“EL MARCO POLÍTICO DE LA DESAMORTIZACIÓN EN ESPAÑA”.

Fco. Tomás y Valiente.

Síntesis de:

Ángel Navia Fernández. Grupo T 5.

EL REFORMISMO AGRARIO DE LOS ILUSTRADOS Y LA LEGISLACIÓN DESAMORTIZADORA DE CARLOS III.

La plasmación del célebre espíritu reformista de Carlos III, en lo referente al tema que nos ocupa, fue el llamado “Expediente de la Ley Agraria”. Mediante la consulta a los intendentes, que darían su opinión sobre la situación del campo en el Reino, se pretendía llevar a cabo una reforma en la distribución de la propiedad agraria en España.

Dicho “Expediente”, nunca llegó a su tramitación legislativa, a pesar de lo cual en su redacción sólo se reflejan algunas reformas aisladas, tanto territorial como legislativamente. Su planteamiento era el siguiente: la llamada “amortización de la propiedad agraria”; es decir, el intento de paliar la situación de la época, consistente, en la escasa productividad económica y tributaria de las tierras de las llamadas “manos muertas”, la Iglesia y de los municipios.

La postura de uno de los intendentes, el de Andalucía, Pablo de Olavide, uno de los pocos que opinó del tema en este “Expediente”, fue una de las más valientes y arriesgadas. Según Olavide, los baldíos, debían estar en manos, no de la Iglesia o los municipios, sino en la de los particulares. No era una visión social de la desamortización, sino técnica, es decir, cuya finalidad era aumentar los ingresos de la Hacienda Real.

Los procedimientos de distribución propuestos por Olavide son los siguientes: primero distribuir en “lotes” las tierras, para venderlas a “particulares ricos” con capacidad para labrarlas ellos mismos, o para dejar su uso a braceros; segundos en el orden de prelación iban los particulares que cumplieran los requisitos de disponer de dos bueyes, no poseer más de veinte fanegas y que se comprometiesen a cercar la propiedad o a hacer una casa, desposeyéndoseles de la propiedad si no pagaban el canon durante dos años. Estas tierras no podrían ser poseídas por las llamadas “manos muertas”, y el precio que se recaudara por los cánones se destinaría a la llamada “Caja Provincial”, con el fin de destinar lo recaudado al beneficio público de la provincia.

Jovellanos también opinó sobre el tema. La diferencia entre las soluciones de ambos es que mientras que Olavide pretende desamortizar sólo los llamados bienes baldíos, Jovellanos no distingue entre bienes baldíos (de los Ayuntamientos) y los de propios (de los particulares). Éste tampoco reflejaba en su expediente los procedimientos de expropiación. Era un plan más simplista que el de Olavide, ya que lo deja todo a la perfección automática del mercado, reflejo de la ola ultraliberal de la época.

Las llamadas tierras amortizadas, como ya hemos dicho, eran las de propiedad de la Iglesia y los Ayuntamientos. Sin embargo, en los proyectos, no se reflejaba la desamortización de las tierras de la Iglesia. Sólo dos de los proyectos, el de Pedro Rodríguez Campomanes, el más moderado, y Francisco Carrasco, admitían la posibilidad de limitar la propiedad de la Iglesia sobre los bienes inmuebles. El precio a pagar por éste último fue la inclusión de su “Tratado” en el Index de libros prohibidos por la Iglesia. Este proyecto fue derrotado en el Consejo Real, con oposición dentro y fuera de él (clero, nunciatura y la Santa Sede). Otros intentos posteriores fueron los de Floridablanca en 1787 y el de Jovellanos, en 1795, también incluido en el Index.

En resumen, la actitud de Carlos III en relación con la desamortización, fue la de una decidida voluntad de expropiar los bienes concejiles (de los ayuntamientos), y timidez y sumisión en lo relativo a la expropiación de los bienes de la Iglesia.

En cuanto a la legislación positiva de Carlos III sobre la desamortización, sus antecedentes fueron una serie de disposiciones, que comienzan con la decisión del corregidor-intendente de Badajoz de dar en arrendamiento las tierras municipales. Esta medida se extenderá a toda Extremadura mediante Real Provisión de 2 de mayo de 1766. Posteriormente también extendida a Andalucía por Real Provisión de 12 de junio de 1767 y a La Mancha por misma disposición de 29 de noviembre de 1767.

