LA POLÍTICA SOCIAL DE LA FAMILIA EN LA

UNIÓN EUROPEA

de M.ª Isabel Garrido Gomez

1ª Parte....................................................pág.4

Capítulo I............................................pág.4

Capítulo II...........................................pág.6

Capítulo III..........................................pág.7

2ª Parte....................................................pág.10

Capítulo I............................................pág.10

Capítulo II...........................................pág.12

Capítulo III..........................................pág.14

Capítulo IV.........................................pág.16

Opinión Personal....................................pág.18

1ª PARTE

CAPÍTULO I: ¿Qué modelo de familia?

La familia es un concepto bastante complejo y llevar a cabo su definición

es una tarea que ya emprendieron los ciudadanos de la Roma Antigua con

el concepto de Paterfamilias.Más tarde,el Derecho Alemán empezó a dis-

tinguir la casa (Haus),o comunidad erigida bajo la potestad de su señor;y la

esfera más amplia (Sippe).La evolución de ambos conceptos desembocó en

la familia congaticia.

Dentro del ámbito de la Unión Europea,se sigue la doctrina propuesta por Roussel,donde distingue tres clases de uniones:

-El matrimonio tradicional o institucional

-El matrimonio alianza

-El matrimonio fusión

Pero la doctrina de Roussel,no es fija e invariable para todos los territorios

de Europa,y es por esto que se dan diferencias entre la familia Latina (Italia-

na,Española,Griega...) y la familia de Europa del Sur,respecto al tiempo que

tardan los hijos en abandonar el hogar.Más tarde se estableció un modelo de

familia.Por ello,la institucionalización de las relaciones fácticas nació como un intento de desacralizar y desconfigurar el matrimonio legal, porque someter la voluntad de las partes a unas normas previamente reglamentadas suponga atentar contra la libertad de las personas. No obstante, es contradictorio apreciar que las parejas de hecho son un tema privado y, a la vez, se solicita una legislación pública, junto al revestimiento mayoritario de unas formalidades jurídicas (inscripción en el Registro público y Normalización de un acta notarial) a efectos de la fiscalidad, de los derechos a pensiones y sucesiones .... Estas relaciones son consideradas jurídicamente, en algunos Estados, como núcleo residencial o doméstico al que se le reconocen algunos efectos (España, Italia, Alemania, Reino Unido).Y, en otros, se estima relación familiar con iguales, o parecidos, derechos que los matrimonios (Suecia, Dinamarca, Holanda o Francia).

Clásicamente el argumento más extendido para justificar el no reconocimiento jurídico de las uniones extramatrimoniales ha sido el de la contradicción con la moral, el orden público y las buenas costumbres. Hoy, los perjuicios de la inmoralidad se han desechado, pero la tradicional concepción jurídica del matrimonio como fundamento de la fwnilia y modo nonnal de configuración de la misma, explica que legalmente las relaciones matrimoniales gocen en muchos Estados de un trato preferente con respecto a las uniones de hecho, otorgándoles diferentes consecuencias. Desde este punto de vista, la permisividad jurídica no anula el autocontrol social ni las calificaciones de la decencia personal debida en ciertas situaciones: clero, familias reinantes, cargos públicos u otras en las que la sociedad requiere alguna ejemplaridad ética inspiradora de aprobacion como requisito para infundir confianza social".

Teniendo en cuenta que hogar monorresidencial es la persona que vive sola un 10% en la Unión Europea-, a causa del proceso de envejecimiento de la sociedad y del afán de independencia de los individuos, surgido no como alternativa ni rechazo a la familia, sino al matrimonio o a la cohabitación, situaciones en las que se produce la relación sexual, la residencialidad en común, la división del trabajo, la procreación, la estabilidad y el reconocimiento legal y público, considerándose por algunos un estado transitorio, antes de una cohabitación o matrimonio, o entre uno anterior y otro posterior; y que el hogar también lo compone un conjunto de personas que ocupan en común una vivienda familiar, o parte de ella, y consumen alimentos y otros bienes con cargo a un presupuesto. La familia presupone el hogar, pero pueden darse casos en los que haya hogares pluripersonales que no contengan un núcleo familiar y se desenvuelvan como estructuras de convivencia.

