En la literatura económica, el cambio tecnológico es considerado como un elemento de capital importancia a la hora de explicar el desarrollo económico de las naciones. Las diferencias en el grado de desarrollo tecnológico de los países explican en gran parte las diferencias en los niveles de renta y de comercio exterior de los países.

Actualmente, las empresas conviven y compiten en un modelo económico donde las ventajas competitivas se basan en factores de diferenciación de los productos, en el diseño y calidad que incorporan y en las prestaciones que ofrecen. Estos factores diferenciales se consiguen cuando las empresas disponen de la tecnología necesaria. Por tanto, el desarrollo de las economías en la actualidad está fuertemente ligado al desarrollo tecnológico. En esta línea, la comisión europea en el libro blanco sobre la el crecimiento, la competitividad y el empleo señala que la capacidad de innovación de las empresas y el acompañamiento de estas por los poderes públicos constituyen las condiciones de mantenimiento y de refuerzo de esta competitividad y el empleo.

Por otro lado, hay evidencia empírica de la relación entre esfuerzo en investigación y desarrollo, así como de que la ventaja comparativa internacional está relacionada con el gasto de las empresas en innovación y que el esfuerzo tecnológico está fuertemente correlacionado cono los aumentos de productividad tanto a nivel de empresa como de sector económico (Alaminos, 2000). En un mundo cada vez más competitivo, la tecnología posibilita la aparición de nuevos productos/procesos, con la consiguiente ventaja competitiva de las empresas sobre sus rivales, promoviendo el desarrollo del área o región.

Esta importancia ha sido recogida también en la literatura económica. Ya la economía clásica concedía gran importancia a la innovación tecnológica en el desarrollo económico y, aunque las aportaciones posteriores se desentendieron, en las últimas décadas vuelve a considerarse un factor que afecta directamente al crecimiento de las empresas. Las crisis de finales de los '60 y principios de los '70, junto a la aparición de nuevas tecnologías hicieron que se prestase mayor atención a la a innovación en relación con la actividad económica.

CARACTERÍSTICAS DE LA TECNOLOGÍA COMO BIEN ECONÓMICO

Los resultados de investigación y desarrollo (I+D) básicos, como bien económico, tiene ciertas características que les hacen especialmente peculiares a la hora de desenvolverse en los mercados.

Según Jones (2000), la tecnología es la forma en que los insumos al proceso de producción se transforman en producción. Jones centra su razonamiento en la “economía de las ideas”: considerando que las ideas mejoran la tecnología de la producción de manera que una nueva idea permite a una combinación determinada de insumos obtener más o mejor producción.

En esta misma línea de la economía de las ideas, Romer (1986) destaca dos características de las ideas como bien económico:

Las ideas que no son rivales entre sí: una vez que se ha creado una idea, cualquiera que tenga conocimiento de la misma puede aprovecharse de ella. La falta de rivalidad implica la presencia de rendimientos crecientes a escala, y para elaborar el modelo de estos rendimientos crecientes a escala en un ambiente competitivo con investigación adicional se requiere por necesidad la competencia imperfecta.

Las ideas son (al menos parcialmente) excluyentes: un bien es excluyente cuando el propietario puede cargar una tarifa por su uso. La no exclusión puede producir desbordamientos de los beneficios que no capturan los productores (beneficios de los que no se pueden apropiar). Estos desbordamientos se conocen como externalidades.

A los bienes que cumplen las dos características de no rivalidad y no exclusión se les conoce como bienes públicos, por tanto, cuando hablamos de la producción resultante de la I+D, hablamos de un bien publico.

Implicaciones de estas características

Los bienes no rivales solo necesitan producirse una vez, y no cada vez que se venden. Esto es, que una vez que se han producido, se pueden consumir tantas veces como se quiera que no se “gastan”. Esto implica un costo fijo de producción y un costo marginal cero de lo cual se deduce la presencia de rendimientos crecientes a escala y por tanto de competencia imperfecta. Con rendimientos crecientes a escala, el coste promedio siempre es mayor que el coste marginal y, por consiguiente, la fijación de precios al coste marginal da como resultado ganancias negativas. Ninguna empresa entraría en ese mercado para desarrollar una investigación si no pudiera establecer el precio por encima del coste marginal para producir unidades adicionales. La producción de nuevos bienes requiere la posibilidad de obtener ganancias y, por consiguiente, necesita alejarse de la competencia imperfecta. Este argumento es la base de la justificación para la intervención del sector publico en la producción de I+D.

Siguiendo en esta idea, Hernández Castilla (1999) considera que “la innovación es un bien preferente o meritorio, cuyo consumo es socialmente deseable y es, asimismo, estimulado por el sector publico”.

Para Hernández Castilla la justificación para la actuación pública se basa en dos pilares:

Peculiaridades de la innovación (bien meritorio con características de bien publico)
Peculiaridades de los mercados financieros: asimetría entre la información de que disponen los potenciales prestamistas respecto a la disponible para los potenciales prestatarios.

La asimetría de información entre prestamistas y prestatarios da lugar a asignaciones ineficientes de los recursos financieros, así como riesgos para el sistema crediticio y a fenómenos de racionamiento de crédito existentes en los mismos. En cuanto a esto existe además evidencia empírica, ya que la “Encuesta Sobre innovación Tecnológica De España” del INE señala que el principal obstáculo para la innovación en nuestro país lo constituye la barrera financiera.

Lo resultante de este conjunto de factores es una provisión insuficiente (desde el punto de vista social) de financiación para la innovación, a través de los mecanismos exclusivamente de mercado. Por tanto, para llegar a la producción óptima de innovación ha de intervenir el sector público, centrando su actuación en la corrección de los fallos de mercado que provocan estas ineficiencias.

