Política y Administración Pública
Evolución histórica de la Diplomacia
ORIGEN Y EVOLUCION DE LA DIPLOMACIA
Los orígenes de la diplomacia debemos buscarlos en los griegos, esto a pesar de que se sabe que existen experiencias anteriores, ya que con anterioridad a ellos los egipcios, los asirios, los judíos y los persas se intercambiaban negociadores. Sin embargo, de estas experiencias no se tiene información precisa.
En el siglo V antes de Cristo los griegos codificaron el principio de la inviolabilidad de los medios, estableciendo así un sistema de relaciones diplomáticas.
Ha quedado claramente establecido que en defensa de sus intereses los primeros grupos organizados trataron de evitar las soluciones violentas por medio del diálogo y la negociación.
Muchos autores coinciden al afirmar que la necesidad de garantizar un ejercicio pleno de la negociación diplomática, fue lo que dio origen al principio de la inviolabilidad, constituyendo este la primera norma de convivencia y comunicación internacional.
A los romanos les debemos el archivar los tratados de la época que hoy conocemos, sin embargo, ellos no fueron muy dados al arte y/o ciencia de la diplomacia, pero se auxiliaron de la misma cuando los últimos emperadores se vieron precisados a sustituir la fuerza declinante que del imperio por la negociación, con técnicas tan sofisticadas que algunas de ellas pueden ser utilizadas con éxito en la actualidad.
Por otra parte, en Grecia la diplomacia en sus orígenes se revestía de una aureola sacra. La misión diplomática, fuente de honores se encontraba bajo la égida de los dioses, lo que explica las inmunidades y privilegios que les eran conferidos a los enviados de entonces.
En la Grecia antigua, la primera manifestación del diplomático fue el llamado proxeno, parecido a lo que es hoy el cónsul, al parecer las gestiones diplomáticas se hacían a través de él.
Posteriormente en la Grecia Clásica los embajadores, tal como los conocemos hoy en día, eran los angelloi (heraldos) y los presbies (ancianos), estos últimos eran elegidos por el pueblo de entre los varones respetables, mayores de 50 años. Se requería que fueran poseedores de una gran habilidad oratoria y de facultades histriónicas. Su función primordial consistía en persuadir, mediante la elocuencia y la declamación, en las asambleas que tenían lugar en las plazas públicas y aún en los teatros de las ciudades extranjeras.
La historia de la diplomacia la podemos clasificar en cinco etapas o períodos que pasaremos a desarrollar y analizar.
PRIMER PERIODO.
Se extiende desde sus orígenes hasta el siglo XV. Se distingue por ser ambulatoria o circunstancial, debido a que se enviaban embajadores únicamente cuando había que resolver asuntos precisos, como conclusiones de tratados de paz, alianzas, acuerdos comerciales, declaraciones de guerra, y por ser informal, ya que no se habían establecido reglas fijas. También está condicionada por la geografía, a causa de las limitaciones de los medios de comunicación.
Es interesante señalar, que en la Edad Media, la Iglesia Católica mantuvo la costumbre de destinar misiones diplomáticas de carácter temporal.
SEGUNDO PERIODO.
Coincide con la época en que los grandes descubrimientos y el Renacimiento provocaron en Europa un movimiento de interpretación de los pueblos. Esas circunstancias favorecieron un desarrollo notable de la diplomacia.
Las características más destacadas de la diplomacia en este periodo fueron:
PERMANENTE.
En la primera mitad del siglo XV, los estados italianos tienen la iniciativa de destinar enviados permanente. Muchos son los tratadistas que consideran a Venecia como la antecesora de las misiones diplomáticas permanentes. Fundan su afirmación en el hecho de que en este Estado las funciones diplomáticas fueron minuciosamente reglamentadas. Fue también aquí donde comenzaron a aparecer verdaderos diplomáticos, en el sentido moderno de la palabra.
De igual manera, fueron los venecianos y los pisanos quienes emplearon por primera vez el término Ambasciatore (Embajador) para designar a los enviados permanentes. Antes de que se generalizara esta palabra Ambasciatore, o sea, antes del siglo XVII, se utilizaban los términos latinos Legatus y su equivalente Nuntius para designar al funcionario que hoy conocemos como Jefe de Misión. Hay autores que consideran que la palabra Embajador proviene del francés antiguo ambascia (misión o encargo) y de ambaxiator, esta última en la acepción de servidor o mandatario. Ambos términos figuran en los escritos oficiales desde los tiempos de Carlomagno (año 800 de nuestra era). Sin embargo, otros autores afirman que su origen es aún más antiguo.
INCONSTANTE.
Existen reglas, pero éstas no son del todo precisas, particularmente en la parte correspondiente a privilegios e inmunidades, con respecto a los cuales existirán abusos y violaciones, pero también en lo relativo al ceremonial y protocolo, sobre todo en los aspectos relacionados con las precedencias, siendo éstos motivo de innumerables conflictos.
