La construcción del Estado; Francis Fukuyama

Democracia. Neoliberalismo. Capitalismo. Burocracia. Occidente. Propiedad. Instituciones estatales. Productividad. Servicios. Administración Científica. Descentralización. Constitución. Ley. Estado de Derecho. Nación. Legitimación. Globalización

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La Construcción del Estado Francis Fukuyama

Capítulo Uno

Elementos ausentes en la estatalidad

El Estado Moderno que dispone de grandes ejércitos, poderes tributarios y una burocracia centralizada capaz de ejercer una autoridad soberana en un amplio territorio se origino hace unos 400 años.

El surgimiento de estos estados y su capacidad para proporcionar orden, seguridad y derechos de propiedad fue lo que hizo posible el crecimiento del mundo económico moderno.

El Estado Moderno no se puede calificar de universal, puesto que después de la segunda guerra mundial se provocó un boom en la construcción de estados (India China), aunque en África, Asia y Oriente próximo no pasó más allá de ser el nombre.

La oferta del mundo moderno de occidente es muy atractiva porque conjuga prosperidad material de las economías de mercado con la libertad política y cultural de la democracia liberal. Sin embargo este modelo es difícil de alcanzar para otras sociedades en el mundo.

El discutido papel del estado

La política del estado en el siglo XX estuvo determinada por la fuerza y el tamaño del estado. No había impuestos sobre la renta programas contra la pobreza o normas de seguridad alimentaría. Después de las guerras mundiales el estado liberal minimalista se tornó mas centralizado y activo.

Alcance frente a la fuerza

Estados Unidos nació de una revolución a la autoridad estatal y la consecuente cultura política antiestadista quedo reflejada en limitaciones del poder del estado tales como gobierno constitucional, que garantiza la protección de los derechos individuales, la separación de poderes, federalismo, etc.

Lipset señala que el estado social estadounidense se estableció mas tarde y permanece mucho mas limitado que en otras democracias liberales (carece de sistema sanitario con cobertura universal) que sus mercados están mucho menos regulados y que fue de los primeros países en replegar el estado social en las décadas de de 1980 y 1990

Max weber definió estado como: una comunidad humana que reivindica con éxito el monopolio de uso legitimo de la fuerza física dentro de un territorio determinado.

Estados Unidos tiene un sistema de gobierno limitado que históricamente ha restringido el alcance de la actividad estatal.

Hay que distinguir dos elementos sumamente importantes sobre estatalidad, alcance de las actividades estatales que consiste en las diferentes funciones y objetivos que asumen los gobiernos, y la fuerza o capacidad de los estados para programar o elaborar políticas y aplicar las leyes con rigor y transparencia que equivale a lo que se denomina hoy en día capacidad o institucional.

Funciones estatales divididas en categorías

  • Suministros de bienes públicos puros

  • Defensa ley y orden

  • Derechos de propiedad

  • Gestión macroeconómica

  • Salud publica aumentar equidad

  • Protección a los pobres

  • Funciones Intermedias

  • Abordar los efectos externos

  • Educación

  • Medio ambiente

  • Regular los Monopolios

  • Corregir la educación imperfecta

  • Seguros reglamentación financiera

  • Seguridad social

  • Funciones dinámicas

  • Política Industrial

  • Riqueza

  • Los distintos países se pueden colocar en cada una de las categorías o funciones:

    Capacidad

  • Defensa

  • ley y orden

  • derechos de propiedad

  • protección a los pobres

  • gestión macroeconómica

  • Salud Publica

  • Educación

  • Reglamentación financiera

  • Pensiones redistributibas

  • Protección del medio ambiente

  • Seguros de desempleo

  • Redistribución de activos

  • Fomento de los mercados

  • Aglomeración de iniciativas (cluster)

  • Alcance de las instituciones estatales (fuerza de las instituciones del estado)

    Cuadrante 1

    Alcance limitado de funciones estatales con una alta eficacia institucional (Estados Unidos)

    Cuadrante 2

    Mayor cantidad de funciones estatales con eficacia institucional

    (Europa, Inglaterra, Alemania, Francia, España)

    Cuadrante 3

    Cantidad de funciones estatales baja y eficacia institucional regular (países latinoamericanos Perú, Bolivia, Venezuela)

    Cuadrante 4

    En este cuadrante el estado asume una serie de actividades que no puede llevar a cabo correctamente, en este cuadrante se ubica un gran número de países.