Por otro lado, Rodríguez Cortezo (1999) considera la intervención pública compatible con los principios del propio mercado ya que lo que se pretende con ella es compensar un comportamiento imperfecto de este. El fallo de mercado se traduce en una dedicación de recursos desproporcionada en relación con los beneficios obtenidos de acuerdo con los criterios aplicables a otros tipos de inversiones, y en este contexto el apoyo público busca paliar estos efectos nocivos para las empresas.

Para Rodríguez Cortezo las causas que provocan los fallos de mercado son esencialmente las siguientes:

Elevado riesgo de fracaso asociado a un proyecto de I+D, dependiendo gran parte de ese riesgo de factores externos sobre los que la empresa no ejerce control.
Incompleta apropiabilidad de los resultados de un desarrollo, es decir, una parte de los retornos generados por los resultados no revierte sobre la empresa en forma de beneficio. Esta apropiación colectiva se denomina “retorno social”.

El Informe de la Fundación Cotec aporta otras dos líneas de justificación de la necesidad del apoyo publico en el sistema de innovación (Sanz, 1995).

La 1ª de ellas se refiere a las imperfecciones del mercado, relacionadas con el carácter de bien publico de la tecnología y con el riesgo inherente a todo proceso de innovación: de este modo, las Administraciones Públicas deben intervenir para incentivar a las empresas a alcanzar el nivel optimo de inversión en función de su propio beneficio y de las externalidades que se generan para el resto del sistema económico

La 2ª línea de justificación del apoyo público en el sistema de innovación pone el énfasis en los aspectos relativos a la difusión de las innovaciones más que en la incentivación del proceso innovador en sí mismo. Los problemas fundamentales son los que se refieren a la dificultad de convertir el resultado de la investigación básica en nuevos productos o procesos y de transformar conocimiento tácito, intransferible por definición, en conocimiento codificado, que si puede ser transferido y generar difusión de innovaciones. El papel de las Administraciones Públicas en este contexto seria de catalizador del proceso de difusión y de articulador del sistema de innovación.

Finalmente, otra razón para el apoyo publico a la actividad de I+D es la necesidad de mantener el nivel de competitividad de la industria como elemento determinante de la prosperidad de los países. En una economía globalizada en la que se comparten los términos de preferencia, la ayuda estatal a la industria en el plano tecnológico forma parte de las reglas del juego aceptadas que todos los concurrentes practican.

APROXIMACIONES TEÓRICAS A LAS IMPLICACIONES DE LA INNOVACION TECNOLOGICA PARA EL CRECIMIENTO ECONÓMICO.

El papel de las intervenciones del gobierno en el desarrollo económico e industrial es una continua discusión de teoría económica moderna. Ya desde el comienzo de la industrialización hay un amplio apoyo para la no-intervención y el laissez faire (Smith, 1776) pero también para un papel activo de las fuerzas políticas para asegurar un rápido proceso de industrialización (Hamilton, 1791; List, 1846). Dentro de la literatura sobre los fundamentos teóricos de la política tecnológica, se pueden reconocer varios puntos de vista para estudiar este tema: el punto de vista neoclásico, basado en la asunción de la competencia perfecta y los fallos de mercado (Smith, 1776), las nuevas teorías del crecimiento o crecimiento endógeno y la perspectiva evolucionista.

Modelo neoclásico

Los modelos neoclásicos son teorías del crecimiento económico basadas en el capital. Estas teorías se centran en como modelar la acumulación de capital físico y humano. Para los neoclásicos, el capital y el trabajo son los factores determinantes del crecimiento económico, mientras el progreso tecnológico se considera una especie de caja negra. Este modelo conceptualiza la innovación como una actividad que consta de fases aisladas (que se inicia con la fase de investigación básica y finaliza con la fase de introducción de las innovaciones en el mercado), que se lleva a cabo en centros de investigación y empresas innovadoras, y que no se deja influir por incentivos desde el mercado u otras unidades de la empresa. Este modelo supone que la transferencia tecnológica es un proceso automático sin costes significativos basado en el mecanismo de la “mano invisible”.

El modelo neoclásico es un modelo lineal en el sentido de que considera la tecnología como un bien público que es fácil de copiar sin costes adicionales, pudiendo cada agente económico apropiarse de ella de forma libre.

Modelo evolucionista

La teoría de corte evolucionista parte de la idea de que el cambio tecnológico es un proceso endógeno del sistema económico que esta interrelacionado con las estructuras del mercado. Así, la capacidad tecnológica depende de un proceso de acumulación de experiencias y aprendizaje llevado a cabo por las empresas. Considera que los resultados de la innovación no son bienes fáciles de copiar, dada la gran formación base que se necesita y el proceso largo de aprendizaje necesarios para asimilar los conocimientos.

Modelo de crecimiento endógeno

Este modelo surge en 1986 de la mano de Paul Romer, como una réplica al modelo neoclásico. El modelo endógeno establece como principal determinante del crecimiento económico a largo plazo a la creación y difusión de nuevos conocimientos. En este modelo son claves el capital humano y las “ideas”, que tienen una aproximación cuantitativa suficientemente valida en las innovaciones patentadas en un país.

Las nuevas teorías del crecimiento critican al modelo neoclásico basándose en el carácter exógeno aplicado al desarrollo tecnológico de los modelos neoclásicos. Según estas teorías, el desarrollo tecnológico no se puede considerar como un proceso exógeno que se desarrolla en una caja negra, sino que hay que integrarlo como una variable endógena del crecimiento económico.

