TEMA VI

PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. FASES DEL PROCEDIMIENTO GENERAL.

1.- EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO LOCAL.

El procedimiento administrativo es el conjunto de actos o de actuaciones materiales a través de las cuales se va formando o ejecutando una declaración de voluntad. Es por tanto, el cauce propio a través del cual se manifiesta un órgano de la Administración.

La Constitución, en su artículo 105, señala que la Ley regulará el procedimiento a través del cual deberán producirse los actos administrativos, garantizándose, cuando procédala audiencia de los interesados.

Principios Informadores.

Los principios informadores del procedimiento administrativo proceden tanto de la labor del legislador, al determinar en lo distintos textos normativos cuales son tales principios ordenadores, como de un proceso continuado de integración debido a la doctrina científica.

De nuestro Derecho positivo, en especial, de las normas reguladoras del procedimiento administrativo común, se derivan los siguientes principios:

! Constatación de que la Administración y el Gobierno son dos instituciones públicas constitucionalmente diferenciadas, de forma que aquella sea el instrumento a través del cual se promuevan las condiciones para que los derechos del individuo sean reales y efectivos. Se consagra, por tanto, el carácter instrumental de la Administración puesta al servicio de los intereses de los ciudadanos.

! El procedimiento es una pieza fundamental en el proceso de modernización de nuestra sociedad y de su Administración; por ello, las nueva corrientes de la ciencia de la organización aportan unas experiencias muy valiosas que deben ser aprovechadas en el campo de la actuación administrativa. La tecnificación y la modernización no deberán limitarse, tan solo, al funcionamiento interno de la administración, sino también a todos sus actos con trascendencia externa, e incluso en la vertiente de producción de sus normas y disposiciones.

! El acercamiento eficaz de los servicios administrativos al ciudadano, de forma que los particulares tengan una respuesta rápida y eficiente a sus pretensiones, sancionándose aquellas conductas de los órganos o empleados públicos que obstaculicen el normal desarrollo del procedimiento.

! La necesaria cooperación entere las distintas Administraciones públicas a fin de propiciar una atención al ciudadano con la certeza de que cualquiera de las Administraciones Públicas, ya sean territoriales o institucionales, actúe con criterios homogéneos. La Ley 30/1992 introduce como novedad la figura de Convenio de Conferencia Sectorial, a fin de asegurar la necesaria coherencia en la actuación de tales Administraciones Públicas y la imprescindible coordinación y colaboración.

! Unificación del procedimiento de las distintas Administraciones Públicas, de aquí que la regulación del procedimiento administrativo común sea una competencia normativa plena y exclusiva del Estado, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas y del régimen de funcionamiento de las Corporaciones Locales.

Principios generales.

Por último, debemos destacar el contenido del articulo 3 de la Ley 30/1992, que bajo el epígrafe: «Principios generales» reproduce prácticamente el enunciado del artículo 103.1 de la Constitución, al expresar lo siguiente: «Las Administraciones Publicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho». Asimismo, el párrafo segundo de dicho artículo destaca otros principios informadores, a saber: «Las Administraciones Públicas, en sus relaciones, se rigen por el principio de cooperación, y en su actuación por los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos».

1.4. Principios de la doctrina científica

De los principios citados son de destacar los siguientes:

Publicidad y secreto de las actuaciones: La Constitución hace referencia a ambos principios en su articulo 103.3 al expresar que se reservará a la ley «la regulación del acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo lo que afecte a la seguridad del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas». Es por ello, que la Ley 30/1992 regula con minuciosidad el derecho de acceso a los archivos y registros, determinando que los interesados tendrán derecho a conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos y obtener copias de los documentos contenidos en ellos. Asimismo, los ciudadanos tendrán derecho a acceder a los registros y a los documentos que, formando parte de un expediente, obren en los archivos administrativos, siempre que tales expedientes correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud. Sólo cuando prevalezcan razones de interés público, por intereses de terceros más dignos de protección o cuando así lo disponga una Ley, podrá ser denegado dicho derecho, debiendo, en estos casos, dictarse resolución motivada.

