Gestión Administrativa

Toma de decisiones. Políticas Públicas. Decisión. Bottom Up. Mejora organizativa de la Administración

  • Enviado por: El remitente no desea revelar su nombre
  • Idioma: castellano
  • País: España España
  • 70 páginas

publicidad
cursos destacados
Cómo montar un Ordenador
Cómo montar un Ordenador
En este curso te guiamos de una forma muy práctica y gráfica, para que puedas realizar el montaje de tu...
Ver más información

Iníciate en LOGIC PRO 9
Iníciate en LOGIC PRO 9
Vamos a ver de manera muy sencilla y en un breve paseo de poco más de una hora como funciona uno de los...
Ver más información


  

GESTIÓN

 

 

ADMINISTRATIVA

 

 

 

 

PARTE PRIMERA : ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

 

 

TEMA 1. EL MARCO CONCEPTUAL 1.1 CONCEPTO DE POLÍTICA

Se puede distinguir entre LA POLÍTICA y UNA POLÍTICA(política y policy respectivamente).

La Política hace referencia al ejercicio del poder, organización de la sociedad, discusión sobre diferentes valores. En general es un concepto abstracto, hace referencia a una realidad social muy amplia.

Una política es algo concreto, es un ámbito concreto de lo realidad sobre el cual se desarrolla un programa de acción.

Las autoridades y administraciones públicas actúan en ámbitos muy variados de la vida.

Genéricamente el estudio de las políticas es el estudio de las actuaciones de las autoridades públicas en la sociedad.

Para estudiar las diferentes políticas debemos preguntarnos : que pretenden hacer, que resultados quieren conseguir, y como pretender conseguirlos.

1ª definición de política pública.-

Conjunto de autoridades de las instituciones de gobierno actuando directa o mediante agentes y, que van dirigidas a tener una influencia determinada sobre la realidad.

Una política por definición pretende transformar la realidad y es orientada hacia el futuro.

Una política pública es el resultado de la actuación de las autoridades públicas.

Una política es un proceso decisorio, se opta entre diferentes posibilidades de actuación. La actuación del Gobierno está siempre rodeada de decisiones.

Hay que tener en cuenta las actuaciones positivas y también lo que no se hace. La no-política forma parte también de la actuación de las Administraciones Públicas.

El estudio de las políticas públicas intenta que la acción del Gobierno sea más eficaz y consiga sus objetivos de manera más eficaz.

El origen de las políticas públicas se encuentra en EE.UU, a finales de los 60-70 , parte de la idea de observar que muchas medidas del gobierno no tienen mucho éxito.

Existen dos grandes vertientes en el estudio de las políticas públicas :

1- Contenido más técnico, para estudiar lo técnico de las políticas para valorar mejor sus efectos reales. Esta vertiente tiene diferentes disciplinas académicas. Mejora la calidad de las políticas puesto que se ha fracasado en los objetivos previstos.

2- Análisis de los valores más políticos para averiguar cual es la lógica y razón de la actuación del Gobierno. Los poderes públicos definen, toman decisiones sobre los fenómenos que tienen que atender. De como se deduce el problema sale el como se debe de actuar ante él.

Los instrumentos utilizados, recursos fundamentales de los poderes públicos en las políticas públicas son :

1- funcionarios, financiación y normas jurídicas

2- servicios de personal, medios materiales....para desarrollar determinadas actuaciones.

3- capacidad de persuasión, de liderazgo sobre actuaciones que conviene desarrollar.

1.2 TOPOLOGÍA DE LAS POLÍTICAS

A) Según Lowi, que las clasifica en función del impacto ejercido sobre el ciudadano :

1.   Políticas reglamentarias

2.   “ distributivas

3.   “ redistributivas

4.   “ constitucionales

1. Dicta normas de autoridad que exigen un determinado comportamiento. El Estado prohíbe determinadas actuaciones. El impacto sobre los ciudadanos es muy directo y supone una coerción y limitación de las libertades individuales. Política penal...

2. El poder público realiza una acción sobre determinados casos particulares. El Estado distribuye bienes y beneficios concretos entre grupos y territorios singularizados. Es una política de infraestructuras donde el Estado invierte en un determinado ámbito, donde hay beneficios conocidos. Políticas de subvención del Gobierno...

3.   El Estado no realiza acciones individualizadas sino que dicta condiciones generales donde todos quienes cumplen las condiciones pueden acceder a esa política. Sanidad, políticas sociales...Se dedican mayores recursos, se otorgan beneficios a amplias capas sociales, repercutiendo los costes sobre otros grupos sociales.

Establecen los procedimientos para la adopción de decisiones públicas y establecen las relaciones entre los diferentes aparatos del Estado, puesto que son políticas dirigidas al interior de los poderes públicos , los más importantes son los de reforma administrativa. Políticas descentralizadoras...

B) Otra clasificación seria en función de la postura de los poderes públicos :

1.   Anticipativas y reactivas. Esto es si surge como consecuencia de una necesidad política o por el contrario se anticipa a esa situación de necesidad. Para distinguirlas se mira la evolución cronológica de la misma.

C) En función de la razón por la que se producen :

1.   Demanda y oferta. Hace referencia a la relación Gobierno-ciudadanos. La política de demanda sostiene que los ciudadanos exigen la resolución de sus problemas por parte de los poderes públicos. El Estado surge con posterioridad al surgimiento del problema. La política de oferta sostiene que es el Estado quien define las necesidades a subsanar. Es una acción que va de arriba hacia abajo. El Gobierno ofrece productos a los ciudadanos sin necesidad de que los ciudadanos los demanden.

1.3 ETAPAS EN LA FORMACIÓN DE POLÍTICAS

Para realizar una política pública se analizan sus diferentes etapas. Los procesos de políticas públicas se han ido descomponiendo, desde el comienzo de la política hasta el conocimiento del resultado.

1.   Identificación del problema. El sistema político advierte que hay un problema que necesita un tratamiento y se incluye en la agenda política(actualidad política).

2.   Formulación de soluciones. Se estudian las posibles respuestas, se elaboran y negocian las soluciones para decidir una actuación pública.

3.   Toma de decisiones. Realización de un programa de actuación.

4.   Ejecución del programa(implementación de la política).

5.   Evaluación y terminación de la política. Se ve si se han logrado los objetivos.

Normalmente las políticas se van continuando en el tiempo, reconvirtiéndose y modificándose dinámicamente. A la última fase le sigue la primera, tras la aparición de nuevos problemas.

TEMA 2. LA APARICIÓN DE LOS PROBLEMAS PÚBLICOS Y LA TOMA DE DECISIONES

2.1 LA FORMACIÓN DE LA AGENDA

La agenda pública son las cuestiones que tienen los poderes públicos encima de la mesa, los que están de actualidad.

Es el conjunto de problemas que forman parte del debate público y de la intervención de las autoridades públicas.

La agenda no debe confundirse con un programa político, ya que la agenda está repleta de situaciones nuevas que en muchos casos no son previsibles. Es un buen instrumento para saber como funcionan los gobiernos y las administraciones.

La creación de la agenda es un mecanismo selectivo, porque se eligen las cuestiones más importantes o que mejor pueden solucionar.

Distinguimos entre dos tipos de agendas : agenda institucional y coyuntural.

La agenda institucional es el conjunto de problemas que dependen funcionalmente de una autoridad. La atribución de una función a una autoridad implica la existencia de problemas incluidos en su agenda.

La agenda coyuntural es el conjunto de problemas que no se corresponden con agenda habitual de las autoridades o que son fruto de una voluntad de innovación.

La agenda es un elemento muy conflictivo desde el punto de vista político. La posibilidad de que una autoridad intervenga en un ámbito de la realidad siempre será algo discutible.

Existe una razón por la que las autoridades públicas intervienen, para que se produzca dicha actuación son precisos dos elementos :

- un hecho objetivo, un problema

- una decisión subjetiva de la autoridad, define ese hecho o carencia como problema social digno de atención.

Existen dos criterios para la solución de problemas por las autoridades, la necesidad y la relevancia.

Las autoridades actúan con el surgimiento de la necesidad, que puede ser de varios tipos :

- normativa, impuesta por una autoridad superior o por la ley.

- expresada, por los ciudadanos, procediendo de unos actos concretos que demandan la atención de la autoridad.

- comparativa, surge comparando diferentes contextos o realidades sociales, la autoridad considera necesaria su actuación.

Una autoridad pública actúa cuando el problema alcanza cierta relevancia. Un tema es relevante cuando se producen fenómenos que alcanzan un nivel de crisis, se produce una conmoción social. Un problema es relevante cuando a partir de un problema general se diferencian otros más concretos y específicos de gran relevancia.

Muchas cuestiones relevantes tienen un carácter simbólico, con un gran margen de actuación para las autoridades públicas.

Los medios de comunicación tienen una gran influencia en la definición de la agenda pública.

Nos encontramos con un problema público que ha entrado en la agenda pública.

Los poderes públicos responden a los diferentes problemas de la existencia de un acuerdo social.

Se de la no intervención por parte del Gobierno, de las CCAA, de los Aymtos..., a no atender a la demanda social, no considerar el problema.

Cuando el problema se ha incorporado en la agenda, se interviene en el estudio de la decisión pública, donde en tal estudio cabe destacar que gobernar es la toma de decisiones ante alternativas diversas.

2.2 LA DECISIÓN PÚBLICA

El diseño jurídico de los órganos del Estado deciden y explican como es la estructura de las distintas Administraciones Públicas, deciden quien puede firmar un documento con validez.

La definición jurídica de la Admón. Pública está construida en torno a la decisión, a quien es el responsable de decidir sobre determinadas materias.

El sistema democrático se define como una respuesta específica al problema de la toma de decisiones (definición de decisión en sentido jurídico).

El responsable público(funcionario) toma la decisión en relación con otras personas, y pretende cuáles son los elementos que influyen en la toma de decisiones, y cuales son sus variables.

A principios de los años 60 ROBERT DAHL hace un estudio empírico, donde estudia todas la decisiones importantes de un Aymto. Descubrió que había un gran nº de asociaciones e individuos interesados en las decisiones, por tanto cada uno de estos presentaban diferentes intereses, en cada ámbito de decisión había grupos que influían en la toma de decisiones.

La definición jurídica de quién tiene que tomar la decisión es un elemento importante pero no único en el proceso de toma de decisiones.

DESCOMPOSICIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS.

Fase de análisis.-

Se trata de la labor de estudio e investigación del problema que pretende modificar la situación. Es la búsqueda de opciones y de alternativas.

Es una fase marcada de distintas preguntas, supone una proyección hacia el futuro.

El trabajo del analista es producir información sobre las previsiones futuras, averiguar qué actuación hay que desarrollar para modificar una serie de cosas.

Análisis de prospectiva. Orienta la labor de las decisiones públicas planteando que consecuencias pueden tener. Tiene una base técnica, es una fase en la cual los expertos tienen una participación importante, donde por ejemplo podemos citar al funcionario que tiene el conocimiento técnico y el político, es quién realmente decide. Hay tres tipos de análisis prospectiva :

1.- Proyecciones : estudian las tendencias históricas y tratan de explotarlas hacia el futuro.

Pueden fundarse en dos fases : a) se pueden estudiar los elementos significativos en el pasado y extrapolarlos hacia el futuro b) estudiar casos similares y paralelos y ver qué ocurrió en un determinado contexto y deducir lo que ocurrirá en el contexto estudiado.

