COMMENT MAITRISER LE LIBRE ECHANGE ?

Le récent discours du président Clinton, menaçant, dans le "conflit de la banane", d'utiliser des mesures unilatérales de rétorsion, s'il constatait qu'il était fait usage de pratiques de concurrence déloyale par ses partenaires, a pu révéler aux yeux de tous que la tentation protectionniste demeure une réalité. En effet, la libéralisation accrue des échanges suscite des critiques nombreuses et contribue à raviver le débat classique libre-échange contre protectionnisme inauguré par Ricardo et List. Il semble que ce débat doit être dépassé, et que c'est plutôt une synthèse entre ces deux courants qui devrait être recherchée. En effet, si l'échec de l'Accord Multilatéral d'Investissement, en octobre 1998, a montré l'impossibilité d'un libre échange intégral, rares sont ceux à remettre en cause de manière absolue l'essence même du commerce international. Cependant, tous les économistes reconnaissent la nécessité de mettre un frein à une libéralisation trop rapide et trop poussée du commerce, afin de limiter les effets négatifs du libre-échange que l'ont peut définir comme fondé sur la stimulation de la concurrence, les vertus de la spécialisation au niveau international et les économies d'échelle.

Le débat actuel ne devrait donc pas concerner la nécessité d'instruments protectionnistes[1], c'est-à-dire de mesures variées visant à créer des distorsions sur les marchés intérieurs et internationaux en faveur des unités nationales de production, mais le degré de protection nécessaire et la nature des obstacles à introduire afin de limiter les distorsions susceptibles d'être créées par un libre-échange trop poussé.

Afin de comprendre comment maîtriser le libre-échange, il importe d'analyser dans quelle mesure les instruments de protection utilisés face à l'ouverture des échanges d'après 1945 ont permis de maîtriser le libre-échange (I), avant de se demander comment il est possible aujourd'hui d'éviter d'avoir recours à ces instruments de protectionnisme offensif tout en œuvrant pour que le libre-échange soit tempéré au niveau mondial (II).

I - Afin de faire face à la libéralisation trop poussée instaurée par le multilatéralisme, des instruments nouveaux de protection se sont mis en place, dont les effets pervers sur la maîtrise du libre-échange ont été démontrés.

A la fin de la seconde guerre mondiale, les dirigeants américains et britanniques ont considéré que la stabilité politique mondiale exigeait la mise en place d'organisations multilatérales à vocation universelle. Le multilatéralisme devait être le nouvel instrument au service d'un libre échange maîtrisé. Mais dès 1948, sa mise en place connut des difficultés, ainsi qu'en témoigna l'échec de la mise en place d'une Organisation Internationale du Commerce (OIC), qui aurait du constituer un troisième pilier du système ONU, à côté de la Banque Mondiale et du FMI. A défaut, il fut remplacé par un simple accord tarifaire, le GATT (General Agreement on Tariffs and Trade), devant s'intégrer dans une Charte Internationale du Commerce. Le GATT, bien que n'ayant jamais accédé au rang d'organisation dotée de statuts, ne disposant pas de règle de majorité et de pouvoir disciplinaire, est néanmoins, peu à peu, en pratique, devenu un véritable "club" international, visant à favoriser le libre échange afin d'éviter le retour aux pratiques protectionnistes de l'entre-deux-guerres, dont l'échec avait été singulièrement marqué.

Le GATT trouve donc sa légitimité dans son caractère multilatéral : il veille à l'équité des règles qu'il instaure et à la participation de tous à son fonctionnement. Les principes de l'accord général ne se comprennent que dans ce contexte. La clause de "non-discrimination" empêche ainsi les Parties d'exiger à certains de leurs partenaires des conditions commerciales moins favorables qu'à d'autres. Elle implique, outre la clause du traitement national et celle de la réciprocité, "la clause de la nation la plus favorisée" (NPF), consistant à étendre à l'ensemble des Parties les concessions accordées à l'une d'entre elles. Ces règles devaient permettre le fonctionnement ordonné d'un système commercial ouvert au niveau mondial, en maintenant des conditions concurrentielles équitables entre les acteurs étrangers et nationaux sur le marché national et en évitant de recourir à toute mesure restreignant inutilement les échanges pour atteindre des objectifs nationaux. Ces principes ont conduit à une puissante dynamique de libéralisation.