JUSTIFICACIÓN DE LA INTERVENCIÓN PÚBLICA EN EL PROCESO DE INNOVACIÓN TECNOLÓGICA

Hemos visto diferentes formas de aproximarnos al concepto de innovación tecnológica y su relación con el crecimiento económico. A continuación vamos a ver como cada teoría justifica la intervención del sector público en la producción-difusión de tecnología y las propuestas de política económica de cada una de ellas.

4.1. JUSTIFICACION NEOCLASICA

La literatura neoclásica, basada en los fallos de mercado, ha estudiado ampliamente la falta de incentivos que tienen las empresas para innovar partiendo del modelo de equilibrio (optimo de pareto: mercado de competencia perfecta donde se genera una asignación o distribución eficiente de todos los recursos), siendo básicamente tres las formas de disfunción del mercado:

la incertidumbre, las externalidades y las economías de escala.

Según esta teoría, la intervención estatal solamente estaría justificada en el caso de que la asignación de los recursos para la generación y difusión de nuevas tecnologías mediante la economía del mercado no fuese apropiada en términos de bienestar, alejándose del Óptimo de Pareto. Esta dislocación puede implicar tanto la falta de esfuerzos de inversión como duplicidad y superabundancia de inversiones.

Arrow (1962) argumenta que las peculiaridades del mercado de la innovación impiden una asignación óptima de los recursos destinados a la generación y difusión de tecnología, ya que el “bien” tecnológico no cumple los requisitos de un mercado de competencia perfecta. Estas peculiaridades a las que hace referencia son:

Mercados virtuales de futuro, incertidumbre, asimetría de información y riesgos tecnológicos y económicos
Externalidades, bienes públicos y apropiabilidad
Indivisibilidad y economías de escala
Superabundancia de inversiones en I+D en un mercado de competencia perfecta

Vemos cada una de ellas de forma más detallada:

Mercados virtuales de futuro, incertidumbre, asimetría de información y riesgos tecnológicos y económicos

Los agentes que quieren invertir en un proyecto de innovación tienen que hacer un gran número de supuestos sobre el desarrollo del mercado en el futuro, sobre los costes del proyecto de innovación, sobre los costes de producción y los beneficios esperados, sobre el desarrollo tecnológico de productos competitivos y, por ultimo sobre la reacción de los competidores. Esto implica un alto grado de inseguridad y riesgo económico por parte de las empresas y sus agentes financieros, inseguridad que está también influida por la asimetría de información en el mercado (la distribución de la información en cuanto a la innovación resulta muy dispar), que dificulta el mecanismo coordinador del mercado perfecto.

La inseguridad y riesgos comerciales (la innovación es muy susceptible a cambios en la demanda y la oferta) conducen a imperfecciones del mercado de capitales provocando que no todas las empresas puedan obtener financiación para sus actividades innovadoras al mismo precio. El interés al que acceden a los recursos financieros se condiciona a determinados factores relacionados con la eficiencia y capacidades tecnológicas de la empresa, garantías de cumplimiento del crédito que ofrece la empresa, presupuesto y riesgo de los proyectos.

En este contexto el Sector Público podría optar entre un papel activo, invirtiendo en tecnologías claves y costosas, o un papel menos activo, avalando los préstamos de las empresas garantizando a los prestamistas la recuperación de los créditos en el caso de la existencia de problemas financieros derivados de los proyectos de innovación.

La intervención estatal tendría sentido si el estado es capaz de valorar y seleccionar mejor que los agentes privados los sectores o tecnologías calves con un crecimiento potencial.

Externalidades, bienes públicos y apropiabilidad

El conocimiento es un bien fácil de copiar (bien publico) y su uso y comercialización no esta limitado a aquellos agentes económicos que lo producen (problema de apropiabilidad).

Las externalidades la podemos ver desde el punto de vista de las empresas y desde el del Sector Publico:

Desde el punto de vista de las empresas las externalidades son aquellos bienes que podrían ser utilizados por otros agentes económicos son tener que pagar su valor en el mercado.

Desde el punto de vista de la administración pública, el concepto de externalidades se puede definir, por un lado, como efectos derivados de actividades de la administración pública en la ejecución de sus responsabilidades públicas, y, por otro, como efectos positivos sobre el sistema productivo generados de manera expresa por el Estado. Los resultados tecnológicos obtenidos en centros públicos de I+D tienen como objetivo generar tales externalidades. Su difusión lo convierte así en un bien público.

Una política tecnológica implicaría mejorar el proceso de apropiación de la innovación mediante la protección de la propiedad intelectual. Por otro lado habría que relacionar la intervención estatal con las externalidades positivas de la I+D pública, es decir, ofrecer conocimientos como un bien publico, desplazando la frontera tecnológica del sistema nacional y regional de innovación.

La intervención estatal esta solamente justificada en el caso de que las externalidades esperadas generaran un incremento del bienestar social neto, y tendrían que ser eliminadas en el momento en que los costes marginales de la producción pública del “saber” fueran mayores que la suma de las utilidades marginales del uso potencial de los conocimientos.

Indivisibilidad y economías de escala

El esfuerzo tecnológico no esta relacionado directamente con los resultados científicos y tecnológicos de este proceso ni tampoco con el éxito de su comercialización en el mercado. A partir de un cierto esfuerzo innovador, el avance tecnológico se estanca, lo que implica que los costes marginales, a partir de un cierto nivel de gastos en I+D, superan a los beneficios marginales.

La indivisibilidad y los altos costes de iniciar el proceso de I+D pueden implicar que solamente algunas empresas grandes puedan iniciar tales actividades y monopolizar el mercado.

El tipo de instrumentos políticos que requiere este problema podría ser la creación de centros tecnológicos de consultaría al servicio de las pequeñas y medianas empresas cuyas actividades innovadoras no llegan a la masa critica. La política tecnológica dirigida hacia las PYMES se justifica en muchas ocasiones con el argumento de disminuir barreras de entrada mencionadas.

