INTRODUCCIÓN

En este trabajo vamos a ocuparnos de la cláusula de supletoriedad. Durante años, esta cláusula no suscitó problemas, sin embargo a partir de las sentencias constitucionales 118/1996 y 61/1997 el significado y alcance de la supletoriedad del derecho estatal, se ha modificado.

1.-Antecedentes históricos de la Cláusula de supletoriedad.

Tiene su origen en el derecho privado. Su aparición en la cultura política occidental exigió la concurrencia de varios requisitos:

Era necesario que existiera una pluralidad de fuentes de producción normativas y que la relación entre las normas, y los sujetos legitimados para crear derecho, no estuviera fundamentada en un principio jerárquico.

Necesario que se atribuyese a las normas jurídicas una eficacia territorial y no meramente personal.

La naturaleza de las normas debía de ser distinta: un derecho sectorial y de eficacia territorial frente a un derecho general.

En la edad media concurren por primera vez estas tres condiciones, pues aparecen los derechos locales frente al derecho común sobre la base del Derecho romano Justinianeo. Los conflictos entre ambas normas no se resuelven en virtud de la invalidez porque su relación no se basa en el principio de jerarquía. La relación de especialidad y supletoriedad afectaba a la eficacia de la norma. Indicando al operador jurídico la norma aplicable en cada caso concreto.

En España la supletoriedad resolvió la relación entre derecho común y derecho foral. El derecho foral se consideraba de aplicación preferente mientras el derecho común por su mayor generalidad era derecho supletorio. A partir de 1.713 las reformas para lograr la unificación jurídica del estado produjeron el anquilosamiento de los Derechos forales y desplazaron al Derecho romano, pues fue obligado utilizar el Derecho real castellano como Derecho común supletorio. En el siglo XIX la difícil relación entre ambos ordenamientos fue el principal obstáculo de codificación para lograr un compromiso hicieron falta 40 años, y este consistió en retomar la cláusula de supletoriedad .

2.- La Recepción de la cláusula de supletoriedad por el constituyente de 1.978.

Fue en el senado donde la cláusula dio mas juego. Juan M. Bandrés, en nombre del grupo de senadores vasco, presentó una enmienda que pretendía que se suprimiera la recepción constitucional de la cláusula de supletoriedad, por entender “inútil constitucionalizar una norma más propia de leyes de rango inferior, sin perjuicio de que la redacción actual pueda lesionar normas legítimas del Derecho foral vigente”. Ninguna, de todas las enmiendas que se presentaron prosperó. En las Cortes constituyentes no hubo debate en profundidad de la cláusula de supletoriedad, pues consideraron su existencia como imprescindible.

LA CLÁUSULA DE SUPLETORIEDAD EN LA DOCTRINA.

1.- Las primeras aportaciones doctrinales: De Otto y García de Enterría.

La primera explicación de la cláusula la realizó Ignacio de Otto. Concibe la cláusula como un elemento esencial del estado regional que lo distingue del estado federal. Toda forma de descentralización para De Otto, supone la existencia de un ordenamiento general frente a ordenamientos particulares. En el estado federal el campo material del ordenamiento general se encuentra limitado a determinadas materias, mientras en el estado regional el ordenamiento general no está limitado materialmente, sino que en aquellas materias que sean de la competencia de la Comunidad Autónoma (CC.AA.) el ordenamiento general tiene una vigencia disminuida.

De Otto destaca tres elementos que fundamentan la necesidad de concebir la cláusula de supletoriedad de esta manera:

No es jurídicamente obligado que todo el reino se constituya en CC.AA.

No todas las CC.AA. han de tener las mismas competencias.

No todas usarán por igual las competencias que le correspondan.

Esta tesis es atacada por la posición de que cuando todo el territorio esté estructurado en CC.AA. y éstas hayan asumido el mismo contenido competencial el Derecho estatal dejará de ser supletorio del autonómico. Pero esto se podría rebatir porque en primer lugar tal cosa no ha ocurrido y en segundo aun que hubiera ocurrido la supletoriedad continuaría cumpliendo una función importante, pues cabe la posibilidad de aunque la competencia haya sido asumida no se haga uso de ella dejando un vacío normativo que sería ocupado por el ordenamiento general, y también es posible que todas las comunidades tengan ordenamientos parciales hoy completos y las Cortes Generales consideren crear un derecho supletorio uniforme.

La atribución de una competencia a las CC.AA. no significa la privación de esa misma competencia para el estado, su única consecuencia es que, después de haber hecho uso la CC.AA. de la competencia normadora, el Derecho estatal será de aplicación supletoria. La única forma de que el Derecho del estado fuese nulo es que regulase dicha competencia en términos contrarios a como lo hace la Constitución y las normas que integran el bloque de la constitucionalidad.

Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández realizan la interpretación de la cláusula de la siguiente manera: El Derecho del estado es el derecho general orgánicamente completo y el derecho autonómico es un derecho especial, fragmentario, incompleto, que necesita para su funcionamiento final la suplencia del derecho común del estado, esta tésis se fundamenta en la interpretación del artículo 149.1 de la Constitución.

La cláusula de supletoriedad asegura la composición unitaria de un verdadero sistema jurídico nacional. Por encima de la presencia de una pluralidad de ordenamientos la función básica y sistemática que dentro de dicha pluralidad corresponde al ordenamiento del Estado asegura al conjunto una unidad de sentido y de funcionamiento, que constituye un importante valor social de integración.

Según los citados autores, dado el artículo 149.3 de la Constitución está prohibido que un ordenamiento autonómico pueda completarse integrarse o suplir sus insuficiencias apelando a otro derecho autonómico, extranjero o históricos. Derecho estatal no se refiere sólo a la legislación del estado si no todo a su sistema de fuentes.

2.- Aproximaciones críticas a la cláusula de supletoriedad.

Santiago Muñoz Machado en su tesis advierte el carácter paradójico que la supletoriedad presenta, pues en sistema basado en repartir competencias entre el estado y las instancias autonómicas, que unas reglas de derecho, puedan ser “en todo caso” de aplicación supletoria, parece exigir que dichas reglas existan y que el estado deba producir derecho válido aun en el ámbito de competencias exclusivas de las CC.AA.

Éste autor rechaza la tesis de De Otto porque no se puede deducir de la cláusula de supletoriedad que el estado tenga competencias universales, de manera que pueda regular cualquier materia aunque sólo sea aplicable en segundo término en la CC.AA. en que tuviera competencia exclusiva.