Les principes fondateurs du GATT sont en partie inspirés des thèses libre-échangistes, reconnaissant les gains mutuels à tirer du développement du commerce international, qui devrait permettre une répartition optimale des ressources, apporter une contribution indispensable à la croissance et engendrer de nombreuses créations d'emploi. Cependant, et contrairement à ce qui est souvent affirmé, le GATT ne s'est pas appuyé uniquement sur ces thèses libérales pures et sur un libre échangisme doctrinaire, ainsi que l'auraient souhaité les Américains aux conférences de Bretton Woods. Les principes du GATT ont en effet reconnu, ainsi que le souhaitaient les Britanniques lors de ces conférences, l'utilité et la nécessité d'un libre échange coordonné et organisé. La doctrine du GATT allie donc ces deux conceptions : D'une part, elle reconnaît certains principes de la théorie "ricardienne", fondée sur le principe des avantages comparatifs, et ceux du théorème HOS (Hecksher, Ohlin, Samuelson) et du "gain de l'échange", en vertu desquels un pays gagne nécessairement à s'ouvrir aux échanges internationaux dans la mesure où cela lui permet de se spécialiser dans les produits pour lesquels il dispose du plus de biens de production (travail ou capital). Mais d'autre part, la doctrine du GATT critique ces théories fondées sur un contexte de concurrence pure et parfaite dans lesquelles les marchés seraient supposés se réguler eux-mêmes. Elle consacre bien plutôt une conception keynésienne du libre échange[2], selon laquelle la libéralisation ordonnée des échanges ne peut passer que par le biais de l'intervention d'une "main extérieure", veillant à ce que le libre-échange n'ait pas d'effets excessifs et soutienne la demande. Les exagérations certaines de la doctrine libre échangiste doivent donc être nuancées, mais en ne faisant pas disparaître le fait que les avantages de la DIT sont réels et substantiels.

Il importait au GATT, afin de favoriser le libre-échange, d'éliminer progressivement les instruments de protection ayant échoués dans les années 30 et pesant selon lui sur la croissance du revenu mondial, que sont le protectionnisme tarifaire d'une part, et les restrictions quantitatives officielles, d'autre part.

Par le biais de huit cycles de négociations commerciales multilatérales (NCM), du Dillon Round (1961-62) à l'Uruguay Round (1986-1993), le GATT a en effet progressivement fait reculer massivement le protectionnisme tarifaire, c'est-à-dire essentiellement les droits de douane. Se fondant sur une libéralisation progressive, ces cycles ont ramené les droits de douanes sur les produits manufacturés de 40% en 1948 à 5% aujourd'hui. Les effets économiques des droits de douane, pourtant essentiels depuis le fameux tarif Méline de 1893, sont aujourd'hui dérisoires pour les produits industriels, même si certains pays, tels que l'Australie, la Thaïlande, ou les Philippines conservent des tarifs moyens élevés (supérieurs à 15%) et que les Etats-Unis et le Japon maintiennent des "pics tarifaires" sectoriels. La libéralisation a donc été réelle mais maîtrisée, dans la mesure où l'abaissement de ces tarifs douaniers s'est fait graduellement et non de façon brutale et déstabilisante.

Non seulement la protection tarifaire a considérablement diminué, mais aussi ce que l'on appelle les barrières quantitatives officielles, apparues dans les années 30, que sont les contingents, les quotas et les normes instaurées par les autorités nationales. Interdites en principe par l'article XI du GATT, il est indéniable que de nombreuses exceptions ont été accordées, notamment dans l'agriculture, ainsi que des dérogations, ainsi qu'en témoigne l'Accord Multifibres. Cependant, on constate qu'au Japon et dans l'Union européenne, le niveau global de restrictions quantitatives appliqué s'est contracté ces dernières années, malgré la persistance de normes importantes. D'une manière générale, les contingents et les quotas sont donc en voie de régression, certes moindre que les droits de douanes, mais réelle, et tendent à se concentrer seulement sur certains secteurs.

Ces instruments, qui relevaient d'une logique protectionniste et néoprotectionniste, inspirée par différents économistes héritiers de la pensée mercantiliste tels que Sismondi (Nouveaux Principes d'Economie Politique, 1817), List (Système National d'Economie Politique, 1841), ou bien encore Manoïlesco (Théorie de la protection et de l'échange international, 1929), sont donc en train de disparaître, interdits par le GATT et par l'OMC et ayant perdu pour la plupart de leur efficacité.

Parallèlement à cette réduction tarifaire, des mesures non multilatérales de protection se sont développées et renforcées (2), qu'il faut analyser comme la conséquence d'une part d'un contexte économique défavorable, propice aux tentations protectionnistes et d'autre part, comme le résultat d'une relative inefficacité du GATT (2).

Les crises économiques récurrentes de ces vingt dernières années, l'effet déstabilisateur de la volatilité des monnaies, l'extension du chômage, l'accentuation de la concurrence internationale, la menace supposée des pays à bas salaires (Carey et Patten), et les profonds déséquilibres de la balance des paiements qui en ont découlé ont renforcé le réflexe protectionniste aussi bien dans les grands pays industriels, soucieux de maintenir leur niveau de vie que dans les pays en voie de développement, soucieux de se protéger des économies de rente et d'échelle dont bénéficient les pays développés.

