LA DIVISIÓN DE COMPETENCIAS EN LA UNIÓN EUROPEA

.Excepto en el ámbito de la política de comercio internacional, en el cual se cree que las competencias de la Comunidad deberían hacerse extensivas a la OMC, y en el ámbito de los derechos humanos, en el cual la Comunidad debería gozar de competencia general para adoptar cualquier medida destinada a aumentar el nivel de protección de los mismos en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario, no creo que la Comunidad requiera ningún aumento sustancial de su jurisdicción.

Por el contrario, existe una mayor sensibilidad por el tema de las competencias en la Unión Europea. El debate público post-Maastricht demostró una clara desconfianza por parte de la opinión pública, justificada o no, hacia la capacidad de las Instituciones comunitarias para garantizar los límites de la intrusión de la Comunidad en la vida pública. Se han producido muchos intentos de "limitar" las competencias de la Comunidad en este aspecto. Los mayores esfuerzos deberían ir dirigidos a acrecentar la confianza de la opinión pública respecto a los límites jurisdiccionales de la Comunidad y de la Unión.

El planteamiento adoptado aqui no consiste en facilitar una lista o una fórmula óptima para el reparto de competencias entre la Comunidad y la Unión y sus Estados miembros. Desde que se elaboró el proyecto de Tratado, existe una multitud de listas y fórmulas de esta índole.

En vez de ello, el planteamiento que se hace es "fenomenológico", es decir, se trata de entender qué papel desempeña la cuestión de las competencias en una organización política como la Comunidad. Cuál es el nexo entre esta y otras estructuras y procesos de gobierno. Y por último, trato de estudiar qué puede hacerse para afianzar algunas competencias si ello es lo que el proceso político requiere.

Un dilema fundamental en este contexto es la coexistencia de dos visiones del mundo que en cierto modo son irreconciliables.

Para una visión del mundo, la distribución de competencias es un problema funcional: cómo asignar el "mejor, más eficiente y más racional" nivel de gobierno al asunto adecuado. La subsidiariedad puede entenderse como la expresión precisamente de este planteamiento: parte del supuesto de que las decisiones deben tomarse lo más cerca posible de aquellos a quienes afectan; pero si se pueden asegurar resultados mejores y más eficaces a niveles más elevados de gobierno, ello no sólo sería una condición para la toma de estas decisiones a dicho nivel, sino también una justificación. El ejemplo clásico es la contaminación transfronteriza: dado que ningún Estado puede abordar el problema por sí solo, éste puede, y debe, ser abordado a escala transnacional.

La otra visión del mundo es más esencialista que funcional. Los límites entre jurisdicciones se consideran como una expresión de valores "inviolables". Podemos definir este planteamiento -distinto de la versión de la subsidiariedad a la que antes me he referido- como uno de límites fundamentales. Los límites fundamentales son como los derechos fundamentales. Todo el mundo está a favor excepto cuando se interponen en el camino de su proyecto favorito. El interés de los límites fundamentales reside en dos principios paralelos. En primer lugar, como una expresión de una visión de la humanidad que otorga los valores más importantes a las comunidades individuales existentes dentro de organizaciones de gobierno más amplias que, por tanto, no se pueden traspasar. Las unidades sociales más pequeñas pueden sufrir una opresión paralela de los individuos que las integran por parte de fuerzas sociales más fuertes, y por ello deben ser protegidas. La segunda razón de interés reside en el simple hecho de que los límites fundamentales impiden la acumulación de poder en un nivel de gobierno. Se considera que al impedir este tipo de acumulación tiene un valor intrínseco.

Todos los sistemas no unitarios bien conocidos por nuestro equipo: la Unión Europea, los Estados Unidos, Alemania y Canadá sufren de doble personalidad; intentan conciliar, con distintas dosificaciones, la visión funcional y la esencialista. Los conflictos y las contradicciones son inevitables.

El artículo 3 B del TUE es un ejemplo perfecto de esta situación. Este artículo intenta establecer unos límites fundamentales en el primer párrafo y expresar la visión funcionalista del mundo en el segundo y el tercero. Pero esta reconciliación es una quimera, y no únicamente porque el primer párrafo del artículo 3 B sea muy ambiguo. Experiencias comparativas nos enseñan algo difícil de entender para los no iniciados en el ámbito del Derecho: la naturaleza del lenguaje, del derecho y de la interpretación de las leyes sugieren que, prácticamente en ningún caso, el lenguaje que se utiliza en un documento constitucional puede garantizar realmente unos límites fundamentales entre el poder central y el de las unidades que lo constituyen. El grado de inclinación del sistema hacia un polo u otro depende más del espíritu político y legal de los que ejercen las competencias legislativas y de los que las controlan. Una experiencia común de varios Estados federales es una historia de artífices movidos más por el espíritu de los límites fundamentales, con los que se encuentran después los órganos de los gobiernos federales, legislaturas, ejecutivos y tribunales animados por instintos funcionalistas; al fin y al cabo, cuando se gobierna siempre se pretende hacerlo de la manera más eficaz posible. Los resultados son bien conocidos. ¿Dónde está el Estado federal en relación con respecto al cual se puede afirmar que los límites fundamentales, que todos pretenden tener, han soportado un esfuerzo decidido de infiltración por parte de la autoridad central?

