Introducción

Los argumentos que plantean los analistas para determinar el supuesto dominio del Ejecutivo sobre los otros dos poderes, el Legislativo y el Judicial, no provienen de la composición de estructuras aisladas, sino de la interacción de tales estructuras y de los cambios que sufren en el proceso político-histórico.

Lo que se tratará de plantear en el ensayo será una descripción de cómo están compuestos los tres poderes y sus características de operación. Después, se buscará interrelacionar el desarrollo de las actividades políticas de cada uno, para posteriormente concluir si realmente sucede la superioridad del Ejecutivo sobre sus contrapesos.

El poder Legislativo, se podría decir, es el que primeramente podría perder terreno ante el poder Ejecutivo. La interrelación con éste es tal, que mucho del poder que pudiese ganar o perder, se disputa diariamente en el continuo cabildeo que se necesita para que los programas de gobierno del Presidente logren ser aceptados por ambas cámaras y en conseguir la aprobación presidencial para que un proyecto de ley nacido del Legislativo cumpla su finalidad y sea aceptado como norma jurídica oficial.

El poder Ejecutivo absorbe un costo menor que el Legislativo, toda vez que los costos políticos por una parálisis legislativa que se pudiese dar por estancamientos en el cabildeo y la falta de consenso, son fácilmente transmisibles a los congresistas. En cambio, de haber una legislación fluida, es difícil que el Congreso se lleve parte del reconocimiento y sea el Ejecutivo el que se vea beneficiado políticamente.

En cambio, el poder Judicial no goza de una interrelación tan extensa y complicada, ya que los canales de influencia que pudiese utilizar el ejecutivo se ven disminuidos porque, una vez nombrados los jueces, el Ejecutivo tiene muy poca influencia sobre las decisiones que se pudiesen emitir, a diferencia de la enorme influencia que ostenta el Presidente ejerce en el Congreso.

El Poder Legislativo

Cumpliendo las intenciones de los Padres Fundadores, el aparato legislativo estadounidense se compone de dos cámaras. La Casa de los Representantes (Cámara Baja) y el Senado (Cámara Alta). Ambas tienen facultades otorgadas por la constitución para promover iniciativas de ley, someterlas a juicio del Presidente y aprobarlas, de ser necesario, aún con la negativa del primer mandatario (Artículo I, Sección 7). Estas facultades junto con el control de la probación del presupuesto gubernamental, le permiten limitar las capacidades del Ejecutivo, contrapesando así el ámbito político intentando mantener un equilibrio de poder.

En su sistema de operación interno, la Casa e los Representantes deposita gran parte de su poder en el Speaker de la Cámara, que a su vez es el líder del partido de la mayoría y preside todos los debates al interior del organismo. Pero la persona que funge como Speaker, no puede detentar el poder por sí sola, por lo tanto, cuenta con un gran equipo humano de operaciones que le permite ejercer, de manera eficiente, toda la influencia que emana de su puesto y que gracias al prestigio en su carrera política logró unificar los apoyos de los miembros de su partido para obtener dicho privilegio. El equipo de operaciones es de enorme trascendencia, porque gracias al equipo personal del Speaker y a los llamados Whips, se logran sondear las tendencias de los representantes y, en ocasiones, cambiar los resultados de una votación por medio de la persuasión que los caracteriza.

El control y la influencia que pudiese ejercer el Speaker dentro de la Casa de Representantes permite al Legislativo centralizar el poder y competir de forma más ecuánime con el Ejecutivo. Pero, debido al desarrollo político de esta entidad gubernamental, el Speaker ha ido perdiendo el control del que gozaba, por ejemplo en 1925 con Nicholas Longworth y posteriormente con Sam Rayburn en los decenios de 1940 y 1950 y ha tenido que compartir el poder con los presidentes de los comités que componen al Congreso.

En el siglo XX ya no es común que exista esa centralización de poder, de ahí que existan señalamientos de la superioridad del Ejecutivo, y ahora este poder se distribuye entre el Speaker y los presidentes de los comités que componen el organismo legislativo. La nueva distribución queda avalada por el Acto de Reorganización Legislativa de 1946, que logró transformar a los comités en suborganismos más fuertes y eficientes. Además de que se redujo el número de comités de 81 a 34, asignando más importancia a las presidencias de los mismos.

El nuevo entorno moderno requiere de altos niveles de especialización, expresados en los comités, y altos grados de centralización, aunque parece que estas dos cosas no pueden suceder al mismo tiempo. Otro factor que socavó los niveles de centralización, fue la pérdida de la disciplina de partido, que dificultaba la labor de persuasión del Speaker y minaba la posibilidad de unificar un frente común que pudiera contrarrestar una propuesta ejecutiva.

