MODERNIZACIONES EN LA EDUCACION CHILENA EN EL SIGLO XX

Contexto Nacional.
 

El marco de referencia o telón de fondo de este trabajo está constituido por los eventos públicos sobre la educación que tienen lugar en el país en 1994, a saber: i) la declaración de la modernización del sistema educativo como primera prioridad del Gobierno para lo que resta del período; ii) la elaboración de la modernización de la educación y iii) el debate suscitado tanto por los eventos referidos como por los procesos objetivos que están produciéndose en el sistema educativo chileno.

Interesa rescatar la experiencia histórica, para iluminar y enriquecer el debate académico y político e, indirectamente, contribuir a la toma de decisiones sobre el curso futuro de la educación chilena.

1. Algunos supuestos:

a) Los sistemas nacionales de educación son creaturas de la modernidad. En este sentido, son siempre modernos y parece un contrasentido que deban "modernizarse".

b) Sin embargo, la modernidad es una construcción histórica que ha venido evolucionando desde el siglo XVI. Hay una modernidad europeo-occidental originaria. Hay una modernidad latinoamericana, como existen las modernidades introducidas por el colonialismo en los otros continentes y resignificadas en cada uno de ellos por la fuerza de la cultura de los colonizados. Hay la versión chilena de la modernidad latinoamericana, también con su propia evolución.

c) Los sistemas nacionales de educación, en un cierto sentido, son frutos culturales del racionalismo y de la Ilustración y en otro sentido, son respuestas a necesidades históricas objetivas del desarrollo económico y político de las naciones. Nuestro sistema nacional de educación nace de la voluntad iluminista y de la necesidad de respaldar la construcción del Estado nacional, después de la Independencia.

d) Nuestro sistema educativo nace "moderno". Sigue siéndolo a través del siglo pasado y en éste, hasta hoy. Sin embargo, ha experimentado sucesivas "modernizaciones". La que se anuncia y propone hoy día es la última de muchas que, bajo la denominación específica de "reformas" se han propuesto o implantado desde la segunda mitad del siglo XIX hasta ahora. No hay novedad bajo el sol. Pero si la modernidad chilena es construcción histórica, la educación chilena también lo es y ha experimentado una combinación de "constantes" y de ajustes, reformas o modernizacioness frecuentes.

e) Curiosamente, a comienzos del presente siglo  se reaccionaba contra la más reciente modernización representada por la "reforma alemana" de los 80, se discutía sobre educación y desarrollo económico y se proponía reemplazar la pedagogía tradicional por métodos activos y funcionales. Había una fuerte tendencia en favor de la "escuela nueva", es decir, por una escuela moderna, inspirada en la acumulación de las nacientes ciencias auxiliares de la educación. Hoy día reaccionamos contra la "modernización" de los años 80 de este siglo, concordamos en la centralidad de la educación y el conocimiento respecto al desarrollo y queremos superar la pedagogía "frontal" por otra, activa y personalizada, con uso abundante de las tecnologías inspiradas en el prodigioso desarrollo científico de nuestro tiempo.

2. Modernización, economía y educación.

Al parecer inspirado en el enfoque de CEPAL y UNESCO sobre la relación entre conocimiento y educación y competitividad económica, se ha sostenido, a nuestro juicio acertadamente, que si Chile quiere tener éxito en la economía globalizada debe incorporar el llamado valor agregado a sus productos y servicios, valor que depende de la cantidad y calidad de inteligencia que pone en ellos, es decir, de la medida del conocimiento, la tecnología y la creatividad que se emplea en la producción y el mercadeo de bienes y servicios. Tras todo esto, se hallan la educación y la capacitación.

Pero nuestra educación no se encuentra a la altura del desafío de la competitividad. De allí, la convocatoria urgente a transformarla, en el sentido de actualizarla o modernizarla.. No es extraño que asociados al llamado gubernamental se encuentren las cúpulas de los gremios empresariales y los hombres de negocios más ligados a los mercados internacionales.

El Informe y los discursos oficiales y empresariales son, en esta materia, muy insistentes. En el debate que al respecto se ha abierto en la opinión pública, han aflorado voces que acusan al referido razonamiento como economista y a la propuesta de modernización como "reduccionista". Ha surgido una ancha corriente que desde varios ángulos intenta defender las significaciones formativas, culturales y valóricas de la educación. Frente a un supuesto instrumentalismo de la modernización se alza el rescate del carácter humanista y desinteresado de la auténtica y permanente pedagogía.

