LAS COMPETENCIAS DE LAS ADMINISTRACIONES LOCALES

ÍNDICE

LAS COMPETENCIAS DE LAS ADMINISTRACIONES LOCALES

Las competencias de la Administración Autonómica

La delimitación constitucional de las competencias

El sistema de distribución competencial

El bloque normativo de la asignación competencial

Elementos que configuran la competencia

Tipología de las competencias

Competencias concurrentes

Naturaleza material y formal de la normativa básica

Acotación del ámbito material de lo básico

Las competencias de las administraciones locales

Determinación de competencias

Atribución de competencias

Esfera competencial de la provincia

La redefinición de las competencias locales: El Pacto Local

Las administraciones territoriales y el nuevo centralismo

La competencia territorio

La jerarquía competencial

El vaciamiento competencial

4.4 La uniformidad

Los conflictos en defensa de la autonomía local

La Ley Orgánica 7/1999, de 21 de abril

Rasgos del procedimiento

La sentencia y sus efectos

1.- LAS COMPETENCIAS DE LAS ADMINISTRACIONES AUTONÓMICAS

1.1.- La distribución constitucional de las competencias

El sistema de distribución de competencias entre las instituciones centrales y las periféricas constituye una cuestión de extrema importancia, ya que con ello se determina el reparto de poder político entre los distintos entes territoriales al asignar a cada uno de ellos los poderes funcionales que pueden ejercer sobre unas determinadas materias.

La autonomía que se recoge en el artículo 137 de la Constitución española de 1978 se concreta a su vez en la fijación de las respectivas competencias que se reconocen a los entes territoriales. El tipo de poder funcional y las materias que se asignen como competencias propias determinan el alcance de la autonomía de los entes territoriales.

El estudio de esa cuestión exige conocer qué sistema de distribución competencial contempla la constitución, qué normas tienen asignadas la función de atribuir competencias, qué criterios tienen en cuenta estas normas para definir las respectivas competencias, qué tipología competencial resulta del sistema de asignación competencial y cómo se llena de contenido el título competencial contenido en una norma.

Esta son las cuestiones que se pretender tratar a continuación.

1.2.- El sistema de distribución competencial

La solución al problema de la distribución competencial viene condicionado por el origen de la forma de Estado. El origen de la construcción del Estado determinará qué competencias son propias de la Federación y qué otras, residuales, corresponden a los Estados miembros o incluso también a la propia Federación.

Así pues, la Constitución de los Estados Unidos de 1787 atribuye a la Federación una serie de poderes tasados que considera que desbordan la competencia propia de los Estados que la forman. En este sentido, la Constitución americana incorpora una lista única en la que se relacionan las competencias de la Federación, y una cláusula general de la que se desprende que todo lo demás corresponde a los Estados federados.

A este sistema de lista única debe añadirse el sistema de doble lista. La Constitución española de 1978 optó en un principio por un modelo basado en dos listas, con una cláusula residual de doble remisión y abierto al principio dispositivo que deberá ejercerse a través de los Estatutos de autonomía. Estas dos listas, se recogen en los artículos 148 y 149 de la Constitución . La del artículo 149 estable las materias y funciones sobre las que el Estado tiene competencia garantizada. El artículo 148 establece las materias y funciones sobre las cuales las Comunidades Autónomas del artículo 143 pueden asumir competencias.

El sistema de doble lista ya no existe, pues transcurridos cinco años desde la aprobación del respectivo Estatuto y mediante la reforma del mismo las Comunidades Autónomas del artículo 143 pueden asumir las competencias enumeradas en el artículo 148. Por lo tanto, esa limitación temporal ya ha sido superada, manteniéndose el limite material del artículo 149.

La denominada cláusula de cierre del sistema determina qué ocurre con las competencias residuales. En nuestra Constitución se contiene en el artículo 149.3. En dicho artículo se determina que las materias no reservadas al Estado podrán asumirse por las Comunidades Autónomas (primera remisión) y cuando sus Estatutos de Autonomía no lo hagan corresponderán al Estado.(segunda remisión).

El llamado principio dispositivo pone de relieve el valor de los Estatutos de Autonomía para delimitar, por mandato constitucional en su artículo 147.2.d, el ámbito competencial de cada Comunidad Autónoma. El Estatuto de Autonomía se ocupa de fijar el alcance de la autonomía de la Comunidad al determinar qué competencias se asumen como propias. Constitución y Estatutos de Autonomía determinan, por tanto, de modo conjunto, el reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

Resumiendo, el modelo de distribución competencial español se sintetiza en las siguientes notas: sistema de doble lista, principio dispositivo y doble remisión en la cláusula de cierre.

1.3.- El bloque normativo de la asignación competencial

Aun entendiendo que son básicamente la Constitución y los Estatutos de Autonomías las normas que articulan el sistema de distribución competencial, pueden existir otras disposiciones que determinan la competencia autonómica.

