Reponsabilidad patrimonial de la administración

Derecho Administrativo Español. Indemnización. Principio de imputación. Lesión. Principio de responsabilidad directa

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PARTE II

DERECHO ADMINISTRATIVO

TEMA 11. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN: LOS PRINCIPIOS Y REQUISITOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL. LA EFECTIVIDAD DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL: LA INDEMNIZACIÓN Y EL PROCEDIMIENTO DE RESPONSABILIDAD. LA ACCIÓN DE REPETICIÓN.

I. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN

Señala García Enterría que el principio de legalidad y el de responsabilidad patrimonial de los entes públicos constituyen los dos soportes básicos del Derecho Administrativo.

Concepto

Cuando una persona física o jurídica (pública o privada) causa un perjuicio o daño a otro, ya sea intencionado o fortuito, por error o negligencia o por el desarrollo normal o anormal de la actividad que realiza nace la obligación de reparación.

La relación entre el daño producido a un tercero por la actividad propia y la obligación de reparación es lo que denominamos comúnmente “responsabilidad”.

Ésta puede clasificarse de la siguiente manera:

  • directa (por actos propios) o indirecta (se responde por los daños causados por sus agentes dependientes). La indirecta puede ser solidaria (se responde en los mismos términos del responsable directo) o subsidiaria (se responde en el caso de que el responsable directo no pueda hacer frente a la indemnización)

  • Subjetiva (exigible a una persona como consecuencia de una acción u omisión, intencionada (dolo) o no (culpa) y objetiva (sin que medie dolo o culpa)

  • Contractual (cuando deriva de las obligaciones contraídas en un contrato o negocio jurídico) y extracontractual o aquiliana (cuando es consecuencia directa de los daños y perjuicios que se causan por la actividad propia, al margen de las obligaciones contraídas).

  • Civil y penal

  • La responsabilidad civil, extracontractual y objetiva se concreta en la obligación de compensar económicamente el daño causado. Esta obligación de reparación cuando afecta a los organismos e instituciones públicas se denomina responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

    Este principio se consagra en el art. 9.3 CE y especialmente en el art. 106.2 “Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.

    II. LOS PRINCIPIOS Y REQUISITOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

    Vienen recogidos en los arts. 139 y 140

  • PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD OBJETIVA

  • Según el art. 139 “Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos”.

    La responsabilidad puede ser subjetiva (la reparación solo surge cuando se trata de una actuación ilegítima) u objetiva (solo se atiende al resultado, de modo que se indemniza toda lesión, ya sea legítima o ilegítima).

    En consecuencia, en nuestro Ordenamiento, la responsabilidad de las AP se reconoce al margen de toda idea de ilicitud o culpa; por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

    Exclusión de los casos de fuerza mayor

    La fuerza mayor excluye la obligación de reparar el daño. El citado art. continua diciendo “...salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos”

    La fuerza mayor se define por el Consejo de Estado como “los acontecimientos insólitos y extraños al cupo normal de las previsiones típicas de cada actividad o servicio, según su propia naturaleza”

    La cuestión radica en delimitar la fuerza mayor del caso fortuito, ya que éste último sí que da lugar a la indemnización.

    Normalmente la fuerza mayor se debe a agentes externos (guerras, terremotos...) y el caso fortuito a agentes internos, producidos por causas desconocidas pero que debieran de conocerse.

    El art. 141.1 ha regulado de forma más profusa esta materia a partir de la Ley 4/1999 que establece “No serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes pudieran establecer para estos casos”.

    2) PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD DIRECTA

    Como ya hemos visto, se pasa de la responsabilidad directa del funcionario (CC) a la responsabilidad directa de la Administración (Ley 30/1992)

    El art. 145.1 (redacción de la Ley 4/1999) establece “...los particulares exigirán directamente a la Administración pública correspondiente las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio”

    Posteriormente la administración podrá ejercitar acción de regreso contra el agente causante.

    3) PRINCIPIO DE EXISTENCIA DE LESIÓN

    La doctrina distingue entre perjuicio (detrimento patrimonial cualquiera) y lesión (detrimento patrimonial antijurídico, es decir, no querido por el Ordenamiento Jurídico).

    Por tanto, se exige que no existan causas que justifiquen la obligación de sufrir la carga. El art. 139.3 establece que sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éstos no tengan el deber jurídico de soportar, de acuerdo con la ley.

