UE (Unión Europea): quinta ampliación

Política. Marco legal. Asociación de accesión. Criterios. Reformas ineludibles. Trabajadores. Solidaridad. Necesidad

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La quinta ampliación: ¿a la vuelta de la esquina?

Nos encontramos al inicio de una nueva etapa de la construcción europea. Tras la creación del mercado único y la Unión Económica y Monetaria (UEM), que han constituido las metas de la Unión Europea (UE) en los últimos quince años, la organización supranacional se enfrenta ahora a un nuevo reto: la mayor ampliación en su ya casi medio siglo de historia.

La Unión nunca ha sido una organización cerrada, como demuestra que el proceso de ampliación en marcha signifique su quinta experiencia en este sentido (1). Sin embargo, el nuevo contexto internacional, el elevado número de Estados candidatos, así como la situación socioeconómica de éstos, aún bastante alejada de los estándares comunitarios, imprimen un carácter extraordinario y de especial dificultad a las futuras adhesiones.

Pero los múltiples problemas de los que adolecen en general los candidatos son sólo una cara de la moneda. La disposición política de la UE a favor de la ampliación pudiera no ser suficiente para lograr que las primeras adhesiones tengan lugar a corto plazo: las controvertidas reformas institucionales que han de llevarse a cabo y la delicada situación financiera y política de la organización plantean importantes escollos en el camino que no deben ser olvidados.

Que la ampliación tendrá lugar es algo de lo que pocos dudan, pero también parece claro que posiblemente no será tan pronto como auguran las opiniones más optimistas.

El marco para la ampliación

La Unión Europea es claramente consciente de la necesidad de ampliar sus fronteras  hacia los Estados de la Europa Central y Oriental (PECO) y un paso adelante más en este sentido tuvo lugar en el último Consejo Europeo celebrado en Helsinki (10 y 11 de diciembre de 1999), en el cual se decidió abrir negociaciones formales en febrero de 2000 con los candidatos con los que aún no se habían iniciado (Bulgaria, Rumania, Malta, Letonia, Lituania y Eslovaquia) y considerar a Turquía como candidato, estatus del que hasta ahora no disfrutaba (2).

El proceso negociador forma parte de un amplio marco para la ampliación adoptado en Luxemburgo en diciembre de 1997 y que engloba tres grandes dimensiones:

1. La denominada Conferencia Europea, que se reúne generalmente al nivel de ministros de Asuntos Exteriores y que constituye un foro multilateral para la discusión de temas de interés común y que son característicos del segundo y tercer pilar de la Unión: política exterior y de seguridad, cooperación regional y asuntos de justicia e interior, entre otros. El Consejo Europeo reunido en Helsinki anunció su voluntad de que la próxima Conferencia tenga lugar en el segundo semestre de 2000.

2. El proceso de adhesión propiamente dicho de los doce Estados candidatos, que se inició el 30 de marzo de 1998, y cuyos elementos fundamentales son:

a) Las asociaciones de accesión (accession partnerships), las cuales señalan las prioridades y pretenden integrar las diferentes ayudas existentes a favor de los Estados candidatos dentro de un marco único;

b) La ayuda financiera del programa PHARE (de aplicación en la República Checa desde 1990) y cuya distribución tiene lugar según los criterios de población, Producto Interior Bruto (PIB) y otras pautas “cualitativas”;

c) La participación por parte de los Estados candidatos en algunos programas comunitarios, con el fin de ir familiarizándose con las políticas y métodos de trabajo de la UE;

d) Un procedimiento de supervisión que tiene lugar a través de los informes regulares de la Comisión al Consejo sobre el ritmo de progreso en la absorción del acervo y del cumplimiento de los criterios establecidos.

3. El proceso negociador en sentido estricto, que determina bajo qué condiciones cada candidato ingresará en la UE. El proceso comenzó con un análisis analítico de carácter técnico (screening) del acervo de los Estados candidatos y continúa con la negociación por etapas de los 31 capítulos en los que se ha dividido el "acquis communautaire".

Razones políticas

La importancia y amplitud de las medidas adoptadas nos muestra claramente que la ampliación tendrá lugar antes o después. Aunque a algunos Estados miembros la adhesión de los candidatos les reporte algunos beneficios cuantitativos, la necesidad de esta quinta ampliación no viene dada estrictamente por criterios económicos sino más bien por aspectos políticos y de estabilidad (3). Esto no debe sorprendernos en demasía ya que las Comunidades Europeas (CE) nacieron en la década de los 50 con el claro objetivo político: evitar una nueva guerra entre europeos a través de la creación de una autentica comunidad de intereses y de seguridad. También el ingreso de Grecia, España y Portugal en los años 80 (segunda y tercera ampliación) tuvo como finalidad la de contribuir a la estabilidad de las incipientes democracias de la cuenca mediterránea en el contexto de la Guerra Fría.