De este modo, la propia Constitución establece la necesidad de una ley estatal que predetermine el contenido del Estatuto, como es el caso del artículo 149.1-29 cuando dice que “es competencia del Estado la seguridad pública sin perjuicio de la posibilidad de la creación de policías por las Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una ley orgánica”. En otros supuestos es el propio Estatuto el que condiciona el alcance de su competencia a una previa ley estatal, como cuando se dispone en el artículo 16.1 del Estatuto de Autonomía

de Cataluña que el régimen de radiodifusión y televisión se ejercerá “en los términos y casos establecidos en la ley que regula el Estatuto jurídico de la Radio y la Televisión”.

Otras leyes que pueden incidir en la delimitación de las competencias autonómicas son las llamadas leyes de bases, así como aquellas que puedan dictarse al amparo de las previsiones del artículo 150. de la Constitución (leyes marco, de delegación y transferencia o de armonización).

1.4.- Elementos que configuran la competencia.

Los elementos que configuran la competencia son tres: materia función y territorio.

La materia es, pues, el primer elemento a considerar. En ella se incluyen el conjunto de actividades, funciones e institutos jurídicos relativos a un sector de la vida social.

Las normas acuden a conceptos de naturaleza no uniforme para proceder al reparto de materias. El problema surge cuando se plantea un conflicto competencial y se debe determinar a qué materia competencial pertenece la actuación jurídica que se discute, lo que resulta una tarea sumamente complicada.

Para ello, el Tribunal Constitucional ha señalado que en primer lugar debe tratar de conocerse cual es el contenido inherente de la materia, tal y como está definida en la norma. Si este primer esfuerzo interpretativo no resuelve el problema puede acudirse entonces a los criterios denominados finalista o de especificidad.

Según el criterio finalista la norma o acto se adscribirá a una materia en concreto atendiendo a la finalidad última u objeto de la norma o del acto en cuestión. Según el criterio de la especificidad se resolverá el conflicto atendiendo el carácter mas específico del título en conflicto, el cual prevalece sobre el genérico.

El segundo elemento a tener en cuenta es la función. La norma atributiva de competencia puede asignar al Estado o a las Comunidades Autónomas la función legislativa, reglamentaria o ejecutiva. Dentro de la función legislativa, el Estado puede atribuirse la competencia legislativa exclusiva o las bases sobre una materia. La competencia legislativa autonómica puede ser exclusiva o de desarrollo de las bases estatales.

El tercer elemento es el territorio, que sirve para concretar el titulo competencial, de modo que una misma materia puede ser de competencia estatal o autonómica en función de su incidencia sobre el territorio.

1.5.- Tipología de las competencias

El sistema de distribución competencial da lugar a una pluralidad de tipos competenciales que pueden clasificarse en razón de diversos criterios de ordenación.

En razón del origen de la competencia pueden ser:

a) Competencias propias

Son aquellas que las Comunidades Autónomas asumen estatutariamente dentro del marco constitucional. Dichas competencias solamente pueden modificarse, en cuanto a su titularidad, a través de una reforma del Estatuto de Autonomía, aunque su ejercicio podría verse afectado por una ley de armonización si el Estado considera que así lo exige el interés general.

b) Competencias extraestatutarias

Son aquellas competencias no asumidas estatutariamente y recibidas en virtud de una ley marco del artículo 150.1 CE o de una ley orgánica de transferencia o delegación del artículo 150.2 CE.

En razón del contenido de la competencia pueden ser:

a) Competencias exclusivas

El titular de la competencia posee toda la materia y todas las funciones

b) Competencias concurrentes

Estado y Comunidad Autónoma concurren funcionalmente en la ordenación legislativa de una materia. Es decir, cuando al Estado le corresponde la legislación básica y a la Comunidad Autónoma el desarrollo legislativo y la ejecución.

c) Competencia compartida

Estado y Comunidad Autónoma comparten una materia al ejercer sobre la misma potestades funcionales diversas. La competencia compartida existe cuando al Estado corresponde la función legislativa y a la Comunidad Autónoma la función ejecutiva.

d) Competencias indistintas

La intervención sobre una misma materia se reconoce de forma indistinta al Estado y a la Comunidad Autónoma, pudiendo, ambos entes, ejercer las mismas funciones sobre una misma materia sin que exista preferencia a favor de ninguna de las dos intervenciones.

1.6.-Competencias concurrentes

Según se ha indicado en el apartado anterior, existe una competencia concurrente cuando el Estado y la Comunidad Autónoma poseen una misma competencia funcional sobre una misma materia, es decir, cuando las dos entidades territoriales concurren en la legislación sobre un mismo ámbito material.

Sin embargo, en ocasiones el ejercicio por parte del Estado de su competencia básica se extiende más allá de la función legislativa pasando a ejercer la Comunidad Autónoma una función de simple reglamentación o de ejecución de la normativa estatal.

