emprenderse tanto en materia de pensiones y de sanidad como para alcanzar un estado social activo que anime resueltamente a la participación en el mercado laboral.

FOMENTO DE LA IGUALDAD ENTRE EL HOMBRE Y LA MUJER.

Se afirma que el fomento de la igualdad entre ambos sexos deberá hacerse de manera transversal. Entre las medidas específicas se recogen las siguientes:

• Integrar el concepto de igualdad entre el hombre y la mujer en todos los ámbitos pertinentes.

• Ampliar el acceso de la mujer a la toma de decisiones.

• Fomentar la igualdad de trato entre el hombre y la mujer, especialmente en materia de remuneración.

• Garantizar una mejor articulación entre la vida familiar y la vida profesional.

REFORZAR LA DIMENSIÓN SOCIAL DE LA AMPLIACIÓN Y DE LAS RELACIONES EXTERIORES DE LA UE.

Se señala al respecto que es necesario desarrollar el intercambio de experiencias y de estrategias con los estados candidatos, especialmente para hacer frente juntos con mayor eficacia a los desafíos del pleno empleo y de la lucha contra la exclusión. Se propugna fomentar una agenda económica y social integrada, que se corresponda con el planteamiento europeo. Para el consejo europeo de Niza esta agenda constituye una etapa primordial en la consolidación y modernización del modelo social europeo, caracterizado por un vínculo indisociable entre el rendimiento económico y el progreso social.

ESCASO EMPUJE EUROPEÍSTA.

El presidente de la comisión europea, Romano Prodi, al despedirse en octubre de 2004 del parlamento europeo después de hacer un recuento optimista de los logros por la UE en sus cinco años de mandato, realizó una clara crítica a los gobiernos nacionales de la Unión por su escaso empuje europeísta.

Prodi citó expresamente en su discurso tres puntos en los que los estados no han estado a la altura de las circunstancias. La constitución europea porque, aunque ensalzó su contenido global, entre los aspectos menos satisfactorios figura el mantenimiento del derecho de veto de los gobiernos en muy importantes áreas. La ausencia de un grupo de países que abriera el camino europeísta, porque las alianzas han sido pragmáticas y puntuales; no ha habido grupos de países que hayan impulsado de forma coherente una mayor integración. Y el proceso de Lisboa porque si los estados no cambian de comportamiento, la estrategia de Lisboa está amenazada.

Fue esa falta de empujón europeísta la que según Prodi, se encontró cuando llegó a presidente de la comisión en noviembre de 1999: había una agenda institucional limitada, no a la altura de los nuevos desafíos de la Unión; en una situación económica no muy favorable, eran muy fuertes los miedos, las dudas y el escepticismo ante la posibilidad de introducir físicamente el euro; muchos eran favorables a que la ampliación de la UE se limitara a seis países como máximo; no había horizonte temporal definido ni reglas seguras; seguía habiendo riesgos en los Balcanes sin que Europa tuviera una estrategia definida; y, para colmo, la comisión estaba en crisis como institución porque la anterior, presidida por Jacques Santer, fue obligada a dimitir al completo.

Frente a ese negro panorama que dijo haber encontrado, Prodi aseguró haber cumplido sus deberes pese a que su quinquenio ha sobrevolado una negociación institucional permanente por la puesta en marcha del tratado de Amsterdam, la aprobación del de Niza y la negociación del tratado constitucional. La introducción física del euro, la ampliación, la reforma de la comisión o la constitución fueron algunos destacados puntos que citó en su haber. Minimizó y edulcoró algunos de sus más sonados tropiezos. Como cuando escandalizó a todo el mundo diciendo que el pacto de estabilidad era estúpido. Se despidió señalando: debemos sumarnos al proyecto político europeo y hacerlo avanzar con fuerza, convicción y coraje.