La paz, la seguridad y el progreso de Europa, además del fortalecimiento de la identidad e independencia del continente constituyen las metas principales de la política exterior de la UE. Los Estados miembros son conscientes de que si no “exportan” estabilidad acabarán recibiendo antes o después los frutos de la inestabilidad que no hayan podido o sabido evitar a tiempo, por ejemplo a través del fenómeno de los refugiados (asunto que promete ser de gran relevancia en las próximas elecciones alemanas de 2002).

Fueron los dramáticos acontecimientos acaecidos en Yugoslavia, el cambio de gobierno en Rusia y la desintegración de Checoslovaquia en 1993 los que llevaron a realizar al Consejo Europeo de Copenhague en junio de ese mismo año un claro gesto político que mostrara su incuestionable voluntad de ampliarse y que quedó plasmado en la exposición de los tres requisitos que constituyen la base para la adhesión a la Unión

( los denominados criterios de Copenhague):

1.Criterios políticos: estabilidad institucional, respeto de los derechos humanos y protección de las minorías (requisitos previos para la apertura de las negociaciones);

2.Criterios económicos: economía de mercado eficiente y adecuadas condiciones para concurrir en el mercado único;

3.Criterios sobre el acervo comunitario: capacidad de adopción de todas las normas comunitarias y aceptación de las metas de la UE.

Del mismo modo, tras haber iniciado las negociaciones oficiales en marzo de 1998 con los seis Estados que en mayor medida cumplían estos requisitos (Polonia, República Checa, Hungría, Eslovenia, Letonia y Chipre), la escalada del conflicto en Kosovo volvió a acelerar el proceso y determinó el adelanto de la apertura de negociaciones con los restantes cinco candidatos del Centro y Este de Europa, además de con Malta, cuyo proceso de adhesión se había visto alterado desde 1996 por el cambio de gobierno en la isla (4).

Pero además, la ampliación hacia el Este es considerada por la Unión como una oportunidad única para reforzar su posición internacional y convertirse así en un destacado actor político en el mundo multipolar del siglo XXI, superando el papel de gigante económico y enano político, que hasta ahora ha desempeñado. Tras las guerras en los Balcanes durante la década de los noventa, que han puesto de manifiesto la deficiente capacidad de respuesta de la UE a los desafíos exteriores y que la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) diseñada en Maastricht necesita urgentemente un fortalecimiento, este posible reforzamiento internacional que implicaría la ampliación no parece desdeñable.

Sin embargo, este pretendido aumento de influencia de la UE pudiera verse en cierta medida truncado por la gran relevancia que ciertos Estados miembros como Gran Bretaña otorgan a sus relaciones con Estados Unidos y la Alianza Atlántica (artículo 17 del TUE).  Además, es muy probable que un aumento de miembros genere paralelamente mayores problemas a la hora de coordinar la PESC (esta descoordinación se manifestó nuevamente en octubre de 2000  con la apertura de relaciones diplomáticas de algunos Estados miembros con Corea del Norte).

Reformas ineludibles

Rompiendo con una práctica bastante arraigada en la Unión Europea, ni la Comisión ni el Consejo han querido pronunciarse ni fijar un calendario concreto que estableciera los hitos para la ampliación, como sucediera por ejemplo con la implantación del mercado único o sucede actualmente con la Unión Monetaria. Si existen, como parece demostrado, beneficios políticos para la Unión y una inequívoca determinación de llevar adelante el proceso de ampliación por parte de los Estados miembros, ¿por qué la UE rehusa establecer fechas concretas, como demandan los Estados candidatos (5)?

La respuesta habitual dada desde Bruselas es que cada Estado será juzgado en función de sus méritos y que una adhesión más o menos próxima depende de los progresos de cada cual. Sin embargo, y a pesar de esta postura oficial, es difícil pensar que una primera ola de adhesiones pudiera realizarse sin la presencia de Polonia (cuyo sector agrícola necesita importantes reformas) y es de esperar que la integración tenga lugar en grupos (previsiblemente dos).

Tras la negativa de Bruselas se esconden, por tanto, razones más profundas: los dirigentes europeos conocen las dificultades técnicas, políticas y financieras que la ampliación plantea, no sólo para los Estados candidatos sino también para la misma UE. Es por esta razón por la que no desean arriesgarse a precisar un calendario. Si así lo hicieran y se vieran obligados a aceptar a varios Estados candidatos en una fecha concreta sin haber zanjado antes reformas imprescindibles se correría el riesgo de sufrir una bancarrota o un “infarto institucional”.

