Dentro de los ingresos, como hemos dicho varias veces, los más importantes son los tributos, y en este caso hay que traer a colación el artículo 134.7 de la CE., la Ley Anual de presupuestos no puede crear tributos, dotarlos de los elementos esenciales.Cuando se crea un tributo se prevé que no es temporal y como ya dijimosmuchas veces, la Ley Anual de presupuestos tiene carácter temporal, anual.

La tramitación parlamentaria de la Ley de presupuestos está sujeta a unas connotaciones de celeridad, agilidad que no tienen otras leyes.

Podrá modificarlos siempre y cuando una ley tributaria sustancial así lo prevea, la ley creadora del propio tributo, lo que supone actualizar algunas cuestiones que requieren adaptarse a los nuevos tiempos.

El contenido esencial de la ley de presupuestos es la previsión de ingresos y gastos.

Derecho presupuestario: Fases del ciclo presupuestario

El objetivo de esta lección no es otro que analizar las diferentes fases por las que atraviesa el ciclo presupuestario.

Ciclo presupuestario es la sucesión de los diferentes momentos que afectan al presupuesto, y esas fases podemos dividirlas en cuatro grandes apartados:

1. Preparación o elaboración del presupuesto.
2. Aprobación del presupuesto.
3. Ejecución del presupuesto.
4. Control del presupuesto.

Si echamos un vistazo al conjunto de las fases observamos que la característica más importante que gira en torno a la regulación jurídica de estas fases es la atribución de competencias a diferentes órganos delEstado en cada una de ellas.

Esa atribución de competencias viene establecida en la constitución española y demuestra la importancia central que tiene el presupuesto en el esquema constitucional de la división de poderes.

Esas distintas fases se desarrollan con una cuasi perfecta alternancia entre los dos grandes protagonistas de las mismas: el poder ejecutivo (gobierno y Administración) y el poder legislativo (Parlamento).

El gobierno elabora y prepara el presupuesto (primera fase), una vez que está elaborado éste aprueba el proyecto de ley del presupuesto y una vez que el gobierno aprueba el proyecto se lo remite al Parlamento (segundafase).

El Parlamento examina ese proyecto de ley y lo aprueba con las enmiendas que considere necesarias. Cuando la Ley de presupuestos ya está aprobada la Administración Pública ya puede gastar, es la responsabilidad de la ejecución del presupuesto (tercera fase). Una vez que ha gastado entramos en la (cuarta fase), hay que controlar esa ejecución de gasto comprobando la correspondencia entre la autorización del gasto hecha por el Parlamento y la ejecución del gasto desarrollada por la Administración.

Quien vuelve a aparecer aquí es el Parlamento, a veces directamente o indirectamente a través de un órgano que es el TRIBUNAL DE CUENTAS.

Estas fases son sucesivas en el tiempo.

Durante el curso del ejercicio presupuestario puede plantearse la necesidad de que sea preciso plantearse nuevos gastos que no estaban previstos en la Ley de gastos, en este caso aparecen unas modificaciones presupuestarias: créditos extra o suplementos del crédito.

Esos nuevos gastos deben ser autorizados por el Parlamento aunque la iniciativa para pedir esos gastos sigue recayendo en el gobierno.

Para finalizar esta pregunta haremos una segunda matización, además del control posterior del Parlamento no hay que perder de vista que el presupuesto es objeto de un control múltiple ya que puede ser objeto de un control simultáneo por la propia Administración a través de la IGAE(Intervención General de la Administración del Estado), al mismo tiempo del gasto.

Es una iniciativa exclusiva del Gobierno pero obligada, en el sentido de que el Gobierno debe tomar esa decisión, porque si el Gobierno no la toma se produce una parálisis del Estado. En concreto el procedimiento de preparación del procedimiento arranca bajo el Ministerio de Hacienda, el cual publica una orden ministerial que es la que fija la estructura básica de los PG del Estado.

A partir de esa estructura que fija el Ministerio de Hacienda ya comienza un proceso de la propia administración. El Ministerio de Hacienda se pone en contacto con todos los demás Ministerios y altos Órganos del Estado y les pide que les presenten anteproyectos parciales de presupuestos a modo de borradores de los gastos necesarios e imprescindibles para el año siguiente.

Una vez acabada esa fase, el Ministerio de Hacienda recaba todos los anteproyectos y crea un documento único, y el elabora lo que se conoce como Anteproyecto Global de Presupuesto del Estado. Recoge el esqueleto de los PGE. Una vez que ha cometido este acto un buen día lleva este documento al Consejo de Ministros y el Gobierno lo debate, y se aprueba y se convierte en Proyecto de ley PG

Una vez que se ha aprobado el Anteproyecto, el Ministro de Hacienda registra esos documentos en el Registro del Congresos de los Diputados. 134.3 de la CE, que establece que el Gobierno debe presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior.