La concurrencia competencia que establece la constitución española puede calificarse como un sistema de concurrencia imperfecta, frente a la competencia concurrente perfecta que se encuentra en los modelos federales

en los que el reparto competencial se articula sobre el sistema de las dos listas. Unas materias son competencia de la Federación y otras de los Estados miembros, apareciendo un tercer supuesto en el que tanto la Federación como los Estados miembros pueden concurrir indistintamente en su regulación.

Así pues, la Constitución española atribuye al Estado la legislación básica y a la Comunidad Autónoma la legislación de desarrollo. En este sentido puede afirmarse que la competencia concurrente define de hecho dos ámbitos de actuación exclusivos, el del Estado para establecer las bases y el de la Comunidad Autónoma para establecer la norma de desarrollo y la ejecución de las bases

1.7.- Naturaleza material y formal de la normativa básica

El concepto de normativa básica se configura como un concepto a la vez material y formal, respondiendo cada elemento a razones y fines diversos. El elemento material es el que permite calificar o no como básica a una determinada norma. El elemento formal acompaña a la norma materialmente básica como un requisito de seguridad jurídica, pero la forma no puede atribuir por si misma a una norma la naturaleza de básica.

a) El carácter material de la normativa básica

La concepción material de lo básico responde a dos razones diversas: una de carácter temporal y otra de definición de lo formalmente básico.

Al aprobarse la Constitución y los Estatutos de Autonomía el ejercicio de las competencias autonómicas de desarrollo legislativo exigía que previamente el legislador estatal dictara la normativa básica. La inactividad del legislador estatal podía paralizar el ejercicio de la competencia autonómica.

La falta de una respuesta normativa satisfactoria a este problema en un Estado autonómico con competencias concurrentes forzó a buscar la solución a través de la doctrina del Tribunal Constitucional, que llevó a construir el concepto material de legislación básica. El concepto material de lo básico se convirtió en la técnica jurídica que permitió acudir a la legislación preconstitucional y encontrar en sus normas la regulación de lo que debía entenderse por básico. Una vez separado lo material de su forma, nada impedía encontrar en textos preconstitucionales lo que debía conceptuarse como básico. Bastaba con afirmar que el precepto o norma en cuestión era materialmente básica.

Para el Tribunal Constitucional existe otra razón para justificar el carácter material de lo básico. Al afirmar que lo básico es un concepto material el Tribunal Constitucional defiende su competencia para enjuiciar si lo definido como formalmente básico por el legislador ordinario posee realmente esa naturaleza.

b) El carácter formal de la legislación básica

La jurisprudencia del Tribunal Constitucional destaca el carácter material de la legislación básica, pero ello implica abrir ciertas cuestiones realmente conflictivas. El problema principal era la falta de seguridad jurídica, pues el legislador autonómico desconocía qué tipo de norma podía definir lo básico y si la norma aprobada por el Estado poseía o no esa naturaleza. Todo se hacía depender del carácter material, del contenido de la norma aprobada.

Esa circunstancia llevará a que el Tribunal Constitucional destaque también la naturaleza formal de lo básico, que se manifiesta de dos modos diversos. Por un lado lo formal es la exigencia de una norma con un rango determinado, es decir en una norma con rango legal. Por otro lado, el elemento formal se traduce en la exigencia de que la norma básica haga expresa mención de su carácter de tal.

1.8.- Acotación del ámbito material de lo básico

La competencia concurrente, en tanto supone en principio que Estado y Comunidad Autónoma pueden legislar sobre una misma materia, tiene en el concepto de lo básico su elemento determinante.

Definir qué es lo básico resulta complejo. El propio Tribunal Constitucional ha reconocido la dificultad de dar una definición general y válida para todos los supuestos. A pesar de ello puede admitirse que las reservas competenciales de lo básico a favor del Estado contenidas en el listado del artículo 149.1 de la Constitución son la traducción del principio de unidad y de la exigencia de la defensa del interés general en relación a determinadas materias. Cuando estas exigencias no imponen una reserva de toda la función legislativa a favor del Estado se establece un régimen de concurrencia, de manera que los aspectos fundamentales de la materia corresponden al Estado, pero reconociendo al mismo tiempo, en garantía ahora del principio de autonomía, la intervención de la Comunidad Autónoma en la regulación de la misma materia.

Esta es la idea que logró expresar con gran precisión el Tribunal Constitucional en su sentencia 1/1982 de 28 de enero. “lo que la Constitución persigue al conferir a los órganos generales del Estado la competencia exclusiva para establecer las bases de la ordenación de una materia determinada.....es que tales bases tengan una regulación normativa uniforme y vigencia común en toda la nación, con lo cual se asegura, en aras de intereses generales superiores a los de cada Comunidad Autónoma, un común denominador normativo, a partir del cual cada Comunidad, en defensa del propio interés general, podrá establecer las peculiaridades que le convengan dentro del marco de competencias que la Constitución y su Estatuto le hayan atribuido sobre aquella misma materia”.

A partir de esta noción, pueden identificarse tres concepciones diversas de lo básico que se han ido derivando de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Lo básico puede ser norma de principios, ley o sector material reservado en su totalidad al Estado.