La adhesión de doce o incluso más Estados a la Unión Europea (6) supondrá un cambio no sólo cuantitativo sino también cualitativo en la organización supranacional. Este proceso significará el fin de la Unión Europea tal y como hoy la conocemos. Conceptos como el de la “Europa de varias velocidades” (7), “integración a medida” o “flexibilidad”, y propuestas como la del antiguo presidente de la Comisión Jacques Delors, que plantea la creación de una Fédération des Etats-Nations que contara con instituciones propias y tuviera un carácter de vanguardia, suenan cada vez con mayor insistencia. Se pretende que los Estados que quieran puedan avanzar más rápido sin que se vean obstaculizados por otros que desean un ritmo más lento y un menor nivel de integración.

Son muchos los que no desean que los costosos avances logrados en el terreno de la integración se diluyan y den paso a un simple espacio económico de dimensiones continentales. Para que esto no ocurra, la UE tiene que reformarse para garantizar que la ampliación no pondrá en peligro los logros hasta ahora conseguidos (8).

No es, sin embargo, una tarea fácil.  Tras 16 meses de discusiones en el seno de una Conferencia intergubernamental (9), la reforma del Tratado de la Unión (TUE) en Amsterdam (octubre de 1997) no cumplió con la tarea principal que en un principio le había sido encomendada: la reforma de la composición de las instituciones comunitarias y del proceso de adopción de decisiones para que fuera más eficaz (10). La falta de consenso es fiel reflejo de las múltiples dificultades que plantea la reforma de un sistema ya de por sí muy complejo, y del papel clave que juegan los intereses nacionales particulares.

El 14 de febrero de 2000 se inició a instancias del Consejo de Helsinki la Conferencia Intergubernamental que debe modificar el Tratado de Amsterdam y dar por fin una solución adecuada a las reformas pendientes. En el dictamen de la Comisión del 26 de enero se aconseja mantener el número máximo de eurodiputados en 700 y limitar el número de miembros del Consejo Económico y Social, del Comité de las Regiones y del Tribunal de Cuentas. También se propone el establecimiento en general de la votación por mayoría cualificada en sustitución de la por unanimidad (11) y una nueva ponderación de los votos en el sistema de votación en el Consejo. La Comisión también considera necesaria la revisión de la composición del colegio de comisarios (12) y de las disposiciones del Tratado relativas a las formas de cooperación reforzada.

Las propuestas tienen dos objetivos fundamentales: por un lado, evitar la parálisis institucional y la pérdida de eficacia que se produciría si en una Unión de 30 miembros se mantuviera como hasta ahora la regla de la unanimidad, e instituciones como el Parlamento o la Comisión contaran con un número excesivo de miembros. Aunque parece que los Estados se resignan a ello poco a poco, la renuncia a la posibilidad de veto es algo que los gobiernos ven con desagrado, y en especial  británicos, austríacos y escandinavos son reticentes al abandono de lo que consideran un vestigio clave de su soberanía.

Por otro lado, se pretende modificar la relación de fuerzas existente entre “pequeños” y “grandes”. Los cinco Estados miembros con más población (Alemania, Francia, Gran Bretaña, Italia y España) desean modificar la proporcionalidad en el número de votos en el Consejo para dificultar que una minoría de Estados “pequeños” pueda bloquear decisiones respaldadas por Estados que cuentan con un número mayor de ciudadanos. Aunque el desequilibrio a favor de los Estados “pequeños” existe desde siempre(13), esta reforma se considera ahora muy importante porque todos los Estados candidatos a la adhesión salvo Polonia y Turquía son “pequeños” o “medianos” en términos de población y territorio.

La Comisión de Romano Prodi olvida mencionar en su dictamen un asunto simple pero con grandes repercusiones prácticas: la oficialidad de las lenguas. La ampliación introducirá hasta diez nuevas lenguas en la UE, enriqueciendo con ello su diversidad cultural, pero al mismo tiempo complicando su trabajo. Se hacen necesarias por tanto soluciones pragmáticas que garanticen una comunicación eficaz en el seno de cada institución (14).

Como para casi todo en el ámbito comunitario hay un plazo fijado para la finalización de la Conferencia Intergubernamental: Diciembre de 2000. Si se cumple este ambicioso plazo, el nuevo Tratado que surja de las reformas podría llevar el nombre de la ciudad de Niza, donde tiene pensado reunirse a finales de año el Consejo Europeo de Jefes de Estado y de Gobierno bajo presidencia francesa. No se descarta, sin embargo, que si no se logra un acuerdo sobre una reforma amplia, haya que modificar una vez más los tratados durante los próximos años.