2.- Predicciones : se basan en el uso de las teorías(explica la realidad mediante causas y efectos). Cualquier teoría científica explica como ante determinadas causas se producen determinados efectos. En el ámbito científico, la predicción es muy fiable.

3.- Conjetura : tratamiento subjetivo de un problema basado en opiniones e intuiciones.

En el análisis prospectivo, las decisiones de las administraciones se producen en un contexto donde existen intenciones diferentes.

Fase de selección.-

Reduce las opciones a una sola con la que trabajar, optan entre todas las opciones para decidir. Esta fase va acompañada de intereses contrapuestos, entre diferentes actores(políticos y administrativos).

Fase de legitimación.-

Una vez que se ha seleccionado la opción de que se trate, se llega a esta fase, donde el responsable formal de la decisión o la institución que tiene derecho y deber de resolver el problema toma esta decisión en un acto formal.

El decisor formal sin su acto de legitimación, hace que el compromiso público no siga adelante. En principio puede aceptar o rechazar las propuestas que se le presentan.

La Formulación del problema supone un proceso de selección y el decisor formal legitima y autoriza lo que ya está decidido.

Hay que distinguir entre la fase de legitimación y la fase de elaboración.

Es el Consejo de Ministros el órgano legitimado. El decisor formal en la mayoría de los casos legitima lo que ya está aprobado. El decisor formal carece de un conocimiento completo, técnico de las opciones. La legitimación formal no es un acto relevante, la decisión compromete a la Administración y a los ciudadanos y es por tanto irreversible.

El problema de la racionalidad del decisor se saber cuales son los elementos clave que el decisor toma. Se divide en 2 modos de ver la decisión :

1.    racionalistas

2.    incrementalistas o institucionalistas

Los racionalistas consideran que el decisor debe lograr la mejor decisión con criterios de rigor y aplicando criterios racionales a la decisión. A su vez estos distinguen dos modelos :

1)racionalidad global, inspirado en el método científico que de manera espontánea todos consideramos que es el mejor modelo. Un problema público se caracteriza porque el decisor se enfrenta a un problema que tiene que decidir(teoría económica sobre la Tª del decisor racional). Este decisor sabe lo que quiere y conoce sus valores y objetivos y conociendo el problema busca y selecciona las alternativas posibles para dar soluciones al problema. Adopta un método de elección objetivo que le permite juzgar, evaluar las ventajas e inconvenientes de cada alternativa y de allí surge una solución del problema.

ESQUEMA

decisor/problema

1.-identificación de preferencias

2.-búsqueda y efectos de cada alternativa

3.-criterio de selección del objetivo

4.-solución

Decidir :ponderar los costes y ventajas de una acción y decidir la consecuencia.

POSTULADOS DEL DECISOR RACIONAL .-

Parte de que para cualquier problema existe un criterio objetivo conocido por el decisor y cuyo valor comparte todo el mundo. Estas preferencias no son ambiguas y son estables. Son explícitos y se pueden determinar en cualquier momento. Parte de que el decisor conoce o puede conocer todas las decisiones posibles. El decisor se comporta como una máquina inteligente que está impulsado para lograr la mejor solución del problema.

En la práctica nos encontramos con el 2)modelo de la racionalidad limitado que sostiene que la racionalidad global es un modelo ideal con una serie de circunstancias :

1.    la información es escasa e incompleta.

2.    el decisor por lo general tiene un plazo perentorio para tomar la decisión, mientras que para la selección de alternativas existe un tiempo que normalmente no se dispone de él.

3.    ante cualquier problema público las preferencias no están delimitadas, sino que pueden existir criterios contrarios. Lo que pueden ser ventajas para unos no lo son para otros.

4.    ámbito de las decisiones humanas. La decisión desencadena una tensión psicológica lo que hace que la respuesta pueda variar de una persona a otra. Hay que partir de la limitación de decisor. A lo más que el decisor puede llegar es a adoptar y llegar a la solución decisoria.

PROBLEMA

a)decisor(preferencias + obligaciones)

b)alternativas(restringidas)

c)criterio razonable

d)solución satisfactoria

Parte de que los problemas no son resueltos por el decisor. La decisión es resultado del contexto organizativo, institucional, valorativo...lo que da lugar a que ante un problema público existan diversas posibles soluciones.

El margen de actuación de las autoridades, los programas públicos están delimitados por el modo en que están organizadas las instituciones públicas sin que existan márgenes importantes.

Los incrementalistas creen sin embargo que el decisor no actúa autónomamente sino que está rodeado de un contexto que determina su actuación.

Para el estudio de los programas, reconstruyen el programa político e intentan demostrar que las actuaciones públicas están basadas en las estructuras organizativas y que la capacidad de innovación es muy limitada.

ESTILO DECISORIO.-

La preocupación por el estilo parte de una constatación empírica, ya que los procesos de políticas públicas son diferentes en diferentes contextos.

Estilo decisorio : sería el modo de elaboración de la política, y haría referencia al nivel de participación de los diferentes actores en la toma de decisiones, a la participación de actores ajenos a las administraciones públicas en la toma de decisiones.

El estilo decisorio se pueden clasificar atendiendo a dos variables :

- según el grado de acuerdo o desacuerdo existente entre los que participan en una decisión se puede dar consenso o divergencia.

- según el grado de certeza o incertidumbre entre los participantes en torno al conocimiento de los hechos y las posibles soluciones.

 

 

 

 

ACUERDO

ACUERDO

 

 

ALTO

BAJO

CERTEZA

ALTA

proceso programado

proceso negociado

CERTEZA

BAJA

proceso programático

 

 

El proceso programado es aquel en el que no existen divergencias valorativas sobre ese problema. Es un proceso institucionalizado, es una típica política admva en la cual existe y predomina la planificación y la toma de decisión.

El proceso negociado es aquel sobre el existe una incertidumbre y también existen posturas diferentes en la forma de actuar, por lo hay que negociar. Predomina una discrepancia de políticas ideológicas. Se basará en los compromisos explícitos, ocultos, y en los debates ideológicos.

En el proceso programático no hay discrepancias valorativas pero si en la manera de actuar.

En el proceso caótico el acuerdo es mínimo, no hay consenso y existe una gran incertidumbre.

TEMA 3. IMPLEMENTACIÓN Y EVALUACIÓN DE POLÍTICAS

3.1 LA IMPLEMENTACIÓN

Los primeros estudios de políticas públicas, se centraron en la etapa de formulación de políticas, partiendo del modelo de la generalidad más absoluta.

Se consideraba que una vez que el programa estaba aprobado, la ejecución era un acto automático, neutral, técnico y posterior a la toma de decisiones.

Esta perspectiva tradicional parte de tres supuestos :

ð    considera que el proceso decisorio y ejecutor son diferentes y separados. Existe una distinción entre política y administración.

ð    la decisión antecede a la ejecución. La selección de alternativas es el momento fundador de la política y el inicio cronológico de la política.

ð    en las fases posteriores a la decisión la política no se modifica. Se hacen decisiones que no comprometen la política. Los ejecutores actúan objetiva, racional y neutralmente.

El elemento clave para el éxito de las políticas es jerarquía y la subordinación de las Administraciones Públicas al poder político. Así, se entiende que la discrecionalidad de la Administración, la existencia de un margen de actuación propio de la Admon. son elementos que se deben eliminar, porque pueden frenar el desarrollo de las política.

Esta idea tradicional se corresponde con la ejecución administrativa. La ejecución parte de la idea de que los funcionarios actúan autónoma y neutralmente, los actores tienen más autonomía que los ejecutores.

Esta idea tradicional de políticas públicas, a partir de los 70 se ve que fracasa. Políticas públicas correctamente diseñadas fracasan debido a que algo sucede tras su programa que impide que tengan efecto.

Existe un desajuste entre los programas de acción de Gobierno y los resultados obtenidos.

Los estudios de implementación parten de la negación de los procesos de aplicación de políticas, son procesos automáticos. Consideran que las acciones posteriores a la decisión inciden mucho en el cumplimiento de objetivos.

IMPLEMENTACIÓN :proceso de interacción entre el establecimiento de objetivos y las acciones emprendidas para alcanzarlos.

Los procesos de implementación estudian todo el proceso, hasta la aplicación del programa y su ejecución.

Se fijan más en las acciones entre los objetivos y los resultados.

Los estudios de implementación ayudan a comprender como es el ejercicio del Gobierno y del poder en la práctica. A través de ellos se observa como los programas de las sociedades avanzadas están definidos por la intervención de muchos órganos, diferentes niveles de Gobierno, diferentes grupos afectados, y de la interacción de todos ellos depende el éxito de la puesta en marcha de un determinado programa.

Sin el acuerdo y colaboración de los intervinientes en una política no se pueden alcanzar los objetivos adecuadamente. Para que un programa se ejecute adecuadamente se necesitan los siguientes elementos :

ð    cuestiones no jurídicas : mediación, persuasión de los poderes públicos

ð    el apoyo de los actores intervinientes en el proceso

ð    capacidad de prever la evolución del contexto

Existen dos modelos analíticos diferentes para el estudio de la fase de implementación en el análisis de políticas públicas :

a)   TOP - DOWN

b) BOTTON - UP

Estudian las políticas centrándose en el proceso de implementación.

TOP - DOWN

Corrección del método tradicional, pretende considerar todos los factores que inciden en la puesta en práctica de una política.

Considera que el éxito o fracaso de los programas dependen de 4 variables :

ð      formulación de los objetivos. Cuanto mejor se haga esto mejor más fácilmente se conseguirán los objetivos. Los objetivos deben ser formulados coherentemente.

ð      recursos dedicados a la política. Para que una política sea exacta es preciso personal de calidad, una transmisión suficiente de información. El éxito o fracaso dependen de los recursos que se tengan.

ð      comunicación interorganizativa y capacidad de control. La buena comunicación entre órganos favorece el desarrollo de la implementación de políticas.

ð      ambiente exterior. Incide en el éxito del programa. Opinión pública, intereses afectados...

Cuanto más estable sea el contexto y mayor sea el grado de cambio, mayores serán las posibilidades de éxito.

Es claramente racionalista, y parte de la primacía jerárquica de la autoridad.

Resumiendo, en el modelo TOP - DOWN, ante una decisión racional, los elementos administrativos adecuados, recursos suficientes, y la inexistencia de conflictos(ambientales, ideológicos o de intereses) la actuación de los implementadores se desarrollará correctamente y el resultado final del programa será exitoso.

Asume la crítica de la Tª de la racionalidad limitada. Está sometido a crítica. El modelo incremental afirma que los procesos públicos están determinados por un contexto individual y que era difícil alcanzar criterios generales. La solución de los problemas es el azar. Los programas nunca son perfectos, los objetivos son múltiples, contradictorios y ambiguos.

En realidad las Administraciones no son tan coherentes como afirma el modelo racional, tiene errores de diseño que dan lugar a comportamientos ineficaces. En la crítica a este modelo también hay que subrayar que la sociedad no es una masa amorfa, sino que es activa y participa en los procesos de actuación pública y por tanto este hecho tiene que ser considerado dentro de los procesos de los contenidos públicos.

Partiendo de esta situación, está condenado al fracaso en cuanto el funcionamiento de la sociedad y de los procesos políticos.

BOTTON - UP ) (modelo de abajo a arriba)

Tiene dos vertientes.-

1.   Modelo de análisis y comprensión de las políticas públicas.

Intenta comprender en la práctica el proceso de políticas públicas. Analiza lo que ha ocurrido y como funcionan los procesos públicos. Trata de estudiar los efectos de la política en términos de impacto(de contenido real y consecuencias concretas de Administración Pública). Intenta delimitar los impactos que son consecuencia del programa de actuación, de los efectos no deseados que son consecuencia de causas externas y que son imprevistos o no.