Gratuidad del procedimiento: Aunque la Ley de Procedimiento Administrativo Común no hace referencia expresa a la gratuidad del proceso administrativo, este principio está inmerso a lo largo de su articulado, toda vez que una solicitud presentada en regla desencadena el inicio del proceso, habida cuenta que tal procedimiento se impulsará de oficio en todos sus trámites. Solamente en el caso de la práctica de pruebas solicitadas por el interesado se quiebra este principio, ya que le deberá ser exigido el pago, incluso de forma anticipada, de los gastos que ocasionen a las mismas.

Máxima garantía de los interesados en el procedimiento: La Ley 30 /1992 destaca en su articulo 35 un auténtico código de los derechos de los ciudadanos en el procedimiento, enumerando de una forma enunciativa cuales son tales derechos en las relaciones de los ciudadanos con las Administraciones Públicas. La mayoría de ellos ya existían en la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, pero por su novedad, debemos destacar:

.- El derecho a la identificación de las autoridades y funcionarios bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos

.- La exigencia de responsabilidad de las Administraciones Públicas, y del personal a su

servicio.

.- Derecho a no presentar documentos no exigidos por las normas o que ya se encuentren en poder de la Administración

.- Derecho a formular alegaciones en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia y a utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma.

Celeridad y eficacia: La desaparición de la denuncia de mora, como instrumento necesario para que se produjera el instituto del silencio administrativo, ha sido uno de los pasos más importantes de la Ley 30/1992 en aras de conseguir una respuesta eficaz y contundente por parte de la Administración. Por ello, se reducen a la mitad los plazos que tiene la Administración para resolver, ya que hemos pasado de los 6 meses a los que hacía referencia la Ley de 1958, a los 3 meses en la Ley 30/1992 al expresar: «cuando la norma de procedimiento fije plazos, el plazo máximo de resolución será de 3 meses». Así pues, si los particulares no son atendidos por la Administración dentro de los plazos establecidos, surge el instituto normativo del silencio, ya sea positivo o negativo, como garantía de que los derechos de los interesados no se vacíen de contenido cuando la Administración no los ha atendido con eficacia y celeridad.

2.- FASES DEL PROCEDIMIENTO GENERAL.

En todo procedimiento se pueden distinguir cuatro fases, además de la fase instrumental de ejecución:

Incoación.

Ordenación.

Instrucción.

Finalización.

Ejecución.

2.1. Incoación.

La incoación es el acto que desencadena el desarrollo del expediente y puede realizarse de oficio o a solicitud de la persona interesada. En el primer caso, se realizará a iniciativa de la propia Administración, bien por decisión del órgano competente, tanto por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior o moción razonada de los subordinados, bien como consecuencia del particular.

Si el expediente se iniciara a instancia de parte, en el escrito de presentación deberán contenerse todos los elementos necesarios para su correcta identificación:

Nombre del interesado.

Hechos que fundamentan la petición.

Lugar.

Fecha.

Firma.

Dependencia a la que se dirige.

Como vimos al analizar los principios generales del procedimiento, una de sus características es su flexibilidad, por tal razón, si el escrito de iniciación no reuniera los datos señalados, se requerirá a quien lo hubiere firmado para que en un plazo de 10 días, subsane la deficiencia, con apercibimiento de que, si así no lo hiciere, se archivará sin más trámite. Este plazo podrá ser ampliado prudencialmente, hasta cinco días, a petición del interesado o a iniciativa del órgano cuando la aportación cuando la aportación de los documentos requeridos presente dificultades especiales. Esta posibilidad no podrá ser ejercitada cuando se trata de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva.

Dentro de los escritos que se dirigen a la Administración tenemos que distinguir:

Instancias a las Autoridades y Organismos en materia de su competencia

Peticiones por las que se solicita un acto graciable o la promulgación de nuevas normas.

2.2. Ordenación.

La ordenación aunque la propia Ley de Procedimiento Administrativo la define como una fase, en principio es un elemento que debe confluir en todas las fases del procedimiento, ya que la rapidez, la eficacia, la racionalización, no se debe concretar para esta sola fase, sino que todas ellas son medidas a tener en cuenta a lo largo de todo el procedimiento administrativo. Debemos distinguir dentro de esta fase los siguientes actos:

% Actos de impulso.

