Análisis crítico de la obra:

El Estado Autonómico.

Federalismos y hechos diferenciales

Eliseo AJA, 1999

En el último cuarto del siglo XX, España evolucionó de tal forma que pasó de ser el Estado más centralista de Europa a convertirse en uno de los más descentralizados del continente. Sobre esta idea gravita el ensayo que presenta Eliseo AJA en la obra El Estado Autonómico. Federalismo y hechos diferenciales.

El proceso de descentralización, no sólo administrativa, sino también política, ocupa las argumentaciones del autor en el presente libro. Y no se trata de una cuestión propia de un período de tiempo concreto y finalizado, pues actualmente, 26 años de ser ratificada la actual Constitución española, el modelo de Estado continúa siendo, probablemente, el tema más recurrido desde la esfera política. Se trata de un proceso que todavía continúa vigente y palpable en el conjunto de la sociedad a través de una serie de disputas y reivindicaciones políticas que se suceden en el tiempo, como es el caso presente del denominado Plan Ibarretxe, especialmente en aquellos momentos previos a comicios electorales o bien cuando las reivindicaciones nacionalistas, más o menos acentuadas, adquieren una especial relevancia.

Para entender el contenido de las cuestiones planteadas por Eliseo Aja conviene tener presente una evolución de la vida política española, resumen que estará centrado especialmente en las posturas adoptadas desde las élites gobernantes (con mayor o menor grado de consenso) respecto a la acomodación en el conjunto del Estado de la diversidad de pueblos que lo integran. En primer lugar cabe señalar la atipicidad que ha presentado España respecto a los países vecinos por tres aspectos fundamentales: la excesiva importancia del ejército, la gran injerencia de la Iglesia en la esfera pública y la cuestión nacional desde hace siglo y medio, sobre esta última cuestión nos centraremos. En el proceso de construcción autonómico, frente a los procesos de centralización centrípetos que dominaron el siglo XIX, aparecieron una serie de iniciativas en sentido contrario que abogaban por un respeto hacia la diversidad, como fue el caso de la experiencia frustrada de la I República. Posteriormente, entre 1914-1923, las reivindicaciones de autonomía en Cataluña crearon una Mancomunidad en este territorio. El primer ensayo de una articulación distinta del Estado, más sensible con la diversidad existente, tuvo lugar durante la II República, cuando fueron aprobados los Estatutos de autonomía de Cataluña, Euskadi y Galicia y se proyectaron también para otras regiones como la valenciana. Tal era la importancia de la cuestión nacional en la convulsa década de 1930, que se convirtió en uno de los detonantes del golpe militar de 1936 y la posterior Guerra Civil. Tras el período de recentralización marcado por la dictadura franquista (la cual no logró eliminar los sentimientos identitarios a pesar de la fuerte represión ejercida a lo largo de cuatro décadas), en la Transición democrática se retomaron parte de las bases políticas creadas durante la II República.

Resolver el hecho regional, la diversidad de pueblos existente en el seno de España, fue la gran cuestión a resolver durante los años 70 en la Transición, hasta tal punto que, hasta que no se consensuó la autonomía política en los territorios más nacionalistas, no avanzó el proceso hacia la democracia. En diciembre de 1978 se probó en referéndum la actual Constitución, de la cual destacan tres puntos en los que se manifiesta el consenso alcanzado:

• La Constitución es un consenso básico en el que se valida el hecho nacional/regional.

• Se trata de una Carta Magna moderna, la cual tiene como modelo a su homóloga alemana (según AJA, tanto el Estado español como el alemán son federales).

• Es un texto consensuado pero abierto, pues prefigura un modelo de Estado con posibles alternativas, entre las cuales se optó por generalizar las autonomías políticas.