En la situación actual, febrero de 2006, el coraje lo pone el mercado, con la batalla por el control energético con vistas a la liberalización prevista en el 2007. Sin embargo, las noticias respecto a las orientaciones de la Europa social n son muy estimulantes. En efecto, según difunde la prensa, los fondos destinados a salud, protección de los consumidores, cultura y juventud se mantendrán congelados en la UE durante los próximos siete años. El estancamiento de este tipo de recursos, que afectan directamente a los ciudadanos, preocupa al actual presidente de la comisión, José Manuel Durao Barroso, al considerar que dificulta su acercamiento al proyecto europeo. Representantes de la comisión, el parlamento y el consejo examinaron a finales de febrero de 2006, por primera vez, el documento que recoge la distribución detallada de los gastos para los próximos siete años.

Las tres instituciones intentarán alcanzar un acuerdo que satisfaga la pretensión del parlamento de aumentar el volumen aprobado por la cumbre de jefes de estado y de gobierno del pasado diciembre, que quedo establecido en 862.363 millones de euros para los siete años. Esta cifra significó un recorte sustancial a la propuesta inicial de la comisión y a la aprobada por el parlamento.

El parlamento aspira a aumentar el presupuesto unos 5.000 millones de euros más, debido a que el margen de maniobra es muy limitado, el forcejeo por la distribución de las partidas cobra una especial relevancia.

La propuesta detallada, que fue aprobada por la comisión el 14 de febrero, limita el gasto para salud y protección de los consumidores a 80 millones de euros para 2013, lo que equivale, en la práctica, a una congelación de la partida, que crece sólo el 2% con respecto a 2006. En 2007 se reduce incluso a 57 millones de euros. Otra línea que sufre recortes en la agenda de la política social, dentro del capítulo de competitividad para el crecimiento y el empleo, que se reduce en un 14%.

TEMA 7: ENFOQUES SOBRE POLÍTICA SOCIAL.

INTRODUCCIÓN.

Política social es una expresión genérica, anterior a la de estado de bienestar, que designa el fenómeno complejo de intervención del estado desarrollando medidas políticas, en respuesta a los problemas de la denominada cuestión social. Este interés por medidas de reforma social motivó la creación por los gobiernos de comisiones encargadas de estudiar y recomendar iniciativas de políticas públicas. Sus trabajos de investigación social aplicada, como los famosos libros azules tan elogiados por Marx, dieron lugar a la aparición, en el curso del siglo XIX, de un saber para la acción de carácter eminentemente práctico, cuyo propósito era proporcionar orientaciones y recetas que guiaran las políticas de reforma social, sacando de su espléndido aislamiento al derecho, las ciencias sociales y también a la medicina, la educación y la ética.

Posteriormente, sobre estas investigaciones y aquellas políticas que desarrollaban los estados se elaboró una reflexión teórica, alejada de la práctica inmediata, que se integraría como saber entre las disciplinas académicas. En este caso se trataba de un conocimiento prioritariamente especulativo, aunque podía tener implicaciones prácticas y, eventualmente, contribuir con sus análisis a modificar el punto de vista, la definición de los problemas y, en consecuencia, las opciones políticas. A partir de esta estrecha, y a veces problemática, relación entre práctica y teoría, es posible analizar el constante proceso de transformación de ambas.

Pues bien, partiendo del supuesto de que las políticas sociales de intervención estatal influyen en los enfoques teóricos con que operan los analistas y que éstos, por su parte, pueden contribuir con sus investigaciones teóricas utilizadas para el análisis de ese territorio mal definido pero reconocible que es la política social. Nos ocupamos de cuatro enfoques.

ENFOQUES.

JURÍDICO-FORMAL.