Una vez que el Consejo Europeo haya llegado a un acuerdo por unanimidad y antes de que pueda entrar en vigor, el nuevo Tratado deberá ser ratificado por cada uno de los Parlamentos de los Estados miembros según los procedimientos constitucionales previstos en cada caso (art. 49 del TUE), lo que incluye en algunos Estados la consulta popular a través de referéndum. El Consejo de Helsinki calculó que este proceso de ratificación no acabará antes de finales de 2002 y a partir de entonces es cuando la UE estará preparada para admitir nuevos miembros.

Si recordamos las dificultades que existieron para la ratificación del último Tratado que planteó reformas importantes en el seno de la Unión, el Tratado de Maastricht (15), cabe aventurar que la aprobación de esta nueva reforma tampoco lo va a tener fácil, dado lo sensible de los aspectos que se pretenden modificar, aspectos que atañen los intereses básicos de los Estados miembros. Los movimientos antieuropeístas seguramente no dejarán pasar la oportunidad de alentar los sentimientos nacionalistas de sus opiniones públicas frente a lo que se puede considerar una pérdida del peso de los Estados en la toma de decisiones comunitaria. El déficit democrático que padece la organización y los recientes casos de despilfarro y corrupción no hacen más que fortalecer sus tesis.

Günter Verheugen, el comisario encargado de la ampliación, ha señalado que de ningún modo este segundo proceso de ratificación podrá iniciarse antes de que haya finalizado el proceso de ratificación de las reformas institucionales, como proponían algunos Estados candidatos, entre ellos la República Checa a través de su Secretario de Estado para Asuntos Europeos Pavel Telicka. Para Telicka no existen motivos legales que impidan que puedan tener lugar dos procesos paralelos de ratificación, pero Verheugen y la mayor parte de los funcionarios comunitarios rechazan de plano esta idea. Una solución de compromiso podría ser que los Estados miembros que hubieran ratificado la reforma del Tratado de Amsterdam iniciaran de inmediato la ratificación de los Tratados de adhesión.

Las dos posturas enfrentadas son fácilmente comprensibles: los Estados miembros quieren asegurarse de que las adhesiones sólo tendrán lugar una vez que las instituciones de la Unión sean capaces de funcionar adecuadamente con un número mayor de miembros. Los gobiernos de los Estados candidatos, por su parte, desean evitar que posibles problemas internos en el seno de la Unión retrasen su ingreso más allá de la que Milos Zeman calificó en noviembre del pasado año como fecha mágica: el año 2003. El Primer Ministro húngaro Viktor Orbán fue más optimista y señaló el año 2002 como el óptimo para la integración de su país. Un optimismo tal vez desmesurado para su Ministro de Asuntos Exteriores Martonyi, quien ha  puesto a menudo de relieve que aún están por cerrarse las negociaciones sobre los capítulos más delicados (agricultura y libre circulación de personas) (16).

De todos modos, no parece que las declaraciones de Zeman y Orbán fueran tomadas en especial consideración por la UE, teniendo en cuenta los plazos dados por el Consejo de Helsinki, que señalan hacia el 2004 como la fecha más cercana en la que pudiera producirse la primera ola de adhesiones.  Y esto si todo va bien.

Consecuencias económicas

Entre los criterios de Copenhague, es el cumplimiento de los aspectos de carácter económico el que recibe una atención más pormenorizada en los informes anuales de la Comisión al Consejo. No podría ser de otro modo.

Aunque como hemos señalado anteriormente, las cuestiones políticas son de vital importancia para entender el porqué, el ritmo de la ampliación y los beneficios que ésta supone para la Unión, las consecuencias de este proceso, y sobre todo sus costes, tendrán una clara vertiente económica y financiera. Con el actual funcionamiento de las políticas comunitarias, cuanto más alejados estén los Estados candidatos de los estándares de los Quince, más costes económicos supondrá la ampliación. Es por ello lógico que la UE haya puesto desde principios de los años noventa especial hincapié en mejorar la situación económica de los candidatos (17).

La adhesión de los Estados del Centro y Este de Europa tendrá especiales consecuencias para el mercado único, la Política Agrícola Común (PAC) y las políticas de solidaridad de la UE.

La libre circulación de trabajadores

El mercado único (en pleno funcionamiento desde enero de 1993) constituye uno de los mayores logros de la UE. Se trata de una meta que ya se marcó el Tratado de Roma en 1957. Los pilares básicos de este mercado de 375 millones de consumidores son la libre circulación de personas, mercancías, capitales y servicios. A cada una de estas libertades se le dedica uno de los 31 capítulos de las negociaciones para la adhesión. La negociación en torno a  la libertad de circulación de personas, que implica la posibilidad de que los ciudadanos de la UE puedan moverse libremente y trabajar en cualquier Estado miembro, constituye uno de los temas más delicados.