En el año siguiente fueron ratificados los Estatutos vasco y catalán (ambos ya aprobados durante la II República), las dos nacionalidades históricas que han ejercido un mayor papel reivindicativo hasta la actualidad, y enseguida celebraron elecciones tal y como hicieron a continuación Galicia y Andalucía. En los 3 años posteriores se elaboraron el resto de Estatutos. A través de varias leyes constitucionales se establecieron inicialmente dos niveles de autonomía. En una situación de mayor capacidad política para desarrollar políticas públicas, incluidas las importantes competencias de sanidad y educación, encontramos 7 autonomías (Galicia, Euskadi, Navarra, Cataluña, País Valenciano, Andalucía, Canarias y las ciudades de Ceuta y Melilla). Las restantes 10 comunidades disponían de un menor grado de competencias. Las sentencias del Tribunal Constitucional fueron perfilando la distribución de competencias entre el Estado y las CCAA y también les presentaron garantías a estas últimas frente a las tentaciones reduccionistas presentadas por el gobierno central. El ingreso en 1986 de España como miembro de la Comunidad Económica Europea provocó una transferencia de competencias desde la CCAA hacia el gobierno europeo, de forma que las 17 han solicitado ser representadas en los órganos comunitarios más allá del Comité de las Regiones (órgano europeo con carácter consultivo no vinculante), así como determinar la posición que presente España en la toma de decisiones en el marco de la Unión. En este último punto insiste el autor de la obra, para lo cual ve necesario un previo diálogo de la situación y consenso de una única postura por parte de las diferentes CCAA para ejercer una postura común frente al gobierno central. Finalmente, en los Pactos Autonómicos de 1992, los dos principales partidos políticos -PSOE y PP- acordaron ceder las competencias a todas las CCAA, de forma que actualmente poseen casi el mismo poder competencial todas ellas. Por tanto, España ha pasado de ser un Estado unitario a ser funcionalmente federal, sin embargo las tensiones entre las distintas instancias políticas no han finalizado, tal y como después se tratará, hasta tal punto que existe en la actualidad un dilema sobre si ha finalizado la etapa de transición o si, por el contrario, se abre una segunda etapa.

A través de un lenguaje riguroso, sencillo y didáctico, asequible a todos, interpreta desde una posición actualizada y bastante objetiva toda la compleja evolución y situación actual del Estado español, desde la perspectiva de su estructura territorial. En efecto, define a España como un Estado federal con hechos diferenciales, en la medida que existe en el una combinación de los rasgos propios de los Estados federales junto a elementos culturales, económicos e institucionales, amparados por la Constitución, propios de un número limitado de nacionalidades y regiones. Según él, “la mayoría de los expertos se inclina por considerar federal al estado que reúne una serie de elementos que esencialmente son: el reconocimiento constitucional de la estructura federal; la distribución de competencias entre la Federación y los Estados, también garantizada constitucionalmente; la resolución de los conflictos por una instancia neutral, generalmente un tribunal constitucional; unas instituciones representativas en los Estados que actúan políticamente sin dependencia de la federación; una forma de financiación objetiva y garantizada; y un sistema de relaciones entre la federación y los Estados. A todos ellos hay que añadir en los federalismos de la Unión Europea la participación de los Länder en la posición del respectivo Estado federal, cuando la decisión afecte a sus competencias, aspecto de la mayor trascendencia en los últimos años en Alemania, Austria y Bélgica” (AJA, pp. 31)

Pero junto a estos rasgos funcionalmente federales, el Estado español se caracteriza por la existencia de hechos diferenciales que corresponden sólo a algunas Comunidades: así, la lengua en Cataluña, Euskadi, Galicia, Islas Baleares, País Valenciano y parcialmente en Navarra; la existencia de un nivel institucional intermedio entre la CA y los Ayuntamientos, como es el caso de los Territorios Históricos en el País Vasco, los Cabildos y Consejos Insulares en Canarias y Baleares o las comarcas en Cataluña; un sistema especial de financiación como son los Conciertos vasco y navarro (fórmulas de reparto económico diametralmente opuestas a las existentes en el resto de CCAA y generadora de grandes desigualdades en las inversiones per cápita); un Derecho Civil especial o foral en algunas autonomías; la existencia de policías autonómicas como los Mossos d'Esquadra, etc.

El autor termina estableciendo una serie de conclusiones partiendo del objetivo propio de la obra: analizar el Estado autonómico desde la perspectiva del derecho constitucional.

La división de poderes del estado autonómico es comparable a la existente en los sistemas federales europeos y se encuentra a medio camino entre Alemania y Austria si atendemos al grado de autogobierno (p.318). Cumple todos los criterios que la teoría constitucional occidental utiliza hoy para determinar el carácter federal de un Estado -ya señaladas con anterioridad-. Pero sólo las relaciones interautonómicas presentan deficiencias muy superiores a las existentes en los sistemas federales.

La diferencia principal de España respecto a Estados federales como Alemania o Austria estriba en que algunas CCAA tienen competencias especiales que no existen en aquellos federalismos, basados en la igualdad entre los Länder frente a la asimetría del sistema autonómico español.. El reconocimientos de estos factores diferenciales por la Constitución y los Estatutos supone dar valor jurídico a estos caracteres frente a la homogeneidad de competencias existentes típica de los federalismos. La realidad española es más compleja y, pese a que los hechos diferenciales tienen trascendencia en las regiones que los poseen, también tienen consecuencias para el resto de españoles al presentarse como obligaciones o limitaciones paralelas a los derechos de los ciudadanos.

