Agua y resíduos

Degradación. Cooperación internacional. Contaminación de aguas. Cambios climáticos. Prevención. Normativa. Desechos. Políticas y reformas ambientales

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En materia de agua, México es de los países más degradados: OCDE



Agua y resíduos

Christian Averoux resaltó los avances en la materia que ha tenido México a dos años de que este organismo emitiera 54 recomendaciones para mejorar la gestión ambiental.

Diana Teresa Pérez

éxico necesita implementar políticas ambientales mejor integradas con la economía y otros temas clave del país y dar continuidad al trabajo realizado en los últimos años para caminar hacia el desarrollo sustentable, consideró Christian Averoux, jefe de la Unidad del Estado del Medio Ambiente de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE).

Durante la conferencia titulada “Medio Ambiente y Desarrollo en los países de la OCDE”, el especialista resaltó los avances en la materia que ha tenido México a dos años de que este organismo emitiera 54 recomendaciones para mejorar la gestión ambiental, sin embargo, dijo, todavía hay retos importantes a superar en materia de subsidios, agua, aire y financiamiento de programas.

El documento que contiene estas recomendaciones se titula “Análisis del desempeño ambiental en México”, que en materia de agua señala que nuestro país “se encuentra entre los más seriamente degradados de todos los miembros de la OCDE”.

“Con frecuencia se encuentran aguas subterráneas y superficiales contaminadas y sobreexplotadas que provoca que no sea posible utilizarla... la rehabilitación de las aguas del país exigirá un gran esfuerzo amplio y sostenido”, anota el documento e insiste en la necesidad de contar con una infraestructura hidráulica nueva.

Recomienda examinar las prioridades de la inversión, fortalecer el cumplimiento de las leyes y establecer criterios claros de desempeño y mecanismos de contabilidad para todos los servicios de agua.

En cuanto a la contaminación del aire —primera preocupación de la OCDE según Averoux—, señala que aún existen “serios problemas para la salud durante gran parte del año” en el Distrito Federal, Guadalajara y Monterrey.

La OCDE insiste en tener un inventario completo de emisiones, elevar la conciencia pública y desarrollar políticas y estrategias locales, costeables y eficaces.

En lo que se refiere a la integración de políticas ambientales con económicas, se recomienda establecer objetivos ambientales cuantitativos y cualitativos como parte del proceso de planeación; enfocar las políticas a la pequeña y mediana industria y reducir subsidios con efectos ambientales adversos.

Por otro lado, el documento resalta el avance en la “agenda verde” y la integración de la sociedad en estos programas, por lo que en general se recomienda fortalecer esta línea y darle continuidad.

A modo general, Averoux, dijo que el desarrollo económico de los países no debe traducirse en forma automática en deterioro ambiental, puesto que existen teorías que indican que los beneficios económicos pueden convertirse en “capitales más limpios” —introducción de tecnología menos contaminante, entre otros—, aunque esto aún continúa siendo un reto para todo el mundo.

Dijo que es necesario que los países inviertan más en temas ambientales, ya que hasta ahora el promedio de recursos destinados a este sector es de entre el uno y 1.5 por ciento del PIB.

Consideró que es necesario no perder de vista el factor “mercado” en las políticas ambientales, desarrollando precios y cargos por este tipo de servicios, reduciendo subsidios y propuso como una posible solución el concepto: “el que contamina, paga”.

Entre los grandes avances de los países miembros está la protección de la capa de ozono; en menor medida, en cambio climático y el tema más rezagado es el del manejo de nitratos.

La Jornada 26 de enero de 1997

EU daña la ecología más allá de sus fronteras, acusa la OCDE

Angélica Enciso ¤ Estados Unidos ``genera una importante contaminación transfronteriza a todo el planeta'', por lo que deberá financiar las ``costosas actividades necesarias para reducirla'', consideró la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) en su análisis del desempeño ambiental de ese país.

Asimismo, señaló que, pese a los avances obtenidos en la cooperación ambiental entre los países de América del Norte, aún quedan vacíos en el control de la contaminación del agua y el aire en la región fronteriza entre Estados Unidos y México. Asimismo, se debe llegar a la eliminación de las descargas de sustancias tóxicas en los grandes lagos y a reducir las precipitaciones ácidas.

Entre las recomendaciones del organismo a ese país en materia de medio ambiente, está la de prestar más atención a las actividades orientadas a proteger el Golfo de México y el Caribe. En breve, la OCDE realizará un análisis similar en México que será dado a conocer públicamente a fin de año.

La OCDE señala, además, que en Estados Unidos las actividades urbanas, industriales y agrícolas ejercen todavía presiones sobre el ambiente, ya que un gran número de ríos y lagos no son aptos para la natación y la pesca, un alto porcentaje de la población sigue expuesta a un aire de mala calidad y el número de especies en riesgo de extinción continúa en aumento.

Indica que, mientras no se modifiquen los modelos de consumo, no se reunirán las condiciones necesarias para un desarrollo sustentable.

Otra de las recomendaciones que plantea la OCDE a Estados Unidos es la revisión de los apoyos financieros gubernamentales para la dotación de servicios ambientales bajo los principios de que ``el que contamina paga'' y ``el que usa paga''.

En relación con el agua, menciona que Estados Unidos tiene la tasa más alta de consumo del líquido por habitante. Aquí la agricultura gasta 85 por ciento del agua y, en las regiones áridas o semiáridas, la cifra es mayor.

Sobre los desechos indica que este país también mantiene la tasa más alta de generación de residuos municipales de entre los países miembros de la OCDE, y los ``actuales esfuerzos de reducción no son todavía suficientes''.

El análisis dice que ese país presenta una de las tasas más altas de emisión por habitante en cuanto a contaminación del aire y que 60 millones de personas viven en zonas de no cumplimiento de las normas de calidad del mismo.

En este punto recomienda el uso de instrumentos económicos, como los impuestos sobre la energía y el establecimiento de tarifas por el uso de infraestructura carretera; suprimir los subsidios contrarios al ambiente y acelerar la elaboración de normas destinadas a los contaminantes tóxicos atmosféricos.

Señala que las políticas ambientales de Estados Unidos tratan más los asuntos particulares que los problemas globales, y se dedican más bien a subsanar los daños causados al medio ambiente que a tratar de prevenirlos mediante acciones que se ocupen de las causas, que son la urbanización descontrolada, la utilización de energía y los modelos de consumo.

El uso de la energía nuclear puede evitar los bruscos cambios climáticos, asegura un experto de la OCDE

Rigoberto Aranda

a energía nuclear se perfila como una de las alternativas económicas e incluso ecológicas para el futuro, según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).

El director general de la Agencia de la Energía Nuclear del organismo, el español Luis Echávarri, asegura que ésta permitiría ahorrar el 33 por ciento de la emisión de gases de efecto invernadero (CO2) en los próximos años, y evitar así los cambios climáticos bruscos.

En contraste, si cumplieran sus promesas los 161 países que en 1997 firmaron el Protocolo de Kyoto de 1997, mediante el cual comprometieron a reducir sus emisiones, sólo se alcanzaría a disminuir el 5 por ciento de gases como el bióxido de carbono a partir del año 2008.

El dilema de la
energía limpia

Los cambios climáticos bruscos provocados por la acción del hombre a través de la producción y el uso de fuentes fósiles de energía, han llevado a algunos países y organizaciones económicas mundiales a reconsiderar el uso de la energía nuclear, a pesar de la franca declinación del ramo por la fuerte oposición social después del accidente de Chernobyl.

Así, los países del mundo enfrentan ahora el dilema del desarrollo o la supervivencia.

En los próximos 50 años, cuando dos mil millones de seres humanos se sumen a la población de cinco mil 900 millones —un tercio de la cual carece ahora de acceso a las formas comerciales de energía como la electricidad—, varios países en desarrollo se verán en serios problemas para sostener su desarrollo.

El Banco Mundial proyecta que el consumo de energía en la población del planeta crecerá a una tasa anual de 1.4 por ciento hasta el 2020, siendo mayor en naciones industrializadas con 2.6 por ciento, comparado con 0.7 por ciento en las en vías de desarrollo.

Para el 2050, la demanda de energía en los primeros será dos veces mayor a los últimos, a pesar de lo cual el 75 del consumo se centrará en las llamadas naciones del primer mundo, una ligera reducción comparado al 80 por ciento que estas representan ahora.

De acuerdo con la Agencia Internacional de Energía (IEA), durante las pasadas tres décadas el consumo de energía primaria se incrementó más de 2.5 por ciento anual en todo el mundo.

El problema, el gran reto, es cubrir esa demanda y al mismo tiempo reducir el tremendo impacto ambiental que tiene en la atmósfera del planeta la producción y el consumo de los energéticos convencionales como los hidrocarburos.

La OCDE, por reconsiderar
la energía nuclear

La energía nuclear, aunque no es en sí la solución al cambio climático, permitirá ahorrar el 33 por ciento de la emisiones de CO2 en los próximos años, afirmó el director general de la Agencia de la Energía Nuclear, organismo perteneciente a la OCDE, el español Luis Echávarri.

El responsable de temas nucleares de la OCDE, que pronunció una conferencia sobre los 40 años de existencia de la Agencia de la Energía Nuclear (NEA), destacó la importante contribución de la energía nuclear para frenar el cambio climático.