2.- LAS COMPETENCIAS DE LAS ADMINISTRACIONES LOCALES

2.1.- Determinación de competencias

La Administración Local conforma el tercer nivel territorial de la estructura de gobierno y administración, junto con el Estado y las Comunidades Autónomas, que reconoce la Constitución. En este sentido la Carta Magna se refiere expresamente a los municipios, las provincias, las islas y otros entes en el Titulo VIII.

El artículo 137 de la Constitución atribuye a los municipios y provincias autonomía para la gestión de sus propios intereses. De lo que se desprende que la ley debe atribuir a las entidades locales las competencias necesarias para la satisfacción de esos intereses y para la prestación de los servicios públicos que tengan encomendados.

Determinar cuáles son los intereses locales, diferenciándolos de los intereses estatales o de los de las Comunidades Autónomas nos lleva a la teoría francesa del pouvoir municipal que hoy se considera ya superada, pues competencias como el orden, la seguridad y la higiene de las poblaciones son bastante limitadas e impiden la intervención de los entes locales en la gestión de los grandes servicios públicos que se dan hoy en día.

Los entes locales son parte del Estado y sus funciones son similares a la de otras administraciones. La cuestión, ahora, es determinar qué parte de estas tareas o funciones corresponde a cada Administración. La Constitución nada dice sobre las competencias de las entidades locales. Por eso la determinación de las competencias de esos entes queda reservada a la decisión del legislador.

A partir de ello, nos encontramos con dos cuestiones fundamentales. La primera se refiere a los límites que el legislador tiene a la hora de decidir sobre las competencias de las entidades locales y la segunda es conocer qué legislador resulta el competente para resolver sobre la distribución de competencias. Según sea el caso, podrían ser las Cortes Generales o las Asambleas de las Comunidades Autónomas.

En cuanto a la primera cuestión cabe referirse a la sentencia del Tribunal Constitucional 32/1981, de 28 de julio, que remite al legislador ordinario para la concreción de las competencias de las entidades locales, sin más obligación que la de respetar un núcleo esencial de contornos imprecisos.

La segunda cuestión se responde en la misma sentencia del Tribunal constitucional, cuando dice que el Estado tiene competencia para la regulación de las competencias locales.

2.2.- Atribución de competencias

La Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local diseña el esquema de atribución de competencias de las entidades locales. En su artículo 2 dispone que la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas deberá asegurar a los municipios, a las provincias y las islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente a sus intereses, atribuyendo las competencias que proceda.

El artículo 25.1 recoge lo que se conoce como cláusula general de habilitación de la actividad municipal: “El Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal”.

La definición del ámbito competencial de los municipios se hace en los artículos 25.2 y 26 de la Ley de Bases. El primero dispone que el Municipio “ejercerá, en todo caso, competencias, en los términos de la legislación del Estado”. En todo caso, la Ley de Bases atribuye directamente a los municipios una serie de competencias más concretas y que se configuran como servicios mínimos, obligatorios de carácter municipal. Dichos servicios no son los mismos para todos los Municipios, sino que varían de acuerdo con la población.

El artículo 27 de la Ley de Bases permite la delegación de competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas a los municipios en materias que afecten a sus intereses propios. Estas competencias delegadas se distinguen de las propias, que ejercen en régimen de autonomía. Las competencias delegadas, de titularidad estatal o autonómica, se someten a controles por parte de la Administración delegante. Por eso, los Municipios son reacios a sumir esas competencias, aunque tengan su compensación económica.

2.3.- Esfera competencial de la provincia

La ley de Bases en su artículo 36 define la esfera competencial de las provincias. Según dicho artículo, las competencias provinciales son las de coordinación de los servicios municipales y asistenciales y asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios, la de prestación de los servicios públicos supramunicipales, el fomento y la administración de los intereses peculiares de la provincia.

En realidad, la competencia que todas las Diputaciones Provinciales ejercen es la cooperación y asistencias a los municipios, sobre todo a los más pequeños. En algún caso, como es el de las Diputaciones forales vascas, este papel es muy relevante, pues allí las competencias de los llamados territorios históricos están definidas en el propio Estatuto de Autonomía del País Vasco. El grueso de las tareas de la Administración corresponde a las Diputaciones Forales y no a los servicios comunes de la Comunidad Autónoma, siendo además las Diputaciones las que tienen el poder de recaudar impuestos, que después reparten en función del cupo que corresponde al Estado conforme al sistema de concierto, la parte que corresponde al Gobierno Vasco, la de la propia Diputación e inclusive la que se transfiere a los municipios.

En Cataluña, la provincia está quedando reducida poco a poco a la mínima expresión como Administración Pública ya que el ideario nacionalista es manifiestamente contrario a la división provincial y favorable a la comarca. En este sentido, todo el territorio de Cataluña está dividido en entidades de ese tipo, en virtud de la Ley 6/1987, de 4 de abril, del Parlamento de Cataluña, en la que se establecen las competencias y que se derivan, por cierto, de la minoración de las competencias provinciales o municipales .