Pero si éste fuera el único fundamento de la cláusula de supletoriedad, como se tiende a una homogeneización del sistema, podría terminar desapareciendo.

Muñoz Machado interpreta la cláusula de supletoriedad a la doctrina en el derecho privado. Distingue una entre una aplicación necesaria que es siempre que la CC.AA. no puede establecer la disciplina normativa entera de una materia, y otra facultativa cuando renuncia a una regulación que queda dentro de sus facultades provocando un vacío normativo, de forma que es necesario cubrirlo por las normas estatales.

Joaquín Tornos destaca la doble justificación a la que responde la regla de supletoriedad:

La construcción del estado de las autonomías parte de un ordenamiento jurídico completo que va siendo desplazado de forma paulatina y desigual.

Puede pensarse en un derecho estatal al que puede recurrirse en todo momento en busca de sistematicidad y coherencia del sistema.

Para éste último autor la supletoriedad encierra alguna disfunción, como es que el reconocimiento de una forma permanente de la existencia de un derecho estatal supletorio, por lo que el estado careciendo de competencias de esta materia podrá legislar aduciendo que establece disposiciones supletorias, y no podrán ser decretadas inconstitucionales, pues habrá que esperar a la aplicación concreta de dicha normativa en una CC.AA.. No podemos olvidar que sólo en segunda instancia es necesario acudir al derecho supletorio estatal.

Otras críticas a la cláusula son difícilmente compatibles con el artículo 149.3 de la Constitución.

Lasagabaster rechaza el valor permanente de la cláusula de supletoriedad y se pronuncia por el carácter transitorio de la misma. Su tesis se basa en que una vez asumidas las competencias por la CC.AA. se produce una autonomización de la normativa estatal, que no podrá ser ya, modificada por el estado. Pero en modo alguno logra justificar la restricción temporal de un precepto constitucional que no sólo no figura en las disposiciones transitorias, sino que aparece como un artículo fundamental en el reparto de competencias en el estado autonómico.

Javier Balza Aguilera y Pedro De Pablo Contreras realizan una interpretación del artículo 149.3 que conduce a su negación. El elemento esencial de su construcción es la diferenciación entre supletoriedad estatal y supletoriedad de normas.

Supletoriedad entre normas: cuando el seguimiento de las reglas de interpretación resulte insuficiente para dar solución a la inadaptación técnica de la norma autonómica deberá procederse a la extensión lógica de la propia norma, o aplicación analógica dentro del propio ordenamiento autonómico. Cuando estos recursos no hayan funcionado acudiremos a la aplicación de la norma estatal.

Supletoriedad Estructural: es una técnica mediante la cual se acoge una ordenación que, como conjunto, pasa a integrar en bloque las deficiencias cuantitativas del ordenamiento autonómico, derivadas del principio de competencia. El alcance del artículo 149.3 queda reducido a esa supletoriedad estructural, y esto sin fundamento constitucional suficiente.

Mediante esta interpretación difícilmente podrá darse la integración en bloque de la que se habla en la supletoriedad estructural, si se reduce el concepto de supletoriedad al ámbito competencial propio del Estado, pues entonces no hay supletoriedad sino aplicación directa. Para que exista esa supletoriedad estructural tiene que admitirse la potestad normativa universal del Estado, potestad que, los autores citados rechazan rotundamente.

Raul Canosa su trabajo se sintetiza en la “disminución de los efectos que la supletoriedad puede tener en nuestro ordenamiento”. Para ello plantea que hay que desconectar la supletoriedad de su mayor fundamento: el principio de unidad no puede amparar que la supletoriedad afecte gravemente al ejercicio del derecho a la autonomía, concretado en principio de competencia y que prevalece sobre la supletoriedad. Esto da lugar a un doble rechazo porque resulta imposible desconectar a la cláusula del principio de unidad. Y segundo carece de fundamento la contraposición entre principio de competencia y cláusula de supletoriedad, porque la competencia es siempre el fundamento o presupuesto de la supletoriedad, es decir, su causa y no su efecto.

La solución de Canosa provoca la petrificación del derecho supletorio. Su tesis produce más problemas de los que resuelve y todo por partir de una contraposición infundada entre supletoriedad y autonomía porque la aplicación supletoria del Derecho estatal en nada atenta contra el principio de autonomía puesto que la CC.AA. pueden desplazar la norma estatal con sólo dictar su propia reglamentación.

La importancia de estas últimas aportaciones doctrinales reside en que probablemente influyeron en el giro operado por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional a partir de 1989.

3.- Balaguer y la teoría de los tres ordenamientos.

El punto de partida del autor es la teoría de los tres órdenes estatales. Existen en España tres ordenamientos jurídicos: el estatal general, el autonómico y el global que es la suma de los anteriores. El desarrollo de esta idea conduce a rechazar el presupuesto básico de la supletoriedad tal y como venía siendo entendido: la mayor complitud del Derecho del Estado. Para Balaguer la complitud del ordenamiento es predicable del sistema jurídico global, y por tanto exigible tanto del derecho estatal como del autonómico.

Otro fundamento lo encuentra en el principio constitucional de la unidad: “El derecho estatal es supletorio porque a través de la supletoriedad de asegura, en los limitados ámbitos en los que ésta pueda actuar, la aplicación del principio de unidad”. Sin embargo la supletoriedad es el último recurso.

La extensión de la expresión literal del artículo 149.3 “en todo caso” no se refiere solo a las competencias compartidas y concurrentes sino que abarca también a las exclusivas de las CC.AA..

Balaguer por una parte reconoce una potestad de normación general del Estado, aunque sometida también a ciertos límites y rechaza que esa potestad pueda fundamentarse en la cláusula de supletoriedad.

Este autor extrae dos conclusiones: que es cierto que el Derecho estatal puede realizar una función integradora también en las materias que son competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma pero no justifica una normación adicional para regular esas materias con esa única finalidad. Y en segundo lugar el recurso al Derecho estatal como Derecho supletorio no exige la previa validez espacial de las normas estatales en la Comunidad Autónoma sino que el ordenamiento autonómico puede recurrir a cualquier norma estatal aunque ésta sólo tenga validez en un específico territorio del Estado. Por lo que la cláusula se caracteriza por el no automatismo de la misma y por la imposibilidad del derecho autonómico que requiere ser integrado de recurrir a un derecho distinto del estatal.