El 11 de abril de 1768 introduce las siguientes matizaciones: a) que el objeto del reparto sean las tierras municipales, con los criterios de reparto que siguen: que no queden tierras sin repartir, y que se extienda el reparto al mayor número posible de vecinos; b) que los lotes no superen las ocho fanegas; y c) que el canon que se pagara fuera considerado como el producto de las tierras concejiles.

Como características de esta modificación de la regulación primigenia, se pueden enumerar las siguientes: las medidas iban encaminadas a arrendar, y no enajenar, las tierras concejiles; tuvo poca vigencia, ya que fue derogada por la Real Provisión de 26 de mayo de 1770, por su mala aplicación. Este nuevo régimen tuvo como consecuencia la acumulación de tierras por la oligarquía municipal, la única con recursos financieros suficientes para pagar los cánones exigidos por el arrendamiento. Pablo de Olavide ya sugirió que las provisiones de 1767 no serían viables en Andalucía. Las medidas y reformas efectuadas en este sentido no tenían una clara intención social. Si la hubiesen tenido, se habrían concedido créditos a los braceros para poder pagar el canon, como se hizo en la colonización de Sierra Morena.

LAS TRIBULACIONES Y APUROS FISCALES DE UN OSADO Y OMNIPOTENTE POLÍTICO LLAMADO GODOY.

Durante la época del mandato de Godoy, el Reino llegó a unas cifras récord de endeudamiento público: más de 3150 millones de reales. Para representar esta deuda la Hacienda real emitió unos títulos denominados “vales reales”. Como clara intención del Estado durante su mandato está la de recaudar dinero de los grandes patrimonios en poder de las manos muertas. Por ello se explican las siguientes medidas tomadas por el gobierno de Godoy: la publicación de dos cédulas, una de 23 de mayo de 1795, que manda obedecer un breve pontificio del Papa Pío VII autorizando a Carlos IV a cobrar los derechos patrimoniales de las tierras de la Iglesia para financiar la amortización de los vales reales; y otra cédula de 24 de agosto del mismo año que grava con un impuesto del 15 por ciento a las tierras de las “manos muertas”, cuya finalidad es la misma que la anterior.

Era más rentable para el Estado gravar una adquisición que prohibirla. Por eso, además de por la cautela característica en sus relaciones con la Iglesia (aplicando los “medios dulces y pacíficos” de los que ya hablaba Floridablanca, la Hacienda Real no prohibió las sucesivas adquisiciones de las manos muertas, entre ellas la Iglesia.

Se crea una Caja de Amortización para la gestión de los ingresos procedentes de la venta de bienes inmuebles de propiedad pública, cuyos ingresos irían a sufragar la deuda de intereses contraída por el Estado con los vales reales. Los ingresos de esta Caja de Amortización venían de tres fuentes: los caudales y rentas de seis Colegios Mayores, provenientes de la venta de sus fincas; los bienes de las temporalidades de los jesuitas, y del producto de la venta de los fundos de hospitales, hospicios, casas de misericordia y de expósitos.

Durante esta época comienza la desamortización tal y como se conocerá en el S. XIX: apropiación por decisión unilateral del Estado de los bienes de las “manos muertas débiles” para la financiación de los intereses de los vales reales. El Papa autoriza al Estado para que enajene la séptima parte del patrimonio de la Iglesia, contra compensación del tres por ciento de las rentas obtenidas, aunque esta medida fue suspendida por Fernando VII durante la segunda etapa de su reinado.

Mientras el Estado se endeudaba mediante los vales reales, estos iban pasando a manos de la burguesía, que, comenzaba a tener una coincidencia de intereses con la Hacienda real, es decir, amortizar los vales que estaban en su posesión.

DE GODOY A MENDIZÁBAL, PASANDO POR CÁDIZ.