    Capítulo Dos

    Las organizaciones del Sector Público producen generalmente servicios, y medir su productividad se hace complejo. El asunto de la transparencia y control se hace engorroso en este tipo de sector, al igual que en menor grado se presenta el mismo problema en el Sector Privado.

    Woolcock y Pritchett (2002), distinguen dos aspectos del sector público:

    • Intensidad de transacciones: Número de decisiones que deben tomar las organizaciones en todo orden de nivel.

    • Su carácter discrecional: Hace referencia a que la decisión la debe realizar un especialista que emita una opinión sobre una información que es imperfecta u incompleta.

    El autor propone en lugar del carácter discrecional, emplear la categoría de especificad. (Modelo Israelita), entendido como la capacidad de supervisar el rendimiento de un servicio.

    Existen una serie de posibles enfoques aplicables al problema de la supervisión:

    • En ocasiones no está a disposición de las organizaciones del sector público, la competitividad. (Hirschmann, lo denomina la opción de salida). Esto se relaciona con las Privatizaciones en el Sector Público y la competencia con las empresas privadas.

    • A las otras alternativas Hirschmann, las denomina opciones de voz, y tienen como fin promocionar un mejor acceso a la información sobre la conducta de los agentes, así como crear mecanismos que controlen su responsabilidad.

    El Escaqueo o responsabilidad laboral:

    Se relaciona con el esfuerzo del trabajador ó su desempeño en este. Los economistas postulan que el trabajo resulta costoso y que los empleados tratarán de minimizar cantidad que realizan por un salario determinado.

    La administración científica

    (Taylor, 1911) genera un alto nivel de transparencia en el rendimiento del agente y una justificación exhaustiva de su conducta. Se trata de un sistema de organización industrial que no exige confianza alguna entre trabajadores y empresarios.

    Este modelo de organización industrial genera altos costos económicos, por esto a sido desplazado de forma gradual por otros modelos más horizontales, como el de Producción Ajustada, que delega un mayor grado de capacidad de decisión a los empleados de menor jerarquía.

    La descentralización y la Capacidad Decisoria

    Una tercera causa de ambigüedad en el diseño organizacional no es asunto del control hacia los agentes, sino al grado de capacidad en la decisión que se debe delegar en estos según el nivel de jerarquía que tengan.

    Esto en política se entiende como principio de subsidiariedad. Es decir, la delegación del poder es entregada por un directivo a un director de programa y este es quien toma las decisiones, guiado a una programación específica dada por la empresa o por programas de un organismo internacional.

    El autor señala que la autoridad delegada aumenta también cuando la labor realizada por el agente es compleja o implica un alto grado de capacidad en las decisiones y en criterio.

    La toma de decisiones tiene mayor rapidez cuando se lleva a cabo de manera local, y si es repartida en un número elevado de unidades, que puedan fomentar entre ellas la competencia. (Wildavsky, 1990).

    Las organizaciones descentralizadas generan mayor costo de transacción y pueden resultar más lentas, y con menos poder de decisión que las centralizadas. La delegación de autoridad implica de manera necesaria el riesgo en los niveles más bajos de la organización.

    El único ámbito en el cual se recomienda es el en los campos de innovación tecnológica, pues acá los riesgos constantes son a bajo nivel y siempre necesarios, pero en otros casos puede suceder que las organizaciones deleguen excesivamente autoridad en unidades subordinadas que vayan en prejuicio del bienestar del la empresa.

    En el sector político, Por ejemplo el Federalismo Americano, se plantea un problema semejante. La delegación de autoridad en el gobierno local y estatal significa que la actuación general del gobierno tendrá discrepancias entre sus sectores.