A ce contexte de ralentissement de la croissance, défavorable à la poursuite de la libéralisation, se sont ajoutées les dérives du multilatéralisme. Les problèmes du GATT étaient tout d'abord structurels : ils venaient de l'absence de légitimité d'une structure informelle mais surtout du manque de rigueur de cette structure, du fait de l'absence de statuts, et ceci que ce soit en matière de règlements des conflits, où les pouvoirs disciplinaires du GATT s'avérèrent insuffisants[3] qu'en ce qui concerne les trop nombreuses exceptions accordées[4]. A ces problèmes structurels s'est ajoutée une dérive du GATT vers une idéologie de plus en plus libérale, ainsi que l'a montré l'Uruguay Round à travers la volonté manifeste d'étendre la libéralisation de l'échange à tous les secteurs[5], ce qui ne pouvait manquer d'avoir des effets destructeurs et de rendre plus difficile la maîtrise du libre échange pourtant souhaitée par le GATT.

Facilement contourné, le GATT est devenu un cadre optionnel et non exclusif des relations commercial international, incapable de réguler de manière effective le libre échange, et donc remplacé par l'émergence d'instruments non multilatéraux.

2. …Ont encouragé le recours à des instruments indirects

Afin de répondre à une demande accrue de protection face à la baisse excessive des instruments tarifaires et aux dérives successives du multilatéralisme, un véritable "arsenal de défense" s'est développé par le biais du renforcement des mesures non-multilatérales, échappant à la compétence du GATT. Apparus dans les années 70, leur utilisation a été généralisée dans les années 80. La libéralisation du commerce international s'est donc traduite, paradoxalement, par un recours accru aux pratiques les plus contestables de la politique commerciale.

Les Etats ont en effet progressivement instauré des instruments indirects, reposant sur des pratiques bilatérales et unilatérales au service le plus souvent de la protection de secteurs déterminés. Face à l'élargissement du GATT à de nombreux pays, le cadre de négociation, et la règle du consensus sont en effet devenus de plus en plus soutenables et ont débouché sur une pratique accrue du bilatéralisme, c'est-à-dire d'arrangements négociés et appliqués entre deux pays ou zones et dont les termes ne sont pas automatiquement applicables aux pays tiers. Par ailleurs, les Etats-Unis voulant affirmer au cours des années 80 leur position hégémonique, ont pris des mesures unilatérales nombreuses, reposant sur des pratiques restrictives non négociées appliquées à l'encontre de pays ou de zones spécifiés, que d'autres pays ont par la suite mis en œuvre. Il en résulte que la maîtrise du libre échange aujourd'hui ne passe plus par le biais de règles multilatérales mais par un ensemble de conventions unilatérales et bilatérales "hors marché", selon une logique de "commerce administré" (Managed Trade).

Les instruments de cette nouvelle politique commerciale incluent : les droits antidumping ou compensateurs[6], utilisés de manière croissante depuis 1990 ; les mesures de sanctions unilatérales, telles que la Section 301 du Trade Act de 1974, qui autorise le Président à lever des mesures de rétorsion à l'encontre des pays qui ne respecteraient pas les accords commerciaux ou seraient coupables d'une pratique "injustifiable, déraisonnable ou discriminatoire mettant en difficulté le commerce américain, renforcée par la Super 301 de 1988, ou bien encore le Nouvel instrument de politique commerciale de la CE introduit en 1994 ; les accords dits d'autolimitation des exportations, accords quantitatifs les plus puissants en tant qu'instrument de protection, apparus dans les années 30 et réapparus dans les années 70's, et touchant 18% du commerce en 1992.

Le plus souvent, cette régulation administrative du libre échange est le signe non plus de protection face aux excès du libre échange mais d'un réel protectionnisme défensif.

Certes, des effets positifs de ces instruments bilatéraux et unilatéraux sont envisageables à court terme, dans la mesure où ils présentent un avantage technique : ils permettent d'échapper aux contraintes imposées par le GATT sans empêcher l'utilisation de l'institution pour obtenir l'ouverture des marchés étrangers. Ces instruments ont en effet permis de relâcher les contraintes imposées par le GATT (interdictions des restrictions quantitatives, non discrimination, compensations impliquées par la liste de concessions) en particulier dans les grandes branches exportatrices que sont l'agriculture, le textile, la sidérurgie, l'électronique, l'automobile… .

D'autre part, il est indéniable que leur utilisation, au même titre que les instruments classiques de protection, est nécessaire pour permettre le développement d'un secteur, voire même d'un pays. La protection a en effet souvent accompagné le développement industriel, tel que ce fut le cas pour l'Allemagne de Bismarck au XIXème siècle, justifié par List dans sa théorie du "protectionnisme éducateur" et tel que ce fut le cas au XXème siècle pour le Japon, se fondant sur la théorie du développement en "vol d'oie sauvage" d'Akamatsu (1937) et pour les NPI asiatiques. Il importe donc de préserver certaines mesures de sauvegarde temporaire, tout en délimitant de façon précise la signification de "temporaire".