Echávarri dijo que actualmente permite ahorrar el 8 por ciento de las emisiones de CO2.

A su juicio, los objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero fijados en la Cumbre de Kioto son “matemáticamente dificilísimos de cumplir”.

Durante su intervención en la sede del Consejo de Seguridad Nuclear (CSN), Echávarri reconoció que tras la catástrofe de Chernobil se limitaron mucho las centrales nucleares en el mundo y ahora sólo Francia, Japón y Corea apuestan por la inversión en centrales.

Sobre el futuro de la energía nuclear, Echávarri dijo que para que haya un desarrollo es necesario el cambio de mentalidad de la opinión pública, preocupada especialmente por los temas de seguridad y almacenaje de residuos.

Indicó que todos los problemas con los residuos de baja y media intensidad están resueltos, pero no así los de alta intensidad (combustible gastado de las centrales).

En este sentido destacó que “hoy es posible y factible almacenar estos residuos en un Almacén Geológico Profundo (AGP) sin riesgos para la población.

Estimó que en los próximos años se mantendrá la producción de este tipo de energía a escala mundial a pesar de los anuncios de algunos países de renunciar a las centrales.

Por otra parte resaltó que “la desregulación del mercado eléctrico complica la vida de las centrales nucleares”, porque, según explicó, se priman las inversiones con plazos de amortización cortos y las nucleares son amortizadas a 30 años.

También se mostró convencido de que los usos pacíficos de la energía nuclear no han contribuido a la no proliferación, pero las pruebas nucleares realizadas recientemente por India y Pakistán no ayudan a la energía nuclear.

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La NEA se encuentra, tras 40 años de existencia, en un proceso de reforma porque, según explicó Echávarri, los programas nucleares han cambiado mucho en los últimos años y ahora se requiere un enfoque de la energía nuclear como una fuente segura y limpia.

Entre las prioridades de este organismo de la OCDE figura integrar a Rusia en sus grupos de trabajo de la Agencia para posteriormente incluirla como miembro.

Kyoto, insufuciente

Según Judy Siegel, consultora del Banco Mundial del ramo energético, “la influencia humana en el clima proviene primeramente del dióxodo de carbono, metano y óxido nítrico, 80 por ciento de los cuales los genera el consumo de fuentes fósiles de energía”.

La necesidad de tomar acciones tendientes a aliviar tal impacto dieron ya como resultado la firma de los acuerdos de Kyoto, en 1997, mediante el cual 161 países se comprometieron a reducir en 5 por ciento las emisiones de dióxido de carbono a partir del 2008.

Tal suma de voluntades, empero, parece infructosa debido a que fuera de las obligaciones para cumplir al acuerdo quedaron los países desarrollados, paradójicamente los que propusieron la firma.

Siegel asegura que tales acuerdos serán insuficiente para reducir la amenaza de los cambios climáticos. “El reto es como lograr desarrollo económico y crecimiento minimizando el impacto ambiental, algo que se presenta más difícil ante el proyectado aumento en el consumo de combustibles el próximo siglo”, apuntó la experta en un reporte.

En el mismo, la analista indicó que en “el largo plazo, algunos escenarios proponen un aumento significante en el mercado de tecnologías renovables como la biomasa -materia orgánica, siendo la más común los desechos- hidráulica, geotermia, solar y viento”. n

Carabias dice en la OCDE que lo ambiental es un asunto de seguridad planetaria



La Secretaria de Medio Ambiente de México, Julia carabias, dijo en la sede de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico, OCDE, que el uso eficiente de los recursos naturales me parece que es una cuestión de seguridad estratégica planetaria y, por lo tanto, de seguridad nacional. Seguridad respecto de ecosistemas regionales y globales, que corresponden a zonas biogeográficas, no solamente a ecosistemas locales. Explicó que el capital natural ha sido considerado básicamente como gratuito e infinito. La gestión ambiental se ha esforzado porque los agentes económicos y sociales le otorguen el valor económico que le corresponde, e iniciar la transición para armonizar los requerimientos y modalidades de la economía humana de acuerdo a las posibilidades y modalidades de la economía global. “Para ser completo, el nuevo enfoque debe partir de un reconocimiento del recurso a escala global no a escala nacional, para el que se requiere que la gestión ambiental actúe sobre el efecto agregado a nivel regional y global de todas las actividades económicas”.

En París, Carabias expresó que en esta primera década del siglo XXI, necesitamos una nueva generación de paradigmas ambientales, acordes con los desafíos del desarrollo sustentable. Los problemas globales ambientales que enfrentamos ya no se refieren solamente a proteger la salud humana in situ, ahora se refieren a problemas de viabilidad de poblaciones y de sobrevivencia

La Jornada 3 de febrero de 1997

Mucha discusión y pocos recursos para protección ecológica: Carabias

Angélica Enciso ¤ A más de dos años de que fue creada la Secretaría de Medio Ambiente, la asignación de recursos económicos para atender al sector aún es una de las más bajas con respecto a los países miembros de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), y la discusión de la sociedad continúa centrándose en los temas ``coyunturales'', señaló Julia Carabias Lillo.

Desde hace unos días, especialistas de la OCDE hacen en México una evaluación del desempeño ambiental del país. En principio, éstos se encontrarán con grandes rezagos en el manejo de residuos peligrosos, de sustancias químicas y contaminación del aire, dijo en entrevista con La Jornada la titular de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (Semarnap).

Comparada con Estados Unidos y Canadá, la asignación de recursos a la protección ambiental en México es muy baja, pero al lado de América Latina es de las más altas, indicó. Para este año la protección al medio ambiente del país contará con poco más de 8 mil millones de pesos.

Consideró que la preocupación por el medio ambiente debiera estar en la ``agenda colectiva y en las de los estados, en las de los grupos sociales y de base. Sin embargo, la mayor parte del tiempo y la discusión se nos van en temas muy puntuales y coyunturales''.

Como ejemplo mencionó el caso de la contaminación del aire y del muelle de Cozumel, del cual organizaciones no gubernamentales solicitaron a la Comisión de Cooperación Ambiental de América del Norte -organización derivada del Tratado de Libre Comercio- integrar un expediente de hechos cuyos resultados todavía no se han dado a conocer.

Se trata de asuntos que toman mucho tiempo, añadió Carabias, cuando hay problemas mucho más graves como la pérdida en segundos de masas forestales.

En cuestiones coyunturales se van grandes esfuerzos, hay poco tiempo y escasos recursos que deben destinarse a temas realmente prioritarios, señaló.

Lamentó asimismo que ``muchos grupos no participen y que los partidos políticos no lo tengan en el centro de su preocupación''.

La evaluación ambiental de la OCDE

La OCDE suele realizar evaluaciones ambientales en sus países miembros y acaba de concluir la de Estados Unidos, el cual no salió bien librado pues el organismo internacional consideró que genera una gran contaminación que afecta a todo el planeta, por lo que deberá financiar actividades para reducirla. Sin embargo, las conclusiones de la organización no son de carácter obligatorio; sólo se hacen públicas.

La semana pasada llegó la misión de la OCDE a México para evaluar al país en los rubros de agua, aire, biodiversidad y manejo de recursos naturales, energía, cooperación internacional, relaciones institucionales y legislación, y efectuará un estudio de caso basado en la ciudad de Aguascalientes. Los resultados de la evaluación ambiental se darán a conocer en 1998.

Carabias Lillo indicó que la asignación de recursos que México hace es diferente a la que aplican otros países de la OCDE, pues aquí hay rezagos en sustancias químicas, residuos peligrosos y contaminación del aire, pero el país ha invertido más en el manejo y conservación de la biodiversidad.

Actualmente, dice, México es uno de los pocos países que cuentan con una sistematización informativa de la biodiversidad que existe en su territorio.

De los aspectos que se evaluarán, como el intersectorial, destacó que la relación entre las distintas dependencias que tienen algo que ver con el aspecto ambiental ha avanzado y sería factible el establecimiento de un gabinete de desarrollo sustentable, el cual ya existe en algunas naciones.

Sin embargo, agregó, la relación que se da en el nivel directivo de las dependencias no ha permeado en la base porque todavía hay muchas inercias que se deben romper al igual que el gran burocratismo.

La expectativa sobre la evaluación que ha iniciado es que la OCDE presente un documento que favorezca la planeación de la política en el desarrollo sustentable. Además, indicó la funcionaria, las recomendaciones no estarán dirigidas únicamente a la Semarnap, sino a otras dependencias federales.

A cinco años de la Cumbre de Río

Este año habrá dos evaluaciones de la Cumbre de la Tierra, efectuada hace casi un lustro en Río de Janeiro, y de la cual sólo se derivaron documentos sin llegar a metas ni compromisos. De lo que México ha hecho al respecto, dijo Carabias, destaca la participación ciudadana y el derecho a la información.

Tan es así que en los consejos consultivos creados a la par del surgimiento de la dependencia, se han discutido, entre otros, conflictos como el del club de golf de Tepoztlán -que finalmente fue cancelado-, la construcción de la Salinera en Baja California Sur y la carretera la Venta-Colegio Militar.

De la cumbre también se derivaron documentos básicos como el relacionado con la biodiversidad, sobre el que la mayor parte de los países participan activamente, menos Estados Unidos, pues no ha firmado la convención. Otro tema relevante, señaló, es el de cambio climático, pero no se han establecido metas específicas de cuándo y cómo reducir las emisiones de bióxido de carbono y de gas invernadero que generan el problema.