Desde la historiografía cabe recordar que al menos en este siglo, a menudo se ha planteado la relación entre "educación y desarrollo económico". Una constante ha sido el reclamo que la educación no sirve a las necesidades de personal para el fomento de la producción y el aumento de la productividad y que es necesario reformarla, tanto en cuanto a aumentar la disponibilidad de mano de obra calificada como de cuadros profesionales y científicos en sectores de impacto económico.

El reclamo planteado por Pinochet Lebrun, Encina y Galdames a comienzos de siglo, es retomado por Pedro Aguirre Cerda en los 40. La famosa Circular Nº 49 de la Dirección General de Educación Primaria y los Programas de Estudio que le siguieron a fines de los 40, son indicativas de una voluntad de poner la enseñanza al servicio de la meta de industrialización que se planteaba en la época. El Plan San Carlos se fundamentaba en el "plan agrario" de esos años. La renovación gradual de la educación secundaria si bien se refería a un tipo de educación general, no directamente conectado a desempeños laborales, pretendía formar para la vida práctica. El intento de "planeamiento integral de la educación chilena" se proponía asociar la educación al desarrollo económico y social modernizante que promovía para toda América Latina la Alianza para el Progreso. Bajo la inspiración de Jorge Ahumada y de las propuestas de la CEPAL, la reforma de Frei Montalva buscaba similar asociación. La educación general y politécnica propuesta en el Informe ENU, tenía también una clara inspiración productivista. La modernización educacional de 1980-81 era una de las siete que se orientaban a facilitar la conversión a la libre economía de mercado, etc.

Frente a las demandas provenientes de la economía y a los intentos de desarrollar la dimensión práctica de la educación, ha habido constantes reacciones de deconfianza cuando no de rechazo y de rescate de los fines culturales y humanizantes de la educación. Enrique Molina en los años 10, los opositores a la renovación de secundaria a fines de los 40 y Roberto Munizaga en los años 50, son algunos ejemplos de esta corriente, que puede esconder una resistencia soterrada del orden educativo correspondiente a la "modernización" iluminista que está en la fundación de nuestro sistema educativo. La pregunta de hoy es si los actuales críticos del "reduccionismo" de la actual propuesta modernizante, lo hacen, quizás sin quererlo, en nombre del status quo.

3. Modernización, privatización y educación.

Dentro de este contexto otro  los temas en discusión, tanto por ciertos contenidos del Informe como por las crecientes propuestas políticas al respecto, es el de la perspectiva de privatizar el aproximadamente 60% de la educación básica y media hoy en día bajo gestión pública.

La recomendación del Informe en el sentido de avanzar a una máxima autonomía administrativa y curricular y pedagógica de escuelas y liceos,  que es el sentido final de esta tesis pero a nivel de un centro educativo particular como es el Colegio San Francisco Javier, se suma al propósito original de la "municipalización", que era un mero tránsito al traspaso generalizado de los establecimientos públicos a la gestión privada. Este propósito ha sido retomado por sectores políticos en nuestros días, al amparo de la crisis de la gestión municipal de la enseñanza. Sea en forma cruda o bajo el disfraz de entrega a los propios profesores, se vuelve a insistir en la total privatización de la oferta y/o a privatizar la demanda, a través de la implantación del llamado "bono" a las familias pobres para que "adquieran" libremente en el mercado de la educación.

Probablemente, si el Informe del Comité Asesor no hubiera omitido una referencia clara al rol del Estado en la educación y a la necesidad de una educación pública descentralizada, su demanda de mayor autonomía de los establecimientos no se hubiera interpretado como privatizante. Lo cierto es que frente al Informe y a los planteamientos ya referidos, se ha desarrollado una reacción defensiva que reclama por los fueros del Estado y por la supervivencia de la educación pública.

Desde la historiografía, cabe recordar que el tema décimonónico de la disputa entre el estado docente y la educación privada, al amparo de la libertad de enseñanza, en el presente siglo y a partir de 1925, fue reconfigurado en el sentido de la búsqueda de un equilibrio y una articulaciónn entre dos enfoques y dos fuerzas que se habían opuesto duramente. Sin embargo las estructuras organizacionales siguen siendo las mismas.( Basta con observar lo que pasa con  lo que ha significado el proyecto MECE  Media. Al respecto se han invertido millones de dólares en este proyecto , que si bien , ha traido mejoras estructurales a algunos centros educativos , no obstante siguen sentados en sus asientos los mismos Seremis, directores provinciales , rectores etc, quienes deben administrar efectivamente la educación. No basta con mejorar la estructura material si permanece la mente anquilosada de muchos que actualmente dirigen la educación ).