Antes del 1 de octubre se necesita que se presenten el proyecto del presupuesto ante la Cámara, salvo que haya alguna incidencia electoral como ocurrió en el año 2011. Si se sigue el procedimiento normal, significa que en los últimos tres meses del año lo que se hace en el Parlamento y Senado es debatir los PGE.

En esta pregunta tendremos que exponer tres cuestiones de interés. En primer lugar hablaremos de las limitaciones a la presentación de enmiendas. El artículo 134.1 de la CE, nos plasma que el Parlamento no tiene las manos libres para presentar y aprobar las enmiendas parciales al proyecto de ley de presupuestos, y además el artículo 135.2 CE nos dice que “los créditospara satisfacer el pago de intereses y capital de la Deuda Pública del Estado se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de lospresupuestos y no podrán ser objeto de enmienda o modificación,mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión”, por lo tanto lo que venga dado del Gobierno no se puede enmendar.

La Ley de presupuestos no es una ley cualquiera teniendo en cuenta el procedimiento de tramitación parlamentaria.

En los reglamentos de las dos Cámaras existen especialidades en el procedimiento de tramitación de los presupuestos, la más importante es la relativa a las restricciones o limitaciones: los reglamentos dictan dos reglas que se refieren a la tramitación de las enmiendas que se presenten, por una parte hay que decir que el Parlamento no puede proponer aumentos netosde gasto, puede disminuir partidas de gasto o puede proponer una distribución diferente del gasto.

Otra limitación es la que requiere la conformidad del Gobierno para la tramitación de aquellas enmiendas que supongan disminución de ingresos.

Esta es una limitación muy importante que afecta fundamentalmente a las modificaciones tributarias contenidas en la ley de presupuestos, por ejemplo, las que afectan a la escala de gravamen del IRPF.

Una previsión semejante es la que está contenida en los apartados 5 y 6 del artículo 134 de la constitución española.

Sin embargo sobre estos dos apartados hay que hacer una aclaración, la doctrina dice que estos apartados se refieren a iniciativa legislativa pero que están relacionados no con el proyecto inicial de presupuestos, sino con modificaciones posteriores a la ley de presupuestos.

En segundo lugar hablaremos de la tramitación parlamentaria., la cual sigue a grandes rasgos el orden normal del procedimiento legislativo.

Hay alguna singularidad que se debe destacar:

1. Cuando el proyecto de los presupuestos llega a la Cámara baja goza de preferencia temporal en la tramitación.
2. Presencia de altos funcionarios en las comisiones de presupuestos del Congreso y Senado, son las que se denominan audiciones (control del Parlamento al gobierno). En cada una de las Cámaras hay un circuito de funcionamiento del proyecto: Pleno, Comisión, Pleno.

En tercer lugar es la prórroga de los presupuestos, lo cual es una excepción al principio de especialidad.

El presupuesto se aplica del 1 de enero al 31 de diciembre pero hay excepciones, artículo 134.4 CE, “se prorrogan por los del año anterior”.

La prórroga se produce básicamente por dos circunstancias:

1. Que el Gobierno no tenga respaldo suficiente en las Cámaras para sacar adelante el proyecto de la ley de presupuestos (es improbable pero posible).
2. Que haya elecciones generales en el último cuatrimestre del año (imposibilidad material).

Cuando se habla de prórroga la Administración queda facultada para gastar lo mismo pero hay que tener en cuenta el artículo 38.2 LGP “laprórroga no afectará a los créditos para gastos correspondientes aprogramas o actuaciones que terminen en el ejercicio cuyos presupuestosse prorrogan o para obligaciones que se extingan en el mismo”, hay créditos presupuestarios que estaban en la ley de presupuestos del año anterior que no se prorrogan, ya que hay créditos cuya vigencia se ha extinguido.

Este precepto se refiere a gastos correspondientes a programas plurianuales, cuando estos programas deben y han terminado en el ejercido cuyos presupuestos se prorrogan.

En este caso esa cantidad ya no se prorroga.

La ejecución del presupuesto supone en síntesis el empleo por parte de la Administración de aquellos créditos que el Parlamento le ha autorizado a gastar para poder desarrollar las funciones que le corresponden a la propia Administración.

Sobre la base de estos créditos de gasto la Administración Pública puede contraer nuevas obligaciones de gasto, por ejemplo, puede conceder una subvención a un particular, y por otro lado la Administración puede darlecumplimiento a obligaciones derivadas de relaciones jurídicas nacidasincluso con anterioridad a la ley de presupuestos, por ejemplo, pagar el sueldo de los funcionarios públicos.

En todos estos casos por mandato del artículo 46 de la LGP la existencia de crédito presupuestario es un requisito necesario bien para satisfacer una nueva obligación de pago a cargo de la Administración Pública o bien para darle cumplimiento a obligaciones preexistentes.