Inicialmente, los divulgadores del liberalismo defendieron una política social activa diseñada para establecer la hegemonía del mercado. Su actividad ante los problemas sociales generados por el capitalismo, consistía en impedir la intervención de los grupos sociales tradicionales y, amparándose en la doctrina maltusiana, liquidar aquellas viejas leyes que perturbaban el funcionamiento del mercado. Sin embargo, en las dos décadas finales del siglo XIX, tiene lugar una espontánea reacción contra la expansión del libre mercado impuesto por el estado; ante el espectáculo de la pobreza y la degradación moral, se produce una revisión del liberalismo dirigida a justificar la utilización del poder legislativo y la administración del estado para corregir los abusos y humanizar la sociedad.

La política social era concebida como administración social, lo que significa que el derecho programa la actuación de la administración, la eficacia consiste en el cumplimiento de las normas y la administración burocrática es la forma en que se organiza la respuesta estatal a los problemas sociales generados por la economía de libre mercado. Sus puntos de partida eran la aceptación del capitalismo y la creencia en que el bienestar consiste en una economía sana y eficiente combinada con libertades; el medio para alcanzar ese objetivo se hallaba en una combinación de moderada intervención estatal en la esfera de los intereses materiales y una evolución liberal del orden político y jurídico existente. El principio que impregnaba este modelo, construido sobre la lógica implacable de la mercantilización y preocupado por no socavar la responsabilidad individual, es que el estado interviene cuando falla el mercado.

En relación con este planteamiento, la política social tiende a ser analizada a partir de las instituciones, leyes, decretos que regulan y desarrollan su puesta en práctica. El supuesto implícito en esta orientación es que las instituciones estatales elaboran y ejecutan políticas encaminadas a mitigar las injusticias sociales.

Los partidarios de este enfoque, tienden a poner el acento en la rigidez formal del procedimiento decisional y asumen la concepción weberiana de la burocracia, como mero instrumento al servicio de los políticos. Así mismo, atribuyen a las instituciones del sistema estatal la capacidad analítica para conocer y diagnosticar los problemas y la suficiente autonomía como para responder libremente a los requerimientos que plantea la sociedad.

Esta aproximación, vigente durante algún tiempo en la politología, reposa en una concepción del estado como demiurgo, que posee un interés y voluntad propias y, desde su carácter de augusto soberano, está en disposición de perseguir sus propios objetivos y poner en marcha políticas para tal fin. Presupone que existe un poder estatal puro, independiente de todas las fuerzas del mercado.

El sesgo más importante que poseen los estudios realizados desde esta perspectiva proviene de que atribuyen al estado un poder soberano del que carece, pasan por alto el papel esencial que poseen los grupos de presión, a lo largo de todo el proceso de toma de decisiones y tienden a no ocuparse por cuestiones relacionadas con la eficacia o eficiencia de las políticas.

INGENIERIA SOCIAL.

Durante los años iniciales de la edad de oro del capitalismo se desarrolla, impulsado por la ciencia y para contener el comunismo, el modelo tecnológico de política social, en el que técnicos y especialistas sustituyen a políticos y burócratas en la toma de decisiones políticas. Hegemónico en EE.UU. a partir de los sesenta, defiende una política social científica como medio para conseguir el bienestar. Reposa sobre el paradigma funcional, el enfoque poperiano de la ingeniería social fragmentaria y la creencia en las instituciones como mecanismos neutros.

En la medida en que el modelo funcionalista se considera como una ciencia de las relaciones puramente sociales, trata el orden económico como dado y no concibe las estrategias de redistribución de ingresos del estado de bienestar. Su énfasis en los valores morales suele conducir a atribuir los problemas sociales al derrumbe de la moralidad. En base a su concepción limitada del estado, desvinculan la política social y las instituciones de bienestar de las otras políticas públicas y del propio sistema social.

De acuerdo con el planteamiento poperiano, el objetivo es buscar y combatir los males mayores y más urgentes, mediante la intervención pública o privada y a través del método de composturas parciales y selectivas. Se trata de mejorar las cosas un poco, pero también mejorarlos poco a poco. Los partidarios de esta opción atribuyen a las instituciones políticas la función de integrar y armonizar los conflictos y tensiones entre los grupos del sistema social, y asignan a la ciencia social el papel de servir, con sus investigaciones, a la elaboración de políticas prácticas para corregir y eliminar los aspectos disfuncionales de la organización social. De ahí que la misión histórica del ejercicio funcionalista y su estilo de teorización fuera proteger las sociedades industriales establecidas.