En efecto, la Constitución de 1925, por una parte, volvió a fundamentar jurídicamente el Estado Docente al declarar a la educación objeto de "atención preferente del Estado" y al repetir el mandato de establecer la "superintendencia" no sólo como un organismo, sino como una función del Estado, al mismo tiempo que protegía legalmente la iniciativa privada al reiterar la"libertad de enseñanza" como una de las garantías fundamentales que se aseguraban a todos los habitantes del territorio.

Por otra parte, la misma Constitución separó la Iglesia del Estado y ambas partes encontraron una salida no conflictiva a un asunto que los había enfrentado.

En consecuencia, en el campo educacional se da un primer paso cuando en el decreto matriz de la reforma de 1928, se establece la posibilidad que los establecimientos particulares que lo deseasen, fueren declarados "colaboradores de la función educacional del Estado", figura jurídica que fue aceptada y bien recibida por la Iglesia y otros agentes educacionales privados.

Nuevos pasos en busca de un buen "modus vivendi", fueron el establecimiento de un régimen de subvenciones estatales a la educación particular, bajo el gobierno del radical González Videla y la serie de normas que fueron aflojando el rígido sistema de exámenes, certificaciones y monopolios estatales en educación durante los años 50 y 60.

Aunque no era esa la intención del gobierno de la época, el Informe ENU fue presentado como una ruptura del equilibrio logrado, y sirvió de pretexto para fundamentar una ruptura de signo diametralmente distinto y que se habría producido con o sin Informe ENU: las disposiciones educacionales de la Constitución de 1980 y la "modernización" de la institucionalidad y la gestión educacional implantadas a partir de ese año por el gobierno del general Pinochet 16.

Aunque sin la fuerza de una reforma constitucional, políticamente imposible, el primer gobierno democrático en los hechos buscó una reposición del "modus vivendi" anterior, al definir el rol del Estado en educación como "responsable y conductor" y al desarrollar políticas activas de mejoramiento de la educación, sin perjuicio de respetar el espacio conquistado con legitimidad por la educación privada y de mantener formas reguladas de competitividad y de mercado educacional.

En perspectiva histórica, estaríamos en presencia de un nuevo intento de alteración del sistema mixto y de un nuevo giro extremista que podría contradecir una de las constantes logradas en largas décadas entre 1925 y 1980 y repuesta en 1990 y el presente. A esta nueva ruptura, en mi opinión, lamentablemente han contribuido los grupos que en estos años han estado desacreditando la educación pública descentralizada en nombre de un Estado Docente monopólico y desconociendo la obra del gobierno democrático en educación, en nombre de sus intereses políticos y corporativos. Estos críticos no han tenido en cuenta que el resultado de su rechazo puede ser justamente el opuesto al que los inspira.

4. Modernización, democracia y educación.

Uno de los temores que depiertan las propuestas de modernización con tono privatizante, es el de la posible lesión al principio de equidad y a la igualdad de oportunidades. Se argumenta también, que los principios de la democracia estarían ausentes y que la modernización, tal como está concebida, no contribuye a reforzar sino a debilitar las funciones y misiones de la educación en relación con la consolidación y ampliación de la democracia.

Lo cierto es que, en la historia, no hay una asociación directa y automática entre democracia y modernización. Esa asociación debe ser construida, defendida y/o perfeccionada.

La modernización iluminista originaria, no era democrática. El Estado nacional que construyó el temprano sistema educativo, era oligárquico. La educación pública que ofrecía estaba segmentada e incluía a una capa minoritaria -aunque creciente- de la población. Como el Estado y la Iglesia de su tiempo, la moderna educación chilena del siglo pasado, era autoritaria en su práctica pedagógica y en su organización y gestión.

Las tendencias democratizantes que se asocian a la modernización educacional, van desarrollándose dificultosa y limitadamente sólo en este siglo y más particularmente a partir de los años 40.

En la medida que el Estado chileno va cambiando de carácter, democratizándose en lo político y asumiendo rasgos de Estado benefactor y de intervención social su rol en educación va cambiando. El Estado Docente se concentra en la tarea de asegurar el acceso a la educación, ampliando la cobertura de los servicios educacionales públicos y ofreciendo la llamada asistencialidad estudiantil.