Dentro del Derecho presupuestario el cauce formal de asignación de recursos públicos no se acota con la correspondiente asignación de partidas presupuestarias en el Estado de gastos de la LGP, ya que a partir de aquí vienen una serie de actos administrativos, una cadena de actos administrativos dirigidos a la aplicación de esos recursos, lo que permite disponer de esos recursos.

Dentro del procedimiento de ejecución de gastos hay dos fases:

1. Fase de gestión del gasto. Es una fase declarativa del gasto, es decir, es una fase de reconocimiento de una obligación de gasto o cargo de la Administración Pública.
2. Fase de ordenación del pago. Fase en la que tiene lugar propiamente la orden del pago, el abono. La Administración Pública cumple pagando el dinero a su acreedor.

Ahora vamos a ver los actos administrativo que engloban estas dos fases. En la fase de gestión del gasto, la cual tiene unos especiales protagonistas, unas órganos de la Administración Pública que son los que se conocen como centros gestores del gasto, titulares de órganos administrativos que tienen competencia para proceder a iniciar el procedimiento de gasto, por lo tanto, son titulares de órganos administrativos que según la LGP tienen dinero para gastar en su propio órgano.

Aquí podemos distinguir tres actos que se diferencian entre sí y van concatenados:

1. Autorizaciones o aprobación del gasto: mediante el cual el centro gestor acuerda realizar un gasto y para tal fin reserva todo o parte de un crédito presupuestario previsto en la Ley de presupuestos.
2. Disposición del gasto o compromiso de gasto: es el acto mediante el cual la Administración acuerda o concierta la realización de la obra o la prestación del servicio con un tercero. Aquí la Administración se vincula con un tercero que se va a convertir en acreedor de la Administración Pública, por lo tanto la Administración va a tener que pagarle una cantidad de dinero.
3. Ordenación del gasto o contratación de la obligación (reconocimiento de la obligación): es el acto administrativo en virtud del cual la autoridad competente acepta y reconoce formalmente una deuda del ente público a favor de un tercero con el que contrató en la fase anterior.

Para entender esta fase declarativa debemos tener en cuenta la legalidad administrativa, porque en esta fase se mezclan dos ramas del ordenamiento:administrativo y presupuestario; por ejemplo, la autorización del gasto podíacorresponder con el acto por el cual la Administración licita la construcciónde una obra pública.

Cuando se ha seleccionado la mejor oferta se adjudica la obra que corresponde con el acto de disposición de gasto o compromiso, la Administración se vincula aquí jurídicamente con un tercero.

Al realizar la obra se paga al acreedor, es lo que se conoce en Derecho administrativo como servicio hecho, en Derecho presupuestario reconocimiento de la obligación.

Finalizada la fase declarativa el propio centro gestor del gasto debe proceder a la ordenación del pago, que es la segunda fase, que no es más que la emisión del correspondiente libramiento u orden de pago a favor de un tercero.

En las órdenes de pago intervienen el Tesoro Público que puede ordenar pagos contra una cuenta que tiene la Administración en el Banco de España, y el propio Banco de España.

El PAGO sería el acto central de esta fase y el acto por el cual la Administración Pública se libera de su deuda, con lo cual cancela su obligación económica.

El pago del Estado se instrumenta generalmente a través de una transferencia o mediante la entrega de un cheque emitido por la Tesorería Pública del Estado contra una cuenta corriente que suele tener abierta el Tesoro en el Banco de España, o en otras entidades bancarias que colaboran con el Estado.

La liquidación y el cierre son operación que se realizan una vez que ha finalizado el ejercicio económico. Son operación contables dirigidas a determinar las obligaciones pendientes de pago y los derechos pendientes de cobro. Lo que ofrece es una foto fija de la gestión presupuestaria, de como ha quedado el resultado de la gestión.

La regulación de esta fase en la LGP, resuelve dos cuestiones, en primer lugar fija el plazo en que debe liquidarse el presupuesto, nos dice cuales son los derechos y las obligaciones que deben imputarse temporalmente al ejercicio que se cierra.

En segundo lugar es sobre el régimen jurídico contable de los ingresos y gastos pendientes. Coincidiendo el año natural con ejercicio presupuestario, lo que se imputa a dicho ciclo es

1. Derechos económicos liquidados, cuantificados y percibidos durante ese ejercicio cualquiera que sea el periodo en que se inicien o se hubiesen devengado.
2. Obligaciones económicas reconocidas hasta el fin del mes de diciembre.

Hoy tiene importancia decisiva tanto que todos los ojos d las grandes economías se fijan en el momento en que se hace pública la fecha de cierre del ejercicio económico.

Las consecuencias dependen de como se cierre el ejercicio. Si se cierra en una situación de déficit pero dentro del permitido por la UE, pues no pasa nada, se adoptaran medidas que suponga un programa financiero más austero para el ejercicio venidero. Si sobrepasa es adoptar medidas económicas a corto plazo para reducir lo antes posible esa desviación.