México, aseveró la funcionaria federal, ha buscado privilegiar las instancias internacionales porque todos los temas de agenda tienen repercusiones a nivel local, pero también los hay con impactos globales. La importancia de la Cumbre y de esos convenios internacionales tiene como fin que los países abatan rezagos.

Consideró que hay dinámicas de mercado, patrones de consumo y procesos de globalización que han comenzado a generar impactos ambientales que se deben controlar, pero no sólo pueden ser resueltos localmente. Por ello, dijo, es prioritaria la participación en las convenciones y que se asuman compromisos.

Para que los países pongan atención a los problemas ambientales globales, es suficiente la presión internacional y la opinión de los países en debate, porque no se pueden imponer sanciones si no se cumplen acciones, pero es bastante con la imagen que deja el no cumplir, advirtió Carabias Lillo.

Estados Unidos, por ejemplo, ha reducido sus esfuerzos en los organismos internacionales, pero ha priorizado los aspectos locales mediante sus relaciones binacionales.

"La Unión Europea y la Convención de Basilea sobre el Movimiento Transfronterizo de Residuos Peligrosos".

Por: Jaime Raúl Alejandro Romero Jiménez. (1)

 
 En respuesta al consciente crecimiento mundial del problema de el tráfico internacional de desechos peligrosos (2). La Convención de Basilea sobre el Control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su disposición (la Convención de Basilea), elaborada bajo los auspicios del Programa Ambiental de las Naciones Unidas (UNEP), fue adoptada en 1989. Este Tratado, que entró en vigor el 5 de mayo de 1992, constituye el primer intento en la regulación del transporte internacional y disposición de desechos peligrosos en un nivel global. Previamente este tema fue dirigido al derecho internacional únicamente, en una incompleta y fragmentada moda. El derecho consuetudinario relativo al control de la polución prevé de un número de reglas básicas. De ahí que, ningún Estado puede usar su territorio, o permitir que sea usado, y que influya en un serio daño al medio ambiente de otro Estado; en el sacar o permitir potencialmente peligrosas actividades sobre su jurisdicción o control.

Los Estados tienen la obligación de ejercitar esta diligencia. El Principio 21 de la Declaración de Estocolmo reconoce el derecho de cada Estado de abstenerse de actividades dentro de su territorio que resulten en un serio daño al medio ambiente, sin observar si se afecta o no directamente a otro Estado.

Una obligación general de la cooperación internacional en asuntos ambientales entre todos los Estados, y no solamente aquellos directamente afectados por una cierta actividad, ha sido establecida por este principio 24 de la Declaración de Estocolmo. Cada Estado tiene el derecho soberano de controlar las actividades que se lleven a cabo en su territorio, un Estado puede por lo tanto, restringir o prohibir la importación de desechos peligrosos para el propósito de tránsito o destrucción.

Mientras estas reglas clarifican que no hay una ilimitada LIBERTAD PARA CONTAMINAR, es claro que ellas no regulan adecuadamente la compleja situación creada por el tráfico transfronterizo de desechos peligrosos. Primero, la noción de estas diligencias es inespecífica; el derecho consuetudinario no prevé un umbral de actividades permitidas de desechos. Incluso, las reglas se preocupan principalmente de actividades peligrosas que se llevan a cabo sobre la jurisdicción nacional de un Estado y que afecta a otro; ellas no prevén de mucha guía con respecto a los peligros creados por la transferencia de substancias tóxicas, y que constituyen en ellas mismas una fuente potencial de polución, desde el Estado generador hacia el territorio de otro Estado.

Un número de instrumentos legales internacionales establecen detalladamente estándares técnicos de seguridad para el transporte y manejo de sustancias peligrosas. Esas son además aplicables para el manejo de desechos; y muchas son como sea legalmente no obligatorias. Desde que se enfocaron las normas a las sustancias peligrosas diferentes a los desechos, también se dejó la puerta abierta y sin contemplar a la cuestión de la destrucción.

Ciertos aspectos de polución ambiental por desechos peligrosos están dirigidos a tratados existentes; de acuerdo con el acercamiento sectorial de la protección ambiental, sigue predominando en el derecho internacional ambiental, los regímenes de regulación de protección de cada esfera del medioambiente contra la polución de el aire, el medioambiente marino y las aguas continentales. Por otro lado, en la protección del medio ambiente marino contra la polución, el Derecho Internacional ha sido codificado por el UNCLOS (United Nations Convention Law of the Sea) de 1982, y que tiene lugar en dos niveles global y regional, al restringir y controlar la polución marina por desechos; sin embargo, estos regímenes no proveen una regulación que armonice el problema de los movimientos transfronterizos y su destrucción sobre desechos peligrosos.

El tema de el tráfico internacional de desechos peligrosos, muestra que existe una limitación en el acercamiento de la protección ambiental, pues es obvio que las diversas esferas del medio ambiente están estrechamente unidas. Es entonces que fue necesario un sistema regulatorio comprensivo en cada esfera, incluyendo el control de la fuente de detrimento, si fuera necesario.

Desde que el movimiento transfronterizo de desechos peligrosos no está limitado a ciertas regiones, no se puede prever de una solución satisfactoria que solucione el problema. Y queda la posibilidad de un Tratado cojo, debido al peligro inherente de diferir estándares regionales, facilitando las exportaciones de desechos a regiones donde la regulación es menos estricta. Un régimen para el control de movimientos transfronterizos de desechos peligrosos debe por lo tanto, ser comprensivo y global, estableciendo estándares uniformes y obligaciones internacionales. Si la posibilidad de la conclusión de tratados regionales sobre un régimen global es un hecho, y son suficientemente detallados con altos estándares deben de ser acordados, y además los tratados regionales no deben permitirse que sean derogados. Este es en principio, el acercamiento tomado por la Convención de Basilea.
 

La elaboración de la Convención de Basilea.

El tema del transporte internacional y de destrucción de lo desechos peligrosos a nivel internacional no recibió mucha atención hasta los ochentas, cuando fue tomado por un número de organizaciones la mayoría de la Comunidad Europea y de la OECD. En 1982 el consejo de la UNEP autorizó convenir un grupo de expertos para desarrollar la directrices en este campo. En las Directrices del Cairo y principios para el manejo ambiental de desechos peligrosos, elaborado por este grupo de trabajo arreglaron los principios del manejo de desechos peligrosos más que abarcarlos en términos generales. Como un instrumento no obligatorio legalmente, está diseñado primeramente para asistir a gobiernos en sus políticas nacionales en el manejo de desechos.

Cuando fueron aprobadas las Directrices del Cairo en junio de 1987 el director ejecutivo de la UNEP convino que el grupo de trabajo hiciera un borrador global en una convención sobre el movimiento transfronterizo de desechos peligrosos en la que se tome en cuenta las Directrices del Cairo y de cuerpos nacionales, regionales e internacionales. El Consejo también autorizó al Director Ejecutivo convenir a principios de 1989 una conferencia diplomática que adopte y firme la Convención.

Esta agenda permitió en un periodo de menos de dos años la elaboración de la Convención. El grupo de trabajo ad-hoc de expertos técnicos y legales con un mandato para preparar una convención legal sobre el control de los movimientos transfronterizos; y que empezó sus deliberaciones en una reunión organizacional en octubre del 1987. Subsecuentemente sostuvieron cinco sesiones entre febrero del 1988 y marzo del 1989; expertos de 96 Estados participaron en una o más sesiones y representantes de 50 organizaciones internacionales asistieron como observadores.

Durante los ochentas la discusión política sobre este tema y sobre el tráfico transfronterizo ilegal tuvo su culminación con una amplia ubicación en los noticiarios sobre incidentes que involucraban el dumping ilegal de desechos tóxicos desde naciones industrializadas a países del tercer mundo en 1988. Estos incidentes propiciaron protestas contra estas prácticas y permitió el incremento de la preocupación en este tema a nivel nacional e internacional. El creciente interés en el tema se ve reflejado en el número de Estados que participaron en la sesiones del grupo de trabajo, que se incrementó de 24 a 80; así mismo, se incrementó el número de organizaciones participantes.

Debido a estos desarrollos la atención del público y su opinión durante las negociaciones de la Convención de Basilea fue al menos exclusivamente sobre los problemas del norte-sur. La postura del tratado en medio ambiente es sobre los países del tercer mundo ante la importación ilegal de desechos peligrosos provenientes de naciones industrializadas. El hecho es que una basta mayoría del transporte internacional de desechos que tiene lugar entre naciones industrializadas y países del tercer mundo era ampliamente ignorado. La elaboración de la convención de Basilea fue vista principalmente como una oportunidad de detener el tráfico internacional de desechos de norte a sur.

Por el contrario, Estados Unidos no pensó que las exportaciones de desechos peligrosos debían ser minimizadas bajo el Convenio de Basilea. "Deben permitirnos la exportación de desechos peligrosos a países con leyes más débiles que las nuestras, aún cuando esta práctica ha sido prohibida en Estados Unidos", dijo David Bussard.

