AGUAS INTERIORES.

Lo primero de todo será analizar esta cuestión desde un punto de vista general para pasar más tarde a la que será la regulación de España sobre las aguas interiores hace España.

En primer lugar, habrá que hacer una distinción entre las distintas formas que existen para determinar donde comienza el mar territorial y donde terminan las aguas interiores, la principal diferencia entre estos dos espacios marítimos que posteriormente analizaremos. Ambas líneas de base son las que dan origen a la existencia de aguas interiores, éstas son:

• -                     Líneas de base normal, quedan definidas como la línea de bajamar a lo largo de la costa ( art. 3 de la Convención de 1958), es decir, aquella que sigue el trazado actual de la costa en marea baja. Los Estados no suelen que línea de bajamar.

España se inclina en la práctica por medir la anchura del mar territorial; sino se establecen líneas de base rectas, desde la línea de bajamar escorada, o línea de bajamar más baja de todas, la cual se produce en equinoccios de inviernos y otoño.

• -                     Líneas de base recta (Art. 4 de Convenio de 1958 y Art. 7 de la Convención de 1982) consiste en el trazado de líneas rectas que unan los puntos de referencia apropiados de la costa cuando esta tenga profundas aberturas y escotaduras, o halla un franja de islas a lo largo de ellas situadas en su proximidad inmediata; pudiendo tenerse en cuenta solo para el trazado de determinadas líneas los intereses económicos de la región si en realidad he importancia están demostradas por un prolongado uso de las aguas.

La validez jurídica de las líneas trazadas ha de cumplir una serie de requisitos:

De una apreciación de la limitación que hacen ambas líneas podemos ver que ambos tipos de líneas dan origen a aguas interiores (entre las citadas línea y la tierra firme); no obstante, es el tratado de líneas de Base recta en que implica la creación de amplios sectores de aguas interiores; mientras que la líneas de Base recta solo en caso específicos, permite la creación de pequeños cinturones de aguas interiores. Como norma general puede indicarse que las líneas de base normal, para la cual se suelen tomar las líneas de bajamar escorada, (la que se dispone en España) no crea aguas interiores.

En España la ley que da lugar al trazado de tales líneas es la Ley 20/1967 de 8 de Abril sobre extensión de las aguas jurisdiccionales españolas a 12 millas a efecto de pesca. En su Art. 2 se determina que las líneas de base a partir de las cuales se mide la anchura de esas aguas jurisdiccionales son las que vienen definidas por las líneas de bajamar escorada, aunque el Gobierno podrá acordar el trazado de líneas de base recta.

El desarrollo de esta previsión se elabora el R.D. 2510/1977 de 5 de Agosto (Ministerio de Defensa) sobre trazado de líneas de base recta. Con este Decreto se da paso a la existencia de aguas interiores en torno a las costas españolas, tanto en las península como en las islas.

Siguiendo el tono del citado Art. 2 de la ley 20/1967, el R.D. 2510/1977 determina una serie de líneas de base recta cuyo número, longitud y puntos que une son en gran medida fruto de la discrecionalidad aunque de conformidad con las normas internacionales.

En total el R.D. 2510/1977 procede a la fijación 123 líneas de base recta, 77 en la península y 46 en ambos archipiélagos. Su localización y características son acreedoras de un minucioso examen.

En cuanto a la inclusión de las aguas interiores en nuestro ordenamiento jurídico no existe un tratamiento expreso, y aunque la primera referencia a las aguas interiores generadas por líneas de base recta puede encontrarse en la Ley 93/1962 de 24 de Diciembre, realmente ha habido que esperar hasta la promulgación de la Ley de Costas de 1988 para terminal con el estado de ambigüedad he indefinición sobre su carácter demanial: ni la Ley de Costas de 1969 ni su reglamento de 1980 ni la Constitución en su Art. 132 hacen alusión alguna a tales aguas.

Sin embargo es a partir de la Constitución y de la consiguiente estructuración del Estado en Comunidades Autónomas cuando las aguas interiores han empezado a adquirir relevancia.

En definitiva España ha optado por un sistema mixto en la definición de sus líneas de base, normal y recta, por lo que a lo largo de sus costas existen aguas interiores en una magnitud nada desdeñable.