El gobierno de la nación estaría obligado a presentarles a las Cortes Generales un plan económico financiero de corrección de ese déficit, un plan que tendrá que poner en marcha a la mayor brevedad posible para corregir esa situación de déficit.

Es un plan de ajuste que va a proponer dos líneas de actuación:

1. Se hace un plan riguroso en el que se prevea un aumento de ingreso.
2. Un plan riguroso en el que se prevea una disminución del gasto.

Si la liquidación de los presupuestos arroja una situación de superávit, la Ley 18/2001 establece dos finalidades:

1. Reducir el endeudamiento del Estado.
2. Crear y engrosar un fondo de reserva de la Seguridad Social.

Derecho presupuestario: Los presupuestos de las Comunidades Autónoma, Entidades Locales, Entes institucionales y Seguridad Social.

El régimen jurídico financiero de las Comunidades Autónomas se construye sobre dos pilares básicos: su autonomía, por una parte; y la coordinación y solidaridad con el resto de Haciendas Públicas, por otra.

Ambos aspectos van a proyectarse sobre el Presupuesto de las Comunidades Autónomas. El primero determina la competencia autonómica para aprobar su Presupuesto1. El segundo impone ciertas reglas de coordinación entre Estado y Comunidades Autónomas en la ordenación presupuestaria de estas últimas.

El Presupuesto cumple en la esfera autonómica las mismas funciones y finalidad que en la estatal, configurándose como ley de aprobación y de ordenación jurídica del gasto público de la Comunidad. En consecuencia, a las leyes de Presupuestos de las Comunidades Autónomas les son predicables las mismas características y naturaleza que tienen las de Presupuestos Generales del Estado.

Junto a la competencia aprobatoria del Presupuesto, la Comunidad Autónoma cuenta también con la de regular por sí misma la institución presupuestaria, tanto en su estructura como el ciclo presupuestario, abarcando los órganos y procedimientos de elaboración, ejecución y control.

Sin embargo, ninguna de ambas competencias se encuentra atribuida expresamente por la Constitución. Son los Estatutos de Autonomía los que recogen la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma para aprobar su Presupuesto -bien directamente regulando ciertos aspectos del mismo, bien indirectamente al enumerar las competencias de sus Asambleas legislativas-. Y, por otra parte, la LOFCA -en su art.17.a)- es la norma que atribuye a las Comunidades Autónomas la regulación de la elaboración, examen, aprobación y control de sus Presupuestos.

El marco normativo al que se acaba de hacer referencia plantea dos grandes problemas. El primero, la variedad con que los Estatutos de Autonomía abordan la normación del Presupuesto, en algún caso sobre el modelo del art. 134 CE, y en otros con parquedad e insuficiencia, no exentas a veces de carencias y defectos de técnica normativa o presupuestaria. El segundo problema, entroncando ya con las exigencias de coordinación y solidaridad al principio mencionadas, consiste en si la LOFCA podía o no abordar la institución presupuestaria autonómica.

El primer problema se ha mitigado a medida que las diversas Comunidades Autónomas han ido promulgando leyes reguladoras de su Hacienda, que tomando generalmente como modelo la LGP, han incorporado los principios, reglas y competencias reguladores de los Presupuestos regionales, cubriendo las lagunas que los Estatutos de Autonomía habían provocado.

El segundo problema se ha planteado porque desde una interpretación literal del art. 157.3 CE, donde encuentra su anclaje constitucional la LOFCA, se ha entendido que ésta debía limitarse a las competencias autonómicas en torno a los recursos del art. 157.1, no cabiendo entre ellas las referidas a materia presupuestaria. Sin embargo, aun con un criterio literal, el citado precepto también incluye en la LOFCA las formas de colaboración financiera entre Estado y Comunidades Autónomas, y dicha colaboración se puede alcanzar tanto por vía de recursos, como por vía de gasto.

Concretamente, el art. 21 de la LOFCA recoge cinco mandatos en materia presupuestaria:

1. Inclusión en los Presupuestos autonómicos de la totalidad de gastos e ingresos de la Comunidad, así como de sus Organismos y Entidades. Por tanto, principio de universalidad y también de unidad presupuestaria, al integrarse en un solo Presupuesto todo el sector público autonómico.
2. Carácter anual de los Presupuestos y extensión al mismo período que los del Estado (principio de temporalidad).
3. Prórroga automática cuando el primer día del ejercicio no estén promulgado los Presupuestos correspondientes.
4. Elaboración de los Presupuestos autonómicos con criterios homogéneos que hagan posible su consolidación con los del Estado.
5. Cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria.

En resumen, bien por la precisión de la LOFCA, bien por las de cada uno de los Estatutos, los Presupuestos de las Comunidades Autónomas se asientan sobre los mismos principios que el art. 134 de la CE predica para los Generales del Estado.