Superabundancia de inversiones en I+D en un mercado de competencia perfecta

A pesar de los riesgos mencionados, hay agentes económicos que están dispuestos a arriesgarse debido a los beneficios extraordinarios esperados en los sectores de alta tecnología. Esta apuesta para obtener ventajas respecto a los competidores, podría implicar una superabundancia de inversiones. La inversión en I+D del periodo depende de las inversiones esperadas en I+D en el futuro.

El modelo lineal, junto con la teoría de los fallos del mercado, ha dado lugar a una política tecnológica dirigida hacia la generación de nuevos conocimientos del tipo bien público, cuya difusión en el sistema productivo se produce sin costes adicionales para las empresas. Apoyar proyectos de innovación de carácter precompetitivo, innovaciones de carácter general que producen un desplazamiento de la frontera tecnología, generación de externalidades y aumento del bienestar social. Además, ha generado una política de regulación y protección como intento de corregir los problemas de apropiabilidad.

La teoría económica basada en los fallos del mercado justifica la intervención estatal en caso de que el bien tecnológico no cumpla los requisitos del mercado. El Estado tendría que posibilitar el desarrollo del mercado, asegurando su funcionamiento. Pero para muchos autores, los conceptos de equilibrio de mercado, competencia perfecta u óptimo de pareto, son incompatibles por definición con el concepto de innovación. Según la teoría shumpeteriana, la innovación genera desequilibrios en el mercado y las empresas buscan el monopolio temporal para obtener beneficios extraordinarios a través de nuevas tecnologías. La competitividad de una nación depende de la capacidad de su industria para innovar, un aspecto que se ha formado poco a poco, y el Estado tendría que asumir un papel activo para cuidar, estimular y desarrollarlo (Porter, 1990).

4.2. TEORÍA DEL CRECIMIENTO ENDÓGENO

Las nuevas teorías del crecimiento critican al modelo neoclásico basándose en el carácter exógeno aplicado al desarrollo tecnológico de los modelos neoclásicos. Según Romer o Lucas el desarrollo tecnológico no se puede considerar como un proceso exógeno que se desarrolla en una caja negra, sino que hay que integrarlo como una variable endógena del crecimiento económico.

La nueva teoría del crecimiento supone la existencia de un mercado de “bienes innovadores”, y los investigadores dirigirán sus esfuerzos hacia las actividades rentables. El alto riesgo inherente a la producción de información y la dificultad de apropiación de sus beneficios tienden a reducir el valor privado de la información por debajo de su valor o producto social (Arrow, 1962).

La teoría del crecimiento endógeno considera el progreso tecnológico como uno de los locomotores del crecimiento económico basándose en su gran capacidad de generar externalidades. La administración pública podría estimular el crecimiento mediante inversiones en I+D cuyos resultados tendrían el carácter de bien publico generando externalidades. La teoría de crecimiento endógeno utiliza los conceptos de apropiabilidad, externalidades, ventajas de escala, etc. para mostrar su teoría, asignando un papel a la intervención estatal como generador de externalidades mediante el progreso tecnológico (Libro Verde de la Innovación. Comisión Europea 1995)

Si las nuevas tecnologías tienen un carácter de bien publico, se puede desplazar la frontera tecnológica a un nivel mas alto, por lo que la promoción de I+D resulta lógica.

Por otro lado, el concepto shumpeteriano de “destrucción creativa”, basa los beneficios extraordinarios de la innovación en dejar obsoleta la tecnología existente, disminuyendo así los beneficios existentes en las otras empresas. Esto podría generar una abundancia en inversiones de I+D en el mercado, por lo que habría que reconsiderar las inversiones innovadoras por parte de la administración pública, buscando una situación de equilibrio entre los intereses privados y el de la sociedad en su conjunto.

Las teorías indican como las empresas gastan en exceso o en defecto en innovación, generan tecnologías muy pronto o demasiado tarde, y dan lugar a innovaciones muy similares o demasiado dispersas, lo que implica que la política tecnología depende en cada m omento de las circunstancias (Metcalfe, 1997). Por lo tanto, se podría defender tanto una política de subvenciones como una promoción de las actividades innovadoras así como una política que trate de evitar la superabundancia de los gastos en I+D.

4.3. ENFOQUE EVOLUCIONISTA

El argumento que esgrime a favor de la política tecnológica es que la mejora del nivel tecnológico es un aspecto fundamental para la creación de ventajas competitivas sostenibles para el crecimiento económico a largo plazo.

La teoría de corte evolucionista parte de la idea de que no existe mano invisible que asegure el óptimo, sino que se puede influir sobre el proceso de innovación y el crecimiento económico. Según esta teoría, el cambio tecnológico es un proceso endógeno del sistema económico que esta interrelacionado con las estructuras del mercado. Por otro lado, existen múltiples formas de articular la innovación por parte de las empresas. Así, la capacidad tecnológica depende de un proceso de acumulación de experiencias y aprendizaje de las empresas del sistema nacional de innovación. Por tanto considera la tecnología como un bien privado, ya que está basado en un proceso de acumulación de conocimientos y aprendizaje, y su imitación seria un proceso costoso en recursos financieros y en tiempo (modelo interactivo).

El modelo interactivo considera que la política basada únicamente en la generación de tecnologías es insuficiente. La creación e innovaciones y su conversión en productos son procesos distintos. El objetivo central de la política es estimular las capacidades tecnológicas e innovadoras del sistema económico, iniciando y acelerando el proceso de aprendizaje en empresas y otros organismos, creando así una variedad de comportamientos. Por tanto, la política tecnología tendría que apoyar la gestión empresarial de la innovación, mejorar la infraestructura tecnológica y fomentar los flujos de transferencia tecnología (estimular tanto el entorno de la empresa como las capacidades tecnológicas de la empresa en sí misma).