A principios del S. XIX la deuda del Estado iba en aumento, lo que indica que la operación de desamortizar tierras para amortizar títulos no daba buen resultado. El problema de la deuda, que se valoraba en 19.000 millones, fue abordado por los diputados de las Cortes de Cádiz, los cuales se dividían entre dos opciones, una, defendida por aquellos que no tenían vales reales, que era la de declarar al Estado en bancarrota, para así no reconocer las deudas de la Monarquía absoluta; y otra, la de los diputados pertenecientes a la burguesía, consistente no sólo en reconocerla, sino en reconocer también cualquier clase de crédito contra el Estado.

El documento más importante con relación a este tema es la “Memoria” presentada a las Cortes el día 30 de marzo de 1811 por el ministro interino de Hacienda, don José Canga Argüelles. En ella se intentaba conjugar ambos intereses contrapuestos. También se proponían soluciones para paliar la grave deuda pública. Estas soluciones eran las siguientes: primero liquidar los créditos contra el Estado, plasmándolos en unos títulos llamados “billetes”, que representaban letras a la vista contra el Estado. Segundo, para hacer desaparecer estos billetes se proponía que pudieran ser admitidos en el pago de las contribuciones y en el pago de las ventas de las fincas que se destinaran a tal efecto, las de las cuatro Órdenes Militares, las pertenecientes a Godoy y a los demás afrancesados, y en caso extremo las del séptimo eclesiástico, que se venderían en pública subasta.

Con la “Memoria” de Canga arranca el segundo programa desamortizador, al convertirse, con pocos cambios, en decreto el 13 de septiembre de 1813. Se hubiera producido una compensación de los “billetes” por las propiedades que se pusieran a la venta (fundos confiscados a los afrancesados, joyas, propiedades de los jesuitas y las Órdenes Militares, etc.), de no ser por el retorno de Fernando VII y de la Monarquía absoluta.

Conviene resaltar un decreto de 22 de marzo de 1811, en el que se sugería la venta de algunos edificios y fincas de la corona para financiar la guerra contra los franceses. Este decreto recoge la posibilidad de que en las subastas se pudiera pagar parte del importe de la venta con vales reales. Durante las Cortes de Cádiz también se discutió la posibilidad de desamortizar los bienes municipales. Se advirtió que en las ventas que se estaban llevando a cabo en Badajoz se estaban produciendo muchos abusos y se creó una comisión que propusiera qué bienes se iban a vender y cómo iba a llevarse a cabo estas ventas. Esta tesis desamortizadora de los bienes municipales no triunfó sin que antes se escucharan voces que desaconsejaban dichas medidas por ser dilapidadoras del patrimonio de los municipios, que podría ser útil más adelante; sin embargo la Comisión de Agricultura terminó su labor con la aprobación del decreto de 4 de enero de 1813, decreto que reparte a partes iguales entre sus fines los de “auxilio de las necesidades públicas, un apremio a los beneméritos defensores de la patria, y un socorro a los ciudadanos no propietarios”.

En relación con la desamortización eclesiástica hay que comentar tres cuestiones: primera, con la abolición de la Inquisición, sus bienes pasaron al Estado; segunda, en relación con la enajenación del patrimonio de las Órdenes militares, que en un principio no llegó a votarse, pero que después con el decreto de 13 de septiembre de 1813, pasó a ser propiedad del Estado. Y tercera, en lo referente a la desamortización de los bienes del clero secular. José I, firmó un decreto por el que todas las instituciones religiosas quedaban prohibidas y por tanto sus bienes pasaban a manos del Estado. Con esta medida, muchas congregaciones se disolvieron de hecho, al margen de cualquier consideración jurídico-canónica. Después en las Cortes de Cádiz, se barajó la idea de hacer definitiva esta medida, aunque se quedó sólo en un amago de reforma, que, luego, durante el trienio liberal logró imponerse.

A pesar de las diferencias ideológicas entre las Cortes de Cádiz y el reinado de Fernando VII, éste último también mandó enajenar fundos y baldíos, con el propósito de financiar la deuda pública. Estas reales cédulas sirvieron de puente entre el período constituyente y el trienio liberal, que no fue más que una continuación del primero. El 9 de agosto de 1820 las Cortes promulgaron un decreto por el que se ordenaba la puesta en venta de todos los bienes afectos a la amortización de la deuda pública. En realidad lo que se pretendía con este decreto era el restablecimiento del de 13 de septiembre de 1813. Estos bienes podrían ser pagados con los vales reales al precio de su valor nominal. Estos dos decretos fueron refundidos por el de 29 de Junio de 1822. En las subastas estos bienes se vendieron muchas veces por precios muy inferiores a su valor real (hasta un 15% de su valor).