El mérito de la doctrina expuesta reside en otorgar una función y un valor permanente a la cláusula que nos ocupa. Lo más encomiable es: estar fundamentada sobre un correcto entendimiento de los principios constitucionales de unidad y autonomía, y el desligar con toda claridad la cláusula de supletoriedad del principio de competencia.

LA CLÁUSULA DE SUPLETORIEDAD EN LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Los primeros años de jurisprudencia constitucional sobre la cuestión: de la STC 5/1981 a la STC 15/1989

Durante los ochenta la interpretación de la cláusula que nos ocupa no plateó problemas significativos. La doctrina del T.C. se orienta mayoritariamente durante esta época en el sentido de fundamentar la validez general del derecho estatal en la regla de supletoriedad.

La primera sentencia que abordó el tema fue la STC 5/1981 de 13 de febrero. De esta sentencia se deduce que las competencias normativas del Estado no se ven modificadas por el surgimiento del CC.AA. como competencias propias, sino que la normación estatal se convierte en normación de aplicación supletoria. Se reitera esta misma doctrina en la STC 69/1982 de 23 de noviembre.

El Tribunal Constitucional admite, con total claridad que el Estado tiene una competencia legislativa de carácter general. En la STC 76/1983 que resolvió las impugnaciones que resolvió las impugnaciones contra la LOAPA.

Conforme a esta jurisprudencia nunca podrá ser discutida la validez de la norma estatal por un supuesto vicio de incompetencia. El propio Tribunal afirmó en el Fundamento jurídico 3 de la STC 85/1983, de 25 de octubre que la invasión estatal de la competencia autonómica no comportaría la invalidez de al norma estatal salvo que pretendiera una aplicación incondicionada en el territorio autonómico con disposición propia.

En la STC 179/1985 se vuelve a afirmar la supletoriedad general del derecho estatal. El Tribunal ha introducido en esta sentencia un sintagma difícil de entender y que podría interpretarse como una vacilación en su doctrina, pues puede introducir algún tipo de condicionamiento a la aplicación de la cláusula de supletoriedad. El derecho estatal valdrá como derecho supletorio “si su naturaleza propia lo hiciera factible”. No es lícito extraer consecuencia alguna de tal inciso porque el 149.3 de la Constitución predica el valor supletorio del derecho estatal “en todo caso”.

En la STC 95/1986, de 10 de julio, el Tribunal afirmó en el Fundamento Jurídico 6 que “la supletoriedad derivada del artículo 149.3 de la Constitución tiene en la norma estatal un reflejo concreto, lo que impide plantearse la cuestión en términos de validez-invalidez de la norma estatal y permite sólo centrarse en su aplicación o eficacia supletoria o de segundo grado”.

En el Auto 934/1987, de 21 de julio de 1987se afirma que el derecho estatal será supletorio cuando haya regla jurídica autonómica aplicable al supuesto de hecho, y no solamente cuando la Comunidad Autónoma no haya hecho uso de su competencia normativa.

En esta época la argumentación del Tribunal Constitucional se basa en que la territorialidad de las competencias autonómicas impide a los poderes del Estado establecer “ordenaciones en materias reservadas a la competencia de las CC.AA.. Si el Estado dicta normas invadiendo así competencias autonómicas, esa invasión competencial no acarrea la inconstitucionalidad y consiguiente invalidez de la norma estatal porque dicha norma puede ser aplicable en otras CC.AA., por lo que sólo puede declararse su inaplicación en el territorio de la Comunidad Autónoma recurrente u concurrente de la norma impugnada.

2. La segunda fase de la evolución doctrinal del Tribunal Constitucional: del STC 15/1989 a la STC 147/1991.

Las sentencias dictadas en esta segunda época van a caracterizarse por el rechazo explícito a considerara a la supletoriedad como una norma competencial a favor del Estado. A partir de ahora el Tribunal centra su atención en buscar títulos competenciales específicos que proporcionen la suficiente cobertura a la actividad normativa del Estado. Pero a diferencia de lo ocurrido hasta 1989, período en que hubo una línea jurisprudencial coherente, en esta segunda fase la doctrina es vacilante y dubitativa. Habrá que esperar a la STC 147/1991 para comprobar el resultado al cual conduce el cambio de enfoque adoptado por el Tribunal. A partir de este pronunciamiento el TC ha de determinar cuál es el alcance de la cláusula de supletoriedad y cómo ésta debe coexistir con el sistema de distribución competencial. A partir de aquí el Tribunal se adentra por un camino tortuoso que le conducirá en 1997 a un resultado sorprendente que podemos calificar como mutación constitucional. El tribunal acabará rechazando la posibilidad de que el derecho estatal sea supletorio del de las CC.AA. (STC 61/1997).

En la STC 147/1991 rompe radicalmente con la interpretación que venía manteniendo sobre la cláusula de supletoriedad. Aunque desde 1989 el Tribunal rechazaba que la supletoriedad fuere cláusula atributiva de competencias normativas ilimitadas a favor del Estado, admitía la validez general del Derecho estatal sobre cualquier materia siempre y cuando éste no pretendiera su aplicación directa en aquella CC.AA. con competencias en una materia concreta. El Tribunal indica que el Estado posee un Derecho completo pero no puede renovarlo en materia atribuida a la competencia exclusiva de todas las CC.AA.; si lo renueva incurre en inconstitucionalidad aunque lo haga con fines puramente supletorios. Al legislador estatal postestatutario se le niega la facultad de renovar una parte considerable de su derecho que está vigente y suple los vacío autonómicos. Con esto se PETRIFICA el derecho estatal.

Como la supletoriedad no es una cláusula universal atributiva de competencias normativas a favor del Estado, éste ha de esgrimir algún título competencial para poder legislar. En los supuestos en que una materia haya sido atribuida a la competencia exclusiva de todas las CC.AA., el Estado carece de título para legislar. Cuando no todas la CC.AA. tienen atribuida la competencia exclusiva sobre una materia, el Estado si puede seguir legislando porque tiene el título específico para ello si bien sus normas no serán de aplicación directa en todo el territorio nacional.

La sentencia abandona así un argumento básico de la jurisprudencia anterior: evitar la rigidez absoluta del derecho estatal. Ahora, la distinción entre competencias exclusivas y compartidas resulta capital.

En esta sentencia el Tribunal Constitucional en su pretensión de aclarar el significado y alcance del artículo 149.3 de la Constitución, lo que ha hecho es introducir elementos de confusión. Si el Estado no es competente está claro que no puede dictar normas de aplicación directa, pero que no pueda dictar normas de aplicación supletoria va en contra de la literalidad de la cláusula que nos ocupa. Por esta vía la cláusula puede quedar sin contenido. Sin embargo esta sentencia deja todavía un margen a la supletoriedad, dicho margen desaparecerá en la última sentencia.