Varios países industrializados apoyaban la idea de transformar el Convenio de Basilea, de un convenio que regula el comercio de desechos en uno que prohiba toda exportación tóxica, particularmente hacia países en vías de desarrollo. Estados Unidos era entonces uno de los pocos países industrializados que bloqueaba el llamado a la prohibición. (3)

Un número substancial de países en desarrollo encabezados por los Estados Africanos (OAU) vieron a las deliberaciones como una oportunidad de demostrar su solidaridad en rechazar el uso de sus territorios en el terreno del dumping de desechos tóxicos provenientes del mundo industrializado, como ya se explicó anteriormente. Su demanda por una prohibición completa de todos los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos en todo el mundo fue fuertemente apoyada por un alto número de ONG´s. Por el otro lado, muchos Estados industrializados se centraron en la opción de controlar el tráfico de desechos, donde acordaron no poner medidas ni restricciones en el comercio de desechos y materias reciclables entre Estados industrializados. De ahí que desacuerdos entre países desarrollados y en desarrollo también surgieran entre otros temas.

Conforme las negociaciones progresaron, la desavenencias entre países desarrollados y en desarrollo se profundizaron. Siguiendo la adopción del Consejo de Ministros de la OAU en mayo de 1988 de una resolución que condenó la importación de desechos industriales y radioactivos hacia el continente africano como un "crimen contra Africa y su gente", los miembros del OAU consolidaron su posición en las negociaciones, demandando la incorporación en la convención de fuertes medidas de salvaguarda contra el tráfico de desechos proveniente de países desarrollados a subdesarrollados, así como alcanzar las provisiones financieras y técnicas de asistencia para países en desarrollo en el campo del manejo del desecho.

En la cuarta sesión del grupo de trabajo, sostuvo al poco tiempo un desacuerdo tan fuerte que el grupo falló al no producir más enmiendas al borrador del la Convención como había sido originalmente planeado; en su lugar acordaron un número limitado de provisiones. En un intento de enmendar la situación, el director ejecutivo de la UNEP convino una ronda de negociaciones informales con el grupo de trabajo donde los temas más preocupantes fueron discutidos; y después de esto el grupo de trabajo ya estaba preparado para resumir su trabajo en la quinta sesión que inmediatamente precedería a la conferencia de los plenipotenciarios.

En la conferencia de Basilea las mismas dificultades se presentaron, pero ellas se fueron agravando por el hecho de una apretada agenda, solamente tres días después fue posible alcanzar un acuerdo. Por otro lado, un alto número de países que no habían participado en las negociaciones previas propiciaron que muchos temas fueran reabiertos. Después del primer día de la conferencia, su éxito era todavía incierto en forma paralela a la discusión plenaria, el Director Ejecutivo de la UNEP convino otra reunión informal de pláticas entre quienes principalmente apoyaban encontrados puntos de vista. Y basándose sobre las conclusiones alcanzadas en esta discusión informal el pleno finalmente alcanzó un acuerdo en el texto de la Convención en las tempranas horas del último día de las conferencias.

En la inauguración de la Conferencia de Basilea un discurso fue pronunciado en nombre del presidente de Malí, entonces el jefe de la OAU donde señalaba que los países Africanos no estaban preparados para firmar la Convención, pues ésta era considerada muy débil.

Por otro lado un alto número de Estados incluyendo Alemania, Estados Unidos, Inglaterra y Japón también señalaron su decisión de firmar por exactamente la razón contraria. Esto significó en efecto que era considerablemente peligroso que la Convención de Basilea quedara como una inefectiva declaración de intenciones, pues todos estos Estados debían ser parte de esto, y también se demostró que precario fue el compromiso.

Un análisis y evaluación crítica de las provisiones de la convención de Basilea tuvo que tomar en cuenta dificultades enfrentadas por las partes. Y como veremos más adelante un número de provisiones de la convención particularmente en áreas que fueron sujetas a desacuerdos durante el proceso de la negociación de último minuto.

La conferencia plenipotenciaria sobre el control de movimientos transfronterizos de desechos peligrosos, que se celebró en Basilea del 20 al 22 de marzo de 1989, y donde 116 Estados representados consideraron el borrador final de la Convención entregado por el grupo de trabajo, fue adoptada por unanimidad. Y así mismo también se adoptaron 8 resoluciones relativas al desarrollo posterior y su implementación.

Ciento cinco Estados y la Comunidad Europea firmaron el acta final de la Conferencia de Basilea, y 35 Estados además de la Comunidad firmaron la Convención inmediatamente después de su adopción; y como el 5 de febrero del 1992, veinte Estados habían ratificado la convención de Basilea, de acuerdo con las provisiones relevantes ésta entró en vigor el 5 de mayo de 1992.

La primera reunión de los países firmantes se llevó a cabo entre el 26 de noviembre y 4 de diciembre de 1992 en Montevideo Uruguay. De los 116 países firmantes que participaron en las negociaciones del tratado en 1989, solamente 25 lo habían ratificado, estos países eran: Argentina, Australia, China, Checoslovaquia, El Salvador, Estonia, Finlandia, Francia, Hungría, India, Jordania, Latvia, Liechtenstein, Maldivas, México, Nigeria, Noruega, Panamá, Polonia, Rumania, Arabia Saudita, Suecia, Suiza, Siria y Uruguay.

Desde 1989, la polarización NORTE-SUR que caracterizó las negociaciones del Convenio se habían agudizado. A la fecha, 90 países en vías de desarrollo han de forma individual o colectiva prohibido las importaciones de desechos tóxicos. A cambio, sólo dos países industrializados, Noruega e Italia, prohibieron las exportaciones de desechos hacia el tercer mundo en ese entonces. (4)

Por otro lado, en abril de 1992 los 24 países más industrializados del mundo que forman la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OCDE) se apropiaron del poco control que tenía la Convención de Basilea sobre el comercio de desechos. La regulación de la OCDE sobre el tráfico internacional de desechos permite que muchos desechos peligrosos sean comercializados sin ningún control con tal de que sean destinados para el reciclaje. (5)

 

Estructura y Características de la Convención de Basilea.

 

Aunque el incremento del deseo por prohibir el movimiento transfronterizo de desechos peligrosos y su destrucción en otros Estados especialmente en países en desarrollo, es reconocido en el preámbulo de la Convención; la introducción de la propuesta por una completa prohibición fue rechazada. Sin embargo el artículo 15 párrafo 7, solicita a la conferencia reevaluar la efectividad de la convención periódicamente, y considerar la adopción por una parcial o completa prohibición de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos a la luz de la última información científica ambiental técnica y económica.

El régimen establecido por la convención de Basilea está basado en los siguientes principios: La generación de desechos peligrosos debe ser reducida al mínimo; donde es inevitable, los desechos deber ser destruidos tan cerca como sean posible de la fuente de generación (principio de proximidad). En un número de instancias la exportación de desechos peligrosos está prohibida absolutamente: los desechos peligrosos no deben ser exportados a la Antártida o a Estados que no sean parte de la Convención de Basilea o tratados que establezcan estándares equivalentes o aquellos que hayan prohibido toda importación de desechos. En otros casos, los movimientos transfronterizos deben de llevarse a cabo de acuerdo a las provisiones de la convención. Es permitido solamente si ellos presentan la mejor solución desde un punto de vista ambiental, si los principios del medio ambiente sobre manejo y destrucción son observados, y si se lleva a cabo de conformidad con el sistema regulatorio establecido por la Convención.

Debido al desacuerdo de algunos puntos de vista durante el proceso de negociación estos principios no son seguidos minuciosamente en la Convención; y ellos la han modificado o debilitado en algunas instancias.

OBLIGACIONES GENERALES.
1.- Minimización de la generación del movimiento transfronterizo de desechos peligrosos .
Las partes requieren tomar las apropiadas medidas para asegurar la reducción de la generación de desechos peligrosos al mínimo. Esta obligación como sea no es absoluta, pues muchos aspectos deben ser tomados en cuenta. Las partes deben de cooperar en el desarrollo e implementación de nuevas tecnologías que reduzcan los desechos.

Las partes deben de cooperar en el desarrollo e implementación de tecnologías de reducción de desechos; tan lejos como sea posible, en la generación de desechos peligrosos. Es por eso que los desechos peligrosos deben de ser exportados solamente si el Estado exportador no tiene la capacidad técnica, y la facilidad para destruirlos de una manera medioambiental. O si los desechos son solicitados como materias primas por el Estado importador. Por otro lado, las partes están obligadas a revisar periódicamente la posibilidad de reducir las cantidades y el potencial peligroso de los desechos que son exportados especialmente a países en desarrollo.

El Estado generador no debe permitir la exportación de desechos peligrosos, si es que cree que el manejo y destrucción medioambiental no será garantizado por el Estado importador. De la misma manera, un Estado tiene prohibido importar desechos peligrosos hacia su territorio, si es que cree que no serán manejados y destruidos de una forma medioambiental.

La cuestión crucial en la Convención de Basilea, es la definición de término "Manejo Medioambientalmente Seguro", que desafortunadamente se hace de forma muy general; sin embargo, para los propósitos de la convención significa: "tomar todos los pasos practicables para asegurar que los desechos peligrosos u otros desechos, sean manejados de una manera que proteja la salud humana y el medioambiente contra los efectos adversos resultantes de dichos desechos".