También las Corporaciones Locales tienen autonomía financiera y por ello tienen competencia exclusiva para decidir sobre la cuantía y el destino del gasto público local. Pero su carencia de potestad legislativa, determina dos importantes consecuencias para su régimen presupuestario. La primera, sus Presupuestos tendrán rango y naturaleza meramente reglamentarios. La segunda, la normativa presupuestaria a la que habrán de sujetarse al aprobar y ejecutar sus Presupuestos será estatal -por aplicación de la reserva de ley en materia de gasto (art. 133.4 CE)-.

Actualmente, las leyes estatales que regulan la institución presupuestaria local son: Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, con las especialidades que incorpora la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local (arts. 133 a 136) y, sobre todo, el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL), aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.

Dicho marco normativo configura un régimen presupuestario local sustancialmente idéntico al del Estado, confesándose por las citadas normas su objetivo primordial de acomodar a las Corporaciones Locales las previsiones de la Ley General Presupuestaria, y de la normativa de estabilidad presupuestaria, desarrollada en su aplicación a las Entidades Locales por el Real Decreto 1.463/2007, de 2 de noviembre.

Por lo que se refiere al ciclo presupuestario local han de destacarse los siguientes aspectos (arts. 168 y ss. TRLRHL):

El Presidente de la Entidad elabora y ejecuta el Presupuesto, mientras que al Pleno de la Corporación le corresponde su aprobación y control.

La elaboración del Proyecto de Presupuesto -que comprende el Presupuesto de la Entidad, el Presupuesto de sus Organismos Autónomos, los estados de previsión de gastos e ingresos de las Sociedades mercantiles íntegramente locales y documentación explicativa- se lleva a cabo por el Presidente de la Corporación, debiendo remitirlo al Pleno de la Corporación antes del 15 de octubre del año anterior al que han de regir.

La aprobación del Presupuesto se realiza en dos fases. Aprobación inicial por el Pleno del Proyecto presentado por el Presidente, tras la cual se hace una exposición al público por quince días, a efectos de posibles reclamaciones. Transcurrido este plazo, si no las hubo se considerará definitivamente aprobado, y si las hubo, el Pleno dispondrá de un mes para su aprobación definitiva, siempre antes del 31 de diciembre. Una vez aprobado se publica en el Boletín Oficial de la Corporación, si lo tuviere, y resumido por capítulos en el de la provincia o Comunidad Autónoma uniprovincial, remitiéndose copia a la Administración del Estado y a la Comunidad Autónoma respectiva.

Una vez aprobado el Presupuesto, si hubiera necesidad de créditos extraordinarios o suplementos de crédito, tanto en el Presupuesto de la Entidad como en los de sus Organismos Autónomos, se deberán aprobar por el Pleno de la Corporación con el mismo procedimiento que el Presupuesto, incluida la fase de exposición pública y resolución de reclamaciones.

La ejecución del Presupuesto se regula en los arts. 184 y ss. del TRLRHL, que atribuyen al Presidente de la Entidad la autorización, disposición, reconocimiento de las obligaciones y ordenación de pagos.

Derecho presupuestario: El presupuesto de la hacienda comunitaria

La Unión Europea, como cualquier organización, necesita de unos recursos económicos que le permitan garantizar su funcionamiento y el desarrollo de sus actividades e intervenciones.

Desde su creación a principios de los años cincuenta, el sistema financiero comunitario ha vivido una constante evolución.

Los primeros veinte años se caracterizaron por el avance hacia la unificación de los instrumentos presupuestarios. En sus orígenes, las tres comunidades (CECA, CEE, EURATOM) disponían de su propio presupuesto con carácter independiente. A partir del Tratado de fusión de 1965, sólo subsistieron dos instrumentos presupuestarios: el presupuesto general y el presupuesto operativo CECA, y desde la integración de ésta en la Comunidad, el presupuesto es solo uno y se configura como instrumento fundamental para la financiación de las actividades comunitarias.

A continuación, se produce el progreso hacia la autonomía financiera. Con excepción de las exacciones CECA, el presupuesto europeo, hasta 1970, procedía de las contribuciones de los seis primeros Estados miembros. Pero la Decisión de 21 de abril de 1970, introduce por primera vez un régimen de recursos propios. Con este régimen, las Comunidades se distinguen de otras organizaciones internacionales (ONU, OTAN), cuya financiación se basa en contribuciones de los Estados miembros.

En esta época también se ponen en marcha nuevas políticas presupuestarias (por ej. se crea el Fondo Europeo de Desarrollo Regional –FEDER- para el desarrollo de las regiones.

Por último, se produce la búsqueda de un equilibrio institucional en el ejercicio del poder presupuestario. El Parlamento Europeo, al compás de los años, vio cómo aumentaba su poder presupuestario. Este poder lo comparten actualmente el Consejo y el Parlamento, que constituyen las dos vertientes de la autoridad presupuestaria. El Parlamento tiene la última palabra sobre los gastos no obligatorios, puede rechazar el presupuesto y es el único que puede dar la aprobación definitiva de la gestión presupuestaria.