Por otro lado, el progreso tecnológico también depende de que se seleccionen las tecnologías a desarrollar a corto plazo de forma adecuada, decisión que normalmente toma el Estado. Ese esfuerzo estatal tiene que dirigirse tanto a la generación de nuevas tecnologías como a la difusión de las existentes, teniendo en cuenta el efecto de “path dependency” (dependencia de la senda). Este efecto implica que puedan existir altos costes para la corrección de una especialización equivocada o un cambio en los parámetros tecnológicos que, debido a la tecnología tradicionalmente utilizada, quedan obsoletos.

4.4 LA TEORÍA SOBRE LAS POLÍTICAS TECNOLÓGICAS

Aunque aun no esta totalmente desarrollada, esta teoría menciona algunas líneas generales:

Se desvía de los conceptos de equilibrio y búsqueda de del optimo económico teniendo en cuenta que los cambios tecnológicos son procesos que en gran parte determinan el cambio estructural y el desarrollo económico.
La importancia de la eficiencia y la maximización de la producción de información científica han sido superadas por la atención a la creatividad, la adaptación a los cambios del mercado y el aprovechamiento de las oportunidades tecnológicas (Smith, 1991). La política estaría más interesada en asegurar el proceso de aprendizaje y la capacidad de adaptación del sistema nacional y regional de innovación que en los resultados tecnológicos concretos. La política tecnología tendría que centrarse más en la evolución conjunta del entorno tecnológico y el del mercado que en las innovaciones individuales.

No hay todavía una teoría globalizadora que explique todas las relaciones entre el cambio tecnológico y la dinámica del desarrollo económico. Existe un buen entendimiento de algunos factores cruciales y sus relaciones, pero su uso en los estudios empíricos no siempre es exitoso. Los dos principales problemas son la falta de buenos ajustes de datos y el carácter exógeno de la innovación como un fenómeno dentro de los modelos macroeconómicos. Además, no existe tampoco una teoría globalizadora del cambio tecnológico y el desarrollo económico que incluya el papel de la intervención pública, o un modelo macroeconómico que incluya el papel de las políticas.

4.5. DUDAS ACERCA DE LA PERTINENCIA DE LA INTERVENCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO

A pesar del amplio consenso acerca de la conveniencia de la intervención del sector publico en los mercados tecnológicos, este hecho también se encuentra con las siguientes críticas:

La primera de ellas sostiene que el Estado no tiene (o no tiene porqué tener) mejor información sobre las tecnologías y su desarrollo futuro que el sector privado, aunque por otro lado sí le reconoce cierta superioridad en la coordinación e integración de distintos componentes del sistema de innovación. Esta forma de actuar como coordinador desvía la atención de los fallos del mercado, subrayando la importancia de la mejora del comportamiento competitivo y la atención necesaria a los cambios estructurales.

La administración pública podría tener un papel relativamente importante en la modelización del sistema nacional y regional de innovación, pero está al mismo tiempo restringido por los demás factores del sistema nacional y regional de innovación (ya vimos que el sistema nacional de innovación tienen varios agentes, y por tanto la actuación de unos no es independiente de los demás). Se ha demostrado empíricamente que el papel del estado en el desarrollo económico de un país es marginal, dependiendo dicho desarrollo del sistema productivo existente y de la actitud de los empresarios.

Una política tecnología evolucionista, que fomente la generación y difusión del conocimiento también seria fundamental para los países menos desarrollados. Tendrán que desviarse de las estrategias de moderación salarial y optar por inversiones en la modernización del tejido industrial mediante la innovación.

Pero la concesión de los argumentos teóricos como indicadores medibles útiles es todavía uno de los principales problemas en la práctica de los estudios de evaluación. Mucha literatura sobre los fundamentos de las políticas de I+D justifican tal intervención, pero ninguna de ellas ofrece soluciones claras sobre el diseño de tales políticas y como evaluar su efectividad. Muchos estudios indican que las medidas políticas dependen de la estructura del mercado, pero por otro lado, los cambios tecnológicos tienen algunos impactos en estas estructuras, los cuales significan que los instrumentos de política deberían revisarse continuamente para asegurar un ajuste correcto de los instrumentos para cada mercado en cada momento.

Otro problema es que los argumentos políticos para justificar la política tecnológica no siempre coinciden con los fundamentos teóricos. Desde un punto de vista teórico, la política tecnológica puede justificarse si genera un mayor nivel de bienestar social, pero en la práctica la política esta orientada hacia una mejora de la posición competitiva de las empresas o del país en su totalidad. Si bien, ambos objetivos no son totalmente excluyentes el uno del otro, estos objetivos están normalmente perseguidos por objetivos intermedios como la promoción de gastos en I+D, acelerando el proceso de innovación de las tecnologías clave, aceleración de la difusión de nuevas tecnologías o la mejora del sistema nacional y regional de innovación.

ADICIONALIDAD

En la actualidad, los gobiernos de todos los países industrializados apoyan financieramente a sus industrias para el desarrollo de actividades de investigación, desde el convencimiento de que el mercado no incentiva la inversión en innovación en el nivel socialmente deseable.

Por otro lado, las crecientes restricciones de los presupuestos públicos y la preocupación por la máxima eficacia en el gasto público, acentúan la evaluación del impacto y de los resultados de los programas públicos de I+D. Surge así el concepto de “adicionalidad”.

La “adicionalidad” es ese algo extra que se obtiene gracias a la intervención pública que no existiría sin ella (Urzay, 1999).

Por otro lado Georghiou (1994) la define como algo que se obtiene gracias a la intervención pública, que no existiría sin ella, y que responde básicamente al efecto incentivador de la política pública.