Otro hecho de gran relevancia es la existencia de partidos nacionalistas de algunas CCAA (los cuales actúan como vehículo de expresión política de los signos identitarios de los pueblos que se sienten nacionalidades) que no sólo están presentes en su territorio, sino también en las instituciones centrales y en ocasiones son necesarios para formar mayorías parlamentarias y gobiernos, especialmente en el caso del PNV o de CiU. En la actualidad encontramos a Esquerra Republicana de Catalunya y los problemas derivados de sus reivindicaciones en el seno del gobierno central.

El texto de la Constitución aprobado en 1978 contenía leyes muy abiertas dejando la concreción de muchos aspectos a las normas futuras, las cuales comenzaron a adoptarse muy pronto: la extensión de las CCAA a todo el territorio; la aplicación de la Disposición adicional Primera en materia de financiación únicamente a Euskadi y Navarra; la garantía constitucional de la autonomía y la supremacía de los Estatutos sobre las normas del Estado; el alcance como lenguas cooficiales de las CCAA del euskera, el catalán y el gallego; el ingreso en la CEE en 1986; la igualación de las competencias generales para todas las autonomías en los Pactos de 1992 y, finalmente, la supresión de los límites de las instituciones de algunas CCAA.

Hay diferentes tipos de traspasos pendientes. Primero los que carecen de acuerdo sobre los medios que se deben transferir y su valoración pero que ambas partes los aceptan como traspasos a realizar. La segunda clase son aquellos que las comunidades reivindican pero que el gobierno central no acepta porque considera que le pertenecen, a veces necesitan de la actuación del TC para determinar su titularidad. En tercer lugar aquellos en los que se considera que con el traspaso de las competencias se actuaría de una forma distinta a la actual, como es el caso de la administración de justicia.

Con la entrada en la CEE en 1986, las CCAA perdieron cotas de poder. Pese a su participación en la Conferencia de Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas, han perdido capacidad de decisión en las políticas comunitarias. Es necesario establecer mecanismos para que las CCAA influyan en las decisiones de a Unión dada la importancia de las competencias que ostentan en todos los ámbitos.

La distribución tan amplia de poder existente en España requiere de una red de relaciones intergubernamentales para evitar las contradicciones y disfuncionalidades entre las administraciones. Han primado las relaciones bilaterales entre los presidente autonómicos y el central, de forma que se necesitan técnicas horizontales entre las CCAA para debatir aquellos asuntos que les atañen en conjunto. En este sentido cabe señalar la convocatoria en el año 2004 la celebración de la primera Conferencia de Presidentes Autonómicos, ya con el gobierno central de Rodríguez Zapatero.

Desde finales de los 80 se discute la necesidad de reformar esta cámara para otorgarle una mayor representación política a las distintas autonomías en la escala central del Estado. Actualmente la funcionalidad del Senado está supeditada a la del Congreso de los Diputados y existen reticencias importantes para su reforma. Una de las funciones del nuevo Senado autonómico, semejante al Bundersat alemán, sería la participación de los territorios en la aprobación de las leyes que afectan a sus competencias o que deben ser aplicadas por ellas mismas. También permitiría a las CCAA participar en la designación de los miembros de los altos órganos del Estado y se crearía un mayor clima de diálogo entre las administraciones autonómicas y con el gobierno central.

La articulación del sistema político global requiere la incorporación a la dirección del estado de los gobiernos autonómicos y de sus presidentes. Los partidos de ámbito estatal no han sabido adaptarse a la nueva situación porque no se han descentralizado de forma paralela a las instituciones, deberán conceder una mayor autonomía interna, especialmente cuando ostenten el gobierno central. Por su parte los nacionalistas no pueden mantener la estrategia reivindicativa de nuevos traspasos porque apenas quedan por realizar, además “es posible una estrategia nacionalista distinta, no orientada hacia la independencia, sino al autogobierno mayor compatible con España y la Unión Europea” (p.346)