En especial se teme que las nuevas adhesiones provoquen la afluencia masiva de trabajadores hacia los Estados miembros fronterizos más ricos, agravando, por una parte, el problema del desempleo en sus mercados laborales, pero al mismo tiempo, reduciendo la productividad de los nuevos Estados miembros, si la población con un mayor nivel de educación optase por emigrar. Además, los más catastrofistas auguran un aumento de la criminalidad en la UE.

La experiencia nos demuestra que emigraciones masivas de corte económico sólo tienen lugar si en el Estado de origen no es posible encontrar un empleo. Por lo tanto, se plantean dos soluciones.  La primera sería retrasar la incorporación de los Estados candidatos a la UE hasta que la situación socioeconómica de éstos mejore y no haga tan apetecible la emigración. La otra solución posible sería una rápida adhesión que fuera acompañada por largos períodos transitorios (se ha llegado incluso a hablar de 18 años) durante los cuales la libre circulación de personas no fuera aplicable en los nuevos Estados miembros. Verheugen ya ha apuntado además la posibilidad de que se ayude económicamente a las actuales regiones fronterizas de la Unión para compensar posibles perjuicios. De no hacerlo así, es muy posible que Estados miembros como Alemania o Austria frenaran el proceso.

La Política Agrícola Común

Algo menos del 50% del presupuesto comunitario está dedicado a la PAC. Considerando que sólo un 6% de la población de la UE se dedica al sector primario y que éste constituye tan solo el 2,5% del Producto Interior Bruto de la Unión, es lógico que la Comisión propusiera en su Agenda 2000 una profundización de la reforma emprendida en 1992 que modifique esta desproporción.

La ampliación, por su parte, añadirá nuevos problemas a los ya existentes. La agricultura representa como promedio un 8% del PIB de los Estados candidatos (en la República Checa el 4,5% en 1998) y cerca de 9,5 millones de personas viven del sector primario en estos países. Si las ayudas directas que hoy en día reciben los agricultores comunitarios se aplicaran también a los de los futuros Estados miembros, la factura aumentaría de forma extraordinaria. La Comisión es reacia por tanto a que los nuevos miembros reciban ayudas directas en el marco de la PAC sin que medien largos períodos transitorios porque argumenta que estas ayudas no harían más que contribuir a preservar estructuras existentes necesitadas de reforma.

Y es que la excesiva orientación agrícola de la mayor parte de los Estados candidatos va acompañada además de la necesidad de una urgente reforma estructural y de una diversificación de las economías rurales. De mantenerse esta situación, la adhesión de los PECO implicaría para la UE un aumento de los excedentes (en particular de leche, azúcar y carne) que supondría un aumento de los precios de apoyo, con lo que se pondría en peligro el cumplimiento de acuerdos internacionales en el marco de la Organización Mundial de Comercio.

No ha de extrañarnos por tanto que la Comisión alerte del peligro que supondría poner en práctica los instrumentos de la PAC en los PECO, si no se acometen antes las reformas necesarias. Para ayudar a sufragar estas reformas agrícolas, el Consejo de Berlín de marzo de 1999 aprobó la creación de un nuevo instrumento financiero denominado SAPARD, que cuenta con 520 millones de euros al año. Otro instrumento estructural de preadhesión, el ISPO, se ocupa igualmente de subvencionar reformas en los ámbitos del medio ambiente y transportes.

Los estándares higiénicos en productos como la leche y la carne también presentan problemas. La adopción del acervo comunitario por parte de los Estados candidatos implicará un aumento de los precios que los consumidores de estos países habrán de pagar, y que no tendría porqué repercutir en un aumento del nivel de vida de los agricultores si éstos no se beneficiaran de las ayudas de la PAC como propone la Comisión. Los Estados candidatos no renuncian a conseguir esas ayudas, por lo que las negociaciones a punto de iniciarse se prevén largas y difíciles.

Las negociaciones a punto de iniciarse entre la UE y los Estados candidatos se prevén por tanto largas y difíciles.

Las políticas de solidaridad

Los artículos 158-161 del Tratado de la CE instituyen las políticas estructurales, regionales y de cohesión, que representan actualmente alrededor del 40% del presupuesto comunitario(18). Estas políticas constituyen un elemento fundamental en la UE porque dotan a la organización de un componente “solidario” e impulsan la cohesión económica y social necesaria para una verdadera integración.