Siguiendo a Buiseret, Cameron y Georghiou podemos distinguir tres conceptos de adicionalidad:

Adicionalidad financiera:

Adicionalidad total las actividades no se hubieran iniciado sin la ayuda de pública

Adicionalidad parcial la ayuda pública implica el inicio del proyecto antes o con mayores recursos

No adicionalidad los recursos destinados habrían sido los mismos sin apoyo estatal

Adicionalidad de los resultados: son los resultados tecnológicos del proyecto

Adicionalidad del comportamiento: implica cambios en la actitud investigadora de la empresa y mejoras, como el aprendizaje y la formación del personal investigador.

Por su parte Joost Heijs (2001) considera que los dos últimos conceptos de adicionalidad no son efectos generados por las ayudas públicas. Sostiene que los resultados tecnológicos y comerciales y el efecto sobre la capacidad tecnología de las empresas no son efectos directos de la intervención pública, sino más bien un impacto derivado del proyecto, ya que los resultados en sí dependen sobre todo de las capacidades tecnológicas de la empresa.

Fundamentos teóricos de la adicionalidad

El fundamento neoclásico de la política innovadora parte de los incentivos que el mercado ofrece para innovar. Según este planteamiento, el mercado fracasa a la hora de producir el nivel de innovación socialmente deseable en términos paretianos, debido a las siguientes causas (que ya vimos antes):

Indivisibilidad

Incertidumbre

Externalidades (problemas de apropiabilidad)

Características de los bienes públicos.

La teoría neoclásica argumenta que la política tecnológica debe centrarse en solucionar los fallos del mercado, modificando los incentivos para que las decisiones de los individuos se dirijan hacia el óptimo.

Las ayudas directas a la I+D en la empresa son uno de los instrumentos fundamentales de la política tecnológica. Pero para medir el efecto incentivador de una subvención a la I+D, el diseñador de la política debe tener amplia información sobre todos los aspectos relacionados con la rentabilidad marginal del esfuerzo en I+D, la cual según Metcalfe (1995), será mayor cuanto:

Mayor es el tamaño inicial del mercado
Mayor es el crecimiento futuro del mercado
Mayor es la capacidad de la empresa para organizar y gestionar el proceso innovador
Menor es el coste del capital invertido en I+D
Mayor es el horizonte temporal considerado para contabilizar los ingresos futuros

Para la perspectiva evolucionista, la adicionalidad no obedece a una lógica lineal, sino que es mucho más complejo debido a la diversidad de la conducta innovadora de las empresas. Así, los mismos factores que influían sobre la empresa optimizadora neoclásica, operan también sobre la lógica evolucionista, aunque en esta última influyen también otros factores específicos de la empresa (rutinas y frontera de posibilidades de innovación)

Los diversos instrumentos de apoyo como las subvenciones, tienen los mismos efectos cualitativos, pero su impacto depende de las características de las empresas receptoras.

Medición de la adicionalidad

La adicionalidad responde a la justificación de los fallos del mercado, y trata de medir el efecto incentivador de la política pública en términos cuantitativos y cualitativos.

La dificultad para convertir los argumentos teóricos en una metodología y en indicadores aplicables de forma empírica, unido a la falta de un marco teórico y conceptual que recoja todas las relaciones existentes, resultan ser los problemas metodológicos principales de los problemas a la hora de medir la adicionalidad.

La conclusión más importante extraída de los distintos enfoques teóricos es que cada uno de ellos justifica las políticas de innovación pero, al mismo tiempo, estas teorías no ofrecen claras soluciones respecto al diseño de dichas políticas, y tampoco ofrecen criterios claros acerca de cómo realizar un estudio de evaluación.

La perspectiva neoclásica se basa en los fallos de mercado. Tales fallos impedirían llegar al óptimo de pareto debido a una situación de “infra inversiones” y el sector público tendría que corregir esta situación mediante inversiones con fondos públicos. Esto implica que para poder justificar la política tecnología, los esfuerzos públicos tendrían que generar un aumento de los gastos en I+D del conjunto de la economía. La adicionalidad de las ayudas seria por tanto un aspecto importante a estudiar.

La teoría del crecimiento endógeno señala que la administración pública podría estimular el crecimiento económico mediante inversiones en I+D, cuyos resultados tendrían el carácter de bien publico, o mediante la formación y educación de los recursos humanos, generando de esta forma externalidades y estímulos al crecimiento de las inversiones en I+D. Estos son objetivos básicos para la política económica, por lo que la adicionalidad sería un criterio importante para poder justificar la política tecnológica.

Para la perspectiva evolucionista, basada en las nuevas teorías del cambio tecnológico y desarrollo económico, la innovación es una actividad compleja y la capacidad innovadora no solo depende de la capacidad tecnología de la empresa, sino también del sistema nacional o regional de innovación. Así, la perspectiva evolucionista resalta la necesidad de un conjunto de instrumentos mucho más diversos que los que se refieren a la necesidad de aumentar las inversiones en I+D mediante la oferta de apoyos financieros e I+D pública. Según esta teoría se podría estimular la innovación mediante instrumentos financieros en innovaciones fáciles de copiar. Solo para este tipo de tecnologías se podrían generar de forma directa externalidades. Para las tecnologías que se corresponden con el concepto de conocimiento, habría que diseñar otro tipo de instrumentos, siendo difícil generar de forma directa externalidades. En estos casos resulta difícil saber si la política basada en financiación pública está justificada, pues esto dependería de cada proyecto en particular. El enfoque evolucionista justifica la política tecnológica, pero resulta difícil deducir indicadores concretos al respecto que posibiliten la evaluación de políticas.