NO EXISTE UNA CARRERA DIPLOMÁTICA.
Los enviados eran seleccionados por el Soberano entre los magistrados, grandes comerciantes y otros hombres de fama.
REPRESENTACIÓN DEL SOBERANO.
El embajador es considerado un representante del gobernante, más que de un Estado.
MISIÓN DE OBSERVACIÓN Y VIGILANCIA.
Con el objeto de mantener el equilibrio entre los Estados, las misiones diplomáticas fueron convertidas en verdaderos centros de espionaje y de intriga. Se considera que fueron los bizantinos quienes iniciaron la diplomacia de la astucia y de la intriga, que heredaron los venecianos. Al imperio Bizantino prolongación oriental del Imperio Romano, se le atribuye haber sido de los primeros que organizaron en su administración estatal un departamento de los negocios extranjeros y también preparaban a sus embajadores a quienes les recomendaban ser afables y liberales,
En cuanto al tema del espionaje y la intriga este queda demostrado en el hecho de que en 1653 el Reino de Inglaterra dictó una ley prohibiendo a los miembros de su Parlamento hablar con diplomáticos extranjeros.
Finalmente, el tratando de Westfalia (1648) representó un innegable equilibrio en las relaciones entre los estados europeos, requiriendo de vigilancia constante y recíproca de las naciones, lo cual contribuyó de manera significativa a generalizar el sistema de Diplomacia permanente en Europa.
TERCER PERIODO: Diplomacia Clásica.
El Congreso de Viena de 1815 y la difusión de importantes obras relativas al tema de la diplomacia, contribuyeron significativamente a que la Diplomacia adquiriera características estables, las cuales permanecerían hasta nuestros días, y ofrecieron un panorama más complejo y preciso del Derecho Diplomático.
Las características de este periodo en la historia de la diplomacia son las siguientes:
Los Diplomáticos son representantes del Estado, y no de un Soberano, incluso cuando se les denomine “Embajadores de Su Majestad”.
Los miembros de las Misiones Diplomáticas forman parte de la administración del Estado.
Las grandes reglas del Derecho Diplomático, particularmente las relativas a los privilegios y las inmunidades, pero también sobre ceremonial y protocolo (precedencias, jerarquías, llegada y partida de los miembros de la Misión y en las visitas de Jefes de Estado), quedan establecidas en sus líneas generales, a pesar de que continúan perfeccionándose. Un hecho trascendente es el desuso de la categoría de Ministro Residente, a finales del siglo XIX. Este Ministro Residente representaba al Soberano, no en su dignidad, sino en sus intereses. Se acreditaba ante los Estados que no eran considerados grandes potencias. Eran Jefes de Misión de tercera clase incluidos en 1818 durante el Congreso de Aquisgrán (Aix-la-Chapelle), que estaban al frente de una Legación. Esta última era una Misión Diplomática de rango inferior al de una Embajada, cuya existencia se prolongó hasta poco tiempo después de la Segunda Guerra Mundial. Sin embargo, teóricamente su figura sigue existiendo como jurídicamente posible. Es importante señalar que los Ministros Residentes fueron los primeros titulares de misiones diplomáticas permanentes, puesto que los Embajadores o Ministros Extraordinarios eran llamados a desempeñar Misiones Especiales, generalmente, o bien en muy contados casos, se les enviaba a puestos de mucha importancia.
Tiende a desaparecer el espionaje y la subversión de las Misiones Diplomáticas. Con todo, el Embajador continuará sus tareas de observación, a fin de informar al gobierno de su Estado, para que éste pueda adoptar sus decisiones de política exterior con pleno conocimiento de causa. La Diplomacia pudo demostrar su importancia en la solución pacífica de los conflictos internacionales.
La Diplomacia es ejercida básicamente por diplomáticos, y éstos gozan en sus funciones de una gran independencia, ejerciendo a cabalidad su plenipotencia. No obstante, algunas decisiones de política exterior se adoptan, en última instancia, por el Ministro de Relaciones Exteriores, o bien por el Jefe del Estado. En estos casos, al Jefe de Misión le corresponde aplicar fielmente las directrices que le son dadas.
A diferencia de lo que ocurre en la actualidad, el Ministro de Relaciones Exteriores, o quien ejercía estas funciones, era generalmente un diplomático de carrera, por cuanto comprendía cabalmente, por experiencia propia, la necesidad de permitirles iniciativas y libertades a los diplomáticos.
En conclusión, este periodo se caracterizó por el gran prestigio de que gozaban los diplomáticos, quienes detentaban casi el monopolio en la ejecución de la política exterior y en cierta forma de la formulación de ésta. De igual manera, el Derecho Diplomático ofrece un aspecto más elaborado y específico, constituyendo un verdadero Derecho, es decir un conjunto de normas obligatorias para los estados, basadas en la costumbre, que estos últimos tienen la obligación de respetar.