3.- Evolución posterior: STC 147/1991 a la STC 118/1996

Vamos a mencionar en esta tercera fase tres importantes sentencias.

La 35/1992, sentencia que matiza y corrige las conclusiones más radicales del la STC 147/1991. El Tribunal Constitucional afirma que la eventual extralimitación del Estado, al dictar normas básicas que rebasen el núcleo central de la materia no puede conducir a la nulidad de las mismas, sino que sólo “decaería su carácter preferencial o directamente aplicable y tales preceptos serían exclusivamente de aplicación supletoria respecto de la legislación de las CC.AA.. recurrentes sobre la materia.

A pesar que el Estado sólo tienen competencia para normas lo básico, el Tribunal Constitucional admite que la cláusula de supletoriedad cubre la eventual extralimitación competencial del Estado al regular materias accesorias.

STC 79/1992 empleada por el Tribunal Constitucional para justificar la actividad legislativa estatal ejercida para garantizar la aplicación de las normas de las Comunidades europeas sobre cualquier materia incluidas aquellas que sean de la competencia exclusiva del as CC.AA. Se corrige nuevamente el giro iniciado en 1989 y confirmado en 1991.

Esta sentencia es contradictoria en su argumentación a pesar de que conduce a un resultado que compartimos, preciso es reconocer que no recoge una interpretación clara de la cláusula.

STC 213/1994 reitera la doctrina referida en las anteriores sentencias según la cual “el Estado puede elaborar las normas que, sin ser básicas, tengan carácter supletorio en la materia.

En la STC 118/1996, de 27 de junio, el TC anula la calificación de supletorias de las normas que con tal carácter se contenían en la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres de 30 de julio de 1987. Introduce una nueva doctrina donde la regla de supletoriedad no constituye una cláusula universal de atribución de competencias a favor del Estado y la supletoriedad que proclama el artículo 149.3 de la Constitución ha de ser inferida por el aplicador del Derecho autonómico mediante las reglas de interpretación pertinente ante la presencia de una laguna. Es decir que el Estado dicte normas con carácter supletorio es una vulneración del orden constitucional de competencias.

El Tribunal sobre las alegaciones formuladas se plantea dos interrogantes: si allí donde el Estado carece de competencias específicas puede dictar normas con la finalidad de que valgan como Derecho supletorio, y también hasta qué punto tiene el legislador estatal atribuidas facultades para declarar supletorias las normas que dicte.

Sobre la primera cuestión indica: el hecho de que existan numerosas materias que han sido asumidas de manera exclusiva por todas las CC.AA. fuerza a concebir de manera mucho más estricta los supuestos en los que el Estado puede dictar normas supletorias. Es decir para que las normas Estatales tengan carácter supletorio, no basta con que el Estado tenga un título que le atribuya cualesquiera competencia en una materia determinada el Tribunal exige que el Estado pueda invocar un título específico que lo habilite concretamente para establecer la normación de que se trate. Rechaza incluso que el legislador estatal pueda dictar normas supletorias aún en materias compartidas.

Con respeto al segundo interrogante, el Tribunal niega la facultad del legislador estatal de declarar supletorias las normas que dicta, y atribuye a los distintos aplicadores jurídicos la tarea de decidir los criterios para integrar las posibles lagunas. El ámbito de supletoriedad queda así reducido porque sólo podrán tener carácter supletorio las normas dictadas válidamente por el Estado en materias de su competencia.

Todavía no se han producido las rectificaciones sobre dichas sentencias

La STC 61/1997 resuelve el recurso impuesto por tres CC.AA. frente al Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.

Las conclusiones que se sacan sobre esta sentencia son que la ausencia de competencias estatales en materia de urbanismo y el rechazo a fundamentar la supletoriedad en otro título competencial estatal susceptible de incidir sobre esta materia, conduce al Alto Tribunal a declarar la inconstitucionalidad de la cláusula de supletoriedad y además declara nulas todas las disposiciones del TRLS que la Disposición final del mismo califica de supletorias. Se olvidan de que el que determinadas disposiciones no puedan revestir el carácter de supletorias no significa automáticamente que sean inconstitucionales. Para evitar el posible vacío jurídico producido por la declaración de inconstitucionalidad de las normas supletorias el Tribunal declara nula la derogación expresa por parte del legislador estatal de su propia legislación previa a la constitución de las CC.AA. por lo que deben cobrar vigencia algunas normas urbanísticas incluidas algunas preconstitucionales.

Siguiendo con los votos particulares del Magistrado don Manuel Jiménez de Parga. Diremos que la crítica de este magistrado a la doctrina de las sentencias en cuestión supone una descalificación global del núcleo de las tesis mayoritarias y un alegato a favor del replanteamiento de numerosas cuestiones que para él no quedan claras.

La primera crítica se refiere al modelo de Estado, el Tribunal Constitucional no se pronuncia expresamente. Advierte que la nueva interpretación de la cláusula de supletoriedad supone una desfiguración del Estado de las Autonomías y la apertura al modelo federal.

La cláusula de supletoriedad se fundamenta en el principio constitucional de unidad, el vaciamiento de su contenido en cuanto implica una ruptura de dicha unidad produce una mutación constitucional. Por lo que la interpretación de la cláusula de supletoriedad afecta al modelo de Estado constitucionalmente garantizado.

En segundo lugar el Estado no precisa de ningún título competencial para dictar normas de carácter supletorio. La supletoriedad es una función del ordenamiento estatal y que esa función se cumple sin necesidad de habilitación de competencias. Por lo que rechaza la vinculación entre supletoriedad y títulos competenciales.

En tercer lugar el Estado se halla facultado para ejercer la potestad legislativa produciendo normas de aplicación supletoria.

En cuarto lugar la tesis de Jiménez de Parga no obliga a las CC.AA. , a legislar por lo cual resulta plenamente respetuosa con el principio de autonomía.

En quinto lugar la defensa hecha por la mayoría de la soberanía del, aplicador del Derecho, a la hora de integrar una laguna o inexistencia normativa, es tan fuerte que es preferible que estos decidan antes de que el Estado legisle. La seguridad jurídica queda como un valor secundario frente al plusvalor de la decisión o de la soberanía del aplicador del Derecho.