La idea de que solamente se pueden justificar las medidas públicas en caso de generar inversiones adicionales implica ciertos problemas metodológicos.

Medir si la adicionalidad es realmente una condición necesaria y suficiente para llevar a cabo la política tecnológica;
Si la adicionalidad implica la realización de proyectos que sin ayuda estatal no hubieran sido económicamente rentables, entonces la adicionalidad no ha sido suficiente, ya que no se han generado externalidades para la economía en su conjunto.;
Independientemente del efecto neto de adicionalidad, el resultado depende de si los beneficios en términos de bienestar social superan los costes de la política aplicada. Por tanto se puede concluir que la adicionalidad es condición necesaria pero no suficiente.

Además, hasta ahora el impacto de las ayudas públicas se ha estudiado desde la perspectiva de las empresas beneficiadas, sin tener en cuenta el impacto sobre el sistema productivo en su conjunto o las posibles externalidades generadas por los proyectos financiados (perdida de competitividad de las empresas que compiten en el mismo mercado o aumento de los costes salariales). Las perdidas económicas de estas empresas habría que incluirlas en el análisis coste-beneficio de los estudios de evaluación.

Debido a estos problemas metodológicos y teóricos, el papel y la importancia del estado de los procesos de innovación puede analizarse solamente haciendo un gran número de asunciones sobre las relaciones entre las actividades públicas y privadas. La justificación de la política tecnológica está, en la mayoría de los estudios de evaluación, basada en indicadores indirectos. La mayoría de estos estudios analiza el impacto del apoyo público en algunas variables económicas de las empresas que reciben la ayuda, sin tener en cuenta el impacto en el sistema económico en su totalidad. Otros estudios están analizando la realización de objetivos secundarios como el desarrollo de nuevas tecnologías, nuevos productos o la aceleración de la transferencia de tecnología. Pero el problema de la medida de este tipo de impactos es la dificultad de separar el impacto de la intervención pública de los resultados que habrían sido generados en el caso de que el gobierno no hubiera apoyado a la empresa. La evaluación de la política tecnológica es todavía una actividad de diagnostico y error envuelto en un proceso de aprendizaje.

Si bien la utilidad de la política tecnológica para las empresas y para el desarrollo económico ha sido evaluada durante mucho tiempo, el impacto neto de la ayuda pública en el desarrollo económico y el bienestar social, y el análisis del coste-beneficio de la intervención pública no tiene una trayectoria larga y clara dentro de la ciencia económica. Complejos vínculos interdependientes conectan los procesos de innovación, el desarrollo económico y el bienestar social y la evaluación de la política tecnológica en el bienestar social están en su mayoría basados en varias asunciones sobre estos vínculos. La mayoría de los estudios están usando implícitamente la siguiente secuencia de argumentos:

El gasto en I+D genera un efecto positivo en el crecimiento económico y el bienestar social.
La intervención pública genera un crecimiento adicional de las inversiones en I+D
Por tanto, la oferta pública tendrá un efecto adicional positivo en el crecimiento económico y el bienestar social.

El tema de la adicionalidad tiene un papel importante en los estudios de evaluación, aunque su conceptualización e importancia para la justificación de una política tecnológica no siempre resulte muy clara. Algunos estudios han intentado cuantificar los efectos adicionales sobre las inversiones en I+D, pero la medición de estos efectos implica en general un análisis descriptivo que no aclara el efecto neto sobre el aumento del bienestar social.

Las conclusiones de los estudios empíricos sobre el hecho de que la financiación pública de I+D genera inversiones privadas extra en I+D, no son totalmente concluyentes. Algunos estudios indican que las empresas están utilizando los fondos públicos para sustituir sus propias inversiones privadas mientras que otros estudios indican que las ayudas públicas generan inversiones privadas adicionales en I+D.

Dejando de lado las dificultades metodológicas para medir y cuantificar la adicionalidad hay que destacar que la justificación de la política tecnológica solo por la adicionalidad no es correcta. La adicionalidad tiene que completarse con un alto nivel de externalidades que implique que una gran parte del sistema de producción puede obtener ventaja de la ayuda dada a una o varias empresas individuales. Sin la creación de externalidades o beneficios sociales la utilidad de la intervención pública puede cuestionarse. La evaluación de la política tecnológica deberá centrarse en la medida de los efectos en el sistema de producción en su totalidad, la cual será una cara y pesada actividad. En el caso de que se financie un proyecto con fondos públicos, y que este proyecto se llevaría de igual forma a cabo sin la financiación pública, no se podría asignar el aumento de bienestar social a la ayuda pública. Otro caso, en el que se financia un proyecto que no genera externalidad, no se justifica la ayuda. Por tanto, la adicionalidad es condición necesaria pero no suficiente y tiene que ir acompañada por la generación de externalidades.

El principal problema de la adicionalidad es cómo trasladarla a un concepto tangible, manejable en la práctica de los estudios de evaluación. En primer lugar, es casi imposible establecer una situación virtual, con la no existencia de políticas de I+D, y compararla con la situación real. Un segundo problema es que la idea global de adicionalidad no siempre se corresponde con los objetivos de los instrumentos de la política tecnológica. Por algunas complejidades, las cuales deberían implicar un concepto más amplio de adicionalidad.

Por su parte, Urzay (1999) indica que la adicionalidad debería tener en cuenta tres aspectos:

Las decisiones sobre I+D (volumen de inversión y aceleración de la realización de proyectos)
La organización y gestión de tecnología e innovación en las empresas (cambios en el papel de la innovación dentro de la empresa, las decisiones sobre “hacer” o “comprar”, y los efectos de aprendizaje)
La estrategia de innovación de la empresa (selección de trayectorias de I+D, diversificación y estrategias de colaboración y coalición)

Junto a esto, el estudio de la adicionalidad, en el caso de las grandes empresas, debería incluir un análisis sobre el impacto de la configuración global de los proyectos y temas tecnológicos de la empresa.