La ampliación de la Unión a los PECO, a Chipre y a Malta supondrá problemas muy importantes para esta cohesión, dadas las considerables diferencias de desarrollo de las regiones de estos Estados en relación con los quince Estados miembros actuales. Los Estados candidatos serán durante muchos años receptores netos de las ayudas(19). El enorme coste financiero que han supuesto la reunificación alemana y la complicada reestructuración de la hasta cierto punto avanzada economía de la antigua RDA es un ejemplo que no permite hacerse ilusiones, y de nuevo surge la pregunta de si una ayuda masiva a las economías en transición no creará estructuras dependientes y desanimará la iniciativa local. El enorme coste financiero que han supuesto la reunificación alemana y la complicada reestructuración de la hasta cierto punto avanzada economía de la antigua RDA es un ejemplo que no permite hacerse ilusiones, y de nuevo surge la pregunta de si una ayuda masiva a las economías en transición no creará estructuras dependientes y desanimará la iniciativa local. Por ello, la Comisión propone que los futuros Estados miembros se beneficien progresivamente de las políticas estructurales según su capacidad de absorción.

Por su parte, a los actuales beneficiarios de las ayudas de los fondos estructurales (España, Portugal, Grecia e Irlanda especialmente) se les ha asegurado que podrán continuar beneficiándose de las mismas, prácticamente en igual medida que hasta ahora.

Todo esto nos lleva a plantear una pregunta clave…

¿Cómo va a financiarse la ampliación?

El Consejo Europeo de Berlín de marzo de 1999 llegó a un acuerdo global sobre la Agenda 2000, que presenta las perspectivas financieras de la Unión para el período 2000-2006 y parte de la muy poco probable hipótesis de que la adhesión de nuevos Estados dará comienzo en 2002.

La Agenda 2000 diferencia entre gastos de preadhesión, gastos relacionados con la adhesión y costes totales de la ampliación. Los primeros se refieren a los tres instrumentos de preadhesión (el programa PHARE, el instrumento agrícola y el estructural) que tendrán un límite máximo anual de 3120 millones de euros durante todo el período. En segundo lugar, a partir de 2002 se reserva un importe (que aumenta cada año)  para sufragar los gastos derivados de las nuevas adhesiones. Por último, se hace referencia a los importes máximos de créditos para agricultura, intervenciones estructurales, políticas internas y administración que el coste total anual de la ampliación entre 2002 y 2006 puede hacer necesarios.

¿De dónde saldrán estos recursos? Los gobiernos de los Estados miembros no quisieron aumentar el gasto, que sigue fijado en el 1,27% del PIB comunitario, igual que en el compromiso de Edimburgo de 1992. En contra de una expansión del presupuesto común jugaban los extraordinarios esfuerzos realizados por la mayoría de Estados miembros para reducir el gasto interno y ajustarse a los criterios de convergencia.

De este modo, la ampliación ha de financiarse en dos tercios gracias al crecimiento económico de los Quince, calculado en torno al 2,5%. El resto se financiará a través del incremento del PIB que supondrá la adhesión de los Estados candidatos, que también han de contribuir, aunque serán finalmente receptores netos.

El cálculo se ha hecho al revés: Los Estados miembros no se han planteado cuánto dinero se necesita para la ampliación, sino cómo debe hacerse para no pagar más. Ni aumenta el presupuesto ni disminuyen los gastos (la protección agrícola seguirá suponiendo en 2006 cerca de un 45% del presupuesto) pero parece que, aún así, todo se puede financiar. El crecimiento económico debería ser la panacea, aunque es difícil que todos ganen.

El fruto de la necesidad

Verheugen admitió recientemente que “no había que hacerse ilusiones: la acogida de los candidatos en la sociedad comunitaria no sólo despierta entusiasmo”. Por su parte, Romano Prodi se muestra más cauto últimamente, tras asegurar al principio de su mandato que su meta era la de integrar al menos a uno de los Estados candidatos durante su mandato de cinco años.

Tampoco faltan las críticas, el desánimo y la desconfianza entre muchos de los dirigentes de los Estados candidatos, que se quejan de que sus esfuerzos no parezcan verse reconocidos adecuadamente. Sin embargo, la postura oficial de la Unión es la de mostrar optimismo con respecto a la dirección y al ritmo actual del proceso.

¿Estamos realmente ante una “pérdida de entusiasmo” de la UE, como han señalado en ocasiones destacados portavoces de los candidatos? ¿No será que los pasos hacia la ampliación dados por la organización supranacional han sido más fruto de la necesidad que del alegre convencimiento?