Las aguas interiores constituyen una columna que comprende la masa de agua, su lecho y subsuelo, hasta llegar al límite exterior de la ribera del mar, por el final de la playa que es el punto hasta donde se deja sentir la acción del oleaje sobre el fondo, quedando más adentro la línea de bajamar escorada.

El R. D. 258/1989 de 10 de marzo resuelve el límite entre las aguas continentales y las aguas interiores, indicando que tal límite se encuentra en aquel lugar conde se hacen sensibles las mareas o, en ausencia de éstas, donde aumenta sensiblemente la salinidad. Por lo tanto las aguas interiores penetran por los cursos fluviales hasta donde se deja sentir la acción de las mareas coincidiendo así con el concepto de ZMT que afecta, en un curso fluvial, a sus márgenes.

Así pues, el término aguas interiores aparece relacionado con la actividad pesquera como competencia exclusiva de la Comunidades Autónomas, tal y como se contempla en el Art. 148.1.11º de la Constitución. De manera indirecta las aguas interiores están vinculadas el concepto de ordenación del litoral en la medida en que este espacio forma parte de su ámbito territorial, forma parte de su ámbito territorial, aunque en este caso la Constitución no hace referencia expresa a esta competencia en el Art. 148, sino que utiliza la expresión más amplia y genérica de ordenación del territorio.

Las 10 Comunidades Autónomas ribereñas contemplan en sus respectivas Estatutos la pesca en aguas interiores como una de las competencias exclusivas, utilizando el concepto de aguas interiores en su sentido expresamente marino, ya que se enumera separadamente pesca en aguas interiores, fluvial y lacustre . Incluso en los Decretos de transferencia de funciones, competencias y servicios en materia de pesca se ha llegado a definir las aguas interiores como las generadas a partir de las LBR.

En puridad no existe una pesca de aguas interiores sino una actividad extractiva practicada por unas embarcaciones con determinada potencia, tonelaje y aparejos.

Lo componen, fundamentalmente, la ribera del mar, las aguas interiores, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental.

Las aguas interiores estarían integradas dentro del ámbito litoral. Esta perspectiva no es la dominante en la literatura jurídica que interpreta el término litoral con un sentido restringido asociado fundamentalmente al segmento seco o emergido, y como soporte de actividades urbanísticas.

En la práctica se interpreta el litoral en un sentido restringido, vinculado al medio terrestre, y las aguas interiores quedan fuera del término municipal.

La superficie total de aguas interiores, península e islas, generadas por el trazado de líneas de Base recta es 14.393,45 Km2, presentando la siguiente distribución:

LAS AGUAS INTERIORES ESPAÑOLAS:

En la península son por tanto excepcionales los tramos de costa en los que no existen aguas interiores. El único caso en el que se conoce el motivo por el que no se ha trazado LBR el la Bahía de Algeciras por la existencia de la colonia británica con su correspondiente puerto. De haberse cerrado la bahía con una LBR, los buques de la Armada del Reino Unido necesitarían permiso de las autoridades españolas para entrar y salir de la base naval.

En el resto de los tramos no cubiertos por LBR las causas que lo pueden justificar son, bien el trazado rectilíneo de la costa o tramos muy cortos que no tiene sentido cerrar. No obstante estas causas aparentes no son muy convincentes pues existen tramos similares que sí están cubiertos por LBR.

En cuanto a las islas de ambos archipiélagos el criterio que parece que se ha adoptado, cerrar las grandes ensenadas y agrupar islas ha tenido como consecuencia. Primero, que ninguna isla esté totalmente rodeada por aguas interiores y, segundo, que al agrupar las islas se hayan generado grandes sectores de tales aguas. De ahí que ocupen el segundo y tercer lugar ambos archipiélagos en el desglose por Comunidades Autónomas.

MAR TERRITORIAL

NATURALEZA JURÍDICA

Definición

La naturaleza jurídica del mar territorial queda definida la siguiente manera en la Convención:

La soberanía del Estado ribereño se extiende más allá de su territorio y de sus aguas interiores y, en el caso del Estado archipelágico, de sus aguas archipelágicas, a la franja del mar adyacente designada con el nombre de mar territorial. Esta soberanía se extiende al espacio aéreo sobre el mar territorial, así como al lecho y al subsuelo de ese mar. La soberanía del mar territorial se ejerce con arreglo a esta Convención y a otras norma de derecho internacional.