Cependant, ces instruments, tout d'abord en tant qu'ils sont protectionnistes, demeurent largement contestés. Ils ont, à ce titre, été remis en cause à la fois par la théorie économique, avant même qu'ils n'apparaissent, mais en outre, aussi par leurs effets négatifs prouvés sur le commerce international. La critique de ce type d'instrument n'est donc pas récente. En effet, les physiocrates, avaient déjà critiqué le recours à des pratiques qui marquaient le triomphe des intérêts particuliers privés sur l'intérêt général et sur l'économie nationale, et ne pouvaient avoir que des répercussions négatives: "En voulant nuire aux autres, on se nuit à soi même"(Turgot). Par ailleurs, aujourd'hui, l'OCDE considère qu'ils détruisent l'esprit de concurrence et d'innovation, en créant des rentes de situation et en favorisant la survie artificielle de certains secteurs. La réalité semble en partie confirmer la théorie. Ces instruments, loin de permettre une maîtrise du libre échange, contribuent souvent à le supprimer. Leur mise en application a par conséquent contribué à déstabiliser le système multilatéral en rendant inopérants ses règles et ses principes de fonctionnement.

Il importe de prendre en compte les risques inhérents spécifiques aux instruments unilatéraux et bilatéraux et de mesurer les effets pervers des protections sectorielles. En effet, le protectionnisme sectoriel n'est pas compatible avec une croissance économique dans un environnement macro-économique stable, dans la mesure où il implique une grande capacité d'adaptation qui permette des désengagements rapides afin de se cibler sur les secteurs les plus compétitifs : la preuve en est que, outre ses nombreux échecs, notamment en Amérique latine ou dans les anciens pays socialistes, la protection sectorielle, dans les secteurs dynamiques, n'est pas parvenue à assurer le développement de nouveaux produits ou de nouveaux secteurs. Ces instruments portent donc une atteinte réelle à la croissance économique mondiale, en particulier dans les pays peu industrialisés. En effet, la maîtrise du libre échange est le fruit de décisions de pays développés auxquelles doivent se soumettre ces pays moins puissants, dans la mesure où les instruments bilatéraux et unilatéraux ne peuvent être maniés que par un pays qui dispose d'un pouvoir de négociation suffisant pour éviter les mesures de rétorsion. Ils sont donc essentiellement le fait de deux puissances : les Etats-Unis et la Communauté européenne. Mais surtout, le reproche principal adressé à ces instruments unilatéraux et bilatéraux vient de leur manque de transparence et du fait qu'ils ne respectent pas les principes de non-discrimination : échappant à la compétence du GATT, ils relèvent souvent de considérations opportunistes et opaques. S'ils sont certes justifiables, leur utilisation demeurera contestable tant qu'ils n'auront pas été reconnus par l'OMC et intégré dans une structure transparente.

Les négociateurs de l'Uruguay Round, indéniablement, n'ont pas suffisamment pris en compte le fait que les formes et le cadre institutionnel de la protection ont autant d'importance que son niveau. En ignorant cette question, le système commercial international a laissé les régulations hors-marché les plus inefficaces "maîtriser le libre échange". Afin de supprimer toute forme de protectionnisme et de mettre en œuvre un libre échange tempéré, il importe de mettre fin aux pratiques bilatérales et unilatérales en instaurant un multilatéralisme soutenable et en accordant une place nouvelle au régionalisme. Ceci devient d'autant plus nécessaire que la volatilité accrue des taux de change menace de plus en plus la mise en œuvre d'une libéralisation graduelle.

II. La maîtrise du libre-échange aujourd'hui semble passer par un multilatéralisme soutenable intégrant le rôle croissant joué par la variable monétaire

Le système actuel d'organisation des échanges est vicié par la déconnexion qui a été établie entre la sphère réelle et la sphère monétaire en 1947, lorsque la régulation des échanges fut confiée au GATT et celle des flux monétaires au FMI. Ce système a pu fonctionner tant que la stabilité monétaire garantissait des conditions équitables de concurrence. Mais depuis qu'a été instauré un régime de changes flottants en 1973, le FMI a perdu son rôle proprement monétaire et cette régulation fut laissée au groupe des sept pays les plus industrialisés, le "G7". Malgré une déclaration de principe lors des Accords de Marrakech (1995), l'OMC s'est pour l'instant refusée à toute incursion dans le domaine monétaire. Or ceci ne peut être durable tant le commerce international et le taux de change entretiennent des rapports fondamentaux.