Finalmente reprocha haber olvidado principios esenciales del Estado como son la unidad del mismo y la igualdad de todos sus ciudadanos

La nueva doctrina del TC olvida: que la vertebración de nuestro Estado de las Autonomías, basado en el principio de que la autonomía de las CC.AA. sólo tiene sentido dentro de la unidad del Estado.

Y la interpretación de la cláusula de supletoriedad efectuada por mayoría no garantiza la igualdad de los españoles. Es todavía más notable en el caso de que la competencia estuviera compartida.

Compartimos todas las críticas y sólo nos queda confiar en que la doctrina discrepante acabe por convertirse en el futuro en la mayoritaria.

Las principales objeciones doctrinales a las SSTC 118/1996 y 61/1997 son las siguientes:

Inversión del sistema de distribución competencial pues mediante esta nueva doctrina el Tribunal invierta el sistema constitucional de distribución de competencias: son las CC.AA. las que requieren un título específico de atribución de competencias normativas, pues sólo esas competencias limitan la competencia universal del Estado. Y además el Estado cuando dicta Derecho supletorio no invade, condicione o limita competencia autonómica alguna.

El carácter transitorio de la supletoriedad. Se presenta la duda di con esta jurisprudencia, la supletoriedad se ha convertido en una simple disposición transitoria que pierde sentido con la consolidación del Estado Autonómico. Pero la doctrina responde negativamente a la cuestión de si la cláusula tiene valor meramente temporal.

La seguridad jurídica, es u7n problema porque la inseguridad se verá reforzada en la medida en que las CC.AA. opten por acogerse a reglas inespecíficas o vagas de supletoriedad y, no menos, cuando acudan a normas preconstitucionales, normas cada vez más arcaicas, insuficientes e inadecuadas a la realidad social en que han de ser aplicadas.

Ceuta y Melilla. El Tribunal ha olvidado que estas dos ciudades no tienen otro legislador que las Cortes Generales, lo que excluye simplemente que el texto refundido de la ley del Suelo de 1992, por ejemplo, sea exclusivamente supletorio. Como vemos el error de la Sentencia Constitucional es muy importante y vergonzante.

La legislación básica. En al ámbito de la legislación compartida negar que el Estado pueda dictar normas con carácter de supletorias, implica atribuir a las CC.AA. la facultad de vetar la normación iniciada por las bases estatales, que necesiten para su plena efectividad de los desarrollos que corresponden a las CC.AA.. El veto se produciría por la mera inactividad normativa.

La normación supletoria constituye una intervención mínima estatal en el ámbito de las CC.AA. Si frente a la pasividad de éstas el Estado no puede dictar normas supletorias deberá acudir a otros expedientes, No parece razonable tener que utilizar estos recursos, quizá más dañinos para la autonomía, cuando ello puede evitarse con una técnica más suave y banal, como es la legislación supletoria.

El derecho comunitario obliga a los Estados a transponer sus directivas. Aunque la transposición corresponda a instancias autonómicas, al Estado le será exigible la responsabilidad por su eventual incumplimiento. Para esto el Art. 93 de la C.E. atribuye al Estado la garantía del cumplimiento del Derecho comunitario.

Si el ordenamiento estatal ha de cumplir una función supletoria, entonces hay que adaptar, modificar o implementar el ordenamiento estatal para que dicha función pueda cumplirse y el recurso de cláusula de supletoriedad no conduzca a resultados enfrentados a la realidad social del momento de aplicar las normas supletorias. Sin embargo con la nueva doctrina del Tribunal lo que se consigue es una fosilización del ordenamiento estatal lo que resulta incompatible con la función social del derecho.

El principio de autonomía. El Tribunal Constitucional restringe la libertad de los órganos autonómicos en nombre del propio principio de autonomía. Pero ni la Constitución ni el principio de autonomía correctamente entendido obliga a las CC.AA. a legislar en el supuesto de que deseen conformarse con la aplicación de la legislación estatal en sus respectivos territorios.

Tomás Ramón Fernández señala como uno de los resultados de la referida sentencia es que España es hoy un Estado sin TERRITORIO.

Como vemos si el Tribunal no rectifica rápidamente, esta doctrina constitucional pone en peligro la unidad y la coherencia del ordenamiento jurídico español, así como la garantía del cumplimiento de los compromisos internacionales del Estado y amenaza gravemente a la seguridad jurídica de los ciudadanos destinatarios de las normas.

Sin embargo estas dos sentencias, 118/1996 y 61/1997, han sido objeto de una acogida favorable por parte de aquellos sectores doctrinales críticos respecto a la interpretación tradicional de la cláusula de supletoriedad.

En la opinión del autor del libro, la premisa de la que parte Leguina, para defender la nueva interpretación de la cláusula de supletoriedad no puede ser aceptada: el Estado ni pretende suplantar al legislador autonómico dictando normas supletorias, ni en el supuesto de que tal cosa fuese cierta la mera actuación del legislador autonómico competente frustraría tal intención.

Torres Muro, por su parte, defiende la nueva doctrina del Tribunal Constitucional rechazando, en nombre del principio de competencia, que el Estado tenga potestades normativas ilimitadas. Conforme a las categorías típicas del Estado Federal sólo sería supletorio el Derecho del Estado que hubiese sido aprobado respetando estrictamente el reparto de competencias establecido en el bloque constitucional.

Las últimas sentencias han recibido también sendos comentarios favorables, en términos generales, aunque con importantes matizaciones de Peñaranda, Barnes y Borrajo. Sin embargo la última doctrina del Tribunal, para concluir, ha recibo más críticas que aplausos. Debido a los graves problemas que ha provocadosin haber resuelto, a cambio, ninguno.

UNA INTERPRETACIÓN DE LA CLÁUSULA DE SUPLETORIEDAD CONFORME CON EL MODELO DE ESTADO CONSTITUCIONALMENTE GARANTIZADO.

La cláusula de supletoriedad del derecho estatal respecto del derecho autonómico plantea problemas pero si no existiera habría que inventarla, pues su inexistencia generaría mayores perturbaciones en el conjunto del ordenamiento jurídico español.

Hay que compatibilizar los principios de autonomía y supletoriedad sin sacrificar ninguno. La relación que establece el Tribunal constitucional entre supletoriedad y títulos competenciales es errónea, pues si el Estado dicta una norma al amparo de cualquiera de sus títulos competenciales, esa norma será legislación básica o plena según el título competencial invocado pero no supletoria de la normativa autonómica. Es decir, la relación entre supletoriedad y títulos competenciales estatales es errónea y no tiene en cuenta el significado de la cláusula en el contexto del modelo de Estado constitucionalmente garantizado.