Esta formulación es idéntica, en lo esencial, a la incluida en el Convenio de 1958 sobre el Mar Territorial y la Zona Contigua.

Se trata de soberanía y no meramente de jurisdicción, ya que fue desechada la ambigua tesis latinoamericana de la “pluralidad de regímenes”. Algunos países iberoamericanos habían tenido que recurrir a la noción de mar territorial para justificar la extensión de sus jurisdicciones marítimas a amplias zonas, especialmente a efectos de la exploración y explotación de los recursos de las mismas, y reivindicaban el ejercicio de soberanía y jurisdicción sobre un mar territorial de hasta 200 millas de extensión.

Competencias del Estado ribereño

El Estado ribereño ejerce, pues, sobre su mar territorial la “plenitud de la competencia” que implica la soberanía. Esta competencia plena se ejerce sobre las aguas del mar territorial, sobre el lecho y subsuelo de ese mar y sobre el espacio aéreo suprayacente al mismo. Su ejercicio, sin embargo, no es absoluto, puesto que habrá de realizarse con arreglo a la Convención y a otras normas de Derecho Internacional. Así, tanto normas consuetudinarias como convencionales de Derecho Internacional prevén una limitación al ejercicio de la soberanía del Estado ribereño, al reconocer el derecho de paso inocente de todos los buques por el mar territorial.

Aunque la Convención no diga nada explícitamente, se deduce la competencia plena y exclusiva del Estado ribereño en relación con la exploración y explotación de los recursos del mar territorial. Las competencias sí se explicitan, en cambio, en relación con la realización de actividades de investigación científica o con la preservación del medio marino.

Los Estados ribereños podrán, en el ejercicio de su soberanía en el mar territorial, dictar leyes y reglamentos para prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino causada por buques extranjeros, incluidos los buques que ejerzan el derecho de paso inocente, y el vertimiento de desechos en el mar territorial no se realizará sin el previo consentimiento expreso del Estado ribereño, el cual tiene derecho a autorizar, regular y controlar ese vertimiento. Las normas correspondientes serán ejecutadas por el Estado ribereño.

La legislación española está en sintonía con la normativa internacional, pues, España siguió en su Ley 10/1977 los criterios fijados en el Convenio de Ginebra de 1958, al establecer lo siguiente:

“La soberanía del Estado español se extiende, fuera de sus aguas interiores, al mar territorial adyacente a sus costas. Dicha soberanía se ejerce, de conformidad con el Derecho Internacional, sobre la columna de agua, el lecho, el subsuelo y los recursos de ese mar, así como el espacio aéreo suprayacente”.

ANCHURA Y DELIMITACIÓN

Las disposiciones sobre “límites del mar territorial” se contienen en la Sección 2 de la Parte II:

“Todo Estado tiene derecho a establecer la anchura de su mar territorial hasta un límite que no exceda de 12 millas medidas a partir de base determinadas de conformidad con esta Convención”

“El límite exterior del mar territorial es la línea cada uno de cuyos puntos está, del punto más próximo de la línea de base, a una distancia igual a la anchura del mar territorial”.

En cuanto a las líneas de base, nos remitimos a lo establecido en las aguas interiores.

DELIMITACIÓN

Respecto a la delimitación del mar territorial entre Estados con costas adyacentes o situadas frente a frente, la disposición contenida en la Convención es idéntica a la del Convenio de Ginebra.

“Cuando las costas de dos Estados sean adyacentes o se hallen situadas frente a frente, ninguno de dichos Estados tendrá derecho, salvo acuerdo en contrario, a extender su mar territorial más allá de una línea media cuyos puntos sean equidistantes de los puntos más próximos de las líneas de base a partir de los cuales se mida la anchura del mar territorial de cada uno de esos Estados. No obstante, esta disposición no será aplicable cuando, por la existencia de derechos históricos o por otras circunstancias especiales, sea necesario delimitar el mar territorial de ambos Estados en otra forma”.

La Convención consagra la equidistancia como el criterio básico para la delimitación del mar territorial, si bien deja abierta la posibilidad de aplicar por acuerdo otros criterios cuando existan “circunstancias especiales”. No se especifican, sin embargo, cuáles son estas circunstancias, salvo la referencia expresa a la “existencia de derechos históricos”.