En la medida en que se va convirtiendo en "Estado de compromiso", que articula los intereses divergentes de diversas clases y capas sociales, la institucionalidad educacional chilena va abriéndose a la presión de diversos intereses corporativos e ideológicos y, en medianos y largos plazos, su orientación se basa en consensos relativamente amplios.

Pero en 1970 a 1973, la educación chilena modernizada no era plenamente democrática. En el ámbito de la equidad y aunque ya se vencía la exclusión y la inescolaridad, la segmentación permanecía agazapada más allá de las cifras. La cantidad, calidad y funcionalidad de la educación que recibían los distintos sectores sociales era diferencial. Subsistían las discriminaciones en función de las etnias, el género y la relación rural/urbana.

En el ámbito pedagógico y a pesar de experiencias innovativas acotadas, predominaba la enseñanza autoritaria.

En el ámbito político-institucional y a pesar de ciertos espacios y esfuerzos para construir consensos, el peso del Estado centralizado y burocrático y del régimen político presidencialista, imponían prácticas autoritarias de gobierno del sistema educacional público.

Lo que hizo el gobierno militar, desde 1973, fue desahuciar las políticas del Estado Docente benefactor, desnudar y legitimar las segmentaciones sociales, mantener y reforzar el autoritarismo pedagógico, romper los consensos existentes, omitir la configuración de nuevos consensos y, en su primera fase, extremar la centralización burocrática y el verticalismo administrativo.

En su segunda fase, a partir de 1980, paradojalmente y aunque mantiene la conducción política autoritaria, a través de la estructura jerarquizada que tenía a los alcaldes como ejecutores desconcentrados, el régimen militar introduce el principio de la descentralización administrativa de la educación pública y de la difusión de la responsabilidad por la oferta educacional a través del fomento de la educación gratuita subvencionada. En los últimos días de su vigencia alcanza a instaurar jurídicamente la descentralización curricular, a través de disposiciones de la Ley Orgánica Constitucional de Educación que todavía no se aplican.

Independientemente de sus propias motivaciones, la modernización autoritaria y neo-liberal, dejó como herencia la descentralización que, refuncionalizada y resignificada por la reforma constitucional de 1992, puede y debe convertise en uno de los instrumentos fundamentales de una re-democratización de la educación que vaya más allá de los intentos del viejo Estado Docente y que en perspectiva puede acercarnos a la antigua utopía de la Ciudad o la Sociedad Educadora.

Otra herencia del gobierno militar fue que el Ministerio de Educación fue liberado de la carga de administrar establecimientos y de desempeñarse como el gran empleador de los docentes y por lo mismo, ha podido contraerse a la tarea mayor de avanzar en equidad y de construir condiciones de mejoramiento cualitativo de la educación. Así, se han podido desarrollar estrategias de discriminación positiva para enfrentar las desigualdades, estrategias con un alto sentido democratizador. El mismo sentido lo tienen los impulsos y apoyos al ejercicio de la responsabilidad local sobre la educación pública, a la multiplicación de los gestores de oferta educativa y al potenciamiento de la autonomía de los establecimientos, todas ellas expresiones de crecientes niveles de participación social en la educación.

Con lo anterior, se quiere señalar que no necesariamente la modernización es anti-democrática. A mi juicio, las tendencias democráticas y progresistas en una concepción superada e inviable de Estado asistencial y burocrático, que escondió su inapacidad para resolver las tareas de democratización. Por el contrario, dichas tendencias servirían mejor a la utopía de una educación democrática y humanista si se suben al carro de la presente modernización y disputan en su interior con las tendencias del pragmatismo, del economicismo y del mercado salvaje.

En otros términos, el desafío es el que tuvieron políticos y educadores en otros momentos del siglo que muere, cuando intentaron articular modernización y democratización en el sistema educativo. Fue lo que a su modo buscaron Encina y Galdames, Aguirre Cerda, Víctor Troncoso y Daniel Navea en la educacion primaria, Irma Salas en la secundaria, Oscar Vera a través del planeamiento integral, Juan Gómez Millas con Ernesto Schiefelbein y tantos otros..

5. Las estrategias de cambio educacional.

Quizás si la articulación democracia-modernización no logró ser eficaz en los distintos intentos transformadores ya referidos, debido a las estrategias utilizadas.