En opinión de Gouldner, los defensores de este modelo conciben la reforma social a gran escala como un esfuerzo principalmente motivado por serenas apreciaciones políticas, remotos cálculos económicos y prudentes previsiones. La comunidad que ha de reformarse se convierte en un objeto y la reforma social es una especie de trabajo de ingeniería, de tarea tecnológica que debe ser sometida a cálculos de costes y beneficios.

Este uso burocrático de la investigación, contra el que arremetió Mills, ha sido tachado de ingenuo, porque imagina que existe una ciencia social capaz de identificar y definir con claridad los problemas, fijar prioridades y ofrecer una solución, la mejor, aceptada por todos. También de estar alejado de la realidad, porque ignora que quienes intervienen en el proceso de adopción de decisiones se encuentran, con demasiada frecuencia, ante objetos de interés público contradictorios y presionados por individuos o grupos de interés diversos, por lo que suelen limitarse a salir del paso.

ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS.

Las demoledoras críticas al modelo científico de adopción de decisiones, contribuyeron a poner de relieve que la dificultad en la elaboración y puesta en práctica de las políticas sociales no era científica, técnica o burocrática, sino que deriva de la gran complejidad de las sociedades, de la interdependencia entre los problemas y las políticas o, dicho de otra forma, de las coerciones sistémicas que limitaban el campo de posibilidades de lo que hay que hacer, de lo que se puede y no se puede hacer.

Por otra parte, las persuasivas y sospechosas investigaciones sobre el fracaso de las políticas sociales en los EE.UU. se encargaron de mostrar que esas políticas en expansión creciente, en especial los programas de acción afirmativa hacia la igualdad y de guerra contra la pobreza, estaban debilitando aún más las estructuras tradicionales y haciendo que, en algunos aspectos, las cosas fuesen aún peor.

La respuesta ante la contradictoria situación, de relativo fracaso pero crecientes demandas de políticas sociales, fue doble. Por un lado, la distribución de competencias del gobierno central entre las autoridades subestatales, las organizaciones no gubernamentales y el sector privado; por otro, la puesta en marcha de programas variados, más adaptados a las heterogéneas necesidades de la sociedad y cuyo desarrollo y evaluación corría a cargo de expertos. La descentralización, los expertos y la entrada de actores no estatales, constituían el bloque de una estrategia combinada, cuyo propósito era adaptar los servicios a los distintos gustos y necesidades de uno ciudadanos que ahora eran considerados como clientes.

Sería un exceso afirmar que esta estrategia racionalizadora estaba exenta de dificultades, como el deslizamiento tecnocrático. Ciertamente es posible que sirva para aligerar el sistema de toma de decisiones políticas, tanto desde un punto de vista social, como temporalmente. También es probable que, al realizar diseños de políticas públicas en espacios distintos y compartimentos separados, funcione adiestrando en la incapacidad de articular políticas sociales que contribuyan a institucionalizar un interés nacional, mediante la integración de los aspectos sociales y económicos.

En relación con este planteamiento, los politólogos van a dirigir su interés al análisis de los procesos de elaboración y puesta en práctica de las políticas sociales, centrando su atención en conocer cómo hacerlas más efectivas para responder realmente a los problemas sociales. Esta aproximación presenta el análisis como una parte de la interacción política y, desde la perspectiva de la ciencia política, intenta conocer qué se está haciendo; por qué y cuáles son los resultados.