Durante el trienio liberal se adelanta ya la desamortización de los bienes de la Iglesia. El decreto de 1 de octubre de 1820 disuelve gran número de órdenes militares y religiosas, conventos y hospitales para que automáticamente sus bienes, muebles e inmuebles pasaran a ser aplicados al pago del crédito público. La ley de 11 de octubre de 1820, llamada “ley de las desvinculaciones”, suprimía todas las vinculaciones de instituciones eclesiásticas con “los bienes raíces, muebles y semovientes”, y prohibía la adquisición de tierras por las “manos muertas”. El decreto de 29 de julio de 1821 redujo a la mitad el diezmo eclesiástico, cifra considerada suficiente para atender las necesidades de culto de la Iglesia. Por el importe equivalente a la reducción se crea un nuevo impuesto a favor de la Hacienda real, con lo que la situación de los sujetos pasivos no se alteró sustancialmente.

MENDIZÁBAL COMO SÍMBOLO Y FLÓRES ESTRADA COMO OBSTÁCULO.

Durante el bienio 1836-1837, Mendizábal promulgó las leyes sobre desamortización eclesiástica, caracterizadas por dos aspectos: fue la legislación más radical y tuvo motivaciones políticas, para ganar adeptos a la reina Isabel II, debido a la guerra carlista.

Promulgó decretos de supresión de instituciones religiosas del clero regular y posterior desamortización de sus propiedades. Hay una innovación en esta legislación, pues no es necesaria la previa disolución de las instituciones para llevar a cabo la desamortización.

La intención de Mendizábal era vender estas propiedades en pública subasta y su precio podría ser pagado en títulos de deuda pública o en dinero. La propiedad quedaría hipotecada hasta llevar a cabo el total desembolso del precio final. Pero en la práctica, los abusos y los fraudes fueron frecuentes. A pesar de todo la deuda no se extinguía. También intentó suprimir el diezmo de la Iglesia y sustituirlo por un impuesto a favor de la Hacienda pública pero, posteriormente, las Cortes rectificaron esta decisión, restaurando la institución del diezmo para la Iglesia.

La oposición a Mendizábal la personalizó Flores Estrada, cuyo modelo de desamortización era diferente, más reformista. Volvía a enlazar con los primeros fundamentos de la desamortización. Su método era arrendar a los colonos, no vender, y con el pago de las rentas, pagar los intereses de la deuda pública. Así saldrían ganando ambas partes: el Estado conservaría la propiedad de las tierras, y podría actualizar la renta cada 50 años, y los colonos podrían acceder al dominio útil de las tierras y no perderlas a manos de la burguesía rica. Su programa fue respaldado solo por algunos procuradores del estamento y por escritores como Larra o Espronceda. De esta manera se frustró cualquier intento de oposición a la concepción de la política desamortizadora de Mendizábal.

LA ETAPA FINAL DE LA DESAMORTIZACIÓN ECLESIÁSTICA.

Durante la regencia de Espartero, se retomó la desamortización de los bienes eclesiásticos, con la diferencia de que el precio debía pagarse, una parte en metálico, el diez por ciento, y el resto en vales reales. Esta medida estuvo condicionada al tiempo que el partido progresista se mantuvo en el poder, ya que, al volver el partido moderado al poder, contrario a esta medida, no sólo suspendió la venta, sino que devolvió las fincas no enajenadas. Es más, en la negociación del Concordato con la Santa Sede se fijó la cuantía con la que el Estado ayudaría al mantenimiento del culto. Aparte, los bienes inmuebles que no se hubiesen devuelto, fueron efectivamente enajenados y con el producto de lo vendido, amortizada parte de la deuda, la cantidad sobrante se entregaría a al Santa Sede en títulos de deuda pública (“vales reales”).