1. Le flottement excessif du taux de change

Les effets du flottement de change nuisent à la maîtrise du libre échange dans la mesure où leur fluctuation fausse le jeu de la concurrence : les fondements du flottement de change avaient en effet été définis par la théorie monétariste, selon laquelle le remplacement de règles institutionnelles par le marché des changes devait assurer l'équilibre autour de la "parité de pouvoir d'achat" (PPA). Selon cette théorie, un agent qui dispose d'un avoir déterminé dans une monnaie nationale qui lui permet d'obtenir un panier de biens donné de biens et services, devra pouvoir acquérir le même panier dans tout autre pays. Il lui suffira en effet de convertir son avoir dans la monnaie étrangère correspondante. Par conséquent, tout écart de prix relatifs entre deux pays sera compensé automatiquement par une variation du taux de change. En effet, pour l'ensemble des produits, le principe de PPA signifie qu'après conversion dans une monnaie déterminée, le niveau général des prix devrait être le même dans tous les pays : les distorsions monétaires seraient ipso facto éliminées, dans la mesure où les écarts de prix résulteraient seulement des différences de spécialisation : la compétitivité des produits coïnciderait alors avec les "avantages comparatifs" obtenus dans chacun des pays (Lafay).

Or ceci est rarement le cas, les cours étant de plus en plus volatils, et de plus en plus déterminés par d'autres facteurs, tels que les taux d'intérêt. On assiste à d'amples fluctuations des taux de change nominaux, qui vont bien au-delà des écarts entre les rythmes d'inflation. Tombé aux alentours de 4 francs en 1980, le dollar a dépassé 10 francs en 1985, avant de redescendre à 5 francs en 1995. Certes aujourd'hui il est remonté à 6 francs mais son taux de PPA est actuellement estimé à 6,5 francs. De telles fluctuations faussent les conditions globales de compétitivité et handicapent tous les programmes d'investissement des entreprises. Certains mouvements de change ont été voulus par les autorités monétaires, mais le plus souvent, celles-ci se sont avérées impuissantes à orienter un marché où les mouvements de capitaux ont pris une place de plus en plus prépondérante.

La question se pose donc de savoir si l'on n'est pas allé trop loin dans la déréglementation financière internationale. Les responsables en sont les pays à titre individuel, mais aussi le FMI, dans la mesure où celui-ci, avant d'inciter à une libéralisation ordonnée des mouvements de capitaux dans les pays en développement, les a pendant longtemps poussé à une libéralisation commerciale excessive, et ceci avant que des structures financières saines aient été mises en place. Peut-être serait-il nécessaire de redonner au FMI un rôle dans le domaine monétaire et d'envisager alors une coopération renforcée entre l'OMC et le FMI. La maîtrise du libre-échange est donc liée à une régulation des échanges mais aussi à une régulation monétaire et financière. D'autant plus qu'aux fluctuations excessives des taux de change révélant l'impuissance des institutions multilatérales s'ajoute la sous-évaluation des taux de change.

Dans certains pays en développement, la sous-évaluation des taux de change par les autorités s'efforçant de maintenir leur taux de change réel à un niveau anormalement bas crée aujourd'hui une perturbation majeure dans la maîtrise du libre échange et échappe à la régulation multilatérale. L'utilisation de la sous évaluation afin de maîtriser, voire limiter le libre échange consiste soit à déprécier la monnaie de telle sorte que se crée un différentiel d'inflation, soit à ne pas répercuter dans le change un rattrapage en termes de productivité.

Une concurrence harmonieuse des échanges supposerait que le niveau général des prix d'un pays, c'est-à-dire son taux de change réel, soit fonction de son stade relatif de développement. Dans les pays peu développés, les prix des services sont relativement bas, ce secteur étant plus performant que le secteur industriel, et inversement pour les pays développés. Il en résulte que, si les prix des différents pays avaient tendance à s'aligner les uns sur les autres dans le seul secteur industriel, le niveau général des prix serait par conséquent plus bas dans les pays en développement que dans les pays développés, ainsi que l'a analysé Bela Belassa (1964).

Par conséquent, en 1992, il est estimé qu'un taux de change correct aurait dû assurer un niveau général des prix de l'ordre de 45% du niveau français dans les pays asiatiques les moins développés, supérieur à 70% de ce niveau en Corée du sud et à Taiwan. Dans les faits, on observe un véritable "dumping monétaire" de la part de certains pays : compte tenu des taux de change en vigueur, le niveau général des prix est deux à neuf fois inférieur au notre dans les NPI et dans d'autres pays asiatiques ultra -compétitifs.

En tant que consommateurs et firmes utilisatrices, les pays industrialisés profitent ainsi de l'importation de produits bon marché en provenance de pays à bas salaires. Mais en tant que producteurs, ils peuvent de moins en moins faire face à la concurrence qu'elle représente. En termes nominaux par rapport à la France (base 100), les coûts salariaux horaires dans l'industrie se situent entre 21 et 26 dans les NPI d'Asie. Ces écarts de salaires, s'ils ne doivent en aucun cas être considérés comme une forme de dumping social, dans la mesure où ces salaires excessivement bas reflètent seulement leur niveau plus faible de développement, sont en revanche le signe manifeste d'un dumping monétaire.