La implementación de programa depende de toda una serie de factores no previstos que no están a disposición de los decisores.

Conclusiones del Botton - Up :

1.   Principio de Circularidad.

Los programas públicos no tienen un principio, desarrollo o fin, sino que están en un proceso de formulación en el cual no hay decisiones definitivas y hay transformaciones importantes a lo largo de la existencia del programa. Un estudio cronológico de cualquier programa nos dirá que en ningún caso va a implantarse en su totalidad y que no va a tener un carácter permanente.

CAUSAS :

ð    las Autoridades Públicas actúan a través de normas, asignación de recursos financieros...están limitados.

ð    cualquier actuación pública necesita un cobertura admva que nunca estará con una sintonía total con la declaración inicial.

ð    una política pública de importancia relativa se desarrolla en un tiempo amplio y requiere una actuación continuada en el tiempo.

Cualquier programa público tiene muchos actores con puntos de actuación y muchas ideas distintas. Para su éxito da lugar a que existan procesos de negociación, de influencia recíproca.

La decisión jamás está tomada en el principio de circularidad.

2.   Red Política.

Parte desde la variedad de actores que influyen en el proceso público. No existe separación entre los formuladores de una política, los órganos y los sujetos que la tienen que poner en práctica y las personas o grupos afectados por esa política.

En este modelo no hay pirámides sino que hay redes :

3. Red de actores :

La unidad de la actuación pública no es un órgano concreto sino una red que tiene un carácter multiforme.

El Estado a través de la estructura admva fracciona la realidad y crea un órgano determinado donde existen redes que participan en negociaciones importantes sobre recursos públicos o determinados problemas. Para cada política pública dentro de la red hay actores con capacidad de decisión muy importante.

RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES.-

Responden a la complejidad del Estado Contemporáneo, en la medida en que, para cada asunto público existen varios responsables administrativos, varios actores políticos institucionales. En los sistemas compuestos la actuación pública sobre cualquier ámbito social es protagonizada por diferentes niveles y órganos administrativos.

Para cualquier programa público tendrá una gran incidencia la interconexión entre los diferentes órganos o niveles de gobierno.

En resumen, el análisis BOTTON-UP, se basa en subrayar la importancia de los diferentes actores participantes en las políticas públicas. Existe una gran variedad de intervinientes en los procesos públicos. Existen actores, movilizados activamente ante una determinada política pública.

También existen diferentes grupos, que no participarían activamente pero si tendrían interés por sus efectos :

ð    grupos identificados con el problema público porque tendrá una relación directa con el

ð    grupos de atención

Cabe destacar la ruptura de la división tradicional entre responsables políticos que hacen políticas, la Administración Central que los ejecuta y el público que opina o simplemente recibe los efectos de la actuación.

Los diferentes actores pueden tener una motivación muy distinta en las actuaciones públicas.

Se considera una prueba de calidad de un programa público el que esté basado en el consenso entre fuerzas, basado en la flexibilidad del decisor público.

3.2 LA EVALUACIÓN Y TERMINACIÓN DE POLÍTICAS

La evaluación es una exigencia del sentido común. Abarca efectos, impactos, presupuestos de los que partían, como se utilizarán los recursos, etc.

La evaluación obligaría a desarrollar técnicas de estudio de la actuación pública que permitan :

ð    mejorar el uso racional de los recursos públicos y facilitar un uso alternativo de los recursos públicos.

ð    medir el nivel de calidad de los servicios prestados y recibidos por los ciudadanos.

La evaluación de políticas públicas es muy nueva y apenas existe en la realidad.

Tradicionalmente lo más cercano a una evaluación era todo lo relativo al gasto público, introduciéndose técnicas de control del gasto, de gestión, etc. Pero la evaluación es mucho más amplio que saber como se gasta el dinero público.

La evaluación excede la mera legalidad, no se limita a la eficiencia económica o a la eficacia en la obtención de resultados.

En una democracia avanzada se debe incluir la reflexión del contenido democrático de la actuación pública.

El concepto y necesidad de la evaluación surge desde fuera de la Administración, pero progresivamente asistimos a un cambio de cultura política, los ciudadanos son cada vez más exigentes con la Administración, y en España se ha avanzado aún más al respecto.

En resumen, la evaluación no hay que entenderla como un análisis sobre como han funcionado las políticas públicas, sino como una exigencia política de transparencia a las administraciones.

Definición de evaluación.-

Es la aplicación sistemática de procedimientos de investigación social para valorar la conceptualización y diseño, implementación y utilidad de los programas de intervención social.

Tipos de evaluación de políticas públicas, relacionadas con las diferentes etapas vistas y con el contenido de las políticas públicas :

ð    de diseño

ð    de la implementación

ð    de la eficacia o el impacto(objeto)

ð    de la eficiencia(recursos)

1.   Evaluación de diseño.-

Se centra en el modo en que se diseñó la política. Enjuicia, formula críticas o análisis a la labor de los protagonistas de iniciación de políticas públicas.

2.   Evaluación de la implementación.-

Se refiere al conocimiento de la cobertura, de la política, hasta que punto se han alcanzado los objetivos. Como se utilizaron los recursos de que se disponían. Se centra en cuestiones cualitativas y cuantitativas. Lo ideal es que se produzca a la vez que la implementación de la política porque permitiría desarrollar políticas correctivas. Permite a sus responsables tomar decisiones sobre su continuidad o anulación.

Averigua que es lo que falla y como se puede mejorar, y como se pone en práctica el conjunto de medidas asociadas a la política.

3.   Evaluación de la eficacia o el impacto.-

Tiene un sentido más finalista, al terminar la implantación de las medidas previstas. Examina si la intervención pública produjo un cambio o un impacto en el sentido deseado. Determinará que cambios producidos son fruto de la intervención pública y cuales no. Se pregunta si la intervención pública ha satisfecho los objetivos iniciales.

4.   Evaluación de la eficiencia.-

Se refiere al uso de los recursos. Las políticas deben ser juzgadas también en función de su coste. Hace referencia a los costes y beneficios de una determinada política, contrastarla y evaluarla. Hace referencia a la buena utilización de los recursos.

3.3 EL PAPEL DEL GESTOR PÚBLICO EN EL DESARROLLO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

La complejidad de la Admón Pública y de la implementación rompe con la idea de la neutralidad de la Admón. Los administradores profesionales influyen notablemente en las políticas públicas mediante muchos mecanismos. Disponen de recursos esenciales para aplicar políticas públicas, lo que les confiere gran importancia.

RECURSOS DE LA BUROCRACIA :

ð    control de la información y de la capacidad profesional. Los administradores profesionales conocen los detalles del contexto, de la realidad, conocen lo que ha ocurrido con fórmulas anteriores, y sobre todo, tienen el control de los recursos informativos y técnicos que inspiran las actuaciones públicas y su control.

ð    su posición central. La burocracia mantiene una red de contactos formales e informales con todos los actores que participan en un proceso público.

ð    su carácter permanente. Los administradores públicos permanecen , mientras que los políticos se van sucediendo. La burocracia participa en el conjunto de políticas públicas que se van sucediendo, lo que le confiere una gran capacidad de control e influencia.

La burocracia participa activamente en las fases de pp, especialmente en la decisión, ya que en principio la responsabilidad de las Administraciones es la presentación de alternativas a los responsables políticos que decidirán en última instancia. Esto hace de la Admón un factor influyente en los procesos públicos, mediante su influencia en las políticas.

Lo que aporta un mayor protagonismo a los gestores profesionales en los procesos de políticas públicas es la implementación.

Parte importante del papel de la AP en la implementación de pp es una crítica a esa política, consecuentemente, tras la implementación se concretan muchas decisiones subordinadas adaptadas a casos particulares.

El protagonismo admvo da lugar a medidas beneficiosas o patologías en el proceso.

Una huelga de celo conduce a la parálisis, porque las normas no son el fin, sino el medio para dicho fin. La Admón se adapta a las circunstancias para conseguir sus objetivos.

También existe intervención de la Admón más discutible, como el déficit de ejecución por la no ejecución de normas o la no consecución de los objetivos fijados. También se pueden variar los objetivos durante la implementación si varía es objeto a conseguir. Selectividades involuntarias, es decir, discriminar a ciertas personas o colectivos de ciertos programas.

A la hora de hacer el estudio de las políticas públicas, se hace mediante el método cronológico.

POLÍTICA PÚBLICA : es la respuesta a un problema, tiene definiciones de análisis de problemas ; es una determinada manera de ver la realidad.

Un elemento esencial es que la política pública supone un proceso de negociación entre las distintas alternativas, a través de esto se llega a la selección y a la consiguiente toma de decisión.

Una política pública debe tener recursos de gestión y organización, que permitan implementar(poner en práctica) las políticas que se han adoptado.

SÍNTESIS A LA HORA DE ANALIZAR LAS POLÍTICAS PÚBLICAS.-

Subrayamos dos factores :

1.   Plasmación institucional de las políticas públicas o lo que es lo mismo, de las reglas del juego que se ponen en marcha en las políticas públicas.

2.   Importancia de los actores que participan en el proceso de políticas públicas. Se siente la necesidad de conocer las distintas interacciones de los actores.

CONCLUSIONES GENERALES SOBRE EL DESARROLLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS EN ESPAÑA.-

1.   ENTRAMADO INSTITUCIONAL.

Se caracteriza por su naturaleza cambiante, por su gran versatilidad, donde dificultan el conocimiento de las políticas públicas.

Causas generales hay que tener en cuenta las transformaciones en cuanto a la concepción del Estado(actuación e intervención del Estado).

ð    reconsideración del alcance y la estructura del Estado.

ð    en los últimos años se tiende a la difuminación entre lo público y lo privado.

Causas en España existe una gran complejidad del entramado institucional, existen un gran número de niveles de gobierno que actúan sobre las políticas públicas. Esto explica la europeización y la territorialidad.

Todo esto da lugar a un panorama complejo, definido por dos lógicas(paradójicas) :

a)   LÓGICA DE DIVERSIDAD :depende de la variable territorial.

b) LÓGICA DE CONVERGENCIA : a nivel nacional está la iniciativa de la A.G.E. que pretende introducir un sentido de homogeneización en el campo de las políticas públicas y en el nivel convergente.

Los actores de políticas públicas sobre los que los diferentes actores de políticas públicas pueden incidir son :

ð    regulación estratégica, hace referencia a las grandes líneas generales de solución a los problemas.

ð    definición de contenidos.

ð    producción de servicios, corresponde a la distribución de competencias legislativas.

Entorno a estos tres elementos están los distintos actores, donde se puede llegar a los distintos equilibrios.

En cuanto a la europeización, tiene distinto peso en las diferentes políticas públicas. Con la territorialidad sucede lo mismo(educación, sanidad.....)

2.   REDES DE ACTORES.

Hay diferentes elementos.-

1.   Estructura de la red de actores, tipo, grado de permeabilidad y estabilidad de la red de actores.

2.   Distribución de recursos de poder de los distintos actores, qué actores tienen más peso.

3.   Cual es el escenario donde los actores actúan entre ellos. ¿Es el Gobierno el elemento central ? ¿O es el Parlamento ?

4.   ¿Cual es el tipo y estilo de los actores ? ¿Desarrollan papeles antagónicos o predominan los consensos entre Comunidades ?