El procedimiento se impulsará de oficio en todas sus partes, a diferencia del proceso judicial, como hemos visto, en que los actores incitan, a través del procurador, a que el juez siga actuando.

% Actos de dinamismo

Se acordarán en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan una impulsión simultanea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo.

% Actos de intimidación

Tratan de ordenar las conductas de los interesados en aras de impulsar el desarrollo del procedimiento; los requerimientos y las citaciones son claros ejemplos de esta clase de actos.

% Actos de incidencia

Las cuestiones incidentales que se planteen en el procedimiento, incluso las que se refieran a la nulidad, no se suspenderán a la tramitación de aquél. Solamente la recusación suspenderá la actuación hasta que el órgano superior resuelva sobre su procedencia.

2.3. Instrucción.

Es la fase fundamental del procedimiento y por medio de ella se pretende documentar lo suficientemente el expediente administrativo para que el órgano resolutorio disponga de todos los elementos necesarios para poder pronunciarse. Dentro de esta fase debemos destacar:

% Las alegaciones.

Los interesados, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia podrán presentar alegaciones y aportar documentos. Igualmente, en todo momento, podrá alegarse los defectos de tramitación, en especial, los que supongan paralización o infracción de los plazos, u omisión de trámites. Dichas alegaciones podrán dar lugar a la existencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria.

% Los informes.

Es la forma usual de pronunciarse el funcionario a lo largo del procedimiento. Los informes serán sucintos y deberán emitirse en el plazo de 10 días, salvo disposición que permita otro mayor o menor. De no emitirse el informe en el plazo señalado, se podrán seguir las actuaciones, excepto en los supuestos de informes preceptivos que sean determinantes para la resolución del procedimiento en cuyo caso se podrá interrumpir los trámites sucesivos. El informe emitido fuera de plazo podrá ser tenido en cuenta al resolverse el expediente. Salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes.

% Las pruebas.

A fin de confirmar determinados hechos, la Administración podrá decidir la práctica de pruebas, mediante cualquiera de los medios admitidos en derecho, ya sean documentales, testificales o periciales. Estas pruebas se practicarán en un plazo no superior a 30 días ni inferior a 10. En caso de que las pruebas sean solicitadas por el interesado, la Administración podrá exigir el anticipo de los gastos, a reserva de la liquidación definitiva. Este supuesto es uno de los pocos casos en donde quiebra la gratuidad que impera en el procedimiento administrativo.

% La audiencia del interesado.

Es tan importante este trámite que la propia Constitución hace referencia a la misma, y es una aplicación del principio general de que nadie puede ser condenado sin ser oído. El trámite de audiencia se sitúa en el expediente inmediatamente antes de redactarse la propuesta de resolución y deberá evacuarse en un plazo no superior a 15 días ni inferior a 10, durante los cuales se podrá alegar y presentar los documentos y justificantes que estimen pertinentes. Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos, se tendrá por realizado el trámite. Se puede prescindir de este trámite solamente cuando no figuren el expediente ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.

En otro orden de cosas, el órgano al que corresponde la resolución del procedimiento, cuando la naturaleza de ésta lo requiera, podrá acordar un periodo de información pública para que puedan presentarse alegaciones, plazo que no podrá ser inferior a 20 días. El anuncio se efectuará en los diarios oficiales que correspondan, debiendo indicarse el lugar de exhibición del expediente y plazos para formular alegaciones.

La incomparecencia en este trámite no impedirá la posibilidad de interponer los recursos procedentes contra el acto definitivo. Sin embargo, la comparecencia en este trámite, no otorga la condición de interesado, aunque tendrán derecho a obtener de la Administración una respuesta razonada.

2.4. Finalización.

La Ley 30/1992 regula las siguientes causas por las que se pone fin al procedimiento administrativo:

Resolución; desistimiento; renuncia; caducidad; imposibilidad material de continuarlo y terminación convencional.