L'irruption du taux de change en tant que variable essentielle du commerce international à la fois en tant qu'élément perturbateur et comme instrument de maîtrise du taux de change incite à faire un usage prudent de cet instrument puissant.

Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, Thomas Balogh, constatant que la conclusion d'un vaste accord multilatéral et le maintien du plein-emploi sur une base mondiale n'était pas réalisable, en vint à proposer la création de blocs régionaux, où se réaliseraient des échanges multilatéraux de biens et services après adoption d'une politique de plein emploi. Aujourd'hui, ce type de régulation semble être de nouveau souhaitable afin de mettre en œuvre un libre échange "soutenable" (1) et "à échelle humaine" dans le cadre d'accords régionaux (2).

En effet, prenant conscience des risques très élevés que représenterait une libéralisation toujours plus poussée des échanges, les Etats ont décidé de remettre en cause et de tempérer le libre-échange, qui, en raison des distorsions monétaires, semble menacer les économies nationales aussi bien que leur cohésion sociale et leur environnement.

Face aux dysfonctionnements du système commercial, multilatéral en droit, bilatéral de fait, unilatéral en profondeur, il est apparu urgent de réformer le GATT et de mettre en œuvre un multilatéralisme soutenable et conciliable avec le principe de libre-échange. La refonte du GATT, à l'issue du cycle de l'Uruguay Round, a permis la mise en place, le 1 janvier 1995, d'une véritable organisation, l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC), dotée de statuts, de véritables pouvoirs de sanctions, et de moyens d'investigation élargis.

Les statuts de l'OMC, tout d'abord, marquent un progrès relatif : les compétences de l'OMC sont élargies à de nouveaux domaines ; au-delà des échanges de marchandises, elles portent désormais sur l'agriculture, l'environnement, les services et la propriété intellectuelle. Le nombre de membres a par ailleurs été considérablement élargi, porté aujourd'hui à 132 pays[7]. Cet élargissement de domaine de négociation et du nombre de membres peut s'avérer être un handicap, mais il accorde à l'OMC un gage de légitimité supplémentaire, ainsi qu'en a témoigné le projet de "transférer" le projet de l'AMI de l'OCDE (29 membres) à l'OCDE.

D'autre part, l'OMC se voit enfin confier un véritable pouvoir de sanction à travers la mise en place d'un Organe de règlement des différends (ORD) et d'un organe d'examen des politiques commerciales. La nouveauté de cet organe réside dans le fait que lorsqu'un conflit commercial lui est soumis, un rapport est réalisé par une commission qui désormais ne doit plus nécessairement être adopté à l'unanimité par les membres. Ceci devrait permettre à l'OMC de gérer un nombre croissant de conflits, dans la mesure où, auparavant, l'accord du pays condamné lui-même était nécessaire (cf I). Le multilatéralisme devient donc soutenable, dans la mesure où les conflits apparaissent désormais comme gérables. Sur le plan juridique, ceci marque une avancée pour les pays en développement, en mettant sur un pied d'égalité juridique tous les pays membres, donnant ainsi, pour la première fois, la possibilité aux pays peu développés de se retourner contre "les grands" : sur les 122 plaintes déposées depuis 1995, 30 émanent de pays en développement, soit autant que l'Union européenne. De plus, les trois seules plaintes qui ont à ce jour véritablement abouti (outre le conflit de la banane) se sont résolues au profit de pays en développement.[8]

Cependant, la réforme du multilatéralisme ne paraît pas achevée. D'une part, le multilatéralisme ne deviendra véritablement soutenable qu'à partir du moment où les mécanismes mis en œuvre seront véritablement démocratiques, les décisions de l'OMC crédibles et donc respectées. En effet, tant que les Etats-Unis continueront à utiliser les articles 301 et super 301 de leur loi commerciale et tant qu'ils conserveront leur loi Helms-Burton et d'Amato interdisant l'accès aux Etats-Unis aux entreprises étrangères commerçant avec Cuba, l'Iran et la Libye, le multilatéralisme ne fonctionnera pas, sa base étant inégalitaire en raison de l'"hégémonie" exercée par les Etats-Unis. Poussant jusqu'au bout l'idée d'une maîtrise du libre-échange par le biais de la coopération, M. Rainelli considère nécessaire d'accorder à l'OMC le droit d'autosaisine et d'ingérence afin de mettre fin aux restrictions non contestées mais contestables imposées par les Américains et par d'autres.

D'autre part, il importe de prendre en compte le fait que, contrairement aux thèses libre-échangistes, s'il ne faut les tarifs ne sont pas préjudiciables à tous les pays, mais qu'ils peuvent procurer un gain à certains et infliger une perte à d'autres. Dans certains cas, un pays peut obtenir un avantage de la restriction du commerce avec un autre pays, tout comme un monopoleur qui restreint l'offre de son produit. En revanche, si le tarif devient trop élevé, les pays s'uniront et décideront d'élever à leur tour leur droits de douane. C'est ce que Tibor de Scitovsky a mis en valeur en montrant l'existence d'un droit de douane optimal. Or le GATT et l'OMC ont peut-être trop diminué les droits de douane, en les plaçant à un niveau inférieur à ce niveau optimal.