5.   ¿Cual es su capacidad de reacción ante los acontecimientos ?

Se dan varias etapas.-

1.   Transición política : se fijan las reglas del juego del sistema. Hay una movilidad institucional, una complejidad política, aumenta el contenido de las políticas, se acelera la construcción del Estado del Bienestar, un Estado que proporcione servicios públicos máximos. Los distintos actores están en formación de sindicatos.........

2.   Mayoría absoluta del PSOE : hay una mayor homogeneización puesto que hay una mayor confianza política debido a la mayoría absoluta.

3.   Mayoría relativa del PSOE y del PP : el PP abre los procesos de negociación y hace que las políticas sean más significativas.

Rasgos.-

1.   Las políticas públicas españolas tienen un enorme protagonismo gubernamental y además, a partir de los 80, la iniciativa del Gobierno está muy centralizada.

2.   Gran presencia democrática de los cuerpos burocráticos del Estado en las políticas.

3.   Escasa presencia de los partidos y del Parlamento en la discusión de políticas.

4.   Mayor presencia de empresarios y sindicatos, con momentos de mayor o menor participación.

 

 

 

PARTE SEGUNDA

GESTIÓN PÚBLICA: gestión desarrollada en el seno de una A.P, llevada a cabo dentro de un contexto, neutral, no hay conflicto de intereses en el modo de gestionar los recursos.

ELEMENTOS A CONSIDERAR EN LA LABOR GESTORA.-

La compresión de la gestión pública está muy relacionada con la gestión del Estado. A medida que evoluciona es Estado también evoluciona el concepto de gestión pública.

Actualmente nos encontramos en un momento de crisis de la gestión administrativa tradicional, debido a las grandes reformas administrativas llevadas a cabo en los países de nuestro entorno. Ahora han cambiado los instrumentos de gestión.

MODELO DE GESTIÓN ADMINISTRATIVA QUE PRECEDIÓ AL ACTUAL.-

Modelo burocrático o Weberiano de la A.P.

Parte de que la forma que define la organización del Estado de la sociedad capitalista es la burocracia.

Burocracia: forma de organización basada en la racionalidad, entendida como adecuación de los medios a los fines para garantizar la máxima eficacia y eficiencia.

El Estado que describe Weber tiene un núcleo de organización racional.

El modelo burocrático es un modelo de Estado. Es un modo de ejercer el poder, basado en unos conceptos:

ð        Autoridad: probabilidad de que una orden específica sea obedecida. Es un atributo de poder.

ð        Poder: capacidad de imposición de la voluntad de una persona sobre la conducta de otra.

ð        Legitimación: aceptación del poder.

ð        Dominación: relación entre el gobernante(que asume su derecho a ejercer el poder) y el gobernado(que asume su obligación de obedecer).

Para Weber, el ejercicio del poder necesita de un aparato administrativo si se ejerce sobre muchas personas o sobre un territorio extenso.

Son precisos personal e instancias administrativas que ejecuten las ordenes y que sirvan de nexo entre gobernantes y gobernados.

Distinguimos entre:

ð        Poder legítimo: dispone de autoridad.

ð        Poder ilegítimo: no dispone de autoridad, sólo de fuerza.

Weber distingue entre tres tipos de autoridad legítima:

1.      Tradicional. Se acepta la autoridad por la fuerza de la costumbre. Es el modelo de la tribu, de la monarquía absoluta, es un modelo basado en la costumbre. La monarquía se transmite por herencia, con todo su aparato administrativo, que puede asumir dos formas diferentes:

ð        Patrimonial. Las estructuras públicas son patrimonio propiedad personal de quién ejerce el poder, los funcionarios son servidores del monarca, de quién dependen económicamente.

ð        Feudal. Los vasallos mantienen una lealtad con el monarca, pero no dependen económicamente de él, tienen gran autonomía.

En ambos casos se trata de relaciones personales, el poder se transmite por herencia.

2.      Carismática. Se acepta la autoridad de quien ejerce el poder por la influencia de su personalidad, el liderazgo que ejerce. Porque la sociedad se identifica con el individuo que ejerce ese poder, que no tiene una base racional. Es un sistema de poder básicamente inestable, ya que estas virtudes personales no se transmiten. El aparato administrativo de esta forma de poder mantiene grandes vínculos personales con el líder, y tiene una gran carga ideológica. La forma de acceso y ascenso en la A.P. está relacionada con la lealtad al líder y sus vínculos personales.

3.      Legal, racional o burocrática. La legitimidad del poder se basa en las normas legales, entendidas como racionalmente definidas. En la base de esta organización encontramos que mediante estos mecanismos se puede adecuar una ley justa y racional que organiza la sociedad. El gobernante tiene derecho al poder porque ha alcanzado su puesto mediante procedimientos legales, en relación a su mérito y capacidad. Actúa dentro de unos límites, fijados por normas estables y sancionadas legalmente. Este es el modelo que más nos interesa. El aparato administrativo de esta autoridad es la burocracia, estructura administrativa fundamentada en la ley y en el orden legal.

Los tres son tipos ideales, abstracción de las diferentes posibilidades que existen en la realidad. En la práctica no se da uno por completo, pero siempre predomina uno sobre otro.

Para Weber la burocracia es el modo de funcionamiento de todas las grandes organizaciones preindustriales e industriales. El modelo burocrático el técnicamente superior a los anteriores, por lo que se ha impuesto en el mundo contemporáneo.

CARACTERÍSTICAS QUE WEBER DESCRIBE EN ESTE MODELO BUROCRÁTICO.-

1.Carácter Legal De Las Normas Y Reglamentos.

La organización burocrática se rige por normas y reglamentos previamente establecidos. Las normas que rigen el comportamiento de la organización son exhaustivas porque pretenden cubrir todas las áreas que tengan.

Son normas racionales, es decir, son coherentes con los objetivos de la organización. Las normas son escritas para interpretarlas de forma homogénea. Las normas y reglamentos tienen carácter legal y obligatorio.

2.Carácter Formal De Las Comunicaciones.

El método de relación entre los miembros de una organización burocrática es la comunicación escrita, lo cual tiene como consecuencia el carácter extremadamente formal, donde todos los procedimientos deben realizarse por escrito.

En la medida que un gran nº de actuaciones se producen con frecuencia, existen modelos de actuación formularizados y rotinizados(formularios e instancias).

3.Carácter Racional De La División Del Trabajo.

Una organización de este tipo lleva a cabo una división sistemática del trabajo donde cada miembro de la organización tiene un cargo, unas funciones propias y un ámbito de competencia bajo su responsabilidad.

La división del trabajo define la organización burocrática, puesto que cada miembro de la organización debe saber su tarea y sus límites al realizar cada una de sus tareas.

4.Impersonalidad De Las Relaciones.

La distribución de actividades se hace impersonalmente, no se hace por referencia al individuo sino que se establece en función de los cargos, de su posición que ocupa en la organización.

En el modelo burocrático, la obediencia se fundamenta en el cargo que se ocupa y no en la persona que ocupa el cargo.

5.Jerarquía De La Autoridad.

Cada puesto de la organización debe estar bajo la supervisión de un superior. La organización se construye como una cadena de mando y subordinación.

La 1ª característica es la más importante porque establece el carácter legal de todas las relaciones entre superiores y subordinados y esto hace:

-         el subordinado protege al superior de una acción arbitraria.

-         el subordinado obedece.

6.Las Rutinas Y Procedimientos Están Estandarizados.

La organización burocrática fija reglas/normas técnicas para el desempeño de cada cargo, de modo que el funcionario no hace lo que quiere sino que hace lo que la organización le pide que haga. Todas las acciones deben estar previstas por la Administración.

7.Competencia Técnica Y Meritocrática.

La elección de las personas que desempeñan puestos está basada en la competencia técnica y en el mérito, y no en las preferencias personales.

Mérito y competencia deben estar basados en criterios objetivos y universales, por lo que ofrece exámenes, pruebas.....para admitir a los funcionarios.

8.Especialización De La Administración Separada De La Propiedad.

Existe una separación entre la propiedad y la Administración, los administradores que trabajan en la organización burocrática no son dueños de los recursos de la organización.

Con el modelo burocrático surge el profesional , cuya especialidad es dirigir una organización, es decir, la persona cuyo perfil profesional es el necesario para trabajar en una organización burocrática, en el empleo de sus recursos tanto en el empleo público como en el privado. Se separa la gestión de la propiedad de las organizaciones.

9.Profesionalización De Los Participantes En Una Organización Burocrática(importante).

Cada miembro es profesional, y esto es así porque:

-         Es un especialistacada funcionario está especializado en las actividades de su cargo, la especialización varía conforme el nivel en que está situado. La alta dirección es más generalista y en las posiciones inferiores se desarrollan tareas más concretas.

-         Es un asalariadoel salario varía en función de la escala jerárquica. Se le retribuye por el trabajo que realiza. Para el funcionario de una organización burocrática su trabajo representa su única fuente de renta o su fuente de renta principal.

-         Es un ocupante de un cargotodo miembro de la organización tiene un cargo asignado y tiene que emplear todo su tiempo de trabajo.

-         Es nombrado formalmente para el ejercicio de su cargopor tanto tiene derecho ha ejecutar esas tareas de su cargo; es un ámbito de responsabilidad que sólo él tiene derecho a desarrollar.

-         Su mandato es por tiempo indeterminado

-         El miembro de la organización burocrática desarrolla el conjunto de su carrera profesional dentro de la organización.

Con esto exige que el miembro dentro de una organización burocrática siga una carrera para desarrollar su cargo dentro de la organización, para poder acceder a cargos superiores.

Con todas estas características se pretende que el miembro de la organización burocrática sea fiel a su cargo y poner sus capacidades al servicio de la organización, esto es una consecuencia y una exigencia.

El administrador profesional tiende a controlar la organización, este personaliza todo el desarrollo y control entre la separación que tiene que haber entre las personas y el puesto.

10.Completa Previsibilidad Del Funcionamiento.

El funcionamiento de esta organización, se pretende que sea previsible, puesto que ante cualquier situación se debe saber la relación de la organización burocrática.

Todo el diseño del modelo burocrático está para prever y rotinizar la situación, para establecer una serie de instrucciones a los responsables para actuar de igual manera.

Todo esto es el objetivo de la maquinaria burocrática, porque pretende evitar la arbitrariedad del poder y producir la equidad, homogeneidad.......de todo el funcionamiento burocrático.

VENTAJAS DEL MODELO BUROCRÁTICO DE WEBER.-

1.      Racionalidad en relación con el alcance de los objetivos. Para el logro de objetivos de una manera más eficaz.

2.      Precisión. Es una máquina precisa donde los miembros de la organización tienen un conocimiento exacto de sus deberes.

3.      Rapidez de las decisiones. Cuando las situaciones son previstas, las decisiones son tomadas con rapidez.

4.      Univocidad. La organización burocrática actúa con una sola voz. Al interpretar las relaciones, existe una reglamentación específica.

5.      Uniformidad de la rutina de los procedimientos.

6.      Continuidad de la organización. Si las relaciones son objetivas e impersonales y las funciones de los miembros están previstas, esto se debe a una continuidad de la organización.

7.      Reducción de las tensiones entre el personal de la organización. Si cada uno sabe realizar su tarea no tiene porqué haber tensiones.

8.      Coherencia del comportamiento. Las mismas decisiones son tomadas en las mismas circunstancias, eliminando la arbitrariedad.