La supletoriedad se configura como una regla puesto que ordena lo que debe hacerse ante un supuesto de hecho determinado, además sólo podrán tener carácter supletorio las normas estatales válidas. Además, la supletoriedad, es una regla de relación entre los ordenamientos estatal y autonómicos que permite integrar las lagunas y vacíos normativos del Derecho autonómico aplicando el Derecho estatal.

Es cierto que la cláusula de supletoriedad, como afirma el TC, no es un título atributivo de competencias al Estado pero tampoco se puede afirmar que sea un límite al poder legislativo del Estado, lo que hace el TC al prohibirle al Estado derogar su propio derecho.

Vamos a exponer dos formas totalmente distintas de interpretar el artículo 149.3 de la Constitución:

La asunción de competencias normativas por las CC.AA. sobre materia no afecta a la plenitud de la competencia legislativa del Estado sobre dicha materia porque el Art. 149.3 es entendido como:

1. - La Constitución establece un sistema de distribución de competencias por razón de materias.

2. -El artículo 149.3 prevé el conflicto entre normas estatales y normas de las CC.AA. sobre materias que sean de la exclusiva competencia de éstas.

3. -La asunción de competencias exclusivas por una Comunidad Autónoma no priva de competencias normativas al Estado sobre esa materia; tampoco la asunción de competencias normativas por todas las CC.AA., puesto que la norma de prevalencia se establece con carácter general.

4. -En el supuesto en que prevalecen las normas de las CC.AA., la Constitución establece que el Derecho del Estado será supletorio en todo caso.

La segunda línea es que la cláusula de supletoriedad no es un título atributivo de competencias. En esta nueva línea el Estado sólo puede legislar cuando tiene un título atributivo de competencia, con lo que se priva al Estado de su potestad normativa general.

El sistema de fuentes español es complejo y se ha intentado explicar no desde principios extraídos del propio sistema sino importados de otros como es el caso del principio de competencia importado de la doctrina italiana. Con ello se ha llegado a la conclusión de que el Ordenamiento del Estado y el de cada Comunidad Autónoma se encuentran en una posición de paralelismo, de tal forma que si uno invadía el ámbito reservado al otro la norma era inconstitucional. De esta manera el Ordenamiento del Estado y el Autonómico no podían coincidir en una materia y cuando las competencias son compartidas, que cada ordenamiento ha de moverse exclusivamente en la franja correspondiente. Esta concepción impide la comprensión del artículo 149.3 a no ser que se entienda que la supletoriedad se refiere sólo al derecho preconstitucional.

El artículo 149.3 de la Constitución sólo se comprende en su totalidad si se interpreta conforme a que el Estado conserve la plenitud de sus competencias legislativas en relación con todas las materias. Pues no existe en la Constitución ningún límite general al poder legislativo del Estado.

Cabría preguntarse, en qué sentido tendría el que el Estado ejerciera su competencia legislativa sobre una materia, cuando la competencia exclusiva sobre la misma hubiera sido asumida por todas las CC.AA. y éstas ya hubieran ejercido con plenitud su competencia legislativa, si este fuera el caso el ejercicio de la competencia carecería de sentido y debería ser derogada la normativa estatal puesto que el mantenimiento de normas inaplicables carecería de sentido. Pero una cosa es mantener la conveniencia de la derogación y otra proclamar la inconstitucionalidad de la misma.

Supletoriedad y competencia son reglas que tienen distintos fines y sujetos. La competencia está orientada a establecer un régimen de distribución de materias y se dirige a los legisladores. Mientras que la supletoriedad tiene por finalidad integrar las lagunas que puedan existir a la hora de aplicar el derecho estatal y autonómico y va dirigido a los operadores jurídicos que aplican el derecho.

El principio de supletoriedad es una consecuencia del principio de unidad del Ordenamiento jurídico que supone nuestra Constitución.. Estas son palabras de Jiménez de Parga. En la medida que la cláusula garantiza la unidad en que se fundamenta el Estado, resulta claro que la interpretación de aquella afecta al modelo de Estado.

Para Requejo la cláusula parece ideada para proveer la unidad del conjunto del ordenamiento allí donde no pueden operar los elementos unificadores que se encuentran en competencias exclusivas del Estado. Por lo que no es una cláusula atributiva de competencias a favor del Estado aunque sí, le predisponía a este una competencia originaria para disciplinar cualquier materia, por más que el ejercicio de las competencias autonómicas implicara su preterición en el ámbito de la aplicabilidad.

La supletoriedad así entendida, permite asegurar el cumplimiento de concretos fines, reglas o principios constitucionales legítimos que se añaden a los de unidad y soberanía, y garantiza el cumplimiento de la propia Constitución y el modelo de Estado que consagra.

La nueva doctrina del Tribunal no sirve para garantizar la unidad del Ordenamiento y por tanto del Estado, cuando ésta es puesta en cuestión por la inactividad de los poderes autonómicos. Y desde el punto de vista de la protección de la autonomía la supletoriedad es la única técnica que garantiza la unidad sin afectar a la autonomía.

Según el Art. 149.3 de la Constitución, en defecto de norma aplicable de la Comunidad Autónoma se debe acudir a la norma estatal. Para los críticos de la supletoriedad ese automatismo que conduce a aplicar las normas del Estado cada vez que nos encontramos ante una ausencia de normación resulta claramente perturbador para las competencias de las CC.AA. ya que asume cualquier vacío normativo, incluso el deseado por el legislador autonómico, e impide la autointegración en el supuesto de que esa ausencia de normación constituya un vacío normativo. Por lo que la interpretación de la cláusula conforme al principio de autonomía exige:

Distinguir las auténticas lagunas de aquellas ausencias de normación queridas por el legislador autonómico en el marco de sus competencias. Solamente con esta distinción de asegura la libertad de legislación negativa de las CC.AA.

Exige también, intentar cubrir, en principio, la laguna con los principios, reglas e instituciones propias del Derecho autonómico, especialmente en las materias de competencias exclusiva de las CC.AA.

No es lícito interpretar la cláusula de supletoriedad como de aplicación automática y efecto inmediato. El principio constitucional de la autonomía obliga a establecer la relación supletoria como una relación de segundo grado en presencia de una auténtica laguna.