La maîtrise du libre échange doit enfin passer par l'internalisation des externalités négatives générées par la libéralisation. Il s'agit d'une part de la clause sociale, et d'autre part de mesures de protection de l'environnement. Cette internalisation ne doit pas se faire contre les PVD au profit d'intérêts économiques des pays industrialisés mais dans un réel souci de maîtriser les effets négatifs du libre-échange.

La poursuite du multilatéralisme paraît donc indispensable, en ce qu'il permet d'agir de façon concertée pour assurer au mieux la réalisation d'objectifs communs et en permettant aux pays d'asseoir leurs relations commerciales sur des bases plus équitables, plus sûres et plus prévisibles. Les règles exigeantes du multilatéralisme l'ont mis à mal, ainsi qu'en témoigne l'échec de l'AMI qui se fondait sur la clause NPF. Afin que le multilatéralisme ne soit pas synonyme de perte de souveraineté, l'OMC instaure un cadre rigoureux mais qui ne suffit pas et donc être prolongé par des accords régionaux.

2. …et compatible avec un régionalisme promoteur du libre échange

A l'échelle mondiale, la poursuite d'un libre échange intégral paraît illusoire aux yeux de G. Lafay, directeur du CEPII. Dans un monde où les mutations technologiques remettent en cause la permanence des avantages comparatifs, le commerce international ne peut se développer que s'il apporte des gains évidents en termes d'emplois et de structures productives. Le libre échange ne peut donc, selon G. Lafay, s'établir complètement qu'entre des pays proches qui jouent la même règle du jeu. C'est pourquoi les préférences régionales doivent être reconnues comme un moyen efficace d'établir un libre échange acceptable, ainsi que l'ont souligné le rapport Arthuis[9] et Jeanneney (1992) défendant tous deux les mérites d'un protectionnisme de zone établi à l'échelle de l'Union européenne. Plus précisément, G. Lafay souligne la nécessité, pour chacun des trois pôles que sont l'Union européenne, le Japon et les Etats-Unis, de s'inscrire dans un mouvement de régionalisation par cercles concentriques: la dose de libre échange doit varier en fonction de la proximité des économies nationales : dose complète à l'intérieur du pôle considéré, forte avec les voisins dont il a intérêt à favoriser l'insertion internationale, plus modérée avec le reste du monde.

Ces accords régionaux se sont considérablement développés, que ce soit sous la simple forme de zones de libre-échange (le MERCOSUR, associant le Brésil, l'Argentine, l'Uruguay, le Paraguay, l'ALENA, associant le Mexique, les Etats-Unis et le Canada), d'unions douanières (l'UDEAC, Union douanière et économique d'Afrique Centrale), de marchés communs, voire même d'union économique, à l'instar de l'Union européenne.

Ces accords sont considérés comme protectionnistes par le GATT, dans la mesure où ils conduisent à des détournements de flux commerciaux (Viner, 1950), et sont donc proscrits par l'article XXIV. S'il est vrai que l'union douanière peut détourner le trafic (exemple du Royaume-Uni important de la viande ovine bon marché des pays membres du Commonwealth et qui aurait dû y substituer des importations en provenance de la Communauté européenne), le régionalisme peut aussi constituer une alternative réaliste à un multilatéralisme meilleur mais difficile à mettre en œuvre. Cependant, l'union douanière a aussi un impact positif de création de trafic, facilite la négociation, développe la concurrence et contribue à créer un climat favorable à la compétitivité. Il semble donc nécessaire que l'OMC ne considère pas ces accords comme des exceptions à l'article XVII mais les institutionnalise et les favorise en tant qu'instrument de maîtrise du libre-échange.

Il semble donc, au terme de cette analyse, que la maîtrise du libre-échange peut être perçue sous deux angles : soit l'on entend par "maîtrise" la stabilisation du processus de libéralisation des échanges, et on en vient à admettre la nécessité d'instruments "protectionnistes", soit on conçoit la maîtrise du libre-échange en tant que poursuite maîtrisée de la libéralisation, et il semble que le seul instrument jouant en sa faveur soit la coopération, au niveau régional au minimum, au niveau mondial, en tant qu'idéal.

Quoiqu'il en soit, il paraît difficile de faire un bilan des avancées réalisées en matière de maîtrise du libre-échange. En effet, si une réduction massive des droits de douane a eu lieu et à contribuer à favoriser le libre-échange, certains ont une vision plus pessimiste, et constatent que la situation n'a pas vraiment changé, dans la mesure où, le GATT comme l'OMC pourtant presque 50 ans plus tard ont affirmé que c'est le multilatéralisme qui doit prévaloir mais qu'en pratique, on constate qu'il ne prévaut pas. D'autre part, on en revient à préconiser l'instrument des tarifs douaniers, après les avoir fait quasiment disparaître… Le rôle de l'OMC va donc être déterminant afin de faire réellement progresser un multilatéralisme cohérent, moins ambitieux peut-être, mais plus efficace, reconnaissant la nécessité d'instruments de protection classiques et nouveaux.