Este equilibrio jurídico e institucional vivió a mediados de los años 70 una situación de crisis. La legitimidad y el mayor poder de influencia adquiridos por el Parlamento Europeo a raíz de su elección por sufragio universal en 1979 introdujeron un factor de tensión política permanente entre el Consejo y el Parlamento en el ámbito presupuestario. Esto provocó un funcionamiento extremadamente difícil del proceso de decisión presupuestaria, caracterizado por numerosos incidentes: retrasos en la aprobación del presupuesto, rechazo del presupuesto por el Parlamento, recursos contenciosos ante el Tribunal de Justicia… El Acta Única Europea, en 1986, sentará las bases de una mejor convivencia entre ambas instituciones.

La cuestión de los recursos propios es políticamente muy importante: el origen de los recursos determina la relación entre los ciudadanos, los Estados miembros y las instituciones comunitarias, implicando al mismo tiempo la cuestión de la autonomía financiera de las Comunidades.

Inicialmente, y por lo que se refiere a la financiación de la Comunidad Económica Europea, el Tratado de Roma, de 25 de marzo de 1957, estableció un período de transición con contribuciones nacionales antes del paso a un sistema de recursos propios.

Los recursos propios pueden definirse como medios de financiación propios e independientes de los Estados miembros. Se trata de ingresos destinados definitivamente a la Comunidad para financiar su presupuesto y a los que tiene derecho sin que las autoridades nacionales deban aprobarlos.

Los recursos propios actuales proceden de los derechos de aduana, derechos agrícolas, cotizaciones del azúcar, de un tipo aplicado a la base armonizada del impuesto sobre el valor añadido (IVA) y de otro aplicado a la renta nacional bruta (RNB).

1. Derechos de aduana. Los derechos de aduana se perciben en las fronteras exteriores sobre las importaciones.
2. Recursos de origen agrícola. Los más importantes de esta categoría son los derechos agrícolas. En su origen se trataba de impuestos variables en función de los precios del mercado mundial y del mercado europeo. Pero en la actualidad ya no existe diferencia entre los derechos agrícolas y los derechos de aduana. Los derechos agrícolas son, simplemente, derechos de importación aplicados a los productos agrícolas importados de Estados terceros.
3. Las cotizaciones sobre la producción de azúcar se aplican a los productores de azúcar de la Comunidad, contrariamente a los impuestos sobre las importaciones agrícolas.
4. Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA). Los recursos IVA fueron creados mediante Decisión de 21 de abril de 1970, ya que los recursos propios tradicionales –los tres anteriores- no habrían sido suficientes para financiar el presupuesto comunitario. Pero este recurso no se aplicó por primera vez hasta 1980.

Consiste en un porcentaje -que en la actualidad no puede superar el 0,3%- que se aplica sobre las bases de IVA de los estados miembros.

5. Renta interior bruta (RNB). Este recurso se creó en los años 80 con la finalidad de sustituir al IVA como recurso de equilibrio del presupuesto.

Consiste en la aplicación de un tipo fijado anualmente a la Renta Nacional Bruta de cada Estado miembro. Se trata de un recurso “clave”, con él se financia la mayor parte del presupuesto.

GESTIÓN.- Mensualmente, los Estados miembros ponen los recursos propios –IVA y RNB- a disposición de la Unión mediante una cuenta “recursos propios” abierta por la Comisión, normalmente en el banco central nacional.

Otros ingresos. El presupuesto no es financiado enteramente por los recursos propios sino que también lo es por los impuestos aplicados a los salarios del personal, por los intereses bancarios, contribuciones de terceros países a determinados programas comunitarios (por ejemplo, en el ámbito de la investigación), reembolsos de ayudas comunitarias no utilizadas, intereses de demora, sanciones impuestas a empresas que incumplan normas de competencia, etc.

El Reglamento núm. 1605/2002 del Consejo, aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas. En él se establecen las normas básicas que regulan el presupuesto comunitario.

Elaboración y aprobación del presupuesto

Todas las instituciones y organismos de la UE establecen sus respectivas previsiones de ingresos y gastos, debiendo transmitirlas a la Comisión antes del 1 de julio de cada año1. La Comisión las reúne y elabora el Anteproyecto de presupuesto, que presentará ante el Consejo de Ministros antes del 1 de septiembre de cada año.

A continuación, el Consejo de Ministros y el Parlamento se van a encargar de estudiar la propuesta de la Comisión.