La opinión pública tiene una importancia muy limitada por tratarse de una Diplomacia Secreta, reservada a círculos restringidos. Para este tipo de diplomacia era normal y deseable que los compromisos entre estados (acuerdos, pactos, tratados, etc.) no fueran conocidos por otras naciones, ni por la opinión pública nacional o internacional.
CUARTO PERIODO.
La primera mitad del siglo XX viene marcada, definitivamente por las dos guerras mundiales, cuyos efectos alcanzaron a la mayor parte de los países, sin importar cuán distantes pudieran estar de los campos de batalla.
El mundo forjado por el Congreso de Viena se destruyó con la Primera Guerra Mundial (1914-1919), y pocos años después (1939-1945), la Sociedad de Naciones se vería impotente para evitar la Segunda. Todo quedó afectado como consecuencia de estas dos grandes calamidades que sufrió el mundo. Y junto a los planes de reconstrucción de los países y de sus economías, se hacía también necesario revisar los principios vigentes de la convivencia internacional, originándose de esta forma lo que analizamos aquí como Cuarto Período de la Diplomacia.
De este período las características son:
ABIERTA O PÚBLICA: Hecho que se inicia con la publicación y registro de todos los tratados internacionales sin menoscabo, por supuesto, de la reserva que en general, debe proteger su elaboración y negociación.
DIPLOMACIA DE BLOQUES: Debido a que la Segunda Guerra Mundial da origen a grandes bloques de países, a escala mundial. Estos bloques son: el constituido por los estados de ideología occidental, el que componen los es estados de ideología socialista o comunista, y un tercer bloque de los estados que se declaran neutrales o no comprometidos. En este último caso es más difícil hablar de bloques, ya que uno de sus rasgos comunes es, precisamente, el rehusarse a adherirse a alguno de los bloques existentes entonces. Las grandes decisiones se toman en el seno del Estado que dirige el bloque, o en virtud de un sistema de consultoría entre los Jefes de Estado de ese bloque.
PARTICIPACIÓN DE GOBIERNOS Y PUEBLOS: La tercera de las características de esta etapa es que las relaciones diplomáticas tienen lugar entre gobiernos y pueblos.
LA OPINIÓN PÚBLICA: Adquiere su actual importancia en las relaciones entre los estados, tanto en el ámbito interno como internacional. Al diplomático de profesión se le requiere ser un correcto informador.
LOS OBJETIVOS ECONÓMICOS: Adquieren la debida trascendencia en el panorama diplomático.
DIPLOMACIA MULTILATERAL: Se crean misiones permanentes ante los organismos internacionales, y la Diplomacia Multilateral que tiene lugar en sus asambleas adquiere características propias, de esta forma el rol de la denominada Diplomacia de Conferencia se redimensiona y nace la Diplomacia Parlamentaria. Los organismos internacionales adquieren elevada importancia, al grado de que todo nuevo Estado que alcanza la independencia desea entrar a la Organización de las Naciones Unidas, como si esta admisión fuese la consagración de su soberanía.
DIPLOMACIA TÉCNICA: Muchas de las decisiones son tomadas en reuniones de técnicos, en el seno de los organismos internacionales. La necesidad de cierta penetración y de un arte que los técnicos no poseen, le asegura un espacio a la Diplomacia Tradicional, y es así como expertos en esta área del saber son requeridos como asesores o consejeros en estas reuniones. Si bien, el ejercicio de la Diplomacia Técnica y las frecuentes Cumbres de Jefes de Estado y ministeriales trasladan a un segundo plano las gestiones de los diplomáticos, su papel es determinante no sólo en los preliminares de estos acontecimientos, sino también en darle el debido seguimiento en el Estado receptor, al cumplimiento de los logros obtenidos en dichas cumbres y reuniones técnicas. Es oportuno reconocer, sin embargo, la primacía e importancia de la Diplomacia Tradicional en las relaciones bilaterales en los estados.
DEMOCRATIZACIÓN DE MUCHAS COSTUMBRES DIPLOMÁTICAS: En ocasiones se hace presente la violencia en el lenguaje llegando a extremos insospechados, como el uso de lenguaje nunca antes empleado en el marco de las negociaciones.