Además de competencias propias, la Provincia puede ejercer competencias por delegación del Estado o de las Comunidades Autónomas, según el artículo 37 de la Ley de Bases del Régimen Local.

En relación con las llamadas mancomunidades de municipios, las competencias que ejercen son las que éstos les transfieran a través del correspondiente acuerdo municipal.

2.4.-La redefinición de las competencias locales: el Pacto Local

El Pacto Local es un acuerdo cuya finalidad principal es precisar y ampliar las competencias de los municipios. Podemos hablar de dos pactos locales: un pacto local que ya ha tenido lugar, entre el Estado y los Municipios a través de la Federación Española de Municipios y Provincias, y un segundo pacto local entre los propios municipios y las Comunidades Autónomas, con participación del Estafo.

El primer Pacto Local se aprobó por unanimidad en la Comisión Ejecutiva de 1996, con la denominación de “Bases para el Pacto Local”, como un acuerdo no vinculante, pero con consecuencias importantes en las reformas legislativas concretas en relación con la distribución de competencias.

El Pacto Local tiene especial importancia porque supone un fortalecimiento de la autonomía de los municipios y como se ha dicho no es un acuerdo vinculante, sino voluntario, cuya principal misión es la redefinición y ampliación de competencias de los municipios. El Pacto Local tiene además importancia porque es un buen ejemplo de instrumento de cooperación. En el modelo español de organización territorial la mayor parte de las competencias son competencias compartidas entre los distintos ámbitos de gobierno. Sin cooperación es imposible tener un sistema de competencias compartidas que funcione adecuadamente. En realidad, éste es a la vez el lado positivo y negativo del pacto local: si funciona adecuadamente puede suponer un elevado nivel de cooperación entre los tres ámbitos de gobierno, además del incremento de la autonomía local. El lado negativo es que sin cooperación el pacto local no puede producir ningún resultado.

La actualidad del debate sobre el pacto social deja entrever que se ha iniciado ya una nueva fase del desarrollo del Estado de las autonomías, nacido con la aprobación de la Constitución de 1978, en la que los entes locales desempeñarán el papel que debe corresponderles como tercer escalón de la estructura territorial de España.

Las entidades locales son instrumentos vertebradores del Estado y constituyen el ámbito más idóneo para la prestación de los servicios al ser las Administraciones más cercanas al ciudadano. El Pacto Local pretende abordar el futuro, las competencias y la posición de las entidades locales y debe basarse en una serie de principios, como los de autonomía y acercamiento de la gestión, la eficacia en el desempeño de la función, la eliminación de duplicidades y la cooperación y coordinación ejecutivas.

Ciertamente, el entorno del gobierno local se ha modificado en los últimos tiempos y han surgido nuevos fenómenos que demandan respuestas distintas por parte de las Administraciones Públicas. De ahí, este segundo proceso descentralizador que ha de traducirse en un mayor acercamiento de los poderes públicos al ciudadano.

El objetivo del pacto era dotar a las Corporaciones Locales del marco legal, los medios y las competencias que les permitan ejercer un papel que es fundamental al servicio de la sociedad en su conjunto. Para ello, tienen que tener un papel clave en el modelo de desarrollo territorial y han de ser capaces de explotar las potencialidades de las reformas legislativas aprobadas. Si tenemos en cuenta que el nivel local es el que enraíza las instituciones con el tejido social, la importancia de fomentar mecanismos de participación, la mejora de la información, la eficacia de la actuación pública y la atención a los criterios de los usuarios de los servicios públicos, resulta fundamental. Todo ello ha de conducirnos hacia un nuevo modelo de funcionamiento de los gobiernos locales, con la idea de mejorar la prestación y gestión de los bienes y servicios públicos.

Algunos expertos abogan pues por un segundo pacto local, ya que la mayor parte de las reivindicaciones del primer pacto local no han sido atendidas porque correspondían a materias propias delas Comunidades Autónomas. El segundo pacto local consistiría en realidad en múltiples pactos entre las Comunidades Autónomas y sus municipios. La idea principal es que deben ser las Comunidades Autónomas las que tengan el papel fundamental para seguir avanzando en la descentralización, aunque el Estado también debe jugar un papel central en este segundo pacto, ya que de acuerdo con la Constitución le corresponde la regulación básica de la autonomía local.

Para hacer posible esa descentralización, la Comunidades Autónomas han de atribuir parte de sus competencias a los entes locales que integran sus territorios, a través de leyes aprobadas por las Asambleas Legislativas. En estas leyes se determinarían las materias, procedimientos y vías de participación de las entidades locales correspondientes.

Un último aspecto, pero no menos importante del nuevo pacto local sería el de su financiación. No puede hablarse de descentralización de competencias sin financiación, pues sin autonomía financiera no hay autonomía política. Son las Comunidades Autónomas las que deberían encargarse de la financiación de esta segunda descentralización, al ser ellas las que van a signar sus propias competencias a los municipios.