A principios de los años 90, cuando el Centro y Este de Europa recuperó sus libertades políticas y económicas y comenzó a llamar a las puertas de la Unión, pocos fueron los que alertaron de las dificultades a las que habría que hacer frente para conseguir la durante tantas décadas anhelada unión de Europa. La euforia inicial daría paso posteriormente a la precaución y las promesas de una integración rápida se fueron diluyendo al comprobar los costes financieros que habría que soportar. Los Acuerdos Europeos firmados con la mayoría de los PECO(20) dejaban la puerta abierta a un futuro ingreso, pero ni lo prometían ni lo garantizaban.

Alemania, motor económico de la UE y principal beneficiario de una posible ampliación, se hallaba embarcada en la difícil y costosa tarea de transformar sus nuevos Länder. Francia, la otra gran piedra angular de la Unión, veía con recelo el posible aumento de influencia del reunificado vecino y junto con los otros Estados mediterráneos intentaba evitar que el eje geográfico de la UE se desplazara en exceso hacia el Este.

Las negociaciones del Tratado de Maastricht y el difícil camino hacia la Unión Económica y Monetaria dejaron en un segundo plano los proyectos sobre la ampliación. Sin embargo, las nuevas democracias seguían mirando cada vez con mayor impaciencia hacia la Unión, una Unión que se ha calificado siempre de “europea”, sin más calificativos. Sólo la dramática situación en los Balcanes, ampliamente difundida por los medios de comunicación y que revivió el fantasma de la guerra en Europa, junto con el peligro de que un excesivo “cansancio”(21) por las reformas económicas emprendidas  produjera desestabilidad ha acelerado realmente el proceso en los últimos años.

Es cierto que ya no existe la posibilidad de una marcha atrás,  pero eso no implica que las primeras adhesiones vayan a producirse a muy corto plazo, ni impide que el proceso pueda verse frenado en el futuro.  Y es que el proceso de ampliación depende de la voluntad política de los Estados miembros (muy influida por su política interior) y de la marcha de la economía, por lo que hablar de fechas concretas y de los términos en que la integración tendrá lugar pertenece al campo de la especulación. Experiencias pasadas, como la segunda y tercera ampliación, nos obligan a ser prudentes. El ingreso de Grecia se produjo tras una opinión inicial negativa de la Comisión y las negociaciones con España y Portugal duraron mucho más de lo previsto, a pesar de que existía una clara voluntad política y suficientes fondos.

Por lo tanto, las habituales declaraciones para “consumo” interno de los dirigentes de los Estados candidatos hay que tomarlas con precaución. Es lógico que defiendan la idea de que sus gobiernos están tomando las medidas adecuadas y que la adhesión es cuestión de poco tiempo. Por otro lado, a la UE también le favorece que se establezca un clima positivo que dé ánimos a los candidatos y refuerce sus esperanzas, para evitar de este modo un posible aumento de  posturas antieuropeístas.

La sabiduría popular tiene, como otras muchas veces, una respuesta adecuada: Trpelivost ruze prinásí (la paciencia es la que trae las rosas), dicen los checos...

 

NOTAS

(1) En 1973 Gran Bretaña, Dinamarca e Irlanda entraron a formar parte de las Comunidades Europeas. Seguirían su ejemplo Grecia en 1981, y España y Portugal en 1986. En 1990 con la reunificación alemana se produjo el ingreso de la antigua RDA.  La actual Europa de los Quince fue completada en 1995 con la adhesión de Austria, Suecia y Finlandia.

(2) Turquía constituye un caso especial. Presentó su solicitud de ingreso en 1987 y es el único Estado que disfruta desde 1995 de una unión aduanera con la UE. A pesar de contar con la mayor parte de las características de una economía de mercado y de haber dado buenas muestras de capacidad de adopción del acervo comunitario, la Comisión ha vuelto a recordar en su último informe de octubre de 1999 que el cumplimiento por parte de Turquía de los criterios políticos de Copenhague adolece de claras anomalías y no ha recomendado por tanto el inicio de negociaciones, aunque se le haya otorgado el estatus de candidato como premio de consolación.

(3) Según cálculos de la Unión, a pesar de que la adhesión de los 12 candidatos que han iniciado las negociaciones significará un aumento de la población de la UE en 110 millones (un 30%), al nivel de renta per cápita el conjunto de los candidatos tan solo representará un aumento del 5%.

(4) El gobierno laborista maltés retiró en octubre de 1996 la candidatura para la adhesión presentada por los conservadores en 1990, después de que el Consejo de Florencia en junio de 1996 autorizara el inicio de negociaciones. Tras un nuevo cambio de gobierno, Malta volvió a presentar su candidatura en septiembre de 1998.