1. 1ª Lectura por el Consejo: El Consejo elabora el Proyecto de presupuesto y lo presenta al Parlamento a más tardar el 5 de octubre del año que precede al de la ejecución del presupuesto. Si el Consejo no estuviese de acuerdo con el Anteproyecto, debería adjuntar una exposición de motivos precisando sus razones.
2. 1ª Lectura por el Parlamento: en la primera lectura que el Parlamento realiza del Proyecto, en octubre, puede decidir modificarlo. En ese caso, el Proyecto de presupuestos se devuelve al Consejo con las sugerencias del Parlamento.
3. 2ª Lectura por el Consejo: antes de la segunda lectura del Proyecto por parte del Consejo –noviembre- se celebra una reunión de concertación con el Parlamento, en la que se intenta alcanzar un acuerdo sobre el conjunto del presupuesto. Posteriormente, el Consejo adoptará el Proyecto de presupuestos en 2ª lectura2.
4. 2ª Lectura por el Parlamento: El Parlamento puede modificar el último texto del Consejo antes de aprobar el presupuesto definitivo en diciembre3. Una vez se apruebe tendrá que publicarse en el D.O.C.E.

Ejecución del presupuesto

La Comisión ejecuta el presupuesto, en cuanto a ingresos y gastos, bajo su propia responsabilidad y dentro del límite de los créditos asignados.

La ejecución de presupuesto puede hacerse de forma centralizada (a través de los propios servicios de la Comisión o de agencias u organismos creados por las Comunidades), de forma compartida o descentralizada (mediante delegación a Estados miembros o a terceros Estados) y de forma conjunta (a través de organizaciones internacionales).

Derecho presupuestario: El control presupuestario

El control de la actividad presupuestaria puede ser conceptuado como aquel conjunto de medidas y dispositivos de diversa naturaleza, política, económica o jurídica, que el ordenamiento establece para asegurar que la gestión del Presupuesto se ajusta a las normas y principios que lo rigen.

El control de la actividad presupuestaria suele ser considerado como la última fase del ciclo presupuestario, a pesar de que no se ejerce exclusivamente cuando han terminado las fases de elaboración, aprobación y ejecución del Presupuesto. Aunque el control de la gestión financiera y patrimonial del Estado se efectúa principalmente cuando finaliza la fase de ejecución del Presupuesto, son necesarias y se realizan actuaciones de control durante todo el ciclo presupuestario.

El control de la actividad presupuestaria puede ser de diferentes clases, en atención al criterio clasificatorio que se utilice: objeto; órgano encargado de su realización; momento en que se efectúa; continuidad en el tiempo; criterios o principios a considerar...

1. Según el órgano que realiza el control, éste puede ser interno y externo. En el primer caso es la propia Administración gestora del presupuesto la que desarrolla una especie de autocontrol sobre sus propias actuaciones, normalmente a cargo de órganos específicos nacidos y circunscritos en sus competencias a esta exclusiva finalidad (en nuestro país, ese control lo lleva a cabo la IGAE -la Intervención General de la Administración del Estado-. El control externo es desempeñado sobre la Administración y los entes públicos por otros órganos, bien autónomos, bien dependientes de los otros poderes del Estado, e incluso también por esos mismos poderes en forma directa y sin mediadores -en nuestro país, el control externo se desarrolla a través del Tribunal de Cuentas y del control parlamentario o político-.
2. En atención al fin perseguido con el control, es decir, a su objeto, cabe hablar de control de legalidad, o de control financiero o de oportunidad. El primero está dirigido a comprobar el exacto cumplimiento de la normativa reguladora de la gestión presupuestaria; el segundo, a la valoración y al mérito de esa misma gestión, con base en criterios de oportunidad política, social, económica o de justicia, así como a verificar los resultados obtenidos con los objetivos pretendidos, teniendo en cuenta además los medios empleados.
3. Finalmente, atendiendo al momento en que se realiza el control, éste puede ser previo, simultáneo o posterior a la gestión. Obviamente, el previo y el simultáneo son más eficaces para corregir las posibles irregularidades o inconveniencias, mientras que el posterior, apto para la exigencia de responsabilidades y para efectuar valoraciones globales sobre la ejecución de los Presupuestos, poco puede ya modificar el desarrollo de ésta y sus posibles efectos desfavorables –no puede corregir irregularidades-. Dada la inmediatez de los dos primeros a la gestión financiera, suelen venir asociados con controles de tipo interno, en tanto que el posterior es característico del control externo, permitiendo un enjuiciamiento de conjunto sobre la actuación administrativa, pero prácticamente sin incidencia sobre ésta.

El control de la actividad presupuestaria cuando es realizado por la propia Administración gestora del presupuesto se denomina control interno. Y en nuestro país lo realiza la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), que depende jerárquicamente de la Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos, aunque tiene plena autonomía funcional para alcanzar sus objetivos.

La IGAE es la encargada de verificar, mediante el control previo de legalidad y el control financiero, que la actividad económico-financiera del sector público se adecua a los principios de legalidad, economía, eficiencia y eficacia.