On peut par ailleurs continuer à s'interroger sur l'avenir du commerce international, ainsi que le fait Lesther Thurow en affirmant que " La Grande-Bretagne a écrit les règles du commerce international au XIXème siècle. Les Etats-Unis en ont fait autant au Xxème siècle. L'Europe écrira les règles du commerce international au XXIème siècle". La deuxième conférence de l'OMC en mai 99 à Genève, entamant le Millenium Round, devrait y apporter une amorce de réponse, en établissant les nouveaux rapports de force entre les Etats-Unis et l'Union européenne favorisée par l'euro.

BIBLIOGRAPHIE

Manuels et ouvrages :

Economie politique contemporaine, E. Barel, C. Beaux, E. Kesler, O. Sichel, Armand Colin, 1998.

Le commerce international, M. Rainelli, Repères La Découverte, 1998

La Nouvelle économie mondiale, F. Teulon, PUF, 1998.

Economie internationale, J-L Muchielli, Mémento Dalloz, 1997.

Les échanges commerciaux dans la nouvelle économie mondiale, F. David, PUF, 1994.

Maîtriser le libre-échange, G. Lafay, J-M Siroen, Economica, 1994.

Articles:

" Monopoles naturels, ouverture commerciale et gains de l'échange", J-M Siroen, in Economie Internationale, La Revue du CEPII, n°75, 3ème trimestre 1998.

" Le différend sur la banane à l'OMC", C. Laroche Dupraz, in Economie Internationale, La Revue du CEPII, n°75, 3ème trimestre 1998.

" Analyse critique de la mondialisation, tendances et doctrine", Louicius Michel et Zhan Su, in Etudes internationales, volume XXIX, n°4, décembre 1998.

" Les nouvelles règles du commerce mondial ", P. Frémeaux, in Alternatives Economiques, n°159, mai 1998.

" Wealths of nations", M. Wolf, in Financial Times, 19 mai 1998.

" Le libre-échange, contre vents et marées !" , H-F Henner, in Sociétal, n°14, décembre 1997.

" Protectionnisme ou libre-échange ?" L. Fontagné, in Ecoflash, n°95, février 1995.

Rapports:

Rapport Annuel de l'OMC, 1998, Dossier Spécial "Mondialisation et commerce international".

Sites Internet :

http://www.wto.org

http://www.oecd.org

[1] De manière rigoureuse, le terme de "protectionnisme" semble inapproprié, car il implique un protectionnnisme intégral, ce qui est rarement le cas

[2] Keynes a établi une "macro-économie de la protection : recours au protectionnisme lorsqu'on ne peut utiliser la dévaluation de la monnaie et/ou lorsque les salaires sont rigides et la main d'œuvre immobile entre les secteurs.

[3] Le Conseil du GATT ne peut intervenir que sur plainte et sa compétence ne s'étend pas aux accords privés. Lorsqu'il est saisi, le Conseil du GATT peut décider la création d'un Groupe Spécial (panel), composé d'experts, chargé de rédiger un rapport qui ne peut être adopté que par consensus…et donc avec l'accord du pays condamné lui-même ! Bien que ce soit souvent le système majoritaire qui a été adopté et que le Conseil a donc pu rendre des décisions, il n'en demeure pas moins que les parties ne se considèrent rarement liées aux conclusions du rapport, dans la mesure où le GATT n'avait aucun pouvoir de sanction. Le GATT, par ailleurs, en encourageant les procédures de conciliation dans le règlement des différends a procédé à un transfert de responsabilité qui a débouché sur des pratiques bilatérales accrues.

[4] Ces exceptions ne sont pas toujours critiquables et permettent une certaine souplesse mais elles paraissent trop dispersées et ne faisant pas preuve de cohérence.

[5] Il s'est agi de libéraliser l'agriculture et d'étendre les règles du multilatéralisme à la propriété intellectuelle, aux investissements directs et aux services, notamment financiers

[6] Certes, les procédures respectent formellement les principes de la loi internationale qui condamne le dumping, mais elles sont unilatérales dans la mesure où les enquêtes sont menées à partir d'une législation interne qui, aux Etats-Unis et dans beaucoup d'autres pays, domine le droit international.

[7] Les "seuls" pays non-membres sont la Chine, la Russie, l'Ukraine, Taiwan, l'Arabie Saoudite, et des pays de l'Est.

[8] Elles concernent les exportations d'essence du Venezuela et du Brésil vers les Etats-Unis et celles de sous-vêtements du Costa Rica vers ce même pays.

[9] Rapport du Sénat, 1993