La soberanía de cada Estado de prohibir la importación de desechos peligrosos para tránsito o su destrucción está expresamente señalada en el preámbulo de la convección. Ningún Estado que sea parte puede permitir que desechos peligrosos sean embarcados a un Estado que ha prohibido su importación. Las partes deben también prohibir la exportación de desechos peligrosos a un grupo de Estados, que pertenezcan a una organización económica o política, donde en su legislación nacional prohiba tales importaciones.

Los negociadores de la Convención, acordaron la adopción de la PROHIBICION LIMITADA, y que no permite a las partes de la Convención de Basilea comerciar desechos peligrosos con Estados que no son parte. Así, el artículo 4 párrafo 5 de la Convención, estipula que los Estados parte no deben permitir la exportación de desechos peligrosos hacia Estados que no sean parte de la convención; o la importación de desechos procedentes de Estados que no sean parte; sin embargo, el tránsito de desechos a través de Estados que no son parte de la convención, no está incluida en esta prohibición.

Por otro lado, el concepto de la prohibición limitada, es modificada por el artículo 11, que acuerda que las partes pueden celebrar acuerdos multilaterales, bilaterales o regionales sobre movimientos transfronterizos de desechos peligrosos con Estados parte, y también cuando no sean parte de la convención. Pues según ellos, estos acuerdos no serán menos medioambientalmente seguros, que los que se celebren de acuerdo a las directrices de la Convención de Basilea.

La Convención de Basilea prohibe exportar desechos peligrosos al área sur de 60º latitud sur (antártica), ya sea o no que esos desechos sean sujetos del movimiento transfronterizo definido en la Convención de Basilea.

La convención adopta el concepto de desechos peligrosos emitido por la OCDE, y que contiene una lista de lo que es considerado como desecho, cumplimentándose con la provisión de que cada Estado puede determinar por su legislación nacional desechos peligrosos adicionales.

Los DESECHOS, son definidos por la Convención de Basilea como: "substancias que están sujetas a destrucción". Las operaciones de destrucción que cubren esta definición, están listadas en el anexo IV de la Convención, en adición de las operaciones disposición final (confinamiento) de desechos, tales como: relleno sanitario, incineración o liberación en cuerpos acuáticos; la definición también incluye operaciones de reciclaje.

Sin embargo, el movimiento internacional de desechos para el reciclaje puede ser objeto de excusas de parte de los generadores para absolverse de la responsabilidad de los efectos inevitablemente negativos de los materiales peligrosos. Cuando se refiere legalmente a "materia prima secundaria", o "para industrias de reciclaje o recuperación", los desechos tóxicos son con demasiada frecuencia exentos de los requerimientos para asegurar la disponibilidad de capacidad y la adaptabilidad técnica adecuada. Aunque al generador se le imponga una estricta responsabilidad, desde un punto de vista práctico hay poca garantía de que se pueda enjuiciar al generador extranjero. (6)

En resumen, el envío de desechos para el reciclaje es a menudo otra manera de evitar la responsabilidad para minimizar los desechos en la fuente de generación. Al evitar esta responsabilidad con miras de incrementar ganancias, tal movimiento frena la introducción de tecnologías no-contaminadoras. (7)

Por otro lado, durante las negociaciones existieron dos grupos opuestos; el primero insistía en que se incluyera como desechos al desperdicio producido en casas y cenizas de incineradores; el segundo, objetó que se incluyeran estos desechos en la Convención, pues no son considerados como peligrosos.

Así, los párrafos tercero y cuarto del artículo 1º de la Convención, excluyen ciertos tipos de desechos, tales como los radioactivos, pues dichos desechos están sujetos a control por la Agencia Internacional de Energía Atómica. Sin embargo, se cree que ciertos tipos de desechos radioactivos deben de ser incluidos en la Convención de Basilea.

Existió un desacuerdo considerable respecto de las áreas territoriales donde las provisiones de la Convención se aplicarían. Pues los Estados objeto de tránsito de desechos peligrosos, no quieren ver esas provisiones aplicadas al tránsito de desechos peligrosos a través de su espacio aéreo o mares; tema que los terceros países objetaron al uso del término TERRITORIO, pues podría interpretarse de diversas formas.

Así las cosas, TERRITORIO se definió como: "Area donde la jurisdicción nacional de un Estado, ya sea tierra, áreas marinas o espacio aéreo donde los Estados ejerciten alguna responsabilidad administrativa o regulatoria, de acuerdo con el derecho internacional y respecto con la protección de la salud humana y del medioambiente".

Cualquier movimiento transfronterizo de desechos peligrosos, y que en principio no está prohibido, debe de seguir las directrices del sistema regulatorio de la Convención de Basilea.

El Estado exportador tiene la obligación de notificar a lo Estados de importación y de tránsito de la intención de mover transfronterizamente desechos peligrosos. Así, el Estado exportador puede obtener información por él mismo, o solicitárselo al generador o al exportador, a través de una autoridad competente.

La información debe de ser suficientemente detallada de manera tal que permita a las autoridades de los Estados de importación y tránsito evaluar la naturaleza del riesgo de mover los desechos. Entre otros datos, la razón de la exportación, el exportador y el generador; el sitio y proceso de generación, la naturaleza de los desechos y su empaque, así como el itinerario, el sitio de destrucción, y especificación del método de destrucción.

El Estado importador debe responder al notificador por escrito, consintiendo el movimiento con o sin condiciones, negando el permiso para el movimiento, o solicitando más información. Así mismo el Estado importador debe de confirmar la existencia de un contrato entre el exportador y el destructor (además de indicar el método de destrucción); posteriormente, copias de la respuesta final del Estado importador deben ser enviadas a las autoridades competentes de todos los Estados involucrados en la transacción.

El Estado exportador no debe permitir el comienzo del movimiento, hasta que el notificador haya recibido el consentimiento por escrito del Estado importador; y después de la completa operación de destrucción, el Estado importador y exportador deben de estar informados de que se hayan cumplido los términos del contrato.

Por el contrario, algunos creen que los procedimientos de Basilea en materia de regulación de desechos tóxicos no han protegido a los países del envenenamiento provocado por los desechos tóxicos. Según la Sra. Mesister, "el sistema de notificación (fallido del Convenio de Basilea en materia del control del comercio de desechos tóxicos) es un patrón terrible para la prevención de la contaminación genética provocada por el comercio internacional de organismos controlados genéticamente (8). Las regulaciones no pueden dejarse al azar ni a consideraciones voluntarias". (9)

Los derechos de los Estados de tránsito fueron uno de los temas más delicados durante el proceso de negociación de la Convención. Un grupo de Estados compuesto principalmente por países en desarrollo, querían que los Estados de tránsito tuvieran los mismos derechos que se conceden a los Estados importadores; cuestión que fue rebatida por países desarrollados, que sostuvieron que eso contradecía los derechos de navegación garantizados por el derecho internacional.

Respecto de los países de tránsito, después de recibir la notificación, el Estado debe de acusar de recibo rápidamente de la notificación; esta respuesta debe de hacerse en un término no mayor de 60 días, en los mismos términos que el Estado importador.

Los desechos no pueden empezar a moverse hasta que el consentimiento escrito del Estado de tránsito haya sido recibido. Así un Estado de tránsito que sea parte de la Convención puede suspender el requerimiento de consentimiento escrito. Tal decisión debe de ser notificada a las otras partes a través del Secretariado. Si un Estado parte ha suspendido el requerimiento de consentimiento escrito para el tránsito de desechos, el Estado de exportación puede proceder el movimiento hacia ese Estado, si es que no ha recibido respuesta dentro de los 60 días después de recibida la notificación dada por el Estado de tránsito; de ahí que el concepto de consentimiento tácito de un Estado parte, sea consecuencia de haber suspendido su derecho del consentimiento explícito para el movimiento en tránsito.

Es importante señalar que la Convención especifica modificaciones en el procedimiento, cuando los desechos en cuestión no sean definidos como peligrosos por todos los Estados involucrados en el movimiento; en ese caso, cada Estado tiene el derecho de definir qué productos son considerados desechos peligrosos, aún cuando otros Estados no los definan como tales.

La Convención de Basilea define TRAFICO ILEGAL como: "el movimiento transfronterizo que se realiza en contravención de las obligaciones estipuladas por la Convención".

Los Estados en desarrollo sostienen que el Estado exportador debe pagar la responsabilidad por el tráfico ilegal. Así es que la Convención de Basilea obliga a sus miembros a adoptar medidas nacionales y hacerlas cumplir para prevenir y castigar el tráfico ilegal. Es por eso que los Estados deben de adoptar e implementar medidas legislativas para asegurar el cumplimiento del procedimiento previsto en la Convención, así como otras provisiones relevantes.

La Convención va más allá en regular la responsabilidad de los Estados cuando ocurra un tráfico ilegal; es decir, el Estado de exportación es responsable de las acciones del exportador y del generador, y el Estado de importación es responsable de las acciones del importador y del destructor. Así el Estado responsable de un tráfico ilegal, tiene la obligación de asegurar la destrucción de los desechos en cuestión, de acuerdo a las provisiones de la Convención, por medio de la reimportación hacia el Estado de exportación u otro; dentro de los 30 días después de recibir la información del tráfico ilegal.