La importancia asignada a estos aspectos de la adicionalidad pueden defenderse desde un punto de vista evolucionista y por supuesto los estudios de evaluación deberían tomarlos en cuenta. Pero estas formas de adicionalidad no pueden justificar por sí mismos los instrumentos de política tecnológica. Los instrumentos política tecnológica pueden justificarse sólo si sus efectos no pudieran obtenerse sin la intervención pública.

Estudios empíricos sobre adicionalidad: cómo medir la adicionalidad

El poder incentivador para medir la financiación pública de I+D, expresada por la generación de inversiones adicionales en I+D, es uno de los temas básicos en la mayoría de los estudios de evaluación. Algunos estudios indican que las empresas utilizan los fondos para sustituir su propia inversión privada mientras que otros estudios indican el claro poder incentivador de los esquemas de ayuda pública.

Ya adelantamos anteriormente que una de las dificultades para hacer operativo del concepto de adicionalidad es la imposibilidad de poder establecer una hipótesis nula de no existencia de política pública contra la que poder verificar la hipótesis de efecto adicional, provocando esto que los estudios realizados hasta ahora para medir la adicionalidad no sean concluyentes.

Los métodos utilizados normalmente para medir la adicionalidad son:

Métodos econométricos: consisten en contrastar estadísticamente si las subvenciones otorgadas aumentan los esfuerzos en I+D de las empresas
Encuestas de evaluación a los beneficiarios

Métodos econométricos

Existe un amplio número de estudios que tratan de probar y cuantificar, mediante modelos econométricos la existencia - o no - de adicionalidad de los esquemas de ayuda pública, pero no son concluyentes. Estos modelos utilizan series temporales agregadas o secciones de corte cruzado a escala sectorial o de empresas individuales. Dentro de estos estudios podemos encontrar tres tipos de análisis:

Investigar el vínculo entre I+D financiada por la empresa y la financiada por el gobierno;
Estudios de tradición shumpeteriana, incluyendo otras variables para medir el impacto de la estructura de mercado;
Estudios macroeconómicos derivados de modelos de demanda en los que se llega un ajuste de equilibrio tras introducir cambios en los precios de los outputs y / o de los factores.

Los problemas fundamentales de este tipo de estudios son:

La inversión publica como un factor exógeno, cuando lo lógico es que sea al contrario, dado que las solicitudes de subvención dependen en buena medida de las intenciones de la empresa de invertir en I+D.
Elección del “grupo control” (empresas que nunca hayan participado en el programa de ayuda pública)para contrastar la hipótesis de que habría sucedido sin ayuda pública

Encuestas de Evaluación

Nos encontramos con dos finalidades de las encuestas de evaluación:

La adicionalidad de inputs (recursos financieros que la empresa dedica a I+D)

Esta adicionalidad se puede manifestar de tres formas:

Decisión de inversión: si no se diera ayuda publica no se llevaría a cabo el proyecto
Dimensión del proyecto: el proyecto se realiza a mayor escala gracias a la ayuda pública.
Anticipación del proyecto: aceleración en los tiempos de inversión por parte de la empresa.

La adicionalidad de comportamiento (impacto de la acción pública sobre la conducta empresarial)

Reducir la adicionalidad a sus aspectos exclusivamente cuantitativos es un grave error, ya que gran parte de los efectos de la acción pública se manifiestan de otra forma. Por eso, otros estudios no cuantifican las inversiones adicionales generadas por las medidas de ayuda pública, pero utilizan indicadores cualitativos.

CONCLUSIONES

A grandes rasgos se pueden extraer las siguientes conclusiones:

Existen diferentes enfoques en la literatura que se acercan al concepto de innovación tecnológica y su relación con el crecimiento económico y, aunque sus fundamentos son muy diferentes, los tres tienen un punto en común, y es que todos justifican la intervención del sector publico en los mercados tecnológicos.
Podemos destacar la ausencia de una teoría globalizadota acerca de la producción y difusión de la innovación tecnológica. Quizá sería recomendable ahondar en esta deficiencia con el objetivo de alcanzar recomendaciones de política económica más concretas.
Existen notables problemas para medir el efecto de las ayudas publicas sobre la inversión privada, encontrándose dificultades para determinar si el efecto es incentivador o sustitutivo de la inversión privada. En este punto se recomienda afinar los métodos de medición y determinar la recogida de información que permita una aproximación al efecto real.

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Charmicael, 1981; Griliches, 1986 y Lichtenberg, 1987, indican que la financiación pública no genera inversiones extras por parte de las empresas. Otros estudios indican que, por lo menos parcialmente, existe un efecto positivo de la financiación pública en las inversiones privadas en I+D - Levy/Terleckyj, 1981, 1983; Scott, 1984; Switzer, 1985; Antonelli, 1989; Busom, 1992 - o sobre otras variables económicas, pero la medición de estos efectos implica, en general, una análisis descriptivo que no aclara el efecto neto sobre el aumento del bienestar social. Otros critican estas conclusiones ya que, el efecto de sustitución o la adicionalidad esta relacionado con diferencias sectoriales, depende del tipo de I+D que se ha financiado y de las estructuras de los mercados en los que se interviene - Link, 1982; Levin/Reiss, 1984 -. Los estudios de Grilices, 1979; Mansfield, 1984; Scott, 1984 indican que la financiación pública y privada tienen un carácter mas bien complementario

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Enviado por:	Elisa
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Políticas Públicas Tecnología y crecimiento económico Intervencionismo público Adicionalidad Política de Inversión y Desarrollo

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