Se trata de una obra importante para explicar la evolución del sistema político y administrativo español en estas últimas décadas a partir de una visión global de conjunto, ya que, pese a tratarse de un hecho de gran relevancia histórica para el conjunto de Estado, al igual que el texto de la misma Constitución o de los respectivos Estatutos de autonomía, su desconocimiento y mala interpretación comportan una serie de problemas y prejuicios que derivan en consecuencias muy negativas. Sin embargo, presento una serie de divergencias en aspectos esenciales respecto a las tesis defendidas por el autor. Define a España como un Estado federal con hechos diferenciales cuyos problemas derivados de las reivindicaciones provinentes de las autonomías, especialmente desde las nacionalidades históricas de Euskadi y Catalunya, serán fácilmente resueltos con la culminación de las transferencias de competencias a los poderes autonómicos, así como incrementando la vía del diálogo, tanto entre las distintas CCAA como entre estas y el Estado central. Con esta finalidad Aja defiende, como apunta en sus conclusiones, la reforma del senado para que tenga una vertiente más territorial, así como dar mayor protagonismo a las Conferencias Sectoriales, tanto verticales como horizontales, o a las Conferencias de Presidentes. No obstante, el autor omite una serie de cuestiones de gran relevancia y que contribuyen a explicar la actual situación de `crispación' que vive el Estado: hay pueblos -especialmente el catalán y el vasco- que se sienten diferentes, considerándose a si mismos como naciones sin estado. Tal importancia asume esta cuestión que existe incluso un grupo terrorista que lucha indiscriminadamente con las armas para conseguir la independencia de Euskadi del conjunto de España. Este es el tema fundamental: como encajar a estas nacionalidades en el conjunto del Estado español para que quieran seguir formando parte de el alcanzando la forma más factible posible. Por tanto muestra una solución bastante simplista atendiendo a los problemas de fondo que interactúan en el actual proceso de reforma del Estado.

También alude Eliseo Aja otros hechos esenciales, como es la incorporación de España en el conjunto de los denominados países federales. No solamente se trata de una cuestión terminológica, aunque en este sentido ni tan sólo se ha adoptado un acuerdo común para denominar al Estado autonómico desde todas las instancias con el mismo nombre, sino que incumbe a la propia organización del Estado en ámbitos dotados de una gran conflictividad. Funcionalmente actúa como un Estado federal, pero legalmente no lo es, entre otras causas porque la Constitución no lo reconoce como tal. La Carta Magna no delimitó en sus artículos como iba a ser el Estado, sino que, tal y como ya se ha apuntado, prefiguró a grandes rasgos sus características generales pero no lo diseñó, de forma que se establecían varias alternativas. La progresiva descentralización política, amparada entre otras instancias por el Tribunal Constitucional, ha conducido al denominado mayoritariamente como Estado Autonómico. Pero a diferencia de Alemania o de otros estados federales, el proceso de autonomías regionales/nacionales ha partido desde arriba impulsado por las presiones ejercidas desde abajo, o sea, que se ha producido un proceso centrípeto del poder desde el gobierno central hacia los autonómicos cediéndoles competencias reivindicadas por estos últimos, transferencias que han sido plasmadas tanto en la Constitución como, especialmente, en los respectivos Estatutos de autonomía. Por el contrario, en Alemania o en Estados Unidos, el proceso ha seguido el camino contrario, los Estados pre-existentes fueron los que acordaron ceder parte de sus competencias y poder político a una unidad superior. Actualmente cada uno de los Länders posee mayor personalidad política que las autonomías españolas, contando además con otra clara diferencia, se trata de un mismo pueblo y por tanto no cuenta con hechos diferenciales propios de determinados territorios internos.

“El Estado autonómico, como el unitario o el federal, es una forma de distribución territorial del poder, pero, a diferencia de las fórmulas unitaria y federal clásicas, presenta alguna originalidad y carece de referencias teóricas y comparadas que faciliten su comprensión” (pág. 19)

Cabe señalar que en la obra solamente se trata de los dos niveles superiores que existen en los estados federados, pues señala que “al referirnos al nivel único o doble de instituciones políticas, dejamos de lado la existencia del poder local” (p.22). Efectivamente, Eliseo Aja a lo largo de la obra no considera el tercer pilar del Estado, la escala local representada por los Ayuntamientos mayoritariamente. Las dinámicas territoriales y los cambios sociales de las últimas décadas han obligado a las corporaciones municipales, aquellas que están más próximas a los ciudadanos, a afrontar nuevos problemas que han precisado de recursos crecientes, sin embargo, la administración local carece tanto de normativa como de presupuestos suficientes para afrontar estas nuevas competencias. El denominado Pacto Local es otra escala de la descentralización política, especialmente en lo que respecta al incremento de las transferencias económicas desde las comunidades autónomas hacia las administraciones locales para que estas puedan financiar adecuadamente las competencias que están desarrollando.