Por otra parte, la Convención no contiene ninguna disposición sobre el modus operandi en caso de que no se llegara a un acuerdo para la delimitación entre los Estados interesados, y alguno de ellos cuestionara el criterio de la equidistancia. Sólo cabría en último término el recurso al procedimiento de conciliación.

Normativa española

España sigue en su práctica legislativa las disposiciones contenidas en la Convención, aún cuando su Ley de 1977 fuera dictada con anterioridad a la adopción de aquélla, Dicha ley justificó la fijación en 12 millas de la anchura del mar territorial “en atención a que éste es el límite establecido en la actualidad por la mayoría de los Estados y considerado confirme al Derecho Internacional vigente!. Así pues, “el límite exterior del mar territorial estará determinado por una línea trazada de modo que loa puntos que la constituyen se encuentren a una distancia de 12 millas náuticas de los puntos más próximos de las líneas de base”. El límite interior, a su vez, viene determinado “ por la línea de bajamar escorada y , en su caso, por las líneas de base rectas que sean establecidas por el Gobierno”. El Gobierno ha establecido líneas de base rectas mediante sendos Decretos dictados en 1976 y 1977.

En cuanto a la delimitación la Ley 10/1977 establece lo siguiente:

“Salvo acuerdo en contrario, el mar territorial no se extenderá, en relación con los países vecinos y con aquellos cuyas costas se encuentren frente a las españolas, más allá de una línea media determinada de forma tal que todos sus puntos más próximos de las cuales se mide la anchura del mar territorial de cada uno de dichos países, trazados de conformidad con el Derecho Internacional”.

España firmó con Francia en 1974 un Convenio sobre delimitación del mar territorial en el Golfo de Vizcaya. La línea delimitadora consta de dos sectores: en el primero se sigue el meridiano que pasa por el punto medio de la línea que une Punta Erdico (España) y Punta de Santa Ana (Francia), y en el segundo se sigue la línea de equidistancia entre las costas de los dos países. Las negociaciones que se realizaron asimismo con Francia en forma paralela para delimitar los mares territoriales de los dos países en el Mar Mediterráneo no prosperaron, debido a la oposición de Francia al principio de equidistancia y sus desmesuradas pretensiones con base en unos supuestos principios equitativos.

España firmó con Portugal en 1976 sendos Convenios de delimitación del mar territorial y la zona contigua, y de la plataforma continental en la península. La línea delimitadora del mar territorial es, en el Norte, la línea geodésica que sigue el paralelo que pasa por un punto situado en la desembocadura del río Miño y, en el Sur, la línea geodésica que sigue el meridiano que pasa por un punto situado en la desembocadura del río Guadiana.

Con Marruecos no de ha negociado la delimitación del mar territorial en el Mediterráneo y en el Estrecho de Gibraltar por razones fundamentalmente de carácter político. El problema está teóricamente resuelto ya que, al igual que en la ley española, la marroquí prevé que, “ a falta de un convenio especial, la anchura del mar territorial no se extiende más allá de una línea media, cada uno de cuyos puntos sena equidistantes de los puntos más próximos de las líneas de base de las costas marroquíes o le sean limítrofes”, Existen, sin embargo, serios problemas de hecho en relación con la delimitación de las ciudades de Ceuta y melilla, de las Islas Chafarinas y de los Peñones de Alhuecemas y de Vélez de la Gomera. Así, Marruecos estableció en 1975 líneas de base rectas que encerraban territorios españole dentro de las supuestas aguas inferiores marroquíes, lo que fue debidamente impugnado por España.

Régimen de Navegación

Los buques de todos los Estados gozan del derecho de paso inocente el mar territorial. Por “paso” se entiende el hecho de navegar por el mar territorial, ya sea para atravesarlo “sin penetrar en las aguas interiores ni hacer escala en una rada o una instalación portuarias fuera de las aguas interiores, ya sea para dirigirse a las aguas interiores o salir de ellas, o hacer escala en una de esas radas o instalaciones o salir de ella”. La Convención añade que “el paso será rápido e interrumpido”, lo que no excluye la detención y el fondeo, pero solo en la medida que constituyan incidentes normales de la navegación o sean impuesto al buque por fuerza mayor o dificultad grave o se realicen con el fin de prestar auxilio a personas, buques o aeronaves en peligro o en dificultad grave”.