La pérdida de vitalidad en cuanto a la acción propia de legislar por parte del Congreso también ha motivado pérdida de poder en el ambiente socio-político. Ahora, cerca del 80% de las propuestas de ley nacen de la rama ejecutiva, dejando atrás el prestigio del que gozaba el legislativo de ser la fuente principal en la creación de leyes, limitándose a jugar un papel de “filtro” de las propuestas presidenciales. Esta nueva situación, intensifica y hace más costoso El Dilema del Congreso, en el cual, si aprueba las iniciativas de ley presidenciales, es calificado como entreguista y poco propositivo; sin embargo, si aprieta los procesos de aprobación, se le culpará de obstruir el desarrollo legislativo y por lo tanto el avance nacional. Además, la exagerada importancia en la antigüedad provoca que la maquinaria legislativa se vuelva predecible y pierda vigor en la adaptación necesaria a los nuevos escenarios políticos.

En el Senado, las cosas funcionan de manera muy parecida a la Cámara de Representantes. Las grandes y antiguas personalidades son las depositarias del poder político de este organismo y se trabaja con una velocidad legislativa parecida a la de la cámara baja, toda vez que los procesos que se llevan a cabo para una aprobación de un proyecto de ley deben de estar sincronizados. A su vez, goza también de comités especializados que absorben parte del poder del líder de la mayoría y la centralización se vuelve difícil.

El Poder Ejecutivo

La estructura de esta rama del gobierno es representada por los miembros del gabinete presidencial, secretarías de estado y el Presidente de los Estados Unidos. Como ya se ha mencionado, posee facultades para proponer iniciativas de ley, que deberá de introducir al las dos cámaras y esperar resolución de la misma con o sin modificaciones. A su vez, el poder ejecutivo, dentro del sistema de checks and balance, puede promover el veto de una iniciativa de ley propuesta por el Legislativo al no regresar (en un plazo de 10 días) la iniciativa firmada al Congreso, aunque se han dado casos en los que el veto es cancelado por el poder ejecutivo y la ley es promulgada.

La restricción más grande que sufre el Ejecutivo a manos del Legislativo, es el control que tiene este último sobre la aprobación y distribución del presupuesto gubernamental, aunque ha sabido compensar esta carencia de poder desarrollando nuevas estrategias de persuasión a influencia. Ante la nueva distribución del poder en el sistema político, el Ejecutivo ha sabido aprovechar la dispersión de poder del Congreso, convirtiéndose en el punto focal del sistema político. A diferencia del Congreso, en donde una correcta evaluación del desempeño requeriría de un estudio complejo de las diferentes características de los congresistas, es difícil que para lograr la misma evaluación en el Ejecutivo, no se recurra exclusivamente a la atención sobre la figura presidencial. Más aún, la influencia que el Presidente pudiese imprimir en los otros poderes es la escala de medición más acudida para calificar el nivel de poder que posee el titular del poder Ejecutivo.

Además, la fuerza o debilidad que proyecte hacia el interior es representada por la capacidad de moldear la conducta de los integrantes de su propia administración que puede resultar una cualidad o una desventaja en cuanto a la fuerza como primer mandatario percibida por la opinión pública.

El Poder Judicial

Está compuesto de tres niveles:

• Tribunales de Distrito (1era Instancia)

• Tribunales de Circuito (2da Instancia)

• Suprema Corte de Justicia de la Nación (3era Instancia) - Cuando la licitación es entre dos estados o entre el gobierno federal y algún estado, la SCJN funciona como 1era Instancia.

Tiene como mandato principal el dirimir todas las controversias entre las entidades de EU y las que éstas pudiesen tener con autoridades federales. Es deber de la SCJN recibir todos los casos que se le presenten en sus periodos de recepción, que son entre octubre y junio, más no es su deber dar seguimiento y sentencia a todos ellos, ya que ante la cantidad de casos, el organismo tiene la facultad de discriminar los casos de menor importancia y dar atención a los casos que pudieran tener más trascendencia en al ámbito nacional.

La SCJN está compuesta por ocho magistrados y un presidente. La designación de todos los cargos recae en el criterio del Presidente en funciones, pero el nombramiento debe de ser ratificado por el Senado. Los cargos son vitalicios y una vacante sólo se dará por renuncia del magistrado o por su muerte, lo cual ha llevado a una composición conservadora de la corte. El único demócrata que ha logrado instalar partidarios en la SCJN ha sido Bill Clinton con 2 nombramientos.

Esta situación de inmovilidad provoca una sencilla predicción de las tendencias internas de la corte, aunque el correcto aprovechamiento de la predicción, sería, probablemente, mejor utilizado por Ejecutivos republicanos.