Si la responsabilidad no puede ser asignada al generador, exportador, importador o destructor, los Estados involucrados en el tráfico deben de cooperar asegurando la destrucción con medidas medioambientales. Aquí no se da un tiempo específico, pero la destrucción debe de ser lo antes posible. Pues tanto el Estado exportador como el importador son conjuntamente responsables por la ilegalidad del movimiento, y por lo tanto deben de cooperar en la destrucción de los desechos.

Cuando el movimiento transfronterizo de desechos ha comenzado de acuerdo al procedimiento previsto en la Convención, pero no puede ser completado; el Estado de exportación debe asegurar la reimportación de los desechos por el exportador si los arreglos para su destrucción en forma medioambiental no pueden ser hechos, dentro de los 90 días desde que el Estado exportador y el Secretariado han sido informados. Esto suele suceder cuando el procedimiento de destrucción no puede ser completado de acuerdo con los términos del contrato.

En este caso el tiempo máximo concedido para la reimportación al Estado de exportación es de noventa días; y en el caso de tráfico ilegal es de 30 días solamente.

Respecto de la responsabilidad emanada, se ha propuesto un protocolo de responsabilidad, que se aplica a los grandes rangos de daño, incluyendo los costos de restauración del medioambiente; y se encuentra principalmente basado en un régimen civil, y que entre otras cosas impone el aseguramiento y otras garantías financieras.

De acuerdo con el propósito de reducir la generación (Principio de Prevención (10) ) y el movimiento transfronterizo de desechos peligrosos a un nivel mínimo, la Convención llama a la cooperación entre miembros en áreas como el manejo de desechos peligrosos, por medio de armonización de estándares técnicos y prácticos, monitoreo de los efectos del manejo de desechos en la salud humana y ambiental, desarrollo de tecnologías de baja producción de desechos, sistemas de manejo de desechos y asistencia a países en desarrollo cuando sean miembros.

El propósito del artículo 10 es asistir a los países en desarrollo en áreas técnicas; esto fue adoptado en respuesta a la preocupación expresada en el proceso de negociación, pues invocaban la falta de capacidad técnica y de know how.

Por otro lado el artículo 13 de la Convención establece un intercambio de información entre Estados miembros sobre temas de interés, tales como accidentes ocurridos durante el movimiento de desechos peligrosos, y que deben de ser reportados inmediatamente a cualquier Estado afectado, así como reportes anuales de movimientos transfronterizos donde ellos han estado involucrados, operaciones de destrucción y medidas para complementar la Convención.

Las funciones del Secretariado de la Convención soy muy amplias, además de funciones de coordinación, administrativas, asistencia técnica, proveer las bases para el monitoreo, identificar fuentes de asistencia técnica, entrenamiento y know how, asesoramiento en el manejo del procedimiento, además de identificar firmas calificadas para asistir a Estados en la evaluación de notificaciones, embarques y facilidades de destrucción. Otras dos funciones se han incluido, asistencia a miembros para identificar los casos de tráfico ilegal, y asistencia a miembros en situaciones de emergencia.

El Secretariado interino funciona con contribuciones voluntarias de los miembros de la UNEP, y es por eso que los centros regionales de entrenamiento son todavía un proyecto.

El artículo 20 de la Convención trata sobre la resolución de disputas relativas a la interpretación de las provisiones de la Convención; tales disputas deben ser resueltas primeramente por negociación u otra forma pacífica; cuando esto sea imposible, por acuerdo o arbitraje, o por la Corte Internacional de Justicia.

El término transfronterizo, requiere del involucramiento de al menos dos Estados, por eso cualquier operación que involucre desechos peligrosos pero no sean transfronterizos, no están cubiertos por la Convención. De ahí la excepción de la antártica, pues los bienes comunes no están protegidos contra la contaminación de desechos peligrosos por la Convención. El derecho soberano de los Estados de decidir si o no reciben desechos peligrosos como importación, está reconocido por la Convención, aunque sea modificado por el principio de no discriminación.

Algunos críticos sostienen que desde que no se prohiben todos los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos, y no se ha puesto freno al tráfico internacional, lo que se ha logrado es legitimar éste.

Aunque la Convención está todavía lejos de otorgar una solución perfecta al problema del movimiento transfronterizo de desechos, se ha dirigido a los más importantes temas, por lo tanto parece ir en la dirección correcta, esa efectividad depende de regular oportunamente los temas que se han quedado abiertos. La Convención de Basilea representa el máximo grado de consenso político posible, de ahí que la adopción de un tratado que provee de una regulación sustantiva debe ser considerado en si mismo como un logro. Con la incorporación del procedimiento de manejo, el concepto de la prohibición limitada, la responsabilidad de los Estados derivadas del tráfico ilegal, el deber de reimportar, y el deber de otorgar asistencia técnica a países en desarrollo; la Convención va más allá de un mínimo compromiso de monitorear algún Estado o de compartir información científica.

Las debilidades de la Convención parecen ser la falta de precisión y vaguedad en los términos, lo que propicia que estén sujetos a interpretación, así como el no otorgar al Secretariado muchas funciones supervisoras, pues fundamentalmente coordina y monitorea. Además de que el permitir acuerdos por separado con Estados no miembros de la Convención, podría poner en riesgo el debilitado concepto de prohibición limitada, además de burlar los estándares de protección estipulados en la Convención, toda vez que no sería posible verificar la calidad de tales acuerdos; pues entonces nos enfrentaríamos a acuerdos regionales que son más severos que lo dispuesto por la Convención, tal es el caso de la Convención de Bamako, ya abordada con anterioridad, que podría tomar ese camino.

En áreas donde el potencial de conflicto es evidente, ya sea por transporte de desechos peligrosos por mar, la protección de costas contra las descargas de desechos y el manejo de desechos radioactivos; siguiendo la adopción de la Convención de Basilea, numerosas iniciativas fueron tomadas a niveles regionales e internacionales para armonizar las provisiones de la Convención con otros instrumentos legales. Algunos de los compromisos más importantes de la Convención es incluir la reconsideración de la prohibición del tráfico de desechos, la adopción de medidas para proteger el medioambiente marino, la elaboración de un protocolo de responsabilidad y guías técnicas; es por eso que la Convención de Basilea establece las bases para el desarrollo posterior del derecho internacional en este relevante campo.

Ya para el primero de febrero de 1993 el Consejo de las Comunidades Europeas emitió la decisión 93/98/CEE relativa a la celebración en nombre de la Comunidad, del Convenio para el control de la eliminación y el transporte transfronterizo de residuos peligrosos (Convención de Basilea).

En esta decisión queda aprobado en nombre de la Comunidad Económica Europea, el Convenio para el control de la eliminación y el transporte transfronterizo de residuos peligrosos, aprobado en Basilea el 22 de marzo de 1989.

Dentro del Preámbulo del Convenio de Basilea encontramos que las partes están conscientes de que los desechos peligrosos y otros desechos y sus movimientos transfronterizos pueden causar daños a la salud humana y al medio ambiente; que es imperativo reducir la generación de desechos al mínimo, para que de esta manera se proteja la salud humana y el medio ambiente. Es por eso que los Estados deben de tomar la medidas necesarias para que el manejo de desechos y su destrucción sea compatible con la protección al medio ambiente y la salud humana.

Además, se indica plenamente que todo Estado tiene el derecho de prohibir la entrada o la eliminación de desechos peligrosos ajenos en su territorio. Incluso se reconoce el deseo de que se prohiban los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación en otros Estados, incluyendo aquellos que se encuentran en vías en desarrollo.

El Convenio en su artículo 4 entraña un apartado tan indispensable como importante, pues es el relativo a las obligaciones generales; donde se establecen algunos parámetros tan relevantes como:

1.-Que las partes pueden ejercer su derecho de prohibir la importación de desechos peligrosos y otros desechos para su eliminación, siempre y cuando se le comunique a las partes de conformidad con los procedimientos de transmisión de información previstos en el artículo 13 de la Convención.

2.-Además de que las partes no permitirán la exportación de desechos peligrosos y otros desechos si el Estado de Importación no da su consentimiento por escrito a la importación.

Cada una de las partes involucradas en el movimiento de desechos tomarán las siguientes medidas:
a- Reducir al mínimo la generación de desechos.
A este respecto, la UE ya había establecido por un lado, la denominada "prevención a través de tecnologías", es decir, el desarrollo de tecnologías limpias (no contaminantes y que produzcan pocos o ningún residuo), éste se programa por medio de:
- los códigos de buena práctica y las ayudas a proyectos de demostración (refuerzo del programa ACE - acciones comunitarias para el medioambiente -, establecido por los reglamentos 1872/84/CEE y 2242/87/CEE.
- una red de información en materia de tecnologías ambientales (red NETT).

Y por otro lado, la "prevención a través de productos", con el desarrollo de los productos limpios (que por su fabricación, uso o eliminación final, contribuyen a disminuir la cantidad, la nocividad de los residuos y los riesgos de contaminación) se prevé mediante:
- el etiquetado "ecológico" de los productos (en relación con un concepto integral de información sobre la calidad de los productos y su comportamiento en el medioambiente).
- el estudio relativo a la posibilidad de añadir exigencias ecológicas en los pliegos de condiciones del suministro de productos.