Por ello, hablaremos de hogares familiares (parejas sin hijos, parejas con hijos y adultos sólos con hijos, agregadas, o no, a otras generaciones); supuestos que se encuentran a mitad de camino entre lo que entendemos por "familia" y la simple convivencia entre personas (parejas de hecho homosexuales y transexuales); y no familiares (una persona y varias que agrupadas no son una familia)".

Para llegar a una definición unitaria de "familia" hay que tener en cuenta sus funciones esenciales, desde cuya perspectiva se diseña la propia denomi- nación y sus formas culturalmente relevantes, por ello podemos afirmar que se trata de “una realidad ético-social por la que la especie humana procrea, sustenta y educa a la prole” .

CAPÍTULO II:El porqué de la familia.

El análisis del comportamiento social del hombre arranca en el siglo XIX-Existen dos puntos de vista para este estudio: Como una serie de hechos lineales y progresivos,o bien incluyendo los avances y los retrocesos

sociales que han ocurrido a lo largo de la historia.Desde un punto de vista

económico,jurídico y político;la familia es un centro de cooperacion entre los cónyuges y de corresponsabilidad sobre los hijos, consecuencia de tal cooperación y corresponsabilidad son los beneficios que supone para la sociedad, pues si tuviera que hacerse cargo de los hijos que nacen, de los inválidos y de los mayores, el coste sería imposible de sostener para los poderes públicos. La familia se expande a la sociedad y es el elemento insustituible de la asistencia. Es un factor de equilibrio que no puede desconocerse en la organización de los Estados. Hay que tener en cuenta que la familia, en su vertiente de unidad de ahorro, integra por lo común vanas rentas, sueldos y beneficios, y que en ella hay una aportación de servicios que abaratan el consumo de bienes. Se ordena como una unidad de ingresos y gastos, en el seno de unas relaciones horizontales, las de parentesco, y de otras verticales, las de la procreación, descendencia o filiación.

La reagrupación familiar consiste en el "derecho que tienen los trabajadores que ejercitan la libertad de circulación correspondiente a hacerse acompañar por su familia al Estado al que acceden y el de ésta a acompañarle", habiendo sido directamente reconocido por las disposiciones adoptadas para la aplicación de los Tratados originarios.

CAPÍTULO III: Derechos humanos de la familia,criterios reguladores de los temas referentes a la esfera familiar.

En los derechos humanos que la familia aporta,encontramos unos princi-pios básicos,como el “proceso biologico intergeneracional”,el derecho a unirse a otra persona,a la procreación,a desarrollar una vida digna,etc...En la Unión Europea,su regulación se hace a partir de la libertad de circulación de los trabajadores, por lo que resaltan el compromiso de hacerla "progresiva- mente efectiva" y la puesta en marcha de una importante polftica migratorio. Pero, las características del derecho de reagrupación familiar y de la libertad de circulación de los trabajadores hacen que su fundamentación sea diferente.La justificación del primero reside en el concepto, naturaleza y fines propios de la familia; y la de la segunda subyace sintéticamente en ser un aspecto de la libre circulación de personas, en cuanto viene referida a los trabajadores migrantes de los Estados miembros con arreglo a una economía liberal. La libertad de circulación de los trabajadores se corresponde con la idea de que toda persona tiene derecho a buscar las oportunidades de trabajo que le puedan reportar los bienes necesarios para él y su familia fuera del Estado al que pertenece.Y consiste en que "todo súbdito de un Estado miembro, sea cual fuere su residencia, tiene el derecho de acceder a una actividad asalariada y ejercerla en el territorio de otro Estado miembro de acuerdo con las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas que rijan el empleo de los trabajadores nacionales en este Estado".

Lo que interesa en la reagrupación familiar es que el titular de la libertad sea nacional de un Estado miembro en el momento en el que quiera beneficiarse de la normativa comunitaria, siendo intranscendente el momento en el que se adquiera y las razones para buscar empleo. La pertenencia a la nacionalidad es competencia de los Estados, en virtud de su propia ciudadam'a, sin embargo, sena conveniente que hubiera una unificación en el tratramiento dado. En las diferencias se reflejan las condiciones socio-económicas de los Estados, a la vez que el control de las corrientes migratorias. Con esta idea, el Reglamento de la C.E.E. protege los derechos y las libertades de las familias en el seno de Europa.