    Características del daño

    Según el artículo 139.2 “En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas”

    Efectivo: la jurisprudencia exige la prueba de la realidad y certeza de los daños con mucho rigor.

    Evaluable: el problema radica en evaluar los daños personales y morales, donde la jurisprudencia no acaba de encontrar fórmulas coherentes. El art. 142.5 incluye los daños físicos o psíquicos.

    Daño individualizado es el daño que sufre el damnificado que excede de las cargas comunes que exige la vida social. El Consejo de Estado considera que existe la obligación de indemnizar si existe un sacrificio excesivo y desigual entre los administrados.

    4) PRINCIPIO DE IMPUTACIÓN A LA ADMINISTRACIÓN

    Para que nazca la responsabilidad la ley exige una relación de causalidad entre el hecho y el perjuicio que se pretende resarcir.

    Es importante determinar si el causante del daño esta incluido o no en la organización administrativa. Están excluidos los contratistas (si el daño no procede de cláusulas del contrato impuestas por la Administración), los profesionales libres con funciones públicas (notarios) y los funcionarios cuando están al margen de las funciones propias del cargo.

    Las causas de imputación son tanto el funcionamiento normal o anormal.

    La doctrina justifica la indemnización en los casos de funcionamiento normal en base a tres teorías:

    teoría del enriquecimiento indebido: si la Administración acrecienta su patrimonio a costa de los patrimonios privados, es justo que los indemnice.

    Teoría del riesgo: justifica la indemnización sin culpa de la Administración, en que ésta ha creado los hechos que mediante un caso fortuito ha producido daños a los particulares.

    Teoría del daño especial: el interés colectivo permite que la Administración exija una carga especial, pero el principio de igualdad de trato de los ciudadanos impone la compensación de ese daño especial

    Respecto del funcionamiento anormal, la causa por la que el daño se imputa a la Administración es la culpa, impericia o negligencia del funcionario. Si la Administración se aprovecha de sus servicios, responde de sus errores.

    5) PRINCIPIO DE LA RESPONSABILIDAD CONCURRENTE

    El art. 140 que regula esta materia ha sido modificado por la Ley 4/1999. La redacción anterior era confusa, pues establecía que en caso de que el daño proviniera de la actuación conjunta de varias administraciones todas responderán de forma solidaria.

    El nuevo art. 140.1 señala que el instrumento jurídico regulador de la actuación conjunta podrá determinar la distribución de la responsabilidad entre las diferentes Administraciones Públicas.

    En otros supuestos de concurrencia de varias Administraciones en la producción del daño, la responsabilidad se fijará para cada Administración atendiendo a los criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención.

    La responsabilidad será solidaria cuando no sea posible dicha determinación.

    FUNDAMENTO DE LA REPARACIÓN

    Los fundamentos pueden ser múltiples, pero pueden resumirse en dos:

  • La igualdad ante las cargas públicas: el administrado debe de soportar sin indemnización las cargas generales impuestas a los ciudadanos, pero está facultado para reclamar y la administración debe de responder cuando se le cause un daño específico y singular.

  • La reparación del riesgo social. Los servicios públicos crean situaciones objetivas de riesgo a los que nadie puede sustraerse, que la Administración no puede evitar porque no puede dejar de actuar. Como la actividad de la Administración se realiza en beneficio de la comunidad, es justo que el administrado que sufre el daño como consecuencia de esta actividad pública sea indemnizado económicamente por la colectividad.

  • IV. LA EFECTIVIDAD DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL: LA INDEMNIZACIÓN Y EL PROCEDIMIENTO DE RESPONSABILIDAD

    INDEMNIZACIÓN

    El art. 141.2 (redacción Ley 4/1999) establece “La indemnización se calculará con arreglo a los criterios de valoración establecidos en la legislación de expropiación forzosa, legislación fiscal y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado”

    • La LEF remite al mutuo acuerdo entre las partes; a las reglas tasadas de valoración en función de los bienes, o como regla residual, el valor real de los bienes.

    • Respecto de los criterios fiscales, éstos no siempre se adecuan al valor real de los bienes, de ahí que sirvan más como indicador pero nunca como criterio único determinante.

    • La valoración de mercado es la que más se acerca a las circunstancias de cada caso y es el criterio que más se emplea respecto a los daños psíquicos.