Por otro lado, de acuerdo con el Parlamento Europeo, conviene prever además:
- la prohibición de los productos con efectos muy negativos.
- la creación de impuestos que penalicen la producción excesiva de residuos.
- el establecimiento de incentivos fiscales que promuevan las producciones limpias.

b- Establecer instalaciones adecuadas de eliminación para el manejo ambientalmente racional de los desechos peligrosos y otros desechos.

c- Velar por que las personas que participen en el manejo de desechos adopten las medidas necesarias para impedir que ese manejo origine alguna contaminación, y en el caso de que se produzca ésta, se reduzca al mínimo las consecuencias sobre la salud humana y el medio ambiente.

d- No permitir la exportación de desechos peligrosos y otros desechos a un Estado o grupo de Estados pertenecientes a una organización de integración económica y/o política que sean partes, particularmente a países en desarrollo, que hayan prohibido en su legislación las importaciones de estos desechos.

e- Impedir la importación de desechos peligrosos y otros desechos si se tiene razones para creer que tales desechos no serán sometidos a un manejo ambientalmente racional.

f- Cooperar con otras partes y organizaciones interesadas a fin de mejorar el manejo ambientalmente racional de esos desechos e impedir su tráfico ilícito.

Las partes consideraron que el tráfico ilícito de desechos peligrosos y otros desechos es delictivo. Por lo tanto, toda parte adoptaría las medidas jurídicas, administrativas y de otra índole que sean necesarias para aplicar y hacer cumplir las disposiciones del Convenio

"ninguna parte permitirá que los desechos peligrosos y otros desechos se exporten a un Estado que no sea parte o se importen de un Estado que no sea parte".

Las partes acordaron no permitir la exportación de desechos peligrosos y otros desechos para su eliminación en la zona situada al sur de los 60º de latitud sur, sean estos desechos o no objeto de un movimiento transfronterizo.

Además, TODA PARTE:

Prohibirá a todas las personas sometidas a su jurisdicción nacional el transporte o la eliminación de desechos peligrosos y otros desechos, a menos que se esté autorizado para esto.

Exigirá que todos los desechos peligrosos y otros desechos que sean objeto de un movimiento transfronterizo se embalen etiqueten y transporten de conformidad con los reglamentos y normas internacionales generalmente aceptados y reconocidos en materia de embalaje.

Las partes tomarán las medidas apropiadas para que sólo se permita el movimiento transfronterizo de desechos peligrosos y otros desechos si:

I.- El Estado de exportación no dispone de la capacidad técnica ni de los servicios requeridos o de lugares de eliminación adecuados a fin de eliminar los desechos de que se trate de una manera racionalmente eficiente.
 
II.- Los desechos son necesarios como materias primas para las industrias de reciclado o recuperación en el Estado de importación.

En ninguna circunstancia podrá transferirse a los Estados de importación o de tránsito la obligación que sólo incumbe a los Estados generadores de desechos, en relación a que tales desechos sean manejados en forma ambientalmente racional.

Nada de lo dispuesto en el Convenio impedirá que una parte imponga exigencias adicionales, siempre y cuando estas estén de acuerdo con las disposiciones del Convenio, así como con las normas del derecho internacional, a fin de proteger mejor la salud humana y el medio ambiente.

Así mismo, las partes se comprometieron a estudiar periódicamente las posibilidades de reducir la cuantía y/o el potencial de contaminación de los desechos peligrosos y otros desechos que se exporten a otros Estados, y en particular a países en desarrollo.

En relación a los movimientos transfronterizos entre las partes (11), cabe destacar que el Estado de exportación notificará por escrito, o exigirá al generador o al exportador que notifique por escrito, y por conducto de autoridad competente del Estado de exportación, a la autoridad competente de los Estados interesados cualquier movimiento transfronterizo de desechos peligrosos o de otros desechos.

Esta notificación será escrita en el idioma del Estado de importación; y sólo será necesario enviar una notificación a cada Estado interesado.

El Estado de importación responderá por escrito al notificador, consintiendo el movimiento con o sin condiciones, rechazando el movimiento o pidiendo más información.

El Estado de exportación no permitirá que el generador o el exportador inicie el movimiento transfronterizo hasta que haya recibido confirmación por escrito de que:

A.- El notificador ha recibido el consentimiento escrito del Estado de importación.

B.- El notificador ha recibido del Estado de importación confirmación de la existencia de un contrato entre el exportador y el eliminador en el que se estipule que se deberá proceder a un manejo ambientalmente racional de los desechos en cuestión.

Todo Estado de tránsito acusará prontamente recibo de la notificación al notificador. Posteriormente podrá responder por escrito al notificador, dentro de un plazo de 60 días, consintiendo el movimiento con o sin condiciones, rechazando el movimiento o pidiendo más información.

Las partes exigirán que toda persona que participe en un envío transfronterizo de desechos peligrosos o de otros desechos firme el documento relativo a ese movimiento en el momento de la entrega o de la recepción de los desechos.

Así mismo se exigirá que el eliminador informe tanto al exportador como a la autoridad competente del Estado exportador de que ha recibido los desechos en cuestión, y a su debido tiempo de que se ha concluido la eliminación de conformidad con lo indicado en la notificación.

El Estado de importación o cualquier Estado de tránsito que sea parte podrá exigir que todo movimiento transfronterizo esté cubierto por un seguro, fianza u otra garantía.

En relación a la obligación de reimportar (12), cabe señalar que cuando un movimiento transfronterizo de desechos para el que uno de los Estados haya dado su consentimiento de conformidad con lo dispuesto por el Convenio no se pueda llevar a término de conformidad con las condiciones del contrato, el Estado de exportación velará por que los desechos en cuestión sean devueltos al Estado de exportación por el exportador.

Se considerará Tráfico Ilícito (13) cuando:
Se realice algún movimiento transfronterizo de desechos sin:
a.- notificación a todos los Estados interesados, conforme a las disposiciones del Convenio.
b.- el consentimiento de un Estado interesado.
c.- con el consentimiento obtenido de un Estado interesado mediante falsificación, falsas declaraciones o fraude.
d.- de manera que no corresponda a los documentos en un aspecto esencial.
e.- que entrañe eliminación deliberada de los desechos en contravención de lo dispuesto por el Convenio y de los principios generales del derecho internacional.

En el caso de que un movimiento transfronterizo de desechos sea considerado como tráfico ilícito; en consecuencia, el Estado de exportación velará por que dichos desechos sean:
1.-devueltos por el exportador o generador al Estado de exportación, y si esto no fuere posible;
2.-eliminados de otro modo de conformidad con las disposiciones del Convenio, de manera ambientalmente racional, en un plazo de 30 días contados a partir de que el Estado de exportación haya sido informado del tráfico ilícito.

Cuando la responsabilidad por el tráfico ilícito no pueda ser atribuible al exportador o generador ni al importador o eliminador, las partes interesadas cooperarán para garantizar que los desechos de que se traten se eliminen lo antes posible de manera ambientalmente racional en el Estado de exportación, importación o en cualquier otro lugar que sea conveniente.

Es por eso que cada parte promulgará las disposiciones legislativas nacionales adecuadas para prevenir y castigar el tráfico ilícito.

En relación a la cooperación internacional (14), cabe destacar que el Convenio dispone que las partes, cuando se solicite, deberán proporcionar información sobre una base bilateral o mutilateral, todo esto con miras a promover el manejo ambientalmente racional de los desechos peligrosos y otros desechos, incluida la armonización de normas y prácticas técnicas para el manejo adecuado para el manejo de desechos.

Además deberán las partes cooperar en la vigilancia de los efectos del manejo de los desechos peligrosos sobre la salud humana y medio ambiente.

Del mismo modo, cooperar en el desarrollo y la aplicación de nuevas tecnologías que generen escasos desechos, y a lograr métodos más eficaces y eficientes para su manejo ambientalmente racional; y cooperar en la transferencia de tecnología y los sistemas de administración relacionados con el manejo ambientalmente racional de los desechos.

Respecto a los acuerdos bilaterales, multilaterales y regionales (15), la convención dispone que las partes podrán concretar arreglos o acuerdos ya sean bilaterales, multilaterales o regionales sobre el movimiento transfronterizo de desechos peligrosos y otros desechos, con partes o con Estados que no sean partes, siempre y cuando que dichos acuerdos no menoscaben el manejo ambientalmente racional de los desechos que estipula el convenio.

Sin embargo, se ha solicitado a los delegados de la Convención de Basilea en repetidas ocasiones, que eliminen una laguna legal, y que consiste en autorizar la firma de tratados bilaterales y multilaterales entre las partes contratantes y las partes no contratantes. Estos tratados no necesitan conformarse a las provisiones previstas por la Convención; si la Convención autoriza las partes contratantes a enviar desechos a partes no contratantes , entonces las provisiones previstas por la Convención serán de toda evidencia fácilmente ignoradas.

La Convención prevé que las partes cooperen con miras a adoptar cuanto antes un protocolo que establezca las normas y procedimientos referentes a la responsabilidad e indemnización de los daños resultantes del movimiento transfronterizo y la eliminación de los desechos (16).

Las partes velarán por que, cuando llegue a su conocimiento, se informe inmediatamente a los Estados interesados en el caso de un accidente ocurrido durante los movimientos transfronterizos de desechos o su eliminación, que pueda presentar riesgos para la salud humana y el medio ambiente en otros Estados (17).

Las partes convienen que deben establecerse centros regionales de capacitación y transferencia de tecnología con respecto al manejo de desechos peligrosos y otros desechos y a la reducción al mínimo de su generación.