Los principios normativos del Derecho natural son los que vienen sirviendo de referente a las regulaciones jurídicas positivas, para que hagan factible que el respeto y estimación de la persona rijan en las relaciones familiares. La forma de abordar los problemas que puedan surgir es a partir de la realidad de que los hombres, los grupos, las clases y los pueblos luchan por la defensa, el reconocimiento y la protección social y jurídica efectiva de exigencias de las que se hacen depender los minimos de una convivencia pacifica.

Si postulamos que una cultura es una organización de respuestas habituales que se mantienen por las satisfacciones o recompensas que producen; los cambios sociales pueden ser definidos como una variación desde los modos de vida aceptados, bien sean debidos a alteración por las condiciones geográficas en el espacio cultural, composición de la población, o ideologías nevadas a cabo por difusión o invención dentro del grupo de las relaciones personales y sociales.Las mutaciones operan cambios para conseguir nuevos valores, o para hacer efectivos los valores antiguos al enfrentarse con la nueva situación"'.

No obstante, precisamos partir de una noción de "familia" comun que dé cobertura a los distintos modelos, y dé una idea del Derecho que supere la de mera técnica de control externo. Teniendo en cuenta que una sociedad no puede prosperar si no está ordenada a la verdad y a los criterios morales objetivos, el legislador no puede olvidar el conjunto de principios "anteriores" que expresan el orden de las tendencias o inclinaciones naturales a los fines propios del ser humano, aquel orden que es propio del hombre como persona.Dichos preceptos proceden de la estructura psicológico-moral del ser humano. Lo único a lo que puede dar lugar la cultura, como influencia social, es a la conveniencia de aceptar lo "normal" sociológicamente"'.

La explicación radica en que el Derecho natural es la proyección social del orden moral.Ya que existe una naturaleza humana, deben existir también condiciones naturales de organización creadoras de los principios normativos del Derecho.Los principios que lo componen no son exclusivamente preceptos morales, ni puros principios filosóficos, son patrones para la legislación y la plena libertad de los trabajadores familiares.

La seguridad jurídica es uno de los principios y fines a los que aspira el Derecho, es una necesidad que el hombre siente contraria a la incertidumbre y a la imprevisibilidad. La noción de seguridad surge como un correlato social e individual de la vigencia sancionadora del Derecho. Coherentemente, los Estados de Derecho requieren ordenamientos que se materialicen en la supremacía de la ley; la sujeción de los poderes públicos, singularmente de la Administración, y de los ciudadanos a la legislación; la separación de poderes; y el reconocimiento, protección y eficacia de los derechos humanos".

Como hemos apuntado, la seguridad jurídica se relaciona no solamente con la formulación del Derecho positivo, sino también con la interpretación y la ulterior aplicación de ese Derecho, al que se une la certeza en su cumplimiento y ejecución.O sea, que la seguridad se plasma frente a la libertad absoluta del legislador, frente a la discrecionalidad del ejecutivo y frente al ámbito judicial. No es una solución arbitraria, sino que está sujeta al sentido y alcance de la institución familiar y del bloque nonnativo que garantiza su interés. Lo que precisa observar que el exceso de producción legislativa, invasora de todos los reductos humanos, puede ser contraproducente a la hora de encontrar una solución justa; y que no se puede nunca prever plenamente el resultado de la aplicación juridica, ya que las soluciones no son únicas y exactas"'.

La familia necesita que el Derecho, en general, se oriente esencialmente hacia el cumplimiento de dos funciones, la de la justicia, dando a cada uno lo suyo, prestando las condiciones para el desenvolvimiento de su existencia; y la de la seguridad, definiendo disposiciones y relaciones. Ésta se convierte en un elemento de organización de la estructura de la sociedad, que simultáneamente sirve al grupo familiar y define un orden social. La justicia sintetiza el criterio axiológico que debe inspirar todo sistema normativo, pero no quedará justificada sino para realizar la seguridad, la certeza en la vida familiar, constituyéndose en el reflejo del orden de las situaciones individuales. La familia quiere y ha de conocer cómo tiene que comportarse según las exigencias del Derecho según el ámbito en el que se

desenvuelva.

2ª PARTE

CAPÍTULO 1: Aspectos generales de la política social de familia.