La cláusula de supletoriedad se basa en la existencia de lagunas de ordenamientos (los autonómicos) que deben ser colmadas mediante el recurso a normar de otro ordenamiento (el estatal).

Vamos a diferenciar entre lagunas voluntarias e involuntarias, que hace referencia a si el hueco normativo es imputable a un error o deficiencia del legislador que no ha previsto la solución del caso(laguna involuntaria) o si se trata de un vacío normativo querido por el propio legislador, porque éste encomienda la regulación del problema a otras fuentes distintas especialmente a la reglamentación contractual o judicial (laguna voluntaria). No son auténticas lagunas las últimas porque no implican un vacío que exija ser colmado. Ante este nos encontramos con la necesidad de acudir a la voluntad del legislador para determinar si nos encontramos o no ante una auténtica laguna.

El problema con el que nos encontramos ahora para aplicar la cláusula de supletoriedad es: determinar cuando la inactividad legislativa autonómica debe ser respetada y cuando no. Es en estos términos como debe plantearse la relación entre autonomía y supletoriedad, partiendo del hecho de que desde un punto de vista competencial todas las normas del Estado son válidas. La identificación de la auténtica laguna exige una referencia previa al derecho autonómico en su conjunto, a sus normas y a sus principios, pues de otro modo no se puede concluir que el vacío normativo dé una auténtica laguna. Es decir la localización de la laguna va estrechamente unida a la integración de la misma a través del recurso al propio derecho autonómico, a través de los procedimientos de autointegración. Corresponde al aplicador del derecho, la tarea de determinar cuando nos encontramos en presencia de una auténtica laguna.

En relación a todo lo anterior la nueva doctrina del Tribunal Constitucional incurre en una grave contradicción: es el aplicador del derecho quien ha de determinar cuando un vacío normativo es una ausencia de regulación querida y cuándo constituye una laguna; sin embargo al hacer imposible que el Estado dicte derecho supletorio, el Tribunal Constitucional priva al aplicador del medio necesario para suplir las lagunas con que se encuentre. Por lo que al aplicador no le quedará más remedio que considerar todo vacío normativo como querido, lo que no parece conforme con el modelo de Estado constitucionalmente garantizado.

Vamos a tratar a continuación los conceptos de autointegración y heterointegración.

Mediante la autointegración se colma la laguna acudiendo a la misma fuente, y a través de la heterointegración la laguna se rellena acudiendo a una fuente distinta, dentro del mismo ordenamiento. Actualmente la heterointegración incluye también la integración mediante el recurso a ordenamientos distintos.

La autointegración puede llevarse a cabo de diferentes modos:

Mediante la analogía de ley que supone que se toma como premisa mayor del razonamiento jurídico la norma jurídica concreta. La premisa menor estaría formada por dos proposiciones ligadas entre sí: una, de acuerdo con la cual el caso a decidir no es igual al supuesto de hecho de la norma tomada como premisa mayor, pero es semejante a éste o guarda similitud con él, y otra, que afirma que existe la misma razón para decidir en el mismo sentido uno y otro supuesto. De este planteamiento se puede deducir la conclusión de que la consecuencia jurídica prevista por el supuesto de hecho normativo debe darse también para el caso concreto a resolver.

Mediante la analogía de Derecho. No toma como punto de partida del razonamiento una sola norma, sino que partiendo de una serie o de un conjunto de normas, trata de inducir de ella una principio general del Derecho. El caso a decidir, aunque no sea igual a ninguno de los supuestos de las normas del conjunto tomado en consideración, puede ser igual al supuesto de hecho del principio general inducido de ese conjunto.

La integración del derecho autonómico previa al recurso del derecho estatal como supletorio tiene límites claros. Al derecho autonómico le está permitida la autointegración, pero le está vedada la heterointegración por remisión a ordenamientos distintos del del Estado.

Así entendida la cláusula de supletoriedad en nada perturba al ámbito competencial de las CC.AA. Sin embargo la interpretación de la Cláusula hecho por le Tribunal Constitucional en sus últimas sentencias provoca mayores amenazas para el principio de autonomía de las que pretende conjurar. Pues la nulidad del derecho estatal supletorio puede conducir a un uso abusivo por el Estado de sus “títulos competenciales” incluso plantear la necesidad de utilizar las leyes de harmonización del artículo 150.3 como único medio para garantizar la satisfacción de los intereses generales que pudieran resultar lesionados por la inactividad de las CC.AA. en cualquier caso aumentaría la conflictividad en las relaciones entre el Estado y las CC.AA.

Con esta nueva interpretación el Tribunal obliga a las CC.AA. a legislar aún cuando se encuentren conformes con la legislación estatal. Es entonces el principio constitucional de autonomía el que nos lleva a poner en cuestión la nueva interpretación dada por el Tribunal Constitucional a la cláusula de supletoriedad.

5.- La supletoriedad y la legislación Básica.

De la interpretación de la cláusula de supletoriedad anteriormente expuesta se desprende que esta debe explicarse partiendo de la concepción del Estado que la Constitución consagra. La doctrina se ha referido especialmente a dos supuestos de la máxima importancia: la normativa estatal supletoria necesaria para la efectividad de la legislación básica, y la normativa estatal supletoria aprobada para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del derecho de la Unión Europea, en los que se comprueba que las normas supletorias no se amparan, en principio en concretos títulos competenciales.

Es decisión libere de los Estatutos de Autonomía el asumir o no la facultad de desarrollar la legislación básica del Estado.

En materias compartidas el Estado tendría facultades para legislar más allá de las bases, aunque sólo supletoriamente, en garantía de la propia efectividad de su legislación básica. Lo importante es llegar a una regulación global sobre las bases que ha de fijar una de esas fuentes, la normación básica ha de integrar tres elementos distintos articulados entre sí:

El círculo interior sería el núcleo material del interés general, respecto del cual la competencia de regulación será íntegra del Estado.

El siguiente tendría como función articular con el círculo primero la competencia normativa propia de la CC.AA.

Finalmente el círculo más amplio tendría por función ofrecer una regulación mínima capaz de suplir un defecto, total o parcial, de la regulación propia de las CC.AA.

La nueva doctrina del TC le impide al Estado incluir en su normación básica este tercer círculo con el consiguiente riesgo para el principio de autonomía de que el resultado inmediato de esa prohibición no sea otro que la ampliación del círculo material de interés general para garantizar el principio constitucional de unidad que exige la efectividad de las bases estatales en cuanto realización del interés general.