La historiografía muestra que, en el marco de un sostenido esfuerzo de incremento de la cobertura educativa, con todas las implicaciones que significó, las estrategias empledas fueron dos: una, la más importante, la "reforma educativa" y otra, la"experimentación educacional". Todas ellas se concebían como "modernización" y, por lo general tenían vocación fundacional: tendían a "partir de cero" y no tenían en cuenta la experiencia histórica que, por lo demás no estaba acumulada dado el escaso desarrollo del quehacer historiográfico sobre educación.

Las dos modalidades estratégicas referidas tenían en común su referencia al Estado. Ambas se debían a decisiones de política pública y se desarrollaban en la esfera de la educación pública. Si bien, esto les aseguraba disponer de la fuerza normativa y administradora del Estado Docente y de contar con los limitados recursos de un fisco absorbido en la tarea de ampliar los servicios y de pagar a los docentes, las reformas se vieron afectas en su eficacia por la cultura del centralismo burocrático, que mediatizaba y dificultaba que los diseños institucionales, curriculares y pedagógicos generados en la cúpula del sistema, se enraizaran en la práctica de la escuela y del aula.

Por otra pare, la generalidad de las reformas y de los procesos innovativos de tipo experimental fueron preparados más como esquemas o modelos que se harían realidad por el sólo efecto de ser implantados por el Estado, sin tener suficientemente en cuenta las condiciones y posibilidades de la sociedad y del sistema educativo y sin esfuerzos serios de creación o desarrollo de dichas condiciones. Particularmente las más antiguas experiencias de cambio educativo fueron expresión de un voluntarismo político y pedagógico y las más recientes, más "modernas" adolecieron de todas maneras de un realismo muy limitado.

La modernización autoritaria de l980 representa, en este sentido, una cierta transición. Si bien negó explícitamente su carácter de "reforma" y si bien fue fruto de un Estado que se reconstruía como descentralizado, en los hechos usó las estrategias y acciones propias de la reforma: un diseño matriz que fue la Directiva Presidencial para la Educación de 1979, la legislación de 1980 y los Decretos sobre planes y programas de básica y media; el uso del aparato de Estado para implantarlo; todo ello,sin la suficiente preparación previa.

Los gobiernos de Concertación Democrática, quizás en plena conciencia del hecho, están configurando nuevas modalidades de cambio educativo. Desde luego, el gobierno del Presidente Aylwin resistió la tentación fácil de implantar una reforma, que habría sido improvisada y voluntarista. Prefirió la más modesta pero eficaz estrategia de "creación de condiciones para transformaciones mayores" y apostó a que el país sería capaz de crear consensos para sustentar políticas educacionales de Estado, de largo aliento y que superasen la contingencia de los cambios de Ministros y de Presidentes.

Sobre la base de la acumulación de consensos, conocimiento, experiencia, recursos técnicos y dinámicas institucionales provistas durante el período gubernamental de Aylwin, el gobieno del Presidente Frei se dispone hoy día a promover una nueva "modernización" de la educación.

Sin embargo, la estrategia de transformación no consistiría en una nueva pero convencional reforma educativa. Además de definirse como un proceso de largo plazo y de contemplarse los necesarios y ya iniciados prepativos de todo orden, y dado el carácter descentralizado del Estado y de la creciente participación de la sociedad civil en educación, la modernización de fines del siglo se llevará a cabo mediante una variedad de señales, apoyos, incentivos y desincentivos respecto a las iniciativas y a la creatividad de las regiones, las comunidades locales y especialmente de las escuelas y liceos y de los docentes mismos.

Habrá un conjunto de ideas fuerza y las reformas legales que sean indispensables, pero no habrá una planificación global y centralizada de la modernización, entre otras razones, por la difícil previsibilidad del futuro, del desarrollo científico y tecnológico, de las corrientes y procesos culturales, de los mercados nacionales de empleo y de la insercion de nuestra economía en los mercados internacionales. En cambio, las herramientas de la planificación estratégica serán crecientemente usada en las escalas subnacionales, locales y de centro educativo. El aprendizaje colectivo y la evaluación del sistema y de las unidades y programas, permitirá adaptar continuamente, corregir y fortalecer un proceso permanente y flexible de cambio.

La memoria histórica de las estrategias de reforma educativa de las previas modernizaciones, permitirá que esta transformación de fines de siglo se desarrolle con toda eficacia y que la utopía de los educadores se materialice en los albores del nuevo milenio

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