Las cuestiones del bienestar se fueron planteando ya desde el siglo XVI con Tomás Moro y Juan Luis Vives.El estado “social” primero y el de “bienestar” después,representan institucionalmente a la política social,garan-

tizando al ciudadano unos princípios mínimos (Salario,educación,sanidad,vi-

vienda,etc...) El Tratado de Amsterdam, fmnado el 2 de Octubre de 1.997 y en vigor desde el 1 de mayo de 1.999, aparece como consecuencia de dar un paso adelante en el proceso interno de integración.Las novedades que presenta se centran en el Título sobre el Empleo y en la Introducción de Protocolo "a 14" en el Título denominado "Política social, educación, formación y juventud". Dando a conocer su Acta final el acuerdo de la Conferencia de adjuntar los textos consolidados del T.U.E. y del T.C.E., tal y como resultan de las modificaciones que realizó la Conferencia y de su simplificación y reenumeración.

El resultado concuerda casi por entero con el Acuerdo anejo al T.U.E., derogando el mismo el Tratado de Amsterdam y el Protocolo mencionado. Lo que manifiesta una intención integradora de los medios de política social y un reforzamiento de la dimensión social, más aún cuando, a causa del cambio de Gobierno de 1.997, el Reino Unido cambia de actitud y da su conformidad al Título sobre "Política social, educación, fonnación profesional y juventud", aceptando las Directivas y el Derecho derivado provinientes del Acuerdo de Política Social"'.

Según la experiencia que la vida nos aporta, en ocasiones la familia no es capaz de asumir todas las funciones sociales que le incumben, lo cual nos hace cuestionamos qué lugar ha de ocupar la polftica familiar en la actividad de las fanúlias, de los poderes públicos y del sector privado. En respuesta a tal pregunta es recomendable que los poderes públicos no lleguen a sustituir las funciones que la familia tiene por naturaleza.Bajo ningún concepto puede haber una fusión entre el orden privado y el público que traduzca una traslación de actuaciones, catalalogándose los subsidios, desgravaciones ..., y demás técnicas utilizadas como un medio, no como un fin.

La familia es creadora de necesidades, simultáneamente que las satisface, o no, en exclusiva, adaptándose a las circunstancias cambiantes. En el plano de la experiencia, los actores son las economías domésticas o familias, el Estado y el sector privado, dentro del que se encuentra el mercado y las formaciones en las que se organiza la sociedad civil.

CAPÍTULO II :Acción de la política social de la familia en la Unión

Europea

La acción ejecutiva de la política social de la familia tiene como efecto transferencias de las rentas altas hacia las más bajas; de las familias con pocos miembros, hijos mayores y con menos problemas, hacia las más numerosas, con hijos más pequenos y con mas problemas,.especialmente las monoparentales, cuando el cabeza de fanúlia está en el paro o es un inválido y cuando el menor es huérfano o minusválido; y de los solteros a las unidades familiares. El contenido depende de los principios del Estado, las estructuras institucionales, la situación economico-social y la tradición cultural, fundado en la solidaridad. Sus bases son el principio de igualdad, la interdicción de la arbitrariedad y el "derecho" a la asistencia y/o prestaciones suficientes para situaciones de necesidad. Los recursos de los que se vale deben correr paralelamente a las necesidades sociales, revalorizándose las prestaciones recibidas progresivamente para compensar las pérdidas del valor adquisitivo".

En la Unión Europea la tendencia es la de hacer que la política de la familia sea calificada como una emergencia, habiendo cambiado últimamente y dado paso más a una lucha contra la pobreza, dirigida al desarrollo de las familias más desasistidas para reducir las desigualdades verticales en cuanto a la renta, que haberse centrado en la horizontalidad ligada a la descendencia, cimentada en los cambios familiares.Con lo que las prestaciones familiares han de diferenciar.

No es cuestionable que la actuación haya de modernizarse y mejorar constantemente, dirigiéndose por un sistema de valores que establezca un orden de prioridades, delimitando las fuentes de financiación más aptas y delineando las iniciativas y las fuerzas sociales, según la capacidad de los entes públicos. La consecuencia que se puede sacar es que debe haber un replanteamiento de las prioridades en cuanto a la infraestructura social, como la educación y los servicios médicos, de forma que las actuaciones de la política socio-familiar coincidan con los intereses y fmes esenciales del grupo al que se destina”.