En el período comprendido entre 1854 y 1874 la alternancia política influyó de manera decisiva en la desamortización. Se publicó en 1855 la Ley Madoz, que aunque tuvo la inicial oposición de la misma reina Isabel II, fue finalmente promulgada, y durante su vigencia se vendieron importantes fincas de la Iglesia. Tras la caída de O'Donnell, Narváez suspendió la aplicación de la Ley Madoz. Posteriormente, O'Donnell la restableció de nuevo pero iniciando una serie de negociaciones con la Santa Sede que culminaron en el convenio de 25 de agosto de 1859, ratificado y convertido en ley de 4 de abril de 1860. Por este convenio el gobierno español se comprometía a derogar la Ley Madoz en lo que se oponía al convenio que reconocía la capacidad de la Iglesia para poseer y adquirir bienes inmuebles. El problema se planteaba en relación con las propiedades que no se hubiesen enajenado antes de esta última ley. Estos bienes quedaban sujetos a la desamortización pero sería el Estado y no los obispos, quien se encargaría de venderlos, al contrario de lo que establecía el Concordato de 1851.

LA LEY MADOZ DE 1 DE MAYO DE 1855.

Entre 1854 y 1855, año de la promulgación de la Ley Madoz, o “general desamortizadora”, la situación política se puede resumir en lo siguiente: el partido progresista había hecho de la desamortización el eje de su política, así como el del partido moderado fue su oposición a ella, mientras que los demócratas se mantuvieron al margen de dicha polémica. Este contexto político es el que se refleja en la mencionada ley, de la que vamos a resumir su génesis parlamentaria.

Con relación a la desamortización de los bienes municipales, hay que decir que hasta la fecha no se había llevado a cabo en proporción apreciable, y que las disposiciones relativas a las enajenaciones de los bienes de los municipios no se estaban cumpliendo por parte de los mismos. Esto era debido a que la inversión del producto resultante de las ventas ya estaba fijado de antemano por el Estado, y los municipios no veían gran provecho en ello.

Antes de la presentación del proyecto de la ley Madoz, se presentaron varias entre las que destaca por su voracidad desamortizadora la de Collantes. Bastante inmadura y exagerada proponía enajenar la practica totalidad del patrimonio del Estado para aplicar su producto a la construcción de las líneas de ferrocarriles, proyecto de moda en la época.

La ley Madoz proponía desamortizar todos los bienes de la Iglesia y de los municipios canjeándolos por títulos de deuda, que serían entregados a la Iglesia por valor de un 3 %, mientras que para los municipios sería un 80%. El producto de la venta de estos bienes iría destinado a amortizar la deuda interior y a financiar las obras públicas

A esta ley se opuso por el partido moderado el diputado Claudio Moyano. Este decía que las Cortes carecían de la capacidad suficiente para apropiarse de los bienes de la Iglesia. Basaba su argumentación en dos fundamentos: el primero de ellos se fundamentaba en el derecho privado. Defendía la legitimidad de la “herencia” de los bienes de las congregaciones religiosas anteriormente disueltas, ya que decía que al no pertenecer a nadie, ¿quién mejor que el Estado para asumir la propiedad de dichos bienes? ; pero negaba la legitimidad de las expropiaciones de esta ley pues el sujeto al que se le expropiaba era la Iglesia secular, que todavía no estaba, evidentemente, disuelta; lo que le fue rebatido desde las filas progresistas con la alusión al interés general de la empresa y el carácter iuspublicista de esta operación. El segundo argumento de Moyano era más fuerte, el de la oposición del Concordato con la Santa Sede en lo referente a las decisiones unilaterales sobre la materia expropiatoria.

También argumentó Moyano en el terreno de la política socioeconómica, en el sentido de si era conveniente o inconveniente la desamortización. Moyano no era partidario de un ataque frontal a la propiedad privada como era la desamortización. A pesar de ser un contrasentido, ya que se suponía que defendía los intereses de la burguesía, y esta era la más beneficiada por la desamortización, Moyano se oponía a dicha medida, ya que, decía, suponía el comienzo de una dinámica que desembocaría en el ataque directo a la propiedad individual de los particulares.

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