El análisis de políticas públicas, constituye una reacción contra el formalismo y el racionalismo. Concibe las propuestas de reforma en relación a un sistema aceptado y fundamentalmente democrático; parte del supuesto de que le poder, en las sociedades democráticas, es competitivo, está fragmentado y difuso; y aspira a explicar los procesos de intervención pública en las sociedades como resultados de las interacciones múltiples en las que participan, muchos actores. Este enfoque no ha suscitado un nuevo paradigma pero ha contribuido, en cambio, a enriquecer el análisis de sistemas mediante la incorporación del modelo de análisis comparativo de las políticas sociales y a mejorar el diseño y la implementación de las políticas.

Las investigaciones realizadas, aparte de desvelar las limitaciones del conocimiento y mostrar las severas restricciones que el sistema político impone al proceso de adopción de decisiones, han revelado la dificultad de una decisión de política en función del bienestar. Algunos de los sugerentes análisis sobre las políticas sociales, realizados desde esta perspectiva, han llegado a conclusiones menos sombrías sobre la crisis del estado de bienestar, al interpretar sus dificultades como trastornos de desarrollo y no como crisis del sistema. De ahí que sus estudios sobre las políticas estén encaminados, prioritariamente, a los problemas relacionados con la reestructuración de las instituciones de bienestar y la eficiencia en la administración de las políticas sociales. Entre los peligros de esta orientación, donde la preocupación reformista ocupa un lugar destacado, es la proclividad de los analistas a desentenderse del estado, tanto desde un punto de vista ideológico como analítico.

ECONOMÍA POLÍTICA.

Durante la dorada etapa keynesiana de capitalismo dirigido con sensatez, al tiempo que avanzaba la dimensión social y económica de la ciudadanía, tuvo lugar un aumento de la función directiva del estado de bienestar y la transformación de la política social y económica factorial en una política socioeconómica sistemática. Fue en Europa donde esas políticas alcanzaron un mayor desarrollo y consiguieron, bajo el impulso de la solidaridad post-bélica, una abrumadora aprobación.

Consecuencia de la ampliación del papel del estado, para gestionar y organizar la economía con vistas a la producción de un mayor bienestar, fue la desintegración de la frontera tradicional entre estado y sociedad: dejaron de ser sistemas autónomos, unidos por un número limitado de relaciones, que reciben y envían inputs y outputs definidos, y se constituyen en dos sistemas fuertemente interrelacionados entre sí a través de relaciones complejas. La función asignada a la política social es conseguir la estabilidad del sistema en su conjunto, favoreciendo el crecimiento y produciendo legitimidad.

En este nuevo contexto la orientación cambia y la política social es completada en relación con el resto de la actividad económica del sector público y explorando la relación existente entre las instituciones de bienestar, el mercado y la estructura social. La unidad de análisis en este enfoque estructural de las políticas sociales son las naciones-estado, consideradas como un sistema integrado por instituciones y grupos en relaciones de conflicto y cooperación. Los defensores de esta perspectiva recuperan el estado como marco de referencia, porque entienden que ese es el contexto donde se definen los problemas, se deciden las opciones y se implementan las políticas. O bien, por decirlo de otra forma, porque estiman que es el estado la principal institución para la construcción del capitalismo de bienestar y porque consideran, además, que las políticas sociales están profundamente entretejidas con las tradiciones políticas nacionales.

Gracias a las investigaciones sobre el impacto de la crisis en los diferentes estados de bienestar, hemos aprendido a descubrir la variedad de regímenes de bienestar existente, a entender lo que se ocultaba tras el positivismo economicista y el equívoco de sus cifras sobre el gasto social como medidas de bienestar. Pero además los estudios comparados realizados desde esta perspectiva nos han permitido ponderar mejor la importancia de las instituciones y el peso del pasado para resistir o no durante la larga crisis, a reconocer la importancia que las actitudes y creencias tienen para las políticas de reforma y, por última, a comprobar la centralidad de la política social de los estados-nación, en estos tiempos de globalización económica y competencia internacional.