Por lo tanto, la clave de la gestión de las competencias no es encontrar la fórmula o la lista mágica garantizada constitucionalmente, sino entender la relación entre las competencias, la toma de decisiones y la legitimidad y ver hasta qué punto se pueden ajustar. Por esta razón he optado por utilizar en este estudio un planteamiento fenomenológico así como normativo. A continuación, presentaré un historial "constitucional-institucional" de los asuntos de las competencias en la CE. No se trata de los antecedentes del análisis sino del núcleo del análisis. Entender el proceso de formación de las cosas es la clave para entender las opciones de que disponemos para afrontar o corregir los problemas a los que se enfrenta la Unión en este ámbito.

Al mismo tiempo, aunque rechaza el planteamiento de crear una lista y estemos a favor del método funcional y pragmático utilizado en el Tratado, añado dos elementos importantes a nuestro planteamiento fenomenológico:

Examinaremos la idea de las listas e intentaremos presentar el que, bajo mi punto de vista, es el planteamiento más sofisticado.

Se presenta un estudio de casos de la normativa -el proyecto de Directiva relativa la publicidad de los productos del tabaco. Utilizamos este ejemplo para sacarnos de la consideración abstracta de las competencias y mostrar cómo el tema va adquiriendo forma en relación con una propuesta concreta.

Sostenemos enérgicamente que el proyecto de Directiva, y otros semejantes, se deben considerar como Ultra Vires y, de hecho, se establecen todos los argumentos legales disponibles en favor de este punto de vista. Se ha escogido esta opción porque creo que sólo pueden establecerse límites a las competencias de la Comunidad, examinando una propuesta con el objetivo político con el que se está de acuerdo. El caso del estudio es la defensa de un planteamiento moderado dentro de la flexibilidad que ofrece el Tratado. Si nuestro análisis se rechaza entonces se tendría que modificar el Tratado para que tuviera un carácter más esencialista hecho que, en mi opinión, limitaría su funcionalidad.

En este estudio, utilizando el proyecto de Directiva relativa a los productos del tabaco como ejemplo, abogamos por un planteamiento restrictivo del ejercicio de las competencias funcionales otorgadas a la Comunidad. Dado que una de las conclusiones básicas es que el tema de las competencias es más un asunto de cierta cultura política y jurídica que un asunto de lenguaje jurídico formal, se tiene que desarrollar una disciplina lenta a este respecto.

Según mi punto de vista, históricamente el Tribunal de Justicia Europeo ha fracasado a la hora de facultar a las Instituciones Comunitarias tal disciplina y ahora probablemente carece de la autoridad moral para hacerlo. No se puede subestimar el desafío que el Tribunal Constitucional alemán y otros han supuesto para el Tribunal de Justicia Europeo. Esto representa una bomba de relojería constitucional.

Propondría la creación de un Consejo Constitucional para la Comunidad, basado en algunos aspectos en su homónimo francés. El Consejo Constitucional sólo tendría jurisdicción en materia de competencias (incluyendo la subsidiariedad) y decidiría sobre casos que se le sometieran tras la aprobación de una ley pero antes de su entrada en vigor. Cualquier Institución Comunitaria, cualquier Estado miembro o el Parlamento Europeo actuando por decisión de la mayoría de sus miembros podrían recurrir a él. Su presidente sería el Presidente del Tribunal de Justicia Europeo y sus miembros serían miembros de los tribunales constitucionales o de sus equivalentes en los Estados miembros. En el Consejo Constitucional, ningún Estado miembro tendría derecho a veto. La composición también subrayará que la cuestión de las competencias es esencialmente una cuestión de normas constitucionales nacionales pero aún sujeta a una solución de la Unión propuesta por una Institución de la Unión.

Este comentario tiene como fin, poner de manifiesto el tema de los límites fundamentales sin comprometer la integridad constitucional de la Comunidad, como hizo la decisión alemana sobre Maastricht. Desde un punto de vista material, la cuestión de los límites contiene una indeterminación intrínseca, porque el punto crítico no es determinar cuáles son los límites sino quién decide. La composición del propuesto Consejo Constitucional por un lado, retira esta cuestión del terreno puramente político y, por otro, crea un órgano que, en este ámbito, gozará, esperamos, de más confianza por parte de la opinión pública que el propio Tribunal de Justicia Europeo..