% La resolución.

Es el acto administrativo propiamente dicho que implica una manifestación de voluntad. La resolución contendrá la decisión que deberá ser motivada en los supuestos a los que se refiere el Art. 54 de la Ley. Expresarán además los recursos, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos. En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de la ley, aunque podrá determinar la inadmisión de solicitudes de reconocimientos de derechos no previstos en el ordenamiento jurídico o manifiestamente carentes de fundamento.

En aquellos procedimientos que fueran tramitados a solicitud del interesado, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso se pueda agravar su situación inicial y si perjuicio de la potestad de la Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento si procede. Con ello se posibilita:

• La facultad que tiene la Administración para resolver no sólo las cuestiones planteadas por los interesados, sino también aquellas otras derivadas del expediente.

• Se deroga expresamente la posibilidad de agravarse una situación como consecuencia se una solicitud o recurso.

Por último, cuando aparezcan cuestiones conexas que no hayan sido planteadas por el interesado, el órgano competente podrá pronunciarse sobre las mismas, poniéndolo antes de manifiesto de aquél por un plazo no superior a 15 días, para que formule dicho interesado las alegaciones que estime pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba.

% El acto presunto y su certificación.

El transcurso del tiempo tiene gran trascendencia, ya que en caso ausencia de pronunciamiento expreso (resolución) por parte de la Administración se puede dar lugar a la presunción de un acto, permitiéndose con ello estimar concedida o denegada una solicitud.

La Administración está obligada a resolver sobre cuantas solicitudes presente el interesado así como en los procedimientos de oficio cuya instrucción y resolución afecte a los ciudadanos. Obviamente no tendrá esa obligación en aquellos casos en que la finalización se ha debido a la conducta del interesado:

1. por su desidia (caducidad) o por su manifestación expresa (desistimiento y renuncia)

2. por prescripción

3. por pérdida sobrevenida del objeto del procedimiento.

casos relativos a ejercicios de derechos que sólo deban ser objeto de comunicación.

El plazo máximo para resolver las solicitudes que formulen los interesados será el que resulte de la tramitación del procedimiento aplicable en cada caso. En caso de que la norma de procedimiento no indicara plazos, el plazo máximo de resolución será de 3 meses.

El vencimiento de dichos plazos no exime a la Administración de la obligación de resolver, pero deberá abstenerse de hacerlo cuando se haya emitido la certificación de acto presunto. El nuevo sistema acorta los plazos para resolver, ya que una vez vencido el plazo de resolución (3 meses), al día siguiente los interesados podrán solicitar la certificación de acto presunto para hacer valer sus derechos. Antes, después de los 3 meses, sólo había la posibilidad de la denuncia de mora, y una vez transcurridos otros 3 meses de su presentación se entendía denegada por silencio administrativo negativo.

Por tanto, para hacer valer frente a la Administración o frente a cualquier persona la existencia de un acto presunto, los interesados deberán acreditarlo mediante la certificación emitida por el órgano competente que debió resolver expresamente. Tiene 20 días de plazo desde la solicitud, salvo resolución expresa dentro de dicho plazo. La no-emisión, cuando proceda, de la certificación será considerada como falta muy grave, no obstante, cuando la Administración no cumpla la obligación de expedir la certificación, se podrán acreditar los actos presuntos mediante la exhibición de la petición de certificación.

Supuestos de silencio Administrativo:

Supuestos de silencio administrativo positivo.

Cuando en los procedimientos iniciados en virtud de solicitudes formuladas por los interesados no haya recaído resolución en plazo, se podrán entender estimadas aquellas en los siguientes casos:

! Solicitudes de concesión de licencias y autorizaciones de instalación, traslado o ampliación de empresas o centros de trabajo.

! Solicitudes cuya estimación habilitaría al solicitante para el ejercicio de derechos preexistentes, salvo que la estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, en cuyo caso se entenderán desestimadas.

! En todos los casos, las solicitudes en cuya normativa de aplicación no se establezca que quedarán desestimadas si no recae resolución expresa.