Si ese hipotético segundo pacto local se llevara adelante supondría un importante incremento de la autonomía local, pero para ello son precisos dos elementos: coordinación y financiación. Además esa segunda descentralización se enmarcaría también en lo dispuesto en el artículo 4 de la Carta Europea de Autonomía Local ratificada por España el 20 de enero de 1998 en el que se recomienda encomendar el ejercicio de las competencias públicas a las autoridades más cercanas a los ciudadanos.

3.- LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES Y EL NUEVO CENTRALISMO

3.1.- La Competencia Territorio

En España existen como ya se ha señalado en los apartados anteriores cuatro entes que coinciden en un mismo espacio y que están dispuestos a ejercer la competencia territorio: el Estado a través de su Administración periférica, la Comunidad Autónoma directamente o a través de su periferia, la Provincia y el Municipio. La peculiaridad de la Constitución de 1978 no es que cree esos niveles, sino que lo haga con carácter general y uniforme para todo el territorio, lo que causará grandes problemas, sobre todo en Cataluña donde el territorio supramunicipal se percibe, como ya se ha dicho, a través de la comarca y no de la provincia, a pesar de que la división provincial data de hace más de 150 años.

La Carta Magna resucita el concepto de garantía institucional y otorga una autonomía a los municipios y a las provincias. La naturaleza esencial de los entes locales no es administrativa, de inferior rango a la autonomía política de las Comunidades Autónomas, sino realmente política. Ello es debido a la pervivencia de un poder ajeno a las instancias superiores, las cuales tienen que convivir y negociar con él en un mismo espacio territorial. Prueba de lo anterior es la creación de la Administración periférica de las Comunidades Autónomas, que en muy contadas ocasiones colaboran con los entes municipales para la prestación de competencias de titularidad autonómica.

Al depender los entes municipales y provinciales, legal y financieramente, de las voluntades estatal y autonómica, lo que sucede es que se vacía de contenido el propio sistema. El saldo es un modelo de articulación excesivamente costoso para los recursos disponibles. La situación tiene un claro beneficiario que es el Estado, entre otras cosas porque la lucha por la competencia territorio en cada Comunidad Autónoma disturba la lógica atención a los problemas de prestación. De este modo, los conflictos de competencia entre Estado y las Comunidades Autónomas pueden remitirse a conflictos de lucha por la exclusividad de un poder en el territorio. Pero mientras se discute la titularidad el contenido de lo disputado pasa a segundo plano.

La gran perdedora es la administración local que sigue siendo en gran parte rehén competencial de las Comunidades Autónomas. El Pacto Local choca con los intereses de las Comunidades Autónomas, pero como hemos visto anteriormente es un primer paso para lograr esa segunda descentralización tan necesaria para cerrar de alguna manera el proceso político de estructuración del Estado.

3.2 La jerarquía competencial.

Si desde el punto de vista jurídico-administrativo la Constitución de 1978 consagra el paradigma de la competencia sobre el de la jerarquía, desde un punto de vista político han surgido algunos problemas. Del ejercicio diario de la competencia nace la jerarquía o una jerarquización de las competencias.

Ese proceso puede explicarse por la falta de lealtad autonómica del Estado con las Comunidades Autónomas y por las fuertes tendencias centralizadoras del Estado en lo político, cultural, internacional y económico. El fracaso de la LOAPA, según algunos autores, dio lugar a la armonización por la vía de la actuación diaria de las Administraciones estatal y autonómica.

3.3 El vaciamiento competencial

Se dice frecuentemente que la descentralización lleva el germen de la centralización, en la que tiene su origen. El Estado justifica su todavía presencia en el territorio de las Comunidades Autónomas a las funciones que debe asumir un Estado plural y a que en realidad no hay competencias exclusivas, salvo las vinculadas a la soberanía, sino concurrentes. Parece olvidarse que tras la transferencia de las unidades prestacionales con su personal correspondiente, lo que ha quedado es una Administración que históricamente ha cumplido la función de velar por la competencia territorio estatal y no por la prestación de servicios.

El Estado se ha resistido a retirarse de territorios que constitucionalmente corresponden a otros poderes públicos. Por ello era necesario la reducción drástica de los órganos de competencia general, es decir de aquellas delegaciones que sólo están presentes en el territorio con el efecto de ocuparlo y dejar patente la presencia del Estado. Lo mismo cabe decir de aquellos órganos que en el pasado tuvieron asignadas competencias prestacionales y que ahora carecen de ellas. Por ello, la propuesta de Administración Única podría resultar oportuna para lograr una Administración más próxima a los ciudadanos y más sensible a sus necesidades, aunque cabe decir también que esa propuesta cuenta con muchos detractores.