Desde un punto de vista subjetivo, el control interno abarca a todos los sujetos que intervengan en el manejo de los fondos públicos. Así, afecta al sector público estatal (Administración General del Estado, organismos autónomos, entidades mercantiles estatales, entidades gestoras de la Seguridad Social, etc), pero se extiende también a aquellos entes privados que reciban fondos públicos (por ejemplo, concesión de subvenciones a empresas privadas).

Existen tres modalidades de control interno:

1. La función interventora: (arts. 148 a 156 LGP) tiene por objeto controlar, antes de que sean aprobados, los actos del sector público estatal que den lugar al reconocimiento de derechos o a la realización de gastos, así como los ingresos o gastos que de ellos se deriven, por lo que constituye un control preventivo de legalidad que sólo se aplica a la actividad financiera de la Administración General del Estado, de sus organismos autónomos y de las entidades gestoras de la Seguridad Social.
2. El control financiero permanente: (arts. 157 a 161 LGP) tiene por objeto verificar, de forma continua, la situación y el funcionamiento de las entidades de todo el sector público estatal en el aspecto económico-financiero, esto es, trata de verificar si la gestión presupuestaria se ajusta a los principios de buena gestión financiera (Regla de las tres “es”: economía, eficacia y eficiencia).
3. La auditoría pública: (arts. 162 a 175 LGP) consiste en la verificación, realizada con posterioridad y efectuada de forma sistemática, de la actividad económico-financiera del sector público estatal.

A diferencia de la intervención, la auditoría se realiza de forma más global, no operación por operación -aunque luego se comprueben éstas-.

Además, la auditoría no es simultánea a la gestión. Se realiza de una sola vez sobre el conjunto de operaciones, con la periodicidad que determine la IGAE -como mínimo una vez al año y una vez que se ha ejecutado el presupuesto-

El órgano al que se encomienda el control externo de la ejecución del Presupuesto es el Tribunal de Cuentas, previsto por el art. 136 de la CE. Dicho artículo se encuentra desarrollado por la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, en la que se fijan estructura, competencias y funciones del Tribunal de Cuentas.

El Tribunal de Cuentas es un órgano constitucional, que ejerce sus funciones con plena independencia, dotándose a sus miembros de unas garantías y un estatuto similar al de los jueces. Orgánicamente depende de las Cortes, ya que actúa por delegación de éstas en el examen de la Cuenta General del Estado.

Son funciones propias del Tribunal de Cuentas:

La función fiscalizadoraexterna de la actividad económico-financiera del sector público La función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas no se limita a un mero control de legalidad, supone también un control de la eficiencia y economía de la gestión presupuestaria.

El ámbito de la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas es ilimitado, tanto objetiva como subjetivamente. Objetivamente, esta función se extiende al examen y comprobación de la Cuenta General del Estado, por delegación de las Cortes Generales, y, en general, a toda la actividad económico-financiera del sector público. Subjetivamente, la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas afecta a todos los entes públicos y también a los entes privados en la medida en que reciben subvenciones, créditos, avales y ayudas del sector público.

Los efectos de la fiscalización se manifiestan en la censura conforme o disconforme de las cuentas por parte del Tribunal. En este segundo caso si se han detectado irregularidades, infracciones o delitos se someten a la jurisdicción contable o a la penal, según la materia. El Tribunal plasma los resultados de la fiscalización en su Memoria anual a las Cortes, referida al sector público estatal, pero también en informes, notas, mociones, ordinarias y extraordinarias, que son elevadas a las Cortes y se publican en el BOE.

La función judicialdel Tribunal de Cuentas

Su contenido se limita al conocimiento de los supuestos que originan la llamada responsabilidad contable. Incurre en ella el que por acción u omisión contraria a la Ley originare el menoscabo de los caudales o efectos públicos, quedando obligado a la indemnización de los daños y perjuicios causados.

En cuanto al ámbito objetivo del enjuiciamiento contable, abarca todas las cuentas del sector público. Obviamente, no le corresponde enjuiciar los hechos sometidos a otra jurisdicción, como la penal, la civil, la laboral, etc. Subjetivamente, la competencia del Tribunal se extiende a todos aquellos -funcionarios o no- que recauden, intervengan, administren, custodien, manejen o utilicen bienes, caudales o efectos públicos.

Se trata de una jurisdicción que es compatible, respecto de unos mismos hechos, con el ejercicio de la potestad disciplinaria y con la jurisdicción penal.

El efecto fundamental de la jurisdicción contable es el de apreciación de la responsabilidad contable y el señalamiento de la correspondiente indemnización de daños y perjuicios. Si a lo largo del procedimiento el Tribunal ha requerido la presentación o la corrección de algunas cuentas por parte del funcionario correspondiente y ha habido incumplimiento por parte del requerido, el Tribunal podrá imponer sanciones que pueden ir desde las multas, impuestas por el propio Tribunal, hasta la suspensión, cese o separación del servicio. Además, en caso de que el Tribunal de cuentas aprecie indicios de un posible delito podrá remitir las actuaciones al Ministerio Fiscal.