    Asimismo se establecen otras reglas adicionales

    MOMENTO: se calcula con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al índice de precios al consumo, fijado por el Instituto Nacional de Estadística

    INTERES DE DEMORA: proceden por demora en el pago de la indemnización fijada, los cuales se exigirán con arreglo a lo establecido en la LGP

    MODO: puede sustituirse por una compensación en especie o ser abonada mediante pagos periódicos, cuando resulte más adecuado para lograr la reparación debida y convenga al interés público, siempre que exista acuerdo con el interesado

    PROCEDIMIENTO

    La acción de demanda de resarcimiento debe ejercitarse primero (antes de acudir a la via judicial) mediante reclamación administrativa que se tramitará en base a un procedimiento específico: el procedimiento de responsabilidad patrimonial.

    La Ley 30/1992 regula las reglas y principios a que debe ajustarse dicho procedimiento de responsabilidad en los arts. 142 y 143. Estos artículos se han desarrollado a través del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo.

    Hay un procedimiento general y otro abreviado.

    PROCEDIMIENTO GENERAL

  • INICIACIÓN

  • El procedimiento se inicia, al igual que el procedimiento ordinario, de oficio o a instancia del interesado.

    La acción de reclamación contra la administración debe formularse en el plazo de un año a partir del hecho dañoso, plazo de prescripción (no de caducidad), plazo idéntico al del art. 1902 Cc.

    El art. 142.5 señala que el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo.

    En caso de daños, de carácter físico o psíquico, a las personas el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas.

    La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización, pero si la resolución o disposición impugnada lo fuese por razón de su fondo o forma, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la sentencia definitiva

    Iniciación de oficio

    Se efectuará previo acuerdo del órgano competente, adoptado bien por propia iniciativa, bien como consecuencia de orden superior, petición razonada de otros órganos o por denuncia.

    El acuerdo de iniciación del procedimiento se notificará a los particulares presuntamente lesionados, concediéndoles un plazo de siete días para que aporten cuantas alegaciones, documentos o información estimen conveniente a su derecho y propongan pruebas.

    El procedimiento se instruirá aunque los lesionados no se personen en el plazo establecido

    Iniciación a instancia del interesado

    La reclamación se dirigirá al órgano competente (normalmente al Ministro o Consejo de Ministros, o a los órganos competentes de las CCAA) y deberá ajustarse a lo previsto en el art. 70 de la LRJPAC.

    En la reclamación se deberá especificar:

    • las lesiones producidas

    • la relación de causalidad entre éstas y el funcionamiento del servicio público

    • la evaluación económica (si fuera posible)

    • la determinación del momento en que se produjo

    Irá acompañada de cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportunos y de la proposición de prueba, concretando los medios de que pretenda valerse el reclamante.

    Si se admite la reclamación, el procedimiento se impulsará de oficio por la Administración.

    Cuando la reclamación lo sea por daños ocasionados por un acto administrativo contra el que se ha interpuesto un recurso, la pretensión de indemnización podrá acumularse en el procedimiento de anulación del acto, lo que podrá hacerse en la propia demanda ante los Tribunales sin necesidad de reclamación administrativa previa, o bien la reclamación podrá formularse dentro del año siguiente al momento en que la resolución se produzca.

    En el caso de servicios públicos objeto de concesión administrativa, la reclamación se dirigirá a la autoridad administrativa responsable del servicio, acompañando las pruebas con copia para su traslado y audiencia al concesionario. A la vista de ello, la Administración resolverá sobre la procedencia o no de la reclamación y contra este acto administrativo (de naturaleza arbitral), cualquiera de las partes, tanto la víctima reclamante como el concesionario, podrán interponer recurso contencioso-administrativo.

    B) INSTRUCCIÓN

    1.- Impulso de las actuaciones: se realizará de oficio por el órgano que tramite el procedimiento.

    Los interesados podrán, en cualquier momento antes del trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio además de las que se acompañen al escrito de iniciación.

    2.- Pruebas: para acreditar los hechos alegados, se practicarán las pruebas declaradas pertinentes. El órgano instructor sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada.

    Las pruebas se practicarán en un plazo de 30 días. Se puede abrir un período extraordinario, sin que la ley fije plazo alguno.

    3.- Informes: se podrán solicitar cuantos informes estime necesarios. En todo caso, será preceptivo el informe del servicio que haya ocasionado la lesión.

    El plazo general para la emisión de informes será de diez días, salvo que el órgano instructor solicite su emisión en un plazo menor o mayor (que no puede exceder de un mes)

    4.- Audiencia a los interesados: instruido el procedimiento, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se llevará a cabo el trámite de audiencia; en un plazo no inferior a 10 días ni superior a 15; facilitándoles a los interesados una relación de los documentos obrantes en el procedimiento, para que puedan obtener copia.