DISFUNCIONES DE LA BUROCRACIA.-

Con posterioridad a Weber, se hace un análisis empírico sobre el funcionamiento real de las organizaciones, estos estudios empíricos en la práctica tienen consecuencias no previstas y tienen una función real que se aleja en la realidad.

Merton(creador del concepto de disfunción de la burocracia); trata de consecuencias imprevistas que son difíciles de evitar. Las disfunciones son desvíos que tienen consecuencias.

Disfunciones.-

1.      Sacralización de las reglas y el exagerado apego a los reglamentos. Según Weber las reglas y normas son instrumentos, un medio para lograr objetivos. Según la organización burocrática se da un valor exagerado al procedimiento y reglas, donde el objetivo de la organización es la aplicación de las reglas. Se llega a que el burócrata es un especialista en aplicar reglamentos, donde el funcionario aplica el contenido de la norma. De este modo la organización pierde flexibilidad, no hay creatividad, iniciativa o innovación para resolver los problemas.

2.      Exceso de formalismo. Las comunicaciones son formales y escritas, donde la Administración es responsable de su comportamiento, por tanto, es una garantía del cumplimiento de la responsabilidad. En la práctica se da un exceso de papeleo.

3.      Resistencia al cambio. Todos los procesos están estandarizados y rutinizados. Los administradores profesionales están acostumbrados a la estabilidad y la repetición. Los administradores profesionales temen a los procesos de cambio y de reforma.

4.      El proceso de decisiones está muy centralizado en la cúpula. La toma de decisiones se apoya en la legalidad y están aprobadas por la cúpula. Cuando se presenta una circunstancia imprevista en los reglamentos, la decisión se eleva hasta el nivel jerárquico correspondiente que esté capacitado para tomar esa decisión.

5.      Tendencia ha ostentar y exagerar la autoridad. La capacidad de decisión se asocia con determinados niveles jerárquicos. La decisión se asocia con un análisis de los problemas, porque se toman mas por jerarquía que por competencia.

6.      Dificultad en la atención al cliente y los conflictos con el público. Todos los ciudadanos son atendidos de un modo estandarizado. Se da una contradicción entre la organización y sus ciudadanos, ya que el público no entiende de casos generales sino de casos particulares.

Resumen de las disfunciones de Merton.-

La aplicación estricta de las reglas puede producir resultados contradictorios para los fines de la organización.

Merton criticó el funcionamiento de la organización burocrática a través de estas disfunciones.

Las críticas más extendidas del modelo burocrático son:

ð        Weber identifica la racionalidad con la legalidad.

ð        Críticos contemporáneos defienden la racionalidad más sustancial; para conseguir resultados objetivos necesitan una innovación que el modelo burocrático no es capaz de proporcionar.

CRÍTICAS GENERALES AL MODELO WEBERIANO.-

A)    Críticas Referidas A Los Modelos Humanos.

La búsqueda de la seguridad y previsibilidad del empleado conduce a una rutinización donde se elimina su capacidad de iniciativa.

Se hace esta crítica porque consideran a las personas como medios/instrumentos para hacer cumplir las normas que implican problemas de motivación.

Para evitar estas consecuencias se aumentan los controles que potencian el fenómeno.

Esta crítica supone lo contrario de lo que dice Weber. Las relaciones entre los individuos están basadas en la jerarquía donde el subordinado obedece al superior y tiene también responsabilidad y tareas que realizar.

En la práctica, el subordinado se encuentra libre de presiones. En cuanto a los problemas humanos, se dificultan las relaciones entre los miembros de la organización, donde la rutina choca con las demandas del público que requiere una atención personalizada.

B)     Problema de coordinación en la organización burocrática.

La división del trabajo da lugar a una diferenciación entre distintos ámbitos funcionales.

En la separación de funciones y de labores o veces surgen lagunas, porque nunca es posible realizarlas de forma perfecta.

La organización burocrática tiene grandes problemas para resolver esto, porque están basados en la jerarquía y la autoridad.

C)    Problema de adaptación a los cambios del entorno.

Ante cambios del entorno se tiende a trasladar a los diferentes niveles superiores de decisión todos los problemas.

Los superiores actúan superficialmente de forma inadecuada porque lo hacen rápido. Se pide claridad al trasladarse por diferentes niveles.

La organización burocrática tiene el gran problema de conservabilidad, puesto que no aceptan cambios en las organizaciones.

Hay que valorar el modelo Weberiano porque es una condición del Estado de Derecho, ya que garantiza los valores de igualdad y libertad.

Resumen: los críticos al modelo Weberiano han dado lugar a una consideración flexible de la burocracia, sólo accesible a determinados ámbitos parciales.

CONTEXTO DEL MODELO POLÍTICO(diferente del de Weber).-

1.      Nuevas demandas sociales. Surgen nuevas responsabilidades para el Estado, se producen cambios cualitativos y cuantitativos. Para Weber el Estado es muy reducido, se debe respetar la ley, corregir los abusos del mercado pero no tiene la cobertura de las necesidades sociales. No hay responsabilidad de desarrollo económico y social. El principio de legalidad está inspirado en el principio de racionalidad legal. El objetivo del Estado no se limita a la legalidad, sino al objetivo sustanciado, no se limitan a cumplir la ley sino una acción más para conseguir la finalidad material. El Estado debe conseguir objetivos. En este contexto, el modelo burocrático no se adapta.

2.      Proceso de diferenciación de la Administración Pública. Las administraciones van creciendo y los principios dejan de ser útiles para unas estructuras públicas amplias.

3.      Crecimiento organizativo. Se distinguen: a) funcional o sectorial, producido por un aumento de las estructuras. Los nuevas funciones dan lugar a múltiples ministros sectoriales; se desagregan áreas de funcionamiento. b) diferenciación territorial, burocracia tiende a convertirse en un comportamiento estanco, donde encuentran dificultades de comunicación. Tienen problemas de coordinación y resolución de conflictos entre departamentos.

4.      El Estado moderno en su origen. La burocracia está basada en la centralización y jerarquía. Todos los órganos están sometidos a una relación jerárquica. Las estructuras territoriales aumentan su capacidad. La integración del sistema no se puede hacer, se producen críticas al Estado centralizado. Con la crisis en todos los países se supera al Estado centralizado y los subsistemas locales o regionales se separan del sistema jerárquico y adquieren autonomía. El principio de jerarquía desaparece y lo que lo sustituye es un sistema de “relaciones intergubernamentales”, la articulación entre la organización no es de forma jerárquica sino de negociación.

PROCESO GLOBALIZADOR.-

Economía. Los Estados y gobiernos pierden capacidades de regulación, de intervención en la economía.

Sistema de gobierno complejo. Las funciones públicas desarrollan una complejidad múltiple de entes.

El modelo tradicional entra en crisis y hay que buscar otras alternativas.

RESUMEN.-

Se trata de un pluralismo organizativo, la complejidad no sirve a la jerarquía; volumen y dispersión hacen que la centralización no sea operativa.

Hay una búsqueda de nuevas formas de funcionamiento y organización.

GESTIÓN PÚBLICA Y GESTIÓN PRIVADA

En principio se mira más hacia el sector privado, porque se supone que funciona mejor que el público.

Existe diferentes posturas en torno a estos dos conceptos, unas comparan ambos modelos resaltando su similitud, en cambio otras resaltan sus diferencias, radicalizandolas. Otra postura sin embargo, habla de un único modelo de gestión, en este caso se hablaría de buena y mala gestión.

POSTURA DE LAS DIFERENCIAS.

Diferencias formales desde la perspectiva jurídica.

La A.P. desarrolla campos de actuación definidos legalmente, y la organización privada tiene una mayor libertad, puede elegir su campo de actuación.

La A.P. tiene unas capacidades que la empresa privada no tiene: puede sancionar, dictar normas......

El funcionamiento de la A.P. está a valores de equidad y seguridad jurídica, mientras que la empresa privada no.

La gestión de recursos, tanto humanos como materiales es diferente en ambas organizaciones.

Diferencias según el contexto político, co-sustancial a la A.P. pero no a la empresa privada

La actividad gubernamental está sujeta a presiones políticas que influyen al funcionario. La planificación es difícil en la A.P. debido a la continua evolución política, cambio de dirigentes periódico.

El proceso de elaboración y desarrollo de las políticas públicas está sometido a las diferentes ideologías de cómo debe ser el funcionamiento de la Administración.

Diferencias según el ámbito de actuación.

El entorno de la Administración Pública es más complejo y variado que el de cualquier organización privada

Existe un nivel diferente de responsabilidad co-sustancial en ambas organizaciones. La Administración Pública tiene una responsabilidad fiscal, política, y global, mientras que la organización privada tiene una responsabilidad más limitada y no está sometida a una fiscalización general.

Diferencias según las circunstancias organizativas.

En la A.P. existen menos estímulos para la eficiencia, mientras que la organización privada puede desaparecer si no cumple sus objetivos de beneficios.

El objetivo de la organización privada es el lucro, mientras que la A.P. atiende objetivos sociales más generales, definidos por las leyes, lo que dificulta la evaluación de esa Administración, en cuanto que no trata de ganar dinero.

POSTURA DE LAS SEMEJANZAS.

El mercado como modelo teórico es diferente del ambiente real en el que operan las empresas.

Las empresas son organizaciones dirigidas a maximizar beneficios, pero también tienen en cuenta consideraciones políticas, se relacionan con los sindicatos, etc.

Es falso confundir la gestión privada con la gestión empresarial, ya que también existen otras organizaciones como las ONGs, que tienen gestión privada, pero no tienen ánimo de lucro.

Existe una cultura empresarial que intenta involucrar socialmente a la empresa privada.

En resumen, las empresas no son tan independientes de la política, ni las A.P. son tan dependientes.

Las diferencias entre ambas organizaciones existen, pero en diferente grado, proporción en la que los diferentes factores afectan a ambas organizaciones, aunque en ambos sectores influyan los mismos factores.

POSTURA DE LA EXISTENCIA DE UN PROCESO DE CONVERGENCIA.

Esta postura habla de diferentes organizaciones en las que se mezclan de forma variable aspectos del sector público y privado.

La A.P. incorpora principios de mercado, y la empresa adopta posturas más sociales.

La A.P. actúa cada vez más en régimen privado y, las empresas privadas dependen cada vez más de los fondos públicos.

De este modo el modo de gestionar es muy parecido, lo cual conlleva un trasvase de principios entre ambas organizaciones.

Lo más importante es el contexto público del proceso político y las obligaciones políticas a las que está sometidas las Administraciones.

Las empresas, aunque también le influyen condicionantes políticos, su mayor condicionante es el mercado. Las empresas excluyen la demanda no solvente, cosa que no hace la A.P.

Existe una gran dificultad de medición del valor de la actuación de ambas organizaciones. Para la A.P. lo importante es el cumplimiento de objetivos, cuya medición es más difícil que la obtención de beneficios, como ocurre en la empresa privada.

La Gestión Pública sería la síntesis de elementos políticos, intentando maximizar la eficiencia y el buen uso de los recursos por parte de las Administraciones.

Se debe definir un nuevo marco de responsabilidad de los Poderes Públicos y los Administradores, mediante un buen funcionamiento económico que permita un uso eficiente de los recursos. La cuestión básica de gestión pública será la responsabilidad del gestor.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

TEMA 9. PODER Y CONFLICTO EN LAS ORGANIZACIONES.

Internamente, las organizaciones están influenciadas por el poder y la política(PODER Y POLÍTICA).