Las investigaciones sobre la crisis. Han reintegrado el estudio de las políticas sociales en la tradición intelectual de la economía política. Pero dependiendo de la orientación ideológica, sus pesquisas respondían a problemas y objetivos distintos. De una parte se encontraban quienes, desde una perspectiva comparada, indagaban sobre las lógicas de las políticas sociales en lo que consideraban como cuestiones fundamentales; de otra, quienes centraron que sus análisis en los problemas de sobrecarga, gobernabilidad y eficacia.

Los análisis, de carácter estructural, que neomarxistas y neoliberales realizaron sobre la crisis de los estados de bienestar poseen una sorprendente coincidencia, son embargo difieren en sus propuestas y en el papel que asignan a las políticas sociales. Por un lado discurre el discurso neoliberal, que nos habla de las políticas sociales como carga, insiste en la celebración del altruismo y propone las terapias privatizadoras encaminadas a reducir el tamaño del estado que concibe las políticas sociales del estado de bienestar como parte de las estrategias de carácter multifuncional que pone en marcha el estado en la sociedad capitalista, para el manejo de la crisis y, aunque destaca la tendencia a la crisis de las políticas contradictorias de intervención estatal, concluye señalando el carácter irreversible del estado de bienestar y sus políticas sociales.

Ambas versiones se han refutado argumentando que su inclinación a atribuir los problemas a fallos, más o menos ocultos, en la estructura inducen a llegar a esa conclusión. Se afirma, de otra parte, que su persistente tendencia a definir los problemas remitiéndose a fallos fundamentales, en la medida que dificulta la posibilidad de llegar a composturas parciales, puede empeorar el problema inicial.

A MODO DE CONCLUSIÓN.

La discusión en torno a la irreversibilidad de los estados de bienestar está conectada con el replanteamiento de las políticas sociales, en estos tiempos de cambio y adaptación de la política de los estados a las nuevas condiciones, definidas como de mundialización económica y competencia internacional. Aunque parezca paradójico, sobre todo después de los despiadados ataques contra el estado de bienestar y sus políticas, en esta fase de transformación de las economías del mundo y cambio del escenario político, demográfico, tecnológico y financiero, el papel asignado por diferentes gobiernos y organismos internacionales a la política social es central. De ser considerada como una pesada carga, ha pasado a ser valorada, en apariencia, como un elemento necesario y positivo, que puede favorecer el crecimiento, la competitividad y el empleo.

Ciertamente, en la nueva economía selectivamente globalizada, tan dinámica como excluyente, invertir en lo social sigue siendo para muchos invertir en productividad. Pero con el actual proceso de globalización el modelo de sociedad estatal se ve zarandeado. La argumentación que se suele esgrimir para explicar el fenómeno es de sobra conocida. Podría resumirse, sin deformarla, en los términos siguientes: el estado resulta demasiado pequeño para los grandes problemas de la vida y, en cambio, es demasiado grande para los pequeños.

Así pues, una consecuencia del proceso globalizador promovido por los estados, es que otorga un renovado protagonismo a los poderes supraestatales y subestatales. Las múltiples conexiones existentes entre estados, poderes subestatales, organizaciones no gubernamentales y organismos supranacionales están desafiando la forma tradicional de enfrentar los problemas. Los estados están dejando de ser las únicas fuentes de donde brotan las medidas que influyen en la vida cotidiana de sus ciudadanos. Las nuevas políticas se caracterizan por su carácter transnacional, el mercado protagonismo de lo local, la presencia de actores no estatales y que tienden a revestirse de recicladas ideologías filantrópicas.

A la vista de esta gran transformación, la unidad de análisis de un eventual estudio sobre las nuevas políticas sociales dejaría de ser el estado-nación. El nuevo enfoque, que podríamos designar como pluralista de bienestar, practicaría sin contemplaciones el imperialismo interdisciplinario y entre sus cometidos estaría examinar la complejidad de las actuales políticas públicas, inspiradas en ese lema que ha hecho tanta fortuna: pensar a escala global, actuar en el plano local.