Innovación en relación con el Convenio de Ginebra son las siguientes:

Se conserva que el paso será inocente “mientras no sea perjudicial para la paz, el buen orden o la seguridad del Estado ribereño”, y que deberá efectuarse con arreglo a la Convención y a otras normas del Derecho Internacional. La Convención enumera una serie de actividades que, si son realizadas por el buque, hacen que su paso deje de ser inocente:

La lista menciona ciertas actividades que son categóricamente prohibidas per se (amenaza o uso de la fuerza) y otras que sólo se consideran ilegales si se realizan con un a determinada intención en perjuicio de la defensa o seguridad del Estado ribereño.

La inocencia del paso sea juzgado exclusivamente en función de la conducta del buque, y no por el objetivo o destino de su viaje. Se prohíbe al Estado ribereño “discriminar de hecho o de derecho contra los buques de un Estado determinado. Sólo cuando el buque realice cualquier de las actividades enumeradas se convertirá su paso en no inocente, en cuyo caso podrá el Estado ribereño impedir dicho paso.

Derechos de los Estados ribereños

El Estado ribereño tiene plena competencia reglamentaria y ejecutiva. El convenio de Ginebra se limitó a señalar que los buques que ejercitaran el derecho de paso inocente deberían “someterse a las leyes y a los reglamentos promulgados por el Estado ribereño de conformidad con estos artículos y con las demás normas del Derecho Internacional”. Sí incluyó, en cambio, disposiciones específicas sobre los poderes de ejecución de dicho Estado, tales como la adopción de las medidas necesarias para impedir cualquier paso que no fuera inocente o la suspensión del paso inocente en ciertas circunstancial. La Convención ha mantenido las competencias ejecutivas previstas en el Convenio de 1958, pero ha estimado necesario enunciar in extenso las facultades reglamentarias.

La propia Convención establece la facultad del Estado ribereño de expulsar de su mar territorial a cualquier buque de guerra que “no cumpla las leyes y reglamentos del Estado ribereño relativos al paso por el mar territorial”.

La única referencia específica de la Convención a buques de guerra es la relativa a los submarinos, que “deberán navegar en la superficie y enarbolar su pabellón”.

El Estado ribereño está facultado a designar vías marítimas y prescribir dispositivos de separación de tráfico, y podrá exigir a los buques extranjeros que ejerzan el derecho de pase inocente que utilicen dichas vías o dispositivos cuando fuere necesario para la seguridad de la navegación.

En cuanto a las competencias ejecutivas la Convención mantiene las disposiciones del Convenio de Ginebra. Podrá tomar en su mar territorial las medidas necesarias para impedir todo paso que no sea inocente o cualquier incumplimiento de las condiciones a que está sujeta la admisión de los buques “que se dirijan hacia las aguas interiores o a recalar en una instalación portuaria situada fuera de esas aguas”.

El Estado ribereño podrá asimismo, siempre que no discrimine de hecho o de derecho entre buques extranjeros, “suspender temporalmente, en determinadas áreas de su mar territorial, el paso inocente de buques extranjeros, si dicha suspensión es indispensable para la protección de su seguridad.

La Convención también recoge el ejercicio de la jurisdicción penal y civil del Estado ribereño sobre buques extranjeros. Así, el Estado ribereño sólo podrá ejercer su jurisdicción penal a bordo de un buque extranjero que pase por el mar territorial para detener a una persona o realizar investigaciones en relación con un delito cometido durante dicho paso, cuando el buque se dirija hacia las aguas interiores del Estado o proceda de las mismas, o cuando se dé alguna de las siguientes circunstancias: el delito tanta consecuencias en el Estado ribereño o pueda perturbar la paz del país o el buen orden en el mar territorial, el capitán del buque o un agente diplomático o funcionario consular del Estado del pabellón lo haya solicitado, o la intervención sea necesaria para la represión del tráfico ilícito de estupefacientes o de substancias psicotrópicas.

El Estado ribereño tampoco podrá tomar contra buques extranjeros medidas de ejecución ni medidas cautelares en materia civil, “salvo como consecuencia de obligaciones contraídas por dichos buques o responsabilidades en que éstos hayan incurrido durante su paso por las aguas del Estado ribereño o con motivo de ese paso.