9.1 La organización como un sistema político.

Una organización puede ser considerada como un sistema político; dentro de las organizaciones existe una diversidad da actores organizativos. El carácter político de estos actores viene determinado por un pluralismo de intereses y objetivos diferentes.

La consideración política de la organización asume diferentes objetivos entre los actores.

El poder(capacidad de decisión) está repartido de manera desigual entre los diferentes individuos que forman parte de la organización.

ð        Diversidad de actores dentro de una misma organización.

ð        Estos actores tienen intereses y objetivos diferentes.

ð        La capacidad de decisión está repartida de forma desigual entre los diferentes órganos.

IDEA DE WEBER DE LA ORGANIZACIÓN COMO SISTEMA POLÍTICO.-

Para Weber la organización es un ente unitario que tiene objetivos compatibles entre si, la organización es una maquinaria competente, se basa en la jerarquía, por tanto el poder reside en la cúspide de la organización y el resto de actores dedican sus esfuerzos a lograr los mismos objetivos.

CONSECUENCIAS POLÍTICAS PARA LA ORGANIZACIÓN.-

Se corrige la idea de Weber y las organizaciones pasan a ser entes complejos, persiguen objetivos diferentes y están integradas por una pluralidad de actores con sus propios intereses. Cada actor tiene una cierta capacidad de actuación propia y esta capacidad de cada actor para actuar en la organización depende de la cuota de que dispone.

FUENTES DE PODER DENTRO DE LA ORGANIZACIÓN.-

1. Autoridad formal(cúpula administrativa). Para Weber es la única fuente de poder. Es la fuente de poder que cuenta con un apoyo social, es decir, con la legitimidad. Es la única fuente desde un punto de vista racional en las organizaciones públicas. La autoridad formal tiene una presencia más relevante que las empresas privadas por su legitimidad democrática.

La autoridad se puede ejercer en diferentes niveles y no sólo en la cúpula del poder, sino que en cada nivel ejerce una determinada autoridad formal.

2. Poder que deriva del control de los recursos. Los recursos son un medio imprescindible para el ejercicio del poder. El control de los recursos es también importante en el ejercicio del poder.

La organización consiste en la división del trabajo, donde se asignan funciones diferentes a determinados individuos, existen departamentos que tienen como misión la gestión y el control de los recursos, y estas unidades disponen de una influencia en el conjunto de la organización.

Existen diferentes recursos: tecnológicos, humanos, materiales y financieros(permiten el desarrollo del conjunto de la organización).

Los responsables de gestionar estos recursos tienen gran poder sobre la actuación de las demás variables.

Estos son los órganos auxiliares(órganos de apoyo), que apoyan al resto de los órganos. Hay una tendencia a que hayan más funciones que derivan los procesos de actuación de los demás.

En el seno de la A.P. española, estos órganos tienen mucha más importancia que en el resto de países.

Estos órganos intervienen activamente en el resto de órganos, desarrollan programas ajenos a su auxiliaridad.

Las causas de este fenómeno en España es la propia administración burocratizada.

Cuando en los órganos finalistas de la organización y la decisión del manejo de sus recursos, el centro de decisión se aleja de un modo real y se elige con otros criterios.

3. Uso de las reglas y reglamentos de la organización. En una organización pública sometida a la ley su estructura tiene una base jurídica que también define los procedimientos de trabajo y el modo de funcionamiento dentro de la
Administración. En una organización administrativa de este tipo las unidades encargadas del diseño de las normas tienen una considerable influencia, son unidades que a través de la creación de normas pueden ejercer una influencia notable.

4. Control de los procesos de decisión. Las organizaciones puedes ser consideradas como un proceso en la toma de decisiones. Dentro de un proceso hay que distinguir:

ð        a quién tiene capacidad de decidir

ð        a quién participa directamente en el proceso decisorio

Una fuente de poder importante es la participación en los procesos decisorios, y es el caso de los gabinetes(órganos de asesoramiento que están fuera de la unidad jerárquica pero son los núcleos de poder en la A.P., porque toman decisiones).

5. Control del conocimiento y de la información. Quienes poseen un conocimiento técnico pueden influir de manera notable en las decisiones. Ej: los burócratas.

6. Control de acceso a determinados ámbitos organizativos. Ej: los departamentos de prensa.

7. Control de la tecnología. Los departamentos informáticos tienen una gran capacidad de dirigir y controlar.

Se distinguen tres caminos que explican por donde circula el poder:

A)    Poder descendente. Es la manifestación de la autoridad formal. Está basado en la jerarquía, va de arriba abajo. Se basa en la obediencia a los superiores. Sus mecanismos son: coacción y el premio o incentivos. En la A.P. española el castigo o sanción son casi inexistente por causas de estabilidad, definición exhaustiva del privilegio de trabajo, donde se garantiza el puesto de trabajo del funcionario. La coacción es una manera muy difícil de llevar a la práctica. En cuanto a los premios, su presencia es muy limitada. Resultan muy costosos y se puede caer en la arbitrariedad. El poder descendente está muy limitado.

B)     Poder ascendente. Va de abajo a arriba. No está definido legalmente, pero es muy relevante en el seno de las organizaciones. Sus instrumentos son la persuasión y el conocimiento.

C)    Poder lateral. Se corresponde con los órganos que desarrollan su propia organización.

Hay una complejidad en el poder de las A.P. por la importancia y la existencia de un gran

número de unidades que pueden influir sobre los demás, con una determinada cuota de poder.

9.2 EL PAPEL DEL CONFLICTO DENTRO DE LAS ORGANIZACIONES.-

Existen personas que tienen un poder(capacidad de influencia) por diversas causas. Los diversos actores tienen intereses diferentes, e incluso contrapuestos.

En las Administraciones Públicas distinguimos diferentes actores que inciden en estas relaciones de poder:

ð        Actores internos. Políticos, funcionarios con sus diferentes niveles, con su diferente complejidad técnica, los sindicatos.

ð        Actores externos. Otras Administraciones, medios de comunicación, clientes o usuarios, con una cuota de poder diferente.

CONFLICTO: proceso en el cual un actor A hace un esfuerzo o desarrolla su actividad dirigida a emular los efectos o las intenciones de B(otro actor), mediante algún tipo de bloqueo que impida que B alcance su objetivo.

Es una relación donde las metas y objetivos de un actor incluyen el rechazo o el deseo de impedir que las metas de otro actor se cumplan.

PROCESO DEL CONFLICTO.-

1.      Para que exista conflicto tiene que haber una oposición potencialexistencia de más condiciones previas que permitan la existencia del conflicto.

2.      Conocimiento de una situación concreta y del posicionamiento de los diferentes actoressólo existe cuando afecta a varias personas y estas lo conocen

3.      Comportamiento de los diferentes actores ante el conflictolas acciones del actor que va a frustrar el fracaso del otro.

4.      Se resuelve el conflictoda lugar al problema de valorar los resultados del conflicto dentro de las organizaciones, es decir, que consecuencias sobre el funcionamiento de la organización tiene el conflicto.

Para la corriente científica y de Weber, los conflictos son perjudiciales, son una patología de la organización, una mala división del trabajo, un mal desarrollo de la dirección, de la jerarquía y coordinación.

Para la escuela de las relaciones humanas, los conflictos son inevitables porque forman parte de la sociedad. Los conflictos dan lugar a malos funcionamientos. También piensan que los conflictos pueden ser beneficiosos para la dinamización organizativa. Es una organización donde los diferentes individuos no tienen un interés por el trabajo que desarrollan porque consideran que el conflicto tiene que innovar y cambiar hacia nuevos proyectos.

El conflicto va unido a la necesidad de cubrir, sería una consecuencia del proceso de mejora y tiene como consecuencia una nueva situación dentro de la organización. El conflicto alienta a la autoridad.

CONFLICTOS MÁS USUALES DENTRO DE LA ORGANIZACIÓN.-

1.      Conflictos entre los puestos de naturaleza jurídica y puestos políticos. Se basa en la existencia de intereses contrapuestos. El personal político no es permanente, su mecanismo de planificación es diferente al del funcionario, el personal político reside en un apoyo externo para su nombramiento que hace que los intereses sean diferentes del funcionario. Pero el conflicto más importante está en relación con el rasgo esencial de cada grupo, mientras que el personal político desarrolla sus funciones con una gran carga valorativa, el funcionario basa su actuación en razonamientos técnicos y en un conocimiento de una naturaleza intelectual en relación con la que se opera. La tensión entre el personal político en el funcionario se manifiesta en quejas, el político quiere aplicar un determinado programa, y puede tener resistencias desde el personal buracrático.

2.      Conflictos entre los diferentes niveles profesionales. Pueden existir en cualquier organización pública o privada entre las diferentes categorías que pueden tener contextos e intereses diferentes.

3.      Conflictos entre servicios centrales y servicios finalistas. Los órganos de línea están muy centrados en conseguir los objetivos de la organización. Su ámbito de actuación es particular, ya que requiere condiciones de trabajo específicas. Los servicios centrales mantienen una voluntad racionalizadora donde pretende que la organización funcione con criterios racionales.

 

 

 

 

 

 

TEMA 10. CULTURA ORGANIZATIVA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

Cultura Organizativa: conjunto de valores, creencias, aptitudes y normas compartidas que dan forma al comportamiento, expectativas de cada uno de los miembros de la organización.

La Cultura Organizativa determina el comportamiento de los empleados, da lugar a que se establezca un sistema de prioridades desarrollado en el trabajo de la organización.

La Cultura Organizativa tiene grandes dosis de estabilidad, y por tanto es un proceso social.

Una determinada Cultura Organizativa proporciona gran seguridad y estabilidad al comportamiento de la organización.

Esta cultura esta definida por la obediencia como valor principal.

Las Culturas Organizativas son muy variables. Cada organización puede tener rasgos culturales propios de esa organización, tanto en el contexto público como privado.

Algunas de las variables que inciden en la Cultura Organizativa son la edad de la organización, su tamaño, contenido, objetivos......que dan lugar a pautas culturales diferentes.

Cada organización tiene una cultura propia, en función de varios elementos, que determinará el comportamiento de sus miembros.

CLASIFICACIÓN DE LAS CULTURAS ORGANIZATIVAS, que definen los diferentes estilos organizativos:

A)    Autoritaria o coercitiva. Su proceso decisorio está centralizado en la cúpula de la organización, está basado en el desarrollo de los trámites y procedimientos preestablecidos. Los imprevistos deben ser decididos por la cúpula de la organización. Consecuentemente, el nivel institucional o directivo está sobre cargado por la tarea decisoria. El sistema de comunicaciones, al ser una cultura autoritaria, está extremadamente formalizado, con un sistema vertical, donde predominan las ordenes de arriba abajo. Existe una mayor presencia de comunicación ascendente, y no existe la comunicación horizontal. Se desconfía de las relaciones personales por considerarlas un obstáculo a la autoridad, se procurará que sólo existan relaciones puramente formales. No se dan recompensas por realizar lo que se está obligado a realizar, no hay incentivos, siendo las medidas disciplinarias muy importantes como medida de control. Se exige una obediencia lineal a las normas y reglamentos.

B)     Autoritaria benevolente. El proceso decisorio está centralizado, pero las pequeñas decisiones son delegadas, aunque sean susceptibles de revisión. Existe un campo para la retroacción, un mayor uso de la comunicación ascendente. Se da una mayor comprensión de las relaciones personales aunque se siguen considerando como una patología da la organización. Además, aparte de los castigos, se dan incentivos monetarios o materiales que fomentan las conductas eficaces.