Más allá de las modalidades de solidaridad existentes, las cuestiones que deben tenerse en cuenta para mejorar la eficacia de las medidas tomadas por los poderes públicos son: la determinación de un orden de prioridades que adapte la escasez de recursos a los problemas más graves; la optimización en la combinación de los fondos públicos y privados; la simplificación de los procedimientos; el reforzamiento de la subsidiariedad, aclarando las responsabilidades de cada parte, ampliando la participación a escala regional y local, involucrando a los interlocutores sociales y manteniendo la flexibilidad para responder a las nuevas situaciones"'.

A la formulación de las normas expuestas y de las instancias creadas para su aplicación, y a la práctica de una polftica familiar realmente efectiva se oponen problemas que en la Unión Europea adquieren particularidades por su especial idiosincrasia que dificultan la obtención de resultados satisfactorios.

CAPÍTULO III : Sujetos de la Política Social de la Familia

La formación de la familia puede estimar a la familia a su entorno socio-

económico,y a menudo no se tiene en cuenta que la paternidad,la filiación o el matrimonio derivan de una unidad colectiva con varios miembros,unidos por vínculos naturales y afectivos en una comunión orgánica,natural y jurídi-

ca.Es por ello que el instrumento más efectivo para tener conocimiento de las citadas unidades sena el Censo de domicilio y de residencia.Padrón o lista de personas creada para satisfacer mejor las necesidades o servicios públicos. Es un recuento de habitantes que pretende conocer la construcción del conjunto, su fmalidad es la de mostrar la estructura de la población y de la vivienda de una Nación. Sobre él, una vez unificado el criterio conceptual de "familia", actuarían los poderes públicos para conocer los sujetos destinatarios de sus decisiones, ya que permite una planificación de las infraestructuras, de la Economía y de las ayudas otorgadas por los poderes públicos"'.

En España se ha creado un nuevo sistema de Padrón para evitar errores en el Censo, el cual se actualizará permanentemente y estará controlado por el Instituto de Estadística. El Consejo de Empadronamiento es el encargado de coordinar la colaboración entre las Administraciones públicas que tienen en sus manos la gestión padronal; y el Registro Administrativo confonna el Padrón de las certificaciones que se expiden de sus datos, de acuerdo con los fines del Censo y un uso de la confidencialidad de esos datos.

Otro tema a abordar sería la discriminación sexual.En la Unión Europea estamos a la espera de una normativa que regule el tema del "sistema de cuotas" o de la "discriminación positiva". Sin embargo, en cuanto a la igualdad se refiere, el ingreso de Suecia y Finlandia ha impulsado la participación de las mujeres en tareas desempeñadas tradicionalmente por los hombres, habiéndose aprobado en Francia, el 26 de Enero de 2.000, un Proyecto de Ley por el que se penaliza a los partidos políticos que no presenten en sus listas el mismo número de personas de cada sexo. El Programa de la Unión Europea de Acción para la Igualdad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres vigente es el cuarto que se aprueba (1.996-2.000). Sus objetivos son impulsar políticas de igualdad para obtener el avance social de las mujeres, y promover las oportunidades a largo plazo en roles parentales, estructura fanúliar, prácticas institucionales, organización del trabajo y del empleo, desenvolviendo medidas especfficas, medidas que desplieguen el principio de transversalidad e incorporen a la acción política del gobierno la iniciativa social. Durante el periodo que va desde 1.994 hasta la actualidad, todos los documentos de la programación del Fondo Social Europeo mencionan el fomento de la igualdad de oportunidades. También las medidas de cohesión son un instrumento para fomentar la igualdad.

Desde otra óptica, muchas mujeres eligen un trabajo profesional por razones económicas de necesidad e independencia, teniendo que soportar el stress que genera el trabajar dentro y fuera de casa, una tensión muy superior a la de los hombres de su misma edad y condición. Para solucionar este problema se propugna un reequilibrio de los papeles de padre y madre en la familia. La matemidad y la función de la madre son insustituibles, pero no hay que perder de vista la transcendencia de la paternidad. El reparto de las tareas domésticas entre la pareja guarda una relación directa con el hecho de tener hijos o no. En caso positivo se advierte que la mujer se ocupa en mayor proporción de las tareas del hogar, y cuando aumenta el nivel de estudios de los padres aumenta también la dedicación compartida en las labores domésticas.