Deberes de los Estados ribereños

El deber básico del Estado ribereño es el de no poner dificultades el paso inocente de los buques por el mar territorial.

La Convención impone una importante limitación a la competencia normativa del Estado ribereño, al establecer que las leyes y reglamentos “no se aplicarán al diseño, construcción, dotación o equipo de buques extranjeros, a menos que pongan en efecto reglas o noemas internacionales generalmente aceptadas”.

La Convención limita considerablemente el ejercicio de la jurisdicción penal y civil del Estado ribereño sobre los buques que navegan por su mar territorial, y le prohíbe que imponga gravámenes sobre dichos buques por el sólo hecho de su paso.

Por último, la Convención impone al Estado ribereño una serie de deberes relativos a la publicidad de sus normas y otras informaciones.

Normativa española

Navegación marítima

España es parte en el Convenio de 1958 sobre el Mar Territorial y la Zona Contigua, por lo que son de aplicación en el país las disposiciones relativas al paso inocente por el mar territorial. La cuestión específica del paso de los buques de guerra ha sido regulada por una Orden de 1985, en la que se define el paso como “el hecho de navegar por el mar territorial, ya sea para atravesarlo sin penetrar en las aguas interiores por el mar territorial, ya sea para dirigirse hacia esas aguas, ya sea saliendo de ellas”. No se requiere autorización especial para el paso de buques extranjeros por el mar territorial español, “en el que están obligados a respetar el paso inocente, de arreglo con las normas consuetudinarias del Derecho Internacional”. Mientras naveguen por el mar territorial deberán estos buques “ostentar el pabellón de su nación de forma bien visible”, y no podrán detenerse; arriar embarcaciones; poner en vuelo aeronaves; efectuar maniobras, ejercicios, trasvases o traslados de cualquier clase, ni realizar trabajos hidrográficos u oceanográficos. Para poder efectuar algún ejercicio o cualquier otra operación fuera del simple paso “será preciso obtener la correspondiente autorización previa del Gobierno español”. Los submarinos deberán navegar en superficie.

La Orden prevé que la aplicación de sus disposiciones a los buques de armamento o propulsión nuclear se entenderá sin perjuicio de la normativa específica aplicable a tales buques. La Ley de 1964 se considera como excepción al derecho de tránsito inocente el paso por aguas jurisdiccionales de los buques nucleares”. Tales buques estarán obligados “al cumplimiento de las normas internacionales dictadas sobre el paso por el mar territorial”. La Ley impone de forma indirecta el requisito de la previa autorización al establecer que “las autoridades marítimas nacionales podrán realizar inspecciones de los buques nucleares dentro de las aguas territoriales y verificar sus condiciones de seguridad y funcionamiento antes de que los mismos sean autorizados a entra en puerto o a transitar por dichas aguas”.

En la Ley de 1992 de Puertos del Estado y de la Marina Mercante se prevé que, “a efectos de prevenir la realización de actividades ilícitas o el ejercicio de cualquier tráfico prohibido, el Gobierno podrá impedir, restringir o condicionar la navegación de determinada categoría de buques civiles” en el mar territorial. Asimismo, “a los efectos de salvaguardar la seguridad de la navegación y de prevenir la contaminación del medio marino”. Las autoridades españolas competentes podrán “visitar, inspeccionar, condicionar el fondeo, apresar, iniciar procedimientos judiciales y, en general. Adoptar las medidas que se estimen necesarias respecto de los buques que vulneren o puedan vulnerar dichos bienes jurídicos”.

La normativa española sobre navegación marítima por el mar territorial está en conformidad con las disposiciones de la Convención, salvo en lo referente a la exclusión de los buques nucleares del régimen de paso inocente.

Por último, en cuanto a la navegación aérea, España es Parte en el Convenio de Chicago. Así, la Ley de 1960 sobre navegación aérea establece que “el Estado español, por tratados o convenios con otros Estados, o mediante permiso especial, podrá autorizar el tránsito inocuo sobre su territorio de soberanía nacional sin previa autorización o invitación”.

Según la Ley de 1964 reguladora de la energía nuclear, las aeronaves nucleares están obligadas a cumplir las normas internacionales relativas al vuelo sobre el territorio nacional, incluido el mar territorial.