C)    Consultiva. El proceso decisorio es participativo y consultivo. Se delega automáticamente la toma de decisiones dentro de unas normas o criterios básicos establecidos por la directiva. Su sistema de comunicaciones se basa más acusadamente en la interacción. Existe comunicación ascendente y descendente, en forma de recomendaciones más que ordenes. Se cree que las buenas relaciones personales son buenas para el buen funcionamiento de la organización, por lo que se fomentan. Además de las recompensas materiales, también existen las simbólicas, en reconocimiento de la tarea realizada, de su importancia para la organización.

D)    Cultura participativa. El proceso decisorio está lo suficientemente descentralizado, la cúpula directiva controla los resultados finales pero no interviene en el desarrollo de los trabajos, excepto en casos excepcionales, en los que se pactará y negociará con los miembros de la organización. El sistema de comunicación es muy flexible, la buena comunicación es un valor añadido, del que se desprenden resultados eficaces. Se fomenta el trabajo en grupo, en equipo, se puede prescindir de los formalismos excesivos en la división del trabajo y realización de tareas. El sistema de recompensas adquiera su mayor importancia con las simbólicas y las materiales.

Estos cuatro modelos de Cultura Organizativa son modelos ideales, se han de adaptar a los diferentes contextos.

CULTURA ORGANIZATIVA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.-

Está basada en valores como la jerarquía, la obediencia, la toma de decisiones por la cúpula......

La cultura democrática occidental rechaza esta Cultura Organizativa Tradicional, por cuanto no se basa en valores democráticos.

La predominancia de estos valores generan descontento entre los miembros de la organización, que repercute en su rendimiento. Las resistencias y dificultades de los procesos de innovación y reforma en la A.P. están muy ligados a la Cultura Organizativa de la A.P, que valora más la estabilidad que la innovación y adaptación a las nuevas circunstancias.

La crítica del modelo Weberiano, señala que la modernización de la Administración debe partir de una transformación cultural de los valores imperantes en la Administración.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

TEMA 11. ESTRATEGIAS DE MEJORA ORGANIZATIVA.

1.1 LOS AGENTES DE CAMBIO.

CAMBIO PLANEADO: las organizaciones conocen muchas transformaciones constantes.

Existen transformaciones espontáneas, naturales y sobre las que apenas tienen control los agentes, y capacidad de actuación.

Se trata de un origen ajeno a la organización y que afecta de manera importante aunque no puede influir la organización sobre este proceso(cambio legislativo......).

Se trata de transformaciones incluidas por la propia organización con un origen voluntario. Se denominan “procesos de cambio planeado”. Las causas pueden ser la supervivencia de la propia Administración, aumento del prestigio del poder de la organización para tener predominio en el contexto en el que actúan, autorrealización de los objetivos, el entorno(cambiante o no).

Si se trata de un entorno cambiante tiene que adaptarse a las nuevas necesidades, elementos financieros como el procurar un aumento de los ingresos o una disminución de los costes.

Este cambio planeado puede definirse como un esfuerzo de la organización para establecer un nuevo diseño que la ayuden a adaptarse a los cambios o que la ayuden a lograr nuevos retos.

Un cambio planeado no es únicamente una reacción ante una nueva situación, sino que aspira a preparar al conjunto de la organización para que asuma nuevas metas. Por tanto, afecta al conjunto de la organización dentro de sus objetivos.

PROCESO DE CAMBIO.

Debe partir de la base de dos fuerzas antagonistas, por una parte, las fuerzas de impulso favorables a las transformaciones, y por otra parte, fuerzas contrarias a las transformaciones, restrictivas que pretenden normalizar las transformaciones.

El resultado final está determinado por el equilibrio que se logre entre las dos fuerzas. Estas actúan recíprocamente y están fuertemente interrelacionadas.

Este hecho debe ser contemplado ante toda propuesta de innovación, porque a veces es mejor incidir las fuerzas restrictivas.

Las AP poseen dos elementos:

1.      cultura organizativa

2.      interés del personal

1.      CULTURA ORGANIZATIVA.

Difícilmente se pueden emprender reformas en la forma de actuar sin actuar también en las ideas y valores que rigen en las AP.

El sistema de valores de estas produce una resistencia al cambio por parte de los funcionarios, y en este sentido, avocación por la resistencia de su personal a las innovaciones.

Además de este predominio de la estabilidad, existen otras como el desarrollo exagerado de las técnicas de control que serían verdaderos frenos a los procesos de cambio.

2.      INTERESES PERSONALES.

Cualquier proceso de cambio una reordenación de la situación relativa de los diferentes miembros de la organización. Por tanto, las resistencias del personal son prácticamente un acompañamiento al proceso de cambio que habrá que negociar mediante la participación de los empleados.

TIPOS DE CAMBIO EN EL SENO DE LAS ORGANIZACIONES.

1.CAMBIOS ESTRUCTURALES: sistema de organización interna con sus líneas de comunicación, con el sistema de departamentalización y jerarquía.

a)      afectan al diseño organizativo

b)      dicotomía entre la centralización-descentralización

c)      afectan a los flujos de trabajo

A)    Se refiere a la definición de las responsabilidades de trabajo, división del trabajo adecuado.

B)     Afecta al desempeño de las tareas, responsabilidad las tareas y a los sistemas de control. Se puede incrementar la responsabilidad y capacidad de control y también en el sentido contrario.

C)    Contenido del trabajo de las diferentes unidades y a las relaciones entre ellas: relaciones formales, productividad y el valor añadido de las tareas desarrolladas por cada individuo y por cada unidad.

2. CAMBIOS TECNOLÓGICOS: a través de su introducción es inevitable una reestructuración de los flujos de trabajo; departamentalización y reparto de tareas suelen tener cambios imprevistos porque la introducción masiva de la informática a dado lugar a la posición de nuevos centros de poder.

3. CAMBIOS SOBRE LAS PERSONAS: transformaciones que se producen <<<<< la relación del individuo con la organización, con su puesto de trabajo, a la perfección de la responsabilidad y su actitud con respecto a la organización y con el resto de empleados.

Se conocen como “Técnicas De Desarrollo Organizativo”, dentro de estas hay una amplia gama en función de si hablamos de transformaciones de los individuos, de grupos, de redes informales.........

PROCESOS DE CAMBIO Y TRANSFORMACIONES DE LAS ADMINISTRACIONES.-

ESTRATEGIAS MACRO: se trata de un punto de vista global, donde existen modificaciones en la estructura del conjunto de la AP.

ESTRATEGIAS MICRO: se refiere a los departamentos o Administraciones en concreto, que acometen reformas en su ámbito de actuación. Está, por tanto, dirigida a determinadas administraciones o departamentos.

11.2 ESTRATEGIAS MACRO.

Proceso de modernización administrativa donde existe un gran protagonismo político para lograr un buen funcionamiento de la Administración en su conjunto.

Hay que ponerlo en relación con el contexto político, económico y social dentro de las diferentes sociedades. Se considera que los diferentes gobiernos tienen en cuenta en sus programas políticos reformas en los mecanismos de gestión pública.

Existen motivos por los que son necesarios los cambios:

A) Circunstancias Económicas. En el sistema público, las Administraciones han tocado techo en el proceso de crecimiento que habían conocido en la II GM. Se trata de un proceso de cambio y crecimiento que se manifiesta cualitativamentecrece el contenido de las actuaciones del sector público y cuantitativamenteen cuanto crecen las estructuras.

Este proceso tiene su límite a mediados de los 80, cuando en las ciudades europeas hay paro, una alta inflación y por una serie de problemas económicos que se mantuvieron durante mucho tiempo.

Esta crisis da lugar a la crisis fiscal del Estado, donde éste tiene que cubrir unos gastos y se encuentra con que tiene una gran crisis financiera.

Mientras que el Estado tiene que obtener unos recursos financieros a través de impuestos, da lugar a consecuencias económicas perjudiciales. El incremento del gasto público y de la presión fiscal da lugar a que haya una disminución del crecimiento y un aumento del paro.

El Estado ha alcanzado un techo de recursos, lo que origina que el Estado debe gastar menos y traer menos recursos de la sociedad.

Los servicios públicos del Estado se tienen que mantener y los ciudadanos exigen que mejoren sus servicios consiguiendo una mayor calidad. Es preciso que las AP gestionen mejor sus recursos para procurar mejorar sus resultados consiguiendo una mejor calidad.

B) CIRCUNSTANCIAS POLÍTICAS.

Desde los años 80 se produce una crítica ideológica del intervencionismo del sector público. Hay muchos movimientos políticos que creen que el intervencionismo del Estado supone una limitación importante de la libertad individual.

La presión fiscal del Estado supone una mejora de la libertad individual de la que tienen que disponer los ciudadanos.

Ronald Reagan y Margaret Teacher son los pioneros que afirman que el Estado ha llegado demasiado lejos.

Los programas de privatización se van expandiendo por el conjunto de países de la OCDE.

Tanto las circunstancias económicas como las políticas convergen en la necesidad de reformar la estructura y el funcionamiento de la AP.

A partir de los años 70 en los países de la OCDE tienen unos programas de modernización:

ð      Las AP se van a modificar en la medida en que vayan surgiendo las tecnologías.....

ð      Estos programas de los años 80-90 se diferencian de los programas de reforma de los años 50-60 en que se considera a las AP como organizaciones políticas que desarrollan todo el funcionamiento político y donde los programas de reforma se toman a partir de la cúpula.

ð      Los programas de reforma tienen que promover medidas que sean realizables. En muchos programas de reforma no hay resultados muy satisfactorios, y se introducen medidas flexibles que se adaptan a las circunstancias.

En el contexto de una reforma administrativa hay que tener en cuenta tanto la perspectiva cultural como la perspectiva del poder, en el estudio de las organizaciones.

Los cambios administrativos son cambios que afectan a la distribución del poder en las Administraciones.

Reformas generalizadas de los países de OCDE<<<<<<<<<<<<<<<<.-

1.      Reformar la coordinación gubernamentalla capacidad de resolver los problemas depende más de los distintos departamentos que del uso de nuevos recursos. El objetivo es superar la incomunicación entre las diferentes estructuras y el uso público integrado de los recursos. Lo específico de esta reforma es que se subraya la importancia de la dirección política sobre el conjunto de los programas políticos donde se refuerza todo lo político para lograr una integración y coordinación. En España, un ejemplo de esto son los gabinetes.

2.      Simplificación de las estructuras organizativasse generalizan programas de reducción de los ministerios(reagrupando las funciones) para suprimir los programas ineficaces o que sean desarrollados por otro departamento.

3.      Delegación de la Gestión de Servicios en Agencias Autonómicas controladas con resultadosson unas agencias independientes que tienen una gran autonomía, tienen una relación de dependencia y de autonomía con su Ministerio donde este gestiona los recursos de la agencia y la agencia posee una autonomía para conseguir sus objetivos.

4.      Introducción de la competencia en la prestación de serviciosen el sistema tradicional de la AP se concibe a los órganos administrativos como monopolios de la oferta, la mayor parte de los servicios son proporcionados de manera monopolista por el Estado. En la actualidad se incorporan mecanismos de competencia y agentes productores en el conjunto de los servicios. Los servicios son proporcionados por el sector privado pero con recursos públicos. Se incluye la competencia entre centros públicos para aumentar la calidad y la eficacia del servicio.