    De manera global la delegación de autoridad en gobiernos de corte local y estatal en países en desarrollo conlleva, frecuentemente la otorgación de poder a ciertas elites. Lo cual provoca un control sobre sus propios asuntos al margen de la vigilancia externa.

    Por otra parte, la centralización política se asocia a la modernidad y al progreso. Actualmente se asocia la descentralización a valores positivos como la Democracia, por lo que se considera un fin en si misma.

    El Gobierno Constitucional Moderno y el Estado de Derecho:

    Se instauraron para limitar la capacidad de decisión en el ejercicio del poder del estado. Tal y como refleja la frase de Aristóteles: “El gobierno de las leyes y no el de los Hombres”.

    En los organismos centralizados y descentralizados, existen ventajas e inconvenientes que quedan por si solos compensados. Las ventajas y desventajas dependen de las condiciones externas que no siempre se conocerán de antemano. Las mejores organizaciones suelen ser las que se adaptan con flexibilidad a los diferentes niveles de descentralización en función de la evolución de las condiciones exteriores.

    Perder el Control y Reinventar la Rueda

    La problemática central a la que se enfrenta toda organización es la delegación de la capacidad decisoria. Las 3 causas de ambigüedad comentadas anteriormente. La racionalidad limitada al planear los objetivos de la organización, las formas alternativas de abordar el control de la conducta del agente y las dudas acerca del grado de capacidad en la decisión que se debe delegar.

    Esta ambigüedad implica la inexistencia de métodos óptimos desde el punto de vista teórico para determinar los derechos de decisión en una organización.

    El autor, señala que resulta más seguro delegar capacidad de decisión, aun en ausencia de una estructura formal de incentivos y control, cuando agentes principales comparten los mismos valores. Selznick & Barnard, coinciden en que las organizaciones determinan las preferencias de sus miembros: “Se favorece la función educativa, común a tales estructuras, que consiste en conformar, de un modo imperceptible paro eficaz, los puntos de vista de los nuevos miembros, estableciendo así un modo informal, pero eficaz, las directrices de pensamiento y decisión”.

    Todos los autores de esta línea han puesto hincapié en el liderazgo como fuente de cultura organizacional. Selznick, Leadership in Administration (1957, 27-28); <<El papel del líder institucional debería distinguirse claramente del papel del líder “interpersonal”. […] Éste contribuye principalmente a la eficacia de la empresa. El líder institucional, por su parte es fundamentalmente un experto en fomentar y defender los valores.>>.

    Gary Miller, Managerial Dilemas (1992,217), da como conclusión que los líderes <<ejercen influencia sobre la confianza de los subordinados en la cooperación entre los propios trabajadores y entre éstos y sus superiores en la jerarquía>>.

    La Construcción de Capacidad, en Condiciones de Ambigüedad Organizacional: Implicancias Políticas.

    De la conclusión teórica de que no existen organizaciones óptimas se desprende:

    • Las políticas de desarrollo deben ser prudentes antes de aseverar la existencia de validez general. (La mejor práctica). Es decir, lo que funciona en una parte del mundo se aplica a otra como modelo. James Scout, 1998. Lo denomina Metis, la capacidad de aplicar el conocimiento local para crear soluciones locales.

    • Las organizaciones elaboran y promueven normas mediante la socialización y la formación, pero las normas también emanan del entorno social.

    • La administración pública es idiosincrásica y no puede someterse a amplias generalizaciones. La gran desventaja de la administración pública en comparación con la privada es que las empresas privadas están expuestas a un proceso brutal de competencia y selección. Lo que no sucede en el sector público.

    • Que la ambigüedad organizacional exista no significa que nada marcha bien en el sector público. Esta es más susceptible de ser sistematizada y transferida. La existencia de escuelas en la ADM pública de todo el mundo es buena y prueba de esto.

    • Las áreas de la ADM Pública más propicias para la reforma tecnocrática, son las que no admiten altos grados de variación en cuanto a su planteamiento y su estructura institucional.

    • Las áreas más complicadas para reformar son las actividades de baja especificidad y elevado volumen de transacciones, como la educación o el derecho.