Supuestos de silencio administrativo negativo:

Cuando en los procedimientos iniciados en virtud de solicitudes formuladas por los interesados no haya recaído resolución en plazo, se podrá entender desestimada la solicitud en los siguientes supuestos:

Ejercicio del derecho de petición del Art. 29 de la Constitución.

Resolución de recursos administrativos.

Cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de actos favorables para los ciudadanos.

Revisión de actos nulos y anulables.

La garantía del silencio administrativo sólo cederá cuando exista un interés general o cuando realmente el derecho cuyo reconocimiento se postula no exista.

% El desistimiento y la renuncia.

El desistimiento viene a significar el abandono de la pretensión, pero no la renuncia del derecho.

La renuncia va más allá, ya que implica una dejación o renuncia efectiva del derecho adquirido.

El régimen jurídico del desistimiento y la renuncia tiene los siguientes elementos comunes:

%! Si el escrito de iniciación se hubiera promovido por dos o más personas, el desistimiento o la renuncia sólo afectará aquellos que la hubiesen formulado.

%! Tanto el desistimiento como la renuncia podrán hacerse por cualquier medio que permita su constancia.

%! La Administración aceptará de plano el desistimiento o la renuncia y declarará concluso el procedimiento salvo que, habiéndose personado en el mismo terceros interesados, instasen éstos su continuación en el plazo de 10 días desde que fueron notificados del desistimiento.

%! Si la cuestión suscitada por la incoación del procedimiento, entrañase interés general o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento, la Administración podrá limitar los efectos del desistimiento o la renuncia al interesado y seguirá el procedimiento.

% La caducidad.

Para que ésta se produzca se precisará la concurrencia de varios elementos:

% que el procedimiento se haya iniciado a solicitud del interesado.

% que se haya producido la paralización del mismo durante un plazo de 3 meses por causa imputable al interesado

% producida la caducidad, la administración acordará el archivo de las actuaciones, notificándolo al interesado.

No toda pasividad del interesado conduce a la caducidad, sino sólo aquella que determine la paralización del proceso.

La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción.

No podrá ser aplicable cuando afecte al interés general o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento.

% Causas sobrevenidas.

También producirá la terminación del procedimiento la imposibilidad de continuarlo por causas sobrevenidas. Es un supuesto creado por la Ley 30/1992.

Se entiende por causas sobrevenidas: Incendios, perdida de la cosa, inundaciones, etc.

% Terminación convencional.

Otra novedad de la Ley 30/1992 es la fórmula de terminar el procedimiento de una manera convencional por medio de acuerdos, pactos convenios o contratos entre la Administración y las personas tanto de derecho público como privado, siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción y tenga por objeto satisfacer el interés público.

2.5. Ejecución.

Cuando el administrado no observe las prescripciones ordenadas por la Administración, imposibilitando con su conducta la realización del acto, se establecen una serie de medidas para asegurar la ejecución de los actos administrativos:

• Apremio sobre el patrimonio.

• Ejecución subsidiaria.

• Multa coercitiva.

• Compulsión sobre las personas.

% Apremio sobre el patrimonio.

Si en virtud de un acto administrativo hubiese de satisfacerse de una cantidad líquida a la Administración y ésta no se produjera voluntariamente, se aplicará la vía de apremio a fin de que se realice el embargo sobre los bienes del deudor en cantidad suficiente para cubrir el importe de la deuda debida a la Administración.

% Ejecución subsidiaria.

Tendrá lugar cuando se trate de actos que por no ser personalísimos puedan ser realizados por sujetos distintos al obligado.

% Multas coercitivas.

Cuando así lo autoricen las leyes y en la forma y cuantía que éstas determinen, la Administración podrá, para la ejecución de actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para obligar a cumplir lo ordenado.

% Compulsión sobre las personas.

Cuando se imponga una obligación personalísima de no hacer o soportar podrá utilizarse la compulsión, que es la forma de obligar utilizando la fuerza o la coacción, naturalmente en los casos en que la Ley expresamente lo autorice y dentro del respeto a la dignidad de la persona y sus derechos fundamentales.