La Capitalización de las Debilidades del Congreso, la SCJN y otros factores por parte del Ejecutivo

La influencia presidencial se ha ido moldeando para compensar los controles que los otros dos poderes, en especial los del Legislativo, ejercen sobre él. Inclusive se han modificado las relaciones del Presidente con su partido para que la capacidad de negociación del gobierno federal aumente y se consigan pasar más programas gubernamentales e iniciativas de ley. El Ejecutivo ha tenido que incrementar el liderazgo presidencial en el Congreso para navegar no sólo con el partido al que pertenece, sino también ha tenido que lograr acercamientos con el partido opuesto a sus creencias políticas para materializar sus intereses. El acercamiento con la oposición, obviamente, trae implícitamente un distanciamiento con el partido en el que se milita, aunque la necesidad de congeniar en ambos lados es generada por la falta de cohesión del partido, aunque se tenga la mayoría en las cámaras.

Históricamente, los presidentes de EU del siglo XX no han tendido a comportarse en funciones muy arraigados a su partido, de ser así, correrían el peligro de perder una cantidad de votos de oposición considerable. Esta apartidización del Presidente, permite a la minoría acortar la diferencia que se tiene con el partido que ostenta el mayor número de curules ocupados y permite al Presidente generar una mayor influencia en el poder Legislativo. Inclusive, aún cuando el Presidente en turno proviene de un partido diferente al que tiene la mayoría en la cámaras, como Ronald Reagan que gobernó con Senado republicano pero Casa de Representantes demócrata, logró importantes avances gubernamentales debido a los altos niveles de influencia de la investidura presidencial.

Otro factor que ha influido para incrementar la influencia y el poder del Ejecutivo sobre las demás partes del gobierno han sido, sin duda alguna, los medios de comunicación. Las televisoras anti-partidistas han contribuido a que los miembros del poder Legislativo sean percibidos como poco confiables y deshonestos que todo lo que hacen lo hacen, simplemente, porque quieren ser reelegidos y no porque les preocupe el interés público. El Ejecutivo, en cambio, a pesar de ser fuertemente criticado en los medios, es más fácil que consiga movilizar a la opinión pública en su favor, sobretodo, porque en su persona se presume el voto de toda la nación y no sólo de un estado o distrito, como sucede con los congresistas.

El Congreso mismo ha transmitido parte de su poder al Ejecutivo debido al Dilema del Congreso, del que ya hemos hablado, que, no importando lo que haga, la imagen del Legislativo se ve afectada negativamente. La importancia de la antigüedad para ocupar los puestos importantes de las cámaras impide la adaptación a cambios súbitos en el entorno político y permitirá que las estrategias hasta ahora usadas por el Ejecutivo para ganar poder se mantengan en funcionamiento y el Legislativo no pueda recuperar la influencia y el control perdidos.

Es necesario que el Congreso recupere su capacidad legislativa y reduzca el porcentaje de iniciativas de ley provenientes del Ejecutivo y no se limite solo a agregarles enmiendas. Además, al ya estar repartido el poder en los comités, buscar que los presidentes de estos suborganismos mantengan vínculos de presión y vigilancia del poder Ejecutivo aprovechando los elevados niveles de especialización que poseen.

En suma, el poder Ejecutivo si ha incrementado sus niveles de influencia sobre las otras dos componentes de la división de poderes. Las estrategias de vinculación han favorecido más al Presidente que al Congreso, permitiendo que elementos de presión que antes brindaba la centralización del poder en las cámaras, ahora parezcan perdidos. Conjuntamente con acontecimientos recientes, como la cuestión de Iraq y los atentados del 11-S, la dispersión de poder permite al Presidente materializar sus intereses con un menor esfuerzo político, y aunque la población haya brindado, en un principio, un apoyo incondicional al Presidente y sus medidas antiterroristas, es probable que la mayor parte de los costos políticos sea absorbida por el aparato legislativo, que a final de cuentas, utilizó sus capacidades legales para dar autorización a las políticas gubernamentales.

How Congress Works, Washington D.C. Congressional Quarterly, Inc. 1991 pág. 11

Ibid. Pág. 19

Samuel P. Huntington, Congressional Responses to the Twentieth Century, en: Pietro S. Nivola y David H. Rosenbloom (eds.), Classic Reading in American Politics, New York St. Martin Press, 1990, pág. 285

Ibid pág. 283

Ibid pág. 289

Richard E. Neustad, Presidential Power, en : Peter Woll (ed), American Government, readings and Cases 9th ed. Boston, Littele, Brown and Co., 1987 pág. 315

Ibid. Pág. 315

Austin Ranney, The President and His Party, en: Peter Woll(ed), American Government, readings and Cases 9th ed. Boston, Littele, Brown and Co., 1987 pág. 323

Ibid. Pág. 323