    • Los casos más difíciles son los que se hallan en la mitad de la matriz, de especificad y de volumen de transacciones, de ser sometidos al diseño de buenas prácticas.

    Para diseñar una amplia variedad de buenas prácticas administrativas se precisa un conocimiento de carácter local, de lo que se desprende la capacidad administrativa, en realidad, no se transfiere de una sociedad a otra mediante un grupo de administradores procedentes del mundo desarrollado que aleccionan a sus homólogos, menos desarrollados. Es decir, el conocimiento de las prácticas administrativas foráneas debe adaptarse a las costumbres, normas y condiciones locales.

    La medida óptima la adoptarán quienes quieran construir la capacidad administrativa fuera de su país, ya sea institución financiera, donante bilateral u ONG, será la concesión de subvenciones a los organismos de los países clientes para que estos construyan dicha capacidad.

    Capítulo Tres

    Estados Débiles y Legitimidad Internacional

    La soberanía y el estado nación son las piedras angulares del sistema Westfalia, lo que acontece dentro de los estados, es decir la gobernanza interna influye en gran medida a otros miembros del sistema internacional.

    Pero, ¿existe una fuente de legitimidad internacional que no dependa de la existencia y la fuerza de Estados-naciones soberanos?, si no es de esta forma, ¿no hay una contradicción al respecto en el ataque a la soberanía?.

    El autor se refiere a los estados débiles o fracasados como los que conculcan los DD.HH., provocan desastres humanitarios, causan oleadas masivas de inmigración y atacan a sus vecinos. Además, protegen terroristas internacionales que pueden ocasionar daños significativos a EE.UU. y otros países desarrollados.

    Aparte de los Estados Fracasados, existe otro tipo de problema de gobernanza en estos, que también desemboca en inestabilidad internacional; es la naturaleza de la Leyes de la Región, que son en si autoritarias y nada o poco se relacionan con el pluralismo y la Democracia.

    El estancamiento de estos Estados Fracasados se atribuye en parte a que su gobernanza precaria, disuadió a las empresas y a los mercados eficientes.

    El Nuevo Imperio

    EE.UU., desde el 11-S desemboco en dos caminos en su política internacional, uno es el asumir la responsabilidad de la gobernanza en los estados débiles, ó dejar el problema en manos de la comunidad internacional.

    La ADM Bush, elaboró una doctrina de anticipación o de “Guerra Preventiva”, que lo sitúa en posición de gobernar a las poblaciones potencialmente hostiles de los países que lo amenacen con el fantasma del terrorismo. (Afganistán, 2001).

    En marzo de 2003, EE.UU. se embarcó en otro proyecto de mayor envergadura, este fue el derribar el régimen dictatorial de Irak y transformarlo, con el fin de instaurar una Democracia Occidental, algo que no ha logrado.

    Cabe señalar la pregunta: ¿Cómo estimular la construcción del Estado en países con graves disfunciones internas?

    La erosión de la Soberanía

    La Gobernanza débil socava el principio de soberanía sobre el que se ha construido el orden mundial Poswestfaliano. Para Hassneer, (2002), las bases de la erosión de la soberanía se sentaron mucho antes de las llamadas intervenciones humanitarias de los años 90's (Somalia, Haití, Camboya, Los Balcanes).

    En los debates sobre la intervención humanitaria, predominó el argumento de que el sistema de Westfalia había dejado de constituir el marco adecuado para las relaciones internacionales.

    Las intervenciones humanitarias de los 90's llevaron a una exclusión de facto del poder imperial sobre parte del mundo de los Estados Débiles. Las intervenciones estaban a menudo encabezadas por fuerzas militares americanas, pero seguidas de una gran coalición formada fundamentalmente por países europeos.

    El caso de los Estados Fracasados, la soberanía había dejado de existir y las funciones de gobernanza habían sido desplazadas a la ONU, o a otros organismos como las ONG's.

    Este Imperio Internacional guiado por países desarrollados, tal vez era bienintencionado y basado en los DD.HH. y la Democracia, pero era igualmente un imperio, y sentó un precedente para la sumisión de la soberanía a la gobernanza de los organismos internacionales.