DESAPARECEN LAS LEGACIONES: Estas Misiones Diplomáticas de rango inferior a las Embajadas, fueron muy importantes históricamente como lo evidencia el hecho de que antes de la Segunda Guerra Mundial el número de Legaciones era muy superior al de Embajadas. Sin embargo, a partir de la puesta en vigor de la Carta de San Francisco en 1945, la mayoría de las Legaciones fueron elevadas al rango de Embajadas y muy pocos estados abrieron nuevas Legaciones, de suerte que en la actualidad las Legaciones han desaparecido prácticamente. No obstante, teóricamente su figura sigue siendo jurídicamente posible, de acuerdo a los postulados de la Convención de Viena, sobre Relaciones Diplomáticas de 1961. La desaparición de éstas determina a su vez el fin de los Enviados Extraordinarios y Ministros Plenipotenciarios, titulares de la misma, como Jefes de Misión Permanente.
ABANDONO DE LA DOCTRINA DE LA EXTRATERRITORIALIDAD: Este concepto, que imperó por siglos en el Derecho Internacional, consideraba que los agentes diplomáticos y las sedes diplomáticas no se hallaban bajo la soberanía del Estado receptor. Esta doctrina fue abandonada paulatinamente por la jurisprudencia internacional, por estimarse que no se correspondía con la realidad. Obviamente el territorio de la Misión Diplomática está jurídicamente situado en el territorio receptor, la inmunidad que se les reconoce a las misiones diplomáticas no por es extraterritorialidad, sino por un derecho sui géneris para hacer posible la independencia que amerita la gestión diplomática. Vale decir, esta prerrogativa no se origina en relación al territorio, sino en las personas que en él viven y laboran. No obstante, en la actualidad, el término extraterritorialidad es utilizado impropiamente por determinados autores como sinónimo de inmunidad diplomática en general o de inviolabilidad en particular.
RECONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE LA IGUALDAD JURÍDICA DE LOS ESTADOS: Este reconocimiento a escala mundial, ha representado un indudable progreso para estructurar y preservar un orden internacional justo y equitativo. De igual forma, ha contribuido al mejoramiento de las relaciones entre los Estados, por ser un elemento fundamental para la coexistencia pacífica.
QUINTO PERIODO: La Diplomacia en la Actualidad.
Este periodo en que se encuentra la diplomacia actualmente coincide con el inicio de un nuevo ciclo en la historia de la humanidad, en el cual la diplomacia tendrá que asumir su papel en el denominado nuevo orden internacional.
Los diplomáticos tienen un nuevo reto ante una diversificada agenda internacional, donde los viejos temas de la seguridad, la geopolítica y la confrontación Este-Oeste han sido desplazados por asuntos que tienen que ver con los nuevos esquemas de integración, la globalización de la economía, la nueva dinámica de la cooperación internacional, la protección del medio ambiente, el terrorismo y el narcotráfico. Sin embargo, otros temas de antaño como la pobreza, los conflictos étnicos, los derechos humanos, entre otros, renuevan interés.
La sociedad internacional se ha transformado de una sociedad eminentemente política, como lo era antes, a una sociedad predominantemente económica. Nuevos temas se abren espacio en el ámbito mundial, como es la inminente conformación de nuevos bloques geoeconómicos, lo cual es un gran reto, especialmente al reconocer la enorme independencia del mundo actual. Muy significativo está siendo el paso acelerado de una economía centralizada a una de mercado, con un costo social que aún no ha podido definirse en su real magnitud.
En la actualidad el rol del Derecho Internacional se ha redimensionado como e factor normativo que conjuga los elementos que interactúan en esta nueva faceta del acontecer mundial. La importancia del Derecho Internacional radica en su misión reguladora del comportamiento de los participantes en el nuevo orden, proporcionado el armazón para la creación y el funcionamiento de reglas, métodos, políticas, principios, procedimientos e instituciones, requeridos para el orden y la justicia en todas las relaciones internacionales.
Por otro lado, la Diplomacia Parlamentaria se ha reafirmado en el rol de establecer el proceso regulador de las determinaciones de los organismos internacionales como fuente indiscutible del Derecho Internacional.
Por último, se ha observado en este periodo un aumento constante de las asambleas internacionales, debido a la creciente interdependencia de los Estados y a la consabida obligación de negociaciones multilaterales.
No obstante, es sorprendente que gran parte de las actividades internacionales sigan siendo bilaterales y se lleven a cabo a través de los canales diplomáticos habituales, como son las chancillerías y las misiones diplomáticas residentes. Los tratadistas del tema consideran que la causa de ello es que el intercambio de misiones asegura una presencia física que facilita una relación fluida permitiéndoles a los Estados tratar una variedad infinita de acciones y temas.
Estas gestiones en la actual coyuntura histórica, deben coordinarse en forma efectiva, con las indispensables acciones de la Diplomacia Multilateral y de las Cumbres de Jefes de Estado que se realizan periódicamente con excelentes resultados.
Finalmente, es oportuno señalar, que la significativa creación de la Organización Mundial del Comercio (OMC) ha constituido un verdadero y gran aporte para el futuro de la humanidad y claro, para la Diplomacia Contemporánea.
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