CAPÍTULO IV:Dimensiones de la política social de la familia

La política social de la familia se articula con arreglo a una serie de dimensiones que sirven de instrumentos de acción. Todas ellas guardan una gran dependencia entre sí y no pueden interpretarse como compartimentos estancos, consagrándose dentro de la Unión Europea el 28,8% del P.I.B. a los gastos de protección social, financiado capitalmente por las cotizaciones de los empleadores y de los asalariados, seguido del pago de impuestos. En los primeros puestos de la protección social se sitúan Dinanarca, los Países Bajos, Finlandia y Austria; y entre los que están por debajo de la media, Portugal y Grecia. Los Estados con más tradición son el Reino Unido y Dinamarca, y el más evolucionado Alemania.

En la mayoría de los Estados miembros las prestaciones por vejez representan la parte predominante, sobre todo en Italia y en Grecia. En Irlanda, los Países Bajos, Portugal y Finlandia las funciones que se cubren preponderantemente son las de enfermedad, invalidez y accidentes de trabajo. El paro ocupa un lugar destacado en España, Irlanda, Dinamarca y Finlandia. Y las ayudas consagradas directamente a la familia y a la maternidad son un 7% del total de las prestaciones, es decir, el 2'1 del P.I.B., habiendo aumentado en Luxemburgo. el Reino Unido, España e Irlanda. El hecho de que las cifras vayan creciendo, a causa de que cada vez hay más gente mayor y menos jóvenes que ayuden a sostener los costes producidos, ha hecho que se proceda a un reajuste, trasladado a la adopción de variadas modificaciones que van desde las duras medidas británicas a las más suaves de Alemania y Holanda.

La salud es comprendida como un valor personal con transcendencia familiar, derivado de principios culturales y morales. Las medidas de protección articuladas son preventivas y curativas, reseñando la conser- vación de la higiene y la eliminación de la pobreza, el desempleo y la exclusión social, las cuales está comprobado que inciden negativamente.

Muy ligada a la política sanitaria está la eutanasia, clasificable en la eutanasia "liberadora", practicada con el fin de liberar al sujeto de padecimientos supuestamente intolerables y sin remedio; la "eugenésica", que intenta la mejora de la especie humana; y la "económica", que desea que el nivel de vida social mejore, aniquilando a los "inútiles". La que principalmente se discute es la "liberadora consentida", entendida por sus defensores como "derecho a una muerte digna". La respuesta se argumentaría, en lo atinente a la forma activa, fuera de la coincidencia unánime de que no hay obligación jurídica, ni moral, a que se haya de prolongar indefinida y artificialmente la vida vegetativa de los pacientes incurables en fase terminal, con la afinación de que la vida se extingue por la muerte, la persona sigue siendo titular del derecho a la vida hasta que fallece.El derecho a la vida no sería renunciable y el consentimiento prestado no legitimaría el "derecho a morir" ni el homicidio.

La relación jurídica de la familia con la vivienda presenta una doble vertiente: la del arrendamiento, que persigue la permanencia de los inquilinos y sus familias en la casa arrendada; y la de la propiedad, que favorece su acceso. El alquiler suele ser sinónimo de no tener ingresos suficientes, como personas de tercera edad, estudiantes y jóvenes solteros. Por contra, el ser propietario indica solvencia y muchas veces un medio de inversión. La solución más satisfactoria es la segunda, ya que la propiedad de una casa da una estabilidad mayor para desenvolver la intimidad familiar, ligada a que en Europa los bajos tipos de interes han facilitado que resulte más atractivo comprar una vivienda que alquilarla, y que las familias dediquen menos cantidad de su renta a este fm; jugando otros factores, como son el tiempo de pertnanencia, el salario, los precios de las casas y de los alquileres

La unidad de la estructura de la demanda de vivienda es la que ha unifortnizado la orientación de esta política. Para solventar el problema que existe en la mayon'a de los Estados de la Unión, se tiende a crear nuevas zonas residenciales, y a ampliar y refortnar las antiguas. Luchando contra la especulación y los excesivos beneficios de los constructores, se han creado ayudas fiscales, préstamos, subvenciones a bajo interés y sin él.