    Cabe preguntarse entonces cómo estimular desde el exterior la construcción del Estado en países con graves disfunciones internas.

    La Construcción de la Nación

    Si existe una ciencia para la construcción del Estado, está logrará todos sus objetivos de manera simultánea y tendrá una demanda extraordinaria. En EE.UU., el intento de crearla ha pasado a conocerse como Construcción de Naciones.

    Existen 3 aspectos o fases en la construcción de una nación:

  • La primera hace referencia a lo que se llama reconstrucción post-conflicto y que afecta a los países que están saliendo de un conflicto violento. (Somalia, Afganistán, Kosovo, entre otros), donde la autoridad central quedo hecha polvo. En este caso, la misión de los poderes externos radica en garantizar de forma temporal la estabilidad mediante las fuerzas de seguridad.

  • El segundo paso tiene como objetivo primordial crear instituciones estatales autosostenibles y capaces de sobrevivir tras la retirada de la intervención externa.

  • El tercer aspecto se funde en gran parte con el anterior, y consiste en fortalecer a estos Estados Débiles en los que existe una autoridad estatal con una estabilidad razonable, pero incapaz de proporcionar derechos a propiedad o educación.

  • Falencias de la ADM Bush y la ONU, según Fukuyama:

    • No recurrió a experiencias anteriores cuando entró en Afganistán e Irak y cayó en los mismos errores cometidos en previas operaciones de construcción de naciones.

    • La ONU y la comunidad internacional no han logrado grandes avances en cuanto a la creación de Estados Autosostenibles en ninguno de los países que se han propuesto construir.

    • Eso se traduce en que, aunque se desempeñan en las funciones de gobernanza, la capacidad autóctona no aumenta y es probable, por tanto, que estos países vuelvan a su situación anterior una vez que la comunidad internacional pierda interés en ellos, ó cambie la zona de crisis.

    Pero:

    • El éxito obtenido en la construcción de la nación se mide normalmente con criterios menos exigentes, como el restablecimiento del PIB al nivel previo al conflicto o la celebración de elecciones democráticas. (Dobbins et al, 2003).

    La legitimidad Democrática en el Ámbito Internacional

    El autor postula las principales diferencias entre los conceptos de Legitimidad Internacional, (Keagan, 2003):

    • Los europeos prefieren las normas y el derecho internacional porque son más débiles que EE.UU.

    • Este último opta por la unilateralidad porque es considerablemente más poderoso que cualquier otro país o grupo de países. Tiene poder militar, cultural y tecnológico.

    Más allá del Estado-Nación

    Los EE.UU y Europa divergen en sus conceptos de Legitimidad Internacional. Los primeros la consideran fruto de la voluntad general y democrática de los Estados-Naciones, mientras los segundos la identifican con unos principios de justicia más elevados que las leyes o la voluntad de cada Estado-Nación.

    La visión Europea es correcta desde el punto de vista abstracto, pero errónea en la práctica. Por otra parte, esta plantea un segundo problema importante que afecta a la práctica: “El Cumplimiento de las Leyes”.

    La <<Comunidad Internacional>> es una ficción desde el momento en que su capacidad de aplicación de las leyes depende por completo de la acción de cada uno de los Estados-Naciones.

    Capítulo Cuatro

    Más Pequeños pero Más Fuertes

    La tendencia de la política mundial ha consistido en recortar el tamaño de los sectores estatales y cederle al mercado o a la sociedad civil funciones, que se habían asignado de manera inadecuada. El crecimiento en la economía global ha tendido a erosionar la autonomía de los Estados-Naciones soberanos mediante el incremento de la movilidad de ka información, capital y en menor medida, el trabajo.

    En el sistema internacional, la estatalidad ha sido atacada y erosionada de facto por múltiples factores. Los estados del mundo menos desarrollado son débiles y con el fin de la guerra fría se dejó tras de sí una franja de Estados Fracasados o conflictivos que abarcan desde Europa al sur de Asia. Estos Estados débiles han supuesto amenazas para el orden mundial, pues han sido nido de violaciones a los DD.HH., así como cuna del Terrorismo actual.