    En los procedimientos iniciados de oficio, si el interesado no realizara trámite alguno y no lo hiciera en el trámite de audiencia, el instructor propondrá el archivo provisional de las actuaciones (archivo que será definitivo transcurrido el año de prescripción).

    Durante el plazo del trámite de audiencia, el interesado podrá proponer la terminación convencional del procedimiento fijando los términos definitivos del acuerdo indemnizatorio que estaría dispuesto a suscribir con la Administración.

    5.- Dictamen: Concluido el trámite de audiencia, en el plazo de diez días, se solicitará dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma. Este dictamen deberá pronunciarse sobre la existencia o no de relación de causalidad, valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización. El dictamen se emitirá en un plazo máximo de dos meses.

  • TERMINACIÓN

  • En el plazo de veinte días desde la recepción del dictamen o desde la conclusión del trámite de audiencia, el órgano instructor formulará propuesta de resolución, que contendrá:

    • la existencia o no de nexo causal

    • valoración del daño

    • cuantía de la indemnización

    • criterios utilizados para su cálculo

    Transcurridos seis meses desde que se inició el procedimiento sin que haya recaído resolución expresa o se haya formalizado el acuerdo, podrá entenderse que la resolución es contraria a la indemnización del particular (silencio negativo).

    PROCEDIMIENTO ABREVIADO

    Procede en los supuestos en que sean inequívocas la relación de causalidad entre la lesión y el funcionamiento del servicio público, la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización.

    La Ley 30/1992 parece concebir este procedimiento para aquellos casos en los que sea indudable la procedencia de la reclamación; por lo tanto, habrá de utilizarse para las resoluciones estimatorias.

    Este procedimiento se iniciará a tenor de las actuaciones, documentos e informaciones obrantes en el procedimiento general.

    El procedimiento se iniciará de oficio (antes del trámite de audiencia) por el órgano instructor que suspenderá, en su caso, el procedimiento ordinario.

    Dicho acuerdo se notificará a los interesados, facilitándoles una relación de los documentos obrantes en el procedimiento a efectos del trámite de audiencia, que se realizará en un plazo máximo de cinco días.

    Concluido el trámite de audiencia, en el plazo de cinco días el órgano instructor propondrá, cuando proceda, que se solicite dictamen preceptivo que deberá ser emitido en el plazo de diez días.

    Recibido, en su caso, el dictamen o transcurrido el plazo para su emisión, el órgano competente resolverá el procedimiento o someterá la propuesta de acuerdo al interesado y al órgano que deba suscribirlo.

    Transcurridos treinta días desde la iniciación del procedimiento sin que haya recaído resolución podrá entenderse que la resolución es contraria a la indemnización.

    RECLAMACIÓN ANTE LA VIA JURISDICCIONAL

    Una vez terminado el procedimiento de reclamación en vía administrativa y contra la resolución que ponga fin al mismo, o contra el silencio que lo desestime, cabrá recurso ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

    Rige el principio de unidad de jurisdicción; el art. 2.e) señala que corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa conocer las cuestiones que se susciten en relación con la “responsabilidad patrimonial de las AP, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación que derive, no pudiendo ser aquella demandada por éste motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o laboral.

    V. LA ACCIÓN DE REPETICIÓN

    En el Capítulo II del Título X se regula la responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones públicas (modif. Ley 4/1999)

    El artículo 145.1 establece que para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial, los particulares exigirán directamente a la Administración Pública correspondiente las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio.

    Satisfecha la indemnización, la administración exigirá (la redacción anterior decía “podrá”) de oficio de sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo, o culpa o negligencia graves, previa instrucción del procedimiento específico, regulado en el Real Decreto 429/93.

    Esta es la denominada acción de regreso.

    Para esta exigencia de responsabilidad se ponderarán entre otros, los siguientes criterios: el resultado dañoso producido, la existencia o no de intencionalidad, la responsabilidad profesional del personal al servicio de las Administraciones públicas y su relación con la producción del resultado dañoso.

    Finalmente, la Ley 30/1992 hace referencia a la responsabilidad penal, procedimiento penal que no suspenderá los procedimientos de reconocimiento de responsabilidad patrimonial que se instruyan ni interrumpirá el plazo de prescripción.

    Todo ello al margen de la responsabilidad disciplinaria.

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