Uno de los problemas más importantes generados por la nueva doctrina del TC es la confusa relación entre cláusula de supletoriedad y títulos competenciales específicos. Si el Estado carece de competencia legislativa general y sus normas sólo serían válidas cuando estén amparadas por un título competencial específico, resulta que, en el caso de las competencias compartidas, el Estado no tiene título competencial específico más que para dictar las bases y todo lo que no sea dictar las bases supone una extralimitación sancionada con la nulidad.

La tesis de considerar títulos competencial específico para dictar normas supletorias de desarrrollo de la legislación básica es comprensible cuanto pretende un resultado constitucionalmente más adecuado que la tesis contraria. Pero jurídicamente no resulta coherente si se pretende compatibilizar con el respecto al principio de competencia en una interpretación global de la cláusula de supletoriedad.

Todo lo expuesto nos ratifica que la cláusula de supletoriedad se debe desligar del principio de competencia e interpretarse como una técnica que garantiza la unidad del ordenamiento constitucional y el cumplimiento de los fines en él propuestos, con respecto al principio de autonomía.

6. Supletoriedad y derecho europeo.

El artículo 93 CE permite atribuir a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de aquella y no se ha entendido que afectara a la plenitud de competencia legislativa del Estado, más allá de la primacía del derecho comunitario y del desplazamiento del derecho interno, lo mismo ocurre con las transferencias realizadas en favor de las CC.AA.

La cláusula se supletoriedad funcionaba como una técnica para garantizar la ejecución del Derecho comunitario en el supuesto de que tratándose de materias de competencia autonómica, las CC.AA. no la llevaran a cabo correctamente. Al Estado le bastaba, conforme a la interpretación tradicional del Art. 149.3, con producir aquellas normas necesarias para la aplicación del Derecho comunitarios con independencia de a quien perteneciera la competencia para asegurarse de no incurrir en una responsabilidad ante la CEE. Si las CC.AA. competentes ejecutan convenientemente el Derecho comunitario, las normas autonómicas serán vigentes en primer término quedando las del Estado con una vigencia supletoria, en el caso contrario la norma supletoria del Estado sería la que daría cumplimiento a la obligación comunitaria hasta que la CC.AA. no produjera la normativa a que está obligada.

La situación cambia cuando el TC entiende que el Estado necesita un título competencial específico. Pero a pesar de esta afirmación el Tribunal entiende que el Estado pueda dictar normas supletorias en relación con la problemática europea. En este caso parece que sí tiene título competencial específico para dictar normas de ejecución del derecho comunitario en defecto de la normativa autonómica, por lo que la nueva interpretación de la cláusula de supletoriedad efectuada por el Tribunal Constitucional no planteará problemas en éste ámbito.

Debemos decir que la interpretación de la cláusula en la doctrina de De Otto, resulta plenamente coherente con los principios estructurales del Estado y sin razones de peso ha sido rechazada por las últimas resoluciones del Tribunal Constitucional.

¿MUTACIÓN O FALSEAMIENTO CONSTITUCIONAL?

La Constitución establece con claridad y rotundidad que el Derecho estatal será supletorio, en todo caso del de las CC.AA. y el Tribunal Constitucional declara un precepto legal que se limita a recordar ese mandato constitucional.

Entendemos por modificaciones no formales del ordenamiento constitucional cambios operados en el mismo sin seguir el procedimiento establecido para la reforma de la Constitución. Pero ni existe un concepto unívoco de mutación constitucional, ni se ha establecido una tipología precisa de las mismas, ni resulta pacífica la cuestión relativa a su alcance y valor jurídico.

La tipología establecida por Hsü Dau Lin es la más conocida. Distinguió cuatro tipos de mutaciones constitucionales:

Mutaciones debidas a prácticas políticas que no se oponen formalmente a la Constitución escrita, y para cuya regulación no existe ninguna norma constitucional.

Mutaciones producidas por la imposibilidad del ejercicio, o por desuso, de las competencias y atribuciones establecidas en la Constitución.

Mutaciones debidas a prácticas políticas en oposición abierta a preceptos de la Constitución.

Mutaciones producidas a través de la interpretación de los términos de la Constitución, de tal modo que los preceptos obtienen un contenido distinto de aquel en el que inicialmente fueron pensados.

La mutación de la que estamos hablando pertenece al bloque cuarto.

El problema que plantean las mutaciones constitucionales no es otro que el de los límites a las mismas. Mutaciones en abierta contradicción con la Constitución no son tales mutaciones sino simples violaciones del orden constitucional. En el cuarto bloque caben mutaciones legítimas que vengan a resolver la contradicción entre la norma y la realidad, el limite a este tipo de mutaciones interpretativas reside en que no vulneren abiertamente el contenido de la Constitución.

Las últimas sentencias de nuestro Tribunal Constitucional sobre el Art. 149.3 contradicen formalmente esa disposición constitucional, por lo que nos encontramos en una violación o falseamiento de la Constitución. Este falseamiento repercute negativamente en el Estado Social y Democrático de Derecho.

En tanto la nueva interpretación priva de efectividad a las bases estatales, se está obstaculizando la igualdad sustancial que éstas pretenden garantizar, lo cuál es incompatible con el carácter Social del Estado.

Deja en un plano muy secundario la seguridad jurídica, está relegando un principio esencial del Estado de Derecho, sin justificación alguna.

Petrifica el Derecho del Estado, y se le priva al legislador democrático de la facultad de innovar su propio derecho.

Se desvincula la cláusula de supletoriedad de su verdadero fundamento, el principio constitucional de unidad, y se conecta con el principio de competencia, el modelo de Estado constitucionalmente garantizado, el Estado Autonómico, es subvertido.

La doctrina actual del Tribunal constitucional que relaciona la cláusula de supletoriedad con el principio de competencia no lleva a que si el Estado dispone de título atributivo de competencia específico para dictar normas no serán supletorias, sino de aplicación directa, por lo que el ámbito de la supletoriedad, desaparece, produciéndose así un falseamiento de la Constitución.

La interpretación de la cláusula de supletoriedad de acuerdo con el modelo de Estado constitucionalmente garantizado exige distinguir la fase de producción jurídica de la fase de aplicación de las normas. El Estado puede dictar derecho supletorio en todo caso y sobre cualquier materia, pero para que dicha potestad legislativa universal no suponga un menoscabo para el principio de autonomía hay que entender que esas normas supletorias serán sólo aplicables en presencia de una auténtica laguna en el derecho autonómico y una vez intentada la autointegración del mismo.

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