(5) Los Estados candidatos argumentan que el establecimiento de una fecha precisa para la adhesión sería más eficiente, ya que constituiría una fuente de movilización de energías en los terrenos político y económico.

(6) La hasta ahora irresuelta cuestión de los límites de Europa deja momentáneamente abiertas las puertas de la organización a varios Estados más (Ucrania, Bielorrusia, Rusia, Armenia, Georgia,...), sin contar con países claramente "europeos" como Albania, Macedonia, Bosnia y, tras su reciente democratización, Croacia y Serbia/Montenegro. Además,  es posible que Suiza, Noruega e Islandia acaben ingresando en la UE a medio plazo, a pesar de las actuales reticencias.

(7) La Unión Europea es ya una organización con dos velocidades debido a la Unión Económica y Monetaria.

(8) Siempre que se ha planteado la extensión geográfica de la UE se ha debatido sobre la dualidad profundización-ampliación. Antes del ingreso de Gran Bretaña, Irlanda y Dinamarca, se revisó el sistema de financiación y se “profundizó” en la política agrícola y pesquera. Del mismo modo, la modificación del acervo comunitario en el sector agrícola y la definición de las grandes líneas del mercado único antecedieron a las ampliaciones de 1981 y 1986.

(9) La celebración de esta Conferencia había sido ya prevista por el artículo N (2) del TUE.

(10) El Tratado de Amsterdam sí que consiguió en cambio avances significativos en los terrenos social y laboral, e integró el Acuerdo de Schengen de 1995 en el marco de la Unión.

(11) La unanimidad seguiría siendo necesaria en decisiones que exigen la ratificación nacional, disposiciones relativas al funcionamiento y al equilibrio de las instituciones europeas, decisiones en materia de fiscalidad o seguridad social que no estén vinculadas al buen funcionamiento del mercado interior, celebración de acuerdos internacionales referentes a materias en las que Consejo aún decide por unanimidad y excepciones a las normas comunes del Tratado.

(12) La Comisión ofrece dos alternativas en este sentido. La primera consiste en estabilizar en 20 el número de Comisarios, independientemente del número futuro de Estados miembros. La segunda alternativa señala la posibilidad de que la Comisión cuente con un nacional de cada Estado, pero advierte al mismo tiempo que esta solución haría necesaria una importante adaptación de la organización y funcionamiento de la institución.

(13) En la actualidad, por ejemplo, en las decisiones que se toman por mayoría cualificada en el Consejo, Alemania y Luxemburgo cuentan con diez y dos votos respectivamente. Sin embargo, Alemania tiene más de 81 millones de habitantes y Luxemburgo sólo 400.000.

(14) Puede parecer una cuestión baladí, pero no lo es tanto si consideramos la reciente discusión impulsada por Alemania y Austria sobre el uso del alemán junto con el inglés y el francés como lengua de trabajo en las sesiones preparatorias de las reuniones del Consejo.

(15) Las reformas del Tratado en los referenda celebrados en Francia e Irlanda sólo lograron el apoyo de poco más de la mitad de los votantes. En el caso de Dinamarca fue necesaria la convocatoria de un segundo referéndum, tras ganar el “no” en el primero.

(16) En enero de 2000 la República Checa había concluido las negociaciones de 10 de los 31 capítulos en los que se ha dividido el acervo comunitario. Las negociaciones sobre el capítulo referido a la agricultura empezaron en junio de 2000.

(17) A iniciativa de la Unión se creó ya en 1989 el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD) y el programa PHARE, que en el período 1990-99 invirtió 629,1 millones de euros en la República Checa. La UE y sus Estados miembros facilitan en la actualidad cerca del 70% de la ayuda exterior que reciben los PECO.

(18) El concepto de cohesión económica aparece por vez primera en el Acta Única Europea (1986) y a partir del Tratado de Maastricht (1992) constituye uno de los tres pilares de la Unión, junto con el mercado único y la Unión Económica.

(19) En la actualidad, una región recibe ayudas del Fondo Estructural cuando su PIB medio por habitante es menor al 75% de la media comunitaria (20000 euros). El PIB medio por habitante en los Estados candidatos se encuentra muy por debajo (alrededor de 12000 euros en la República Checa) por lo que, según algunos expertos, aún creciendo el doble que los actuales miembros de la UE, los PECO necesitarían muchos años para alcanzar la marca del 75%.

(20) La UE firmó Acuerdos de Asociación con la República Federal Checa y Eslovaca en diciembre de 1991, y tras la disolución de la federación, con la República Checa en octubre de 1994.

(21) Una consecuencia de esta “fatiga” es la vuelta al gobierno de los partidos postcomunistas en buena parte de los PECO.