De no producirse lo anterior la carga que tienen que soportar las Comunidades Autónomas puede llegar a ser realmente asfixiante, ya que la existencias de las Conferencias Sectoriales puede suponer un recorte sustancial a la capacidad de actuación de los entes autonómicos y a la presencia directa del Estado en el territorio y en las materias en la forma que hoy lo hace.

Por otra parte, la constatación de las Comunidades Autónomas de que llenar su techo competencial resulta difícil ha permitido la admisión de la ampliación de las competencias hasta el máximo techo primero por la vía de delegación de competencias y luego mediante la unificación uniforme de los Estatutos de Autonomía

En cualquier caso, se ha producido en el pasado una reconducción de las disparidades en torno a la posición dominante del Estado, avanzándose en la línea del federalismo cooperativo y adoptándose acuerdos de forma centralizada. A los efectos de la autonomía el hecho es que los acuerdos se realizan sobre materias teóricamente exclusivas, pero en la práctica están sometidas a decisiones fuera del ámbito político.

El mismo efecto, aunque de otra naturaleza, se produce por la cesión de competencias estatales a los órganos centrales de la Unión Europea. Como esa cesión se realiza a costa de las propias Comunidades Autónomas se produce cierta frustración al ver que algunas políticas públicas que inciden en su territorio se les escapa y no intervienen en ninguno de los momentos de su decisión pero sí les corresponde su ejecución. Al Estado le queda una tarea de supervisión que puede ser vista por las Comunidades Autónomas como una devolución de competencias.

La presencia institucional de las Comunidades Autónomas siempre ha sido débil. La coincidencia sobre la inutilidad del Senado es prácticamente total. La no institucionalización efectiva en el poder constituido de las Comunidades Autónomas favorece las tendencias centrífugas del Estado y transmite el mensaje de que las Comunidades Autónomas no son Estado salvo en lo que hayan dispuesto los Estatutos. De ahí, que se impone cierta reconducción de la periferia a las decisiones centrales del sistema político con el fin de mantener la propia integración estatal y de participar en la conformación de su voluntad.

La uniformidad

Se ha denunciado repetidamente el hecho de la uniformidad de los entes locales debido a la negación de las peculiaridades territoriales y poblacionales, con el riesgo inherente de ocasionar un cierto alejamiento de las instituciones de los ciudadanos. Una posible solución nos llevaría a redefinir el modelo de relación de los entes locales con las Comunidades autónomas.

La uniformidad se vincula a una escasez de competencias así como presupuestaria, unido a unos recursos humanos poco formados. El modelo territorial actual permite que incidan en las políticas locales los intereses del Estado y de las Comunidades Autónomas, lo que genera pérdida de legitimidad en los entes locales. Una forma de salir de esa situación sería facilitar que el cauce de comunicación del Estado con los entes locales pasara necesariamente por las Comunidades Autónomas.

En cuanto al modelo de relación entre la Comunidad Autónoma y los entes locales incluidos en su ámbito territorial, parece sorprendente que sea el Estado quien pretenda llevar a buen fin esa segunda descentralización política, cuando se mostrado siempre tan reacio a la transferencia de competencias. De ahí el recelo de las Comunidades Autónomas que no están muy dispuestas a permitir que el Estado se relacione directamente con los entes locales y así ver mermado su poder político y administrativo. Por tanto, la nueva descentralización política debe plantearse a partir del nuevo modelo de relaciones entre el Estado y los entes locales y que pasa por el Pacto Local.

La Comunidad Autónoma debería aplicar con lealtad el principio de subsidiariedad mediante la utilización de los mecanismos de la transferencia y la delegación y desarrollando políticas de formación que permitan que los entes locales puedan prestar con la misma calidad los servicios dados por las Comunidades Autónomas. Se trataría de repartir las fases de cualquier política pública entre el nivel regional y el local, en razón de la materia y en una serie de etapas a las que se vayan incorporando los entes locales según sus posibilidades.

4.- LOS CONFLICTOS EN DEFENSA DE LA AUTONOMÍA LOCAL

4.1.- La Ley Orgánica 7/1999, de 21 de abril

Las Corporaciones Locales no podían cuestionar la constitucionalidad de las leyes a raíz de conflictos surgidos con ocasión de la autonomía local respecto de actos, resoluciones y demás normas sin valor de ley. La única vía que tenían los entes locales era el previsto en el artículo 119 de la Ley de Bases del Régimen Local, aparte de la cuestión de inconstitucionalidad que puede plantear cualquier juez o tribunal.

Esta situación quedó modificada por la nueva regulación establecida para el Tribunal Constitucional. El artículo 161.d de la Constitución disponía la posibilidad de que se atribuyera al Tribunal Constitucional a través de una ley orgánica nuevas competencias. La insuficiencia de la vía judicial llevó a la modificación de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional e introdujo el nuevo conflicto en defensa de la autonomía local, cumpliendo así una doble demanda, la que emanaba de las propias Corporaciones Locales y la que venía establecida por la Carta Europea de Autonomía Local, la cual determina la posibilidad de que los entes locales puedan acudir a los tribunales en defensa de su autonomía, tal y como se ha señalado en apartados anteriores.