5.      Redefinición de las funciones de los órganos auxiliaresestos órganos auxiliares se redefinen dirigiendo sus actividades como a la dirección, apoyo de los departamentos de línea.

6.      Mejora la relación de los empleados con las organizaciones a través de políticas de profesionalizaciónla mejora debe estar en la capacidad técnica y en el conocimiento de los funcionarios. Se crea una mayor autonomía en el desarrollo de sus tareas, se desarrollan planes de redistribución de efectivos y establecimiento de incentivos para el mayor favorecimiento de empleados públicos. En España la situación es muy desigual. Los procesos de innovación son muy variados donde las CCAA son libres de modificar o no sus pautas organizativas.

En la AGE existe un programa de modernización en el año 1989 del MAP, que son:

1.      Definición y reforzamiento de módulos dentro de la Administración. Llamamos módulos a los órganos responsables de desarrollar una determinada tarea, equivale en España a las Direcciones Generales.

2.      Reducción de la capacidad de influencia y dirección de los órganos de control transversal. Reduce los órganos de línea.

3.      Reducción del número de OOAA.

4.      Incorporación de nuevas tecnologías de información, con el abuso de la informática.

5.      “Reflexiones sobre la modernización del MAP”.

En el año 92 se incluyen unas medidas para mejorar el funcionamiento de estas Administraciones. Pero ha habido ámbitos de la Administración donde no se han llevado a la práctica.

Los únicos elementos más exitosos son la información y la tecnología y las políticas de mejora, de reciclaje de los funcionarios.

11.3 ESTRATEGIAS MICRO.

Se producen cambios parciales en el ámbito de los departamentos o reformas dirigidas a parcelas pequeñas.

El cambio se produce a través del método de Auditoria Operativa, que es un instrumento de análisis de órganos dirigidos a modificar y mejorar las estructuras.

AUDITORIA: analiza internamente la organización para lograr una mayor eficacia.

 

 

Existen diferentes tipos de Auditorias:

ð        En función del Agente:

Auditaría Externa: realizada por agentes externos a la organización.

Auditoria Interna: realizada por la propia Admón.

La Auditoria se produce por una unidad especializada en el análisis organizativo.

-         En función del contenido:

Auditoria de Economía y Eficiencia: determina si la entidad utiliza los recursos adecuadamente de una manera económica y eficiente.

La intervención en la Administración pública española controla los gastos legales puesto que está presupuestado.

La Auditoria de economía y eficiencia se diferencia de la Auditoria en que determina si el gasto es inteligente, si los recursos se basan legalmente sino que también se basen económica y eficazmente.

Auditoria de Programa: determina hasta qué punto pueden conseguirse los objetivos. Analiza la eficacia de las organizaciones, logra que las funciones de la organización se hagan eficientemente.

Auditoria de Gestión: tiene objetivos más ambiciosos y trata de contemplar los dos tipos de Auditorias anteriores.

-         En función de los objetivos:

Auditorias de Control: se desarrollan sobre el funcionamiento de las auditorias que se desarrollan como unos procesos de apoyo y de cambio.

Auditorias paralela al proceso de cambio: para adecuar la estructura de la organización a las exigencias.

La unidad no es por sí misma cumplir con sus responsabilidades y es preciso un análisis (auditorias) para superar ésta incapacidad de esta unidad.

 

 

Fases de las Auditorias:

I.                    I. DIAGNÓSTICO: Observa las disfunciones de la organización , los resultados no satisfactorios y analiza sus causas.

II.                 La Auditoria debe comprender cuáles son los resultados no deseados y tiene que determinar cuáles son las causas de esos malos resultados y para eso hay que estudiar la departamentalización, los medios de la organización, el análisis funcional.

En cuanto a los elementos psicosociales, son los que se refieren a los recursos humanos y tienen que saber el grado de satisfacción entre los individuos.

En cuanto a los elementos políticos, son las fuentes de poder.

Una exigencia es la importancia de la participación de los miembros de la unidad, y en concreto en ésta fase hay que contar con los conocimientos de los individuos de la organización. Los miembros de la organización conocen a la organización en la que trabajan y no tienen porqué introducir quejas al cambio.

II. ELABORACIÓN DE LA PROPUESTA: Elabora una estrategia que permita superar el mal funcionamiento de la organización.

Una intervención política supone tomar una serie de medidas de cara al futuro, por eso dentro de ésta fase, a la propuesta se le exige una adaptabilidad a las circunstancias, al cambio.

III. NEGOCIACIÓN DE LA PROPUESTA DE MEJORA: El término negociación se introduce porque se deben negociar las propuestas de cambio con los miembros de esa unidad.

Cualquier innovación que pretende ser exitosa precisa del apoyo de los miembros de la organización, que se van a ver influidos por los cambios y reformas que se van a producir.

Hay que subrayar la necesidad de la negociación de la propuesta; son los miembros de la unidad los que tienen que negociar las propuestas. Una organización es un ente complejo donde hay estructuras y elementos objetivos y también hay que destacar los elementos subjetivos, es decir, los elementos humanos (actitudes).

El objetivo de esta fase consiste en eliminar los posibles problemas que se pueden plantear en la fase de Implementación de la propuesta. Se intentan desviar los problemas de bloqueo de la reforma.

Una negociación tiene que ser preparada, analizada y de todo esto el auditor debe tener en cuenta todo esto para la negociación. La propuesta de mejora para que tenga más posibilidades de éxito tiene que tener un compromiso entre las partes para hacer la implementación.

IV. IMPLEMENTACIÓN: Cuando se llega a una propuesta, la maquinaria adva se pone en marcha para llevar a cabo ésta propuesta.

En las Admones suele llevar aparejado la relación y aprobación de una norma que obliga a establecer esta norma. Los objetivos de ésta fase son:

-         Procura que los objetivos del programa se respeten.

-         Aplicarse con flexibilidad para que los problemas en la fase de implementación puedan ser solucionados.

V. EVALUACIÓN: Evalúan los efectos reales producidos por la reorganización; la evaluación puede dar lugar a un diagnóstico de la situación para que se tomen nuevas medidas.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

TEMA 8. SISTEMAS DE CONTROL E INFORMACIÓN EN LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS.

8.1 CONTROL DE GESTIÓN

La teoría clásica de la organización considera al control de gestión como una de las funciones básicas: planificación, dirección, coordinación y control.

CONTROL: proceso por el que los responsables de las actividades se aseguran de que estas se cumplan de acuerdo con lo planificado y corrigen cualquier desviación significativa. El control por tanto, es una comparación entre lo planificado y lo obtenido.

El control es necesario porque:

1.      El conocimiento de la experiencia pasada permite formular nuevos objetivos con un mayor conocimiento, y de esta manera definir los objetivos globales de la organización.

2.      Permite comparar los resultados obtenidos con los contenidos explícitos. Sin control no se pueden evaluar los objetivos y sin evaluar no se garantiza la calidad.

3.      Favorece la toma de decisiones correctoras, que son dirigidas a mejorar el funcionamiento organizativo.

Para que el control de gestión sea adecuado tiene que ser sistemático, esto es, un proceso continuo realizado con una frecuencia regular y de un modo preestablecido y riguroso.

INSTRUMENTOS BÁSICOS DE INTRODUCCIÓN DE SISTEMAS DE CONTROL.

Fases que tienen que desarrollarse para implantar un sistema correcto de control de gestión:

1.      Identificar Los Factores Clave De La Organización.

El control de gestión debe dirigirse sobre aspectos esenciales para ejercer dicho control. Cada organización podrá considerar que los elementos clave sean unos u otros. El establecimiento de un sistema adecuado de gestión debe partir de un conocimiento riguroso de la organización. Hay que analizar un amplio conjunto de factores:

a)      Qué se supone que la organización tiene que hacer.

b)      Análisis del texto de las organizaciones que tienen competencias similares.

c)      Análisis de las demandas del entorno y de su evolución. Determinar las previsiones futuras.

d)      Análisis interno de los puntos fuertes y débiles de la organización.

8.2 ESTABLECER LAS ACTIVIDADES COMPETENTES QUE VAN A SER CONTROLADAS

Se puede partir del conocimiento adecuado de la realidad y realizar un listado exhaustivo de todos los posibles elementos/actividades de la organización(MICRO).

Partiendo del listado se puede establecer un orden de prioridades sobre qué actividades son más significativas en relación con los factores clave de la organización.

8.3 SELECCIÓN DE LOS INDICADORES QUE PERMITEN ESTUDIAR EL FUNCIONAMIENTO Y ESTABLECER LOS ESTÁNDARES.

A)    Objetivos: se trata de una finalidad que se quiere cumplir.

B)     Estándar: es una referencia normativa, referencia de lo que debería ser la gestión para considerarla satisfactoria.

Para establecer un Estándar es preciso un conocimiento realista de las condiciones reales del funcionamiento de la organización y de la dificultad de la gestión o de la realidad que estamos considerando. Los estándares se establecen de una manera prudente estableciendo un compromiso entre el valor ideal y la media real. Los estándares pueden ser materiales......

El estándar es distinto del objetivo, en función de la realidad de la que se parte, el objetivo puede ser diferente del estándar. El estándar nos dice como debe ser el desempeño administrativo para cumplir unos objetivos.

ESTANDAR: valor normativo con carácter general.

OBJETIVO: es aplicado a un programa de actuación concreto.

C)    Indicador: una magnitud que está asociada a la realidad y pretende medir a la realidad. Comparando el indicador con los objetivos y los estándares es como podemos evaluar el rendimiento de las organizaciones. Indicador es la medida de la realidad, detecta si los recursos se usan adecuadamente. Los indicadores pueden ser el número de libros catalogados por una biblioteca..... El indicador es una representación de un fenómeno, no es el fenómeno mismo. Por el contenido técnico de una medición se puede dar lugar a una mala formulación del indicador y a un mal funcionamiento de la organización. Un indicador no es la realidad sino una representación de la realidad.

ANÁLISIS QUE PARTE DE UNA INFORMACIÓN SOBRE ESTOS ELEMENTOS CLAVE.

Formalizar el sistema de recogida y tratamiento de la información. Un buen indicador debe tener las siguientes características:

ð      Validez. Es válido si las diferencias de medida ante diferentes fenómenos se corresponden con diferencias reales. Se usan varios indicadores para contrastar resultados.

ð      Fiabilidad. Debe operar de igual manera ante en todas las circunstancias.

ð      Sensibilidad. Debe ser capaz de aportar distinciones suficientemente matizadas de la magnitud que queramos medir(precisión).

ð      Accesibilidad. Permite un cálculo rápido a un coste aceptable.

ð      Comparabilidad. Los criterios de elaboración de indicadores deben ser conocidos para que se puedan establecer comparaciones.

Tipos de indicadores.-

ð      De resultados. Medida de los productos o servicios que producen los servicios públicos.

ð      De proceso. Hacen referencia a aspectos propios de la gestión(no de expedientes, inspecciones....)

ð      De estructura. Hacen referencia al nº de funcionarios, camas hospitalarias, nº de horas de atención al público.....

ð      De oferta y de demanda.

ð      De efectividad o impacto. Miden el efecto de la actuación pública sobre el medio sobre el que opera. Tiempo ahorrado por la mejora de una carretera, construcción de un nuevo hospital....

ð      De economía. Miden los recursos económicos. El coste, gastos por alumno, etc.

ð      De eficiencia. Relacionan los indicadores de economía y coste con los resultados obtenidos.

ð      De eficacia. Relacionan los objetivos generales por de la organización y los resultados obtenidos.