Dado que ese nuevo conflicto debe plantearse por vulneración de normas con rango de ley cabría pensar que la estimación por parte del Tribunal Constitucional de la vulneración de la autonomía local podría dar lugar a una declaración de inscontitucionalidad de la norma cuestionada, pero ello no es así ya que la declaración de insconstitucionalidad de la ley se produce a través del autoplanteamiento de la ley por el propio Tribunal Constitucional que se resuelve a través de otra sentencia.

La Ley 7/1999, de 21 de abril de reforma del LOC añade un capítulo a los conflictos en defensa de la autonomía local, que viabiliza que los entes locales puedan recurrir ante el Tribunal Constitucional, posibilidad que como se ha visto no estaba contemplada antes al no considerar a los entes locales legitimados procesalmente para ello.

Cuando se aprueba el Pacto Local , el primer problema que se plantea es cómo articularlo. Lógico hubiera sido crear un recurso de inconstitucionalidad, pero lo impedía el hecho de que con ello se violaba lo establecido en el artículo 162.1.a de la Constitución que dispone quienes pueden presentar ese recurso, entre los que no se encontraban los entes locales. Se estudió la posibilidad de una vía indirecta a través de recursos a los órganos ordinarios jurisdiccionales que presentarían un recurso de inconstitucionalidad, pero ello fue rechazado los entes locales.

Finalmente el Consejo de Estado facilitó una alternativa que se plasmaba en lo que se ha dado en llamar doble fase. El ente local plantea el conflicto contra la ley. Reconocida la violación por el Tribunal Constitucional en pleno, éste plantearía una autocuestión de inconstitucionalidad.

4.2 Rasgos del procedimiento

En primer lugar se hace preciso recalcar que el objeto del conflicto sólo puede ser la violación de la autonomía local por una norma estatal o de las Comunidades Autónomas con rango de ley.

La legitimación del conflicto recae en el municipio o provincia que sea destinatario único de la ley. Si no son destinatarios únicos, podrán considerarse legitimados el 1/7 de los municipios existentes en el ámbito territorial de aplicación de la disposición con rango de ley y que representen al menos un 1/6 de la población, aunque si las afectadas son las provincias entonces la legitimación se fijará en un número de provincias que supongan al menos la mitad de las existentes en el ámbito territorial de aplicación de la norma con rango de ley y que representen como mínimo la mitad de la población.

Como fase previa del procedimiento se exige el acuerdo del pleno de la Corporación Local con el voto favorable de la mayoría absoluta de sus miembros. Otro requisito importante es la necesidad de que se efectúe una consulta preceptiva no vinculante al consejo consultivo de la Comunidad Autónoma y si afecta a varias Comunidades Autónomas, entonces el órgano competente será el Consejo de Estado.

El plazo para la solicitud de dictamen por parte de los municipios será de tres meses a partir de la entrada en vigor de la Ley. Una vez evacuado el dictamen, no vinculante, hay un plazo de un mes para la formalización del conflicto.

Admitido a trámite el conflicto, el Tribunal Constitucional deberá dar traslado del mismo a los órganos legislativo y ejecutivo del Estado o de la Comunidad Autónoma de quien hubiese emanado la ley, quienes tendrán un plazo para presentar las correspondientes alegaciones.

4.3 La sentencia y sus efectos

A partir del término del plazo de presentación de alegaciones, el Tribunal Constitucional en el plazo de quince días dictará sentencia, dejando claro en primer lugar si existe o no vulneración de la autonomía constitucionalmente garantizada y en segundo lugar determinando titularidad de la competencia controvertida. Posteriormente, deberá resolver dictando sentencia estimando o desestimando el conflicto planteado.

Si la sentencia es estimatoria al entender el Tribunal Constitucional que se ha vulnerado la autonomía local, entonces deberá reflejarlo en la primera sentencia e ir a la segunda fase del proceso y plantear una cuestión de inconstitucionalidad.

Este procedimiento presenta dos rasgos a tener en cuenta al analizar que se utiliza la misma técnica que en el recurso de amparo: una sala ante el Pleno en el caso del recurso de amparo y el Pleno contra el Pleno en el caso de la autocuestión de insconstitucionalidad. Por otra parte no hay que olvidar que en el recurso de amparo no se impugna una norma con rango de ley.

Se habla asimismo de un conflicto de competencias, pero no parece que no es tal al carecer de dos elementos esenciales. Un conflicto puede ser planteado por el Estado o por las Comunidades Autónomas o en el caso de un conflicto de atribuciones por los órganos del Estado, pero en el caso que nos ocupa es el ente local el que plantea el conflicto y no hay conflicto porque no hay dos partes.

Un conflicto constitucional va unido a la reivindicación de una competencia por otro órgano. La autonomía local puede ser vulnerada al margen de una violación competencial y en ese sentido no puede ser propiamente calificado como un conflicto.

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