Es por eso que las partes examinarán la conveniencia de establecer un fondo rotatorio para prestar asistencia provisional, en situaciones de emergencia, con el fin de reducir al mínimo los daños debidos a accidentes causados por el movimiento transfronterizo y la eliminación de desechos peligrosos y otros desechos (18).

Cualquiera de las partes podrá proponer enmiendas al Convenio, donde se tendrán en cuenta en esas enmiendas entre otras cosas, las consideraciones científicas y técnicas pertinentes (19).

Los expertos consideran que la siguiente parte, es una de las más importante del Convenio, por que de no contar con un fiable DRM (20), es decir mecanismo de solución de controversias, las partes no se verán obligadas a honrar su compromisos (en el presente convenio). Y es por eso que si se suscita una controversia entre partes en relación con la interpretación, aplicación o cumplimiento de la presente Convención o de cualquiera de sus protocolos, las partes tratarán de resolverla mediante la negociación o por cualquier otro medio pacífico a su elección.

Si las partes interesadas no pueden resolver la controversia por estos medios, y si las partes así lo acuerdan, la controversia se someterá a la Corte Internacional de Justicia o a Arbitraje (en las condiciones dispuestas en el anexo VI). Aunque es necesario señalar que si las partes no lo acuerdan de esta forma, invariablemente la controversia se someterá ya sea al Corte Internacional de Justicia, o al Arbitraje establecido en el anexo VI, en virtud de que desde el momento en que las partes ratificaron, aceptaron, aprobaron o confirmaron el Convenio, reconocen de pleno derecho que los competentes para conocer de las controversias derivadas del Convenio sean la Corte Internacional de Justicia o el arbitraje establecido en el anexo VI.

El anexo VI del Convenio contiene disposiciones muy importantes, pues tratan de dar una igualdad de oportunidades en el proceso tanto al demandante como al demandado, además de prever la posibilidad de la participación de un tercero, siempre y cuando éste tenga un interés jurídico. Este proceso cuenta con las siguientes partes:

1.- El demandante notificará a la Secretaría que las partes se someten al arbitraje, ya sea por que así lo han acordado o por que así lo impone el Convenio de Basilea; además se indicarán los artículos objeto de controversia.

Posteriormente la Secretaría comunicará las informaciones recibidas a todas las partes en el Convenio.

2.- El tribunal arbitral estará compuesto por tres miembros; cada una de las partes designará a uno de ellos y entre los dos se designará un tercero, el cual funcionará como presidente, éste no deberá tener relación alguna con las partes en disputa, ya sea por nacionalidad, residencia o cualquier otra.

Si dos meses después de haberse designado al segundo árbitro no se ha nombrado al presidente, el Secretario General de la ONU a petición de cualquiera de las partes en disputa, lo hará en un plazo de dos meses.

Si dos meses después de la recepción de la demanda, una de las partes en controversia no ha nombrado un árbitro, la otra parte podrá dirigirse al Secretario General de la ONU, quien designará el presidente del tribunal arbitral en un plazo de dos meses; posteriormente el presidente se dirigirá a la parte que no ha designado árbitro para que lo haga en un plazo no mayor de dos meses. De persistir la falta de designación de árbitro por una parte, el presidente del tribunal se dirigirá al Secretario General de la ONU quien procederá a nombrarlo en un plazo de dos meses.

3.- Toda parte que tenga interés jurídico en la controversia y que pueda resultar afectada con el laudo arbitral, podrá intervenir en el proceso previo consentimiento del tribunal.

4.- El laudo que emita el tribunal arbitral, será de conformidad con el derecho internacional y en las disposiciones del Convenio. Este laudo será emitido en un plazo de cinco meses, pudiendo ampliarse este plazo por cinco meses más.

Las características del laudo son: que debe de estar motivado, es firme y obligatorio para las partes en controversia. En caso de que el laudo diere lugar a una controversia derivada de su interpretación o ejecución, éste podrá ser sometido por cualquiera de las partes al tribunal arbitral que lo haya emitido, pero si eso no fuera posible, será a otro tribunal que deberá ser constituido de la misma forma que el primero.

Al parecer, para algunos especialistas El Convenio de Basilea, firmado en marzo de 1989, es producto de la guerra fría; pues el término "países en vías de desarrollo", utilizado a lo largo del texto del Convenio, ya no incorpora de forma adecuada a todas las regiones del mundo que se encuentran vulnerables por motivación económica, ante el vertido transfronterizo de desechos tóxicos. Antes de 1989, las barreras económicas y políticas entre el oeste y el este dieron inicio a una prohibición de hecho del comercio de desechos entre regiones, tal fue el caso de Alemania, que una vez reunificada, los desechos corrían de occidente al este del nuevo país. Así también ocurrió con Rusia, Polonia, Ucrania, Hungría etc.

Así es, que el tema de prohibir todos los envíos de desechos a todos los países NO MIEMBROS DE LA OCDE antes que a países EN VIAS DE DESARROLLO tiene todas las probabilidades de convertirse en un punto central de discusión. Será en efecto una victoria pírrica si se prohiben las exportaciones de desechos destinados al sur, mientras a Europa Occidental se le permite seguir arrojando sus desechos tóxicos al ya deteriorado medio ambiente de Europa del Este.

El Papa Juan Pablo II, el 22 de octubre de 1993, en Roma, lo dijo claro: "Es un abuso grave y una ofensa contra la solidaridad de la humanidad cuando las iniciativas de la industria sacan provecho de las economías y legislaciones débiles de los países pobres mediante la exportación de tecnologías sucias y desechos que deterioran el medio ambiente y la salud de la población".

Con el cierre de las últimas válvulas de escape para los desechos peligrosos del norte, sacará provecho la comunidad entera, tanto el norte y el sur, como el este y el oeste con la posibilidad de entrar al próximo siglo con la idea de exportar los mejores productos del desarrollo tecnológico en lugar de exportar peores productos derivados. (21)

Según Greenpeace, unas de las principales imperfecciones de la Convención de Basilea son:
1.-No existe provisión alguna que prohiba cualquier tipo de comercio de desechos, con excepción de la Antártida.
2.-La notificación previa no puede funcionar en un mundo donde "venenos del rico pueden ofrecerse como remedios a corto plazo para la miseria del pobre".
3.-La Convención puede ser circunvenida a través de tratados bilaterales o multilaterales o acuerdos negociados con partes no contratantes con la advertencia "no menos perjudicial para el medio ambiente".
4.-No existen provisiones de responsabilidad.

Dicho en otras palabras, unas de las debilidades del Convenio, son :
1.-Son permitidas las exportaciones hacia los países no firmantes. El Convenio puede ser eludido gracias a acuerdos bilaterales o multilaterales, o gracias a acuerdos negociados con países no firmantes que corresponden a la notificación " no menos seguros para el medio ambiente (art. 11)".

2.-Provisiones de responsabilidad. Todavía no existía alguna provisión respecto a los problemas de responsabilidad jurídica (art. 12).

El 25 de marzo de 1994, en Ginebra Suiza, las 65 partes que asistieron al Convenio de Basilea, dieron un paso histórico, sin precedentes, al adoptar por consenso una decisión que prohibe en forma total todo movimiento transfronterizo de desechos peligrosos desde los 24 países industrializados ricos de la OCDE, (y en la cual México se unió en abril de 1994) hacia otros Estados que no sean miembros de la OCDE.

Para muchos, la prohibición de Basilea de hecho encierra dos victorias. La primera es obvia: poner fin al triste capítulo de la industrialización durante el cual las industrias de los países ricos podían explotar las débiles regulaciones y la infraestructura de los países pobres y evitar la responsabilidad de minimizar los desechos y los peligros en sus propios países.

La posición de los Estados Unidos en la Convención era la de minar la prohibición; cuestión que sorprendió a muchas delegaciones, pues solamente unas semanas antes la Administración de Clinton anunció que apoyaba una prohibición total de las exportaciones estadounidenses de desechos peligrosos a todas las naciones fuera de Norteamérica Canadá y México, con excepciones solamente en casos extremos para los que sería necesario el permiso a nivel presidencial. (22)

En síntesis, la decisión final del Convenio de Basilea del 25 de marzo de 1994, destaca los siguientes acuerdos:
1.- Decide prohibir en forma inmediata todos los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos que estén destinados a la eliminación total desde Estados de la OCDE hacia Estados no miembros de la OCDE.
2.- Decide eliminar para el 31 de diciembre de 1997, y prohibir a partir de esa fecha, todos los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos destinados al reciclaje o a operaciones de recuperación desde Estados de la OCDE hacia Estados no miembros de la OCDE.
3.- Decide además que cualquier Estado NO-OCDE, que no posea una prohibición nacional para la importación de desechos peligrosos y que permita la importación, desde Estados de la OCDE, de desechos peligrosos para el reciclaje o para operaciones de recuperación (hasta el 31 de diciembre de 1997), debe informar al Secretariado del Convenio de Basilea que permitirá la importación desde un Estado de la OCDE de desechos peligrosos para el reciclaje o para operaciones de recuperación. Especificando las categorías de desechos peligrosos que son aceptables para la importación; las cantidades que serán importadas, el proceso específico de reciclaje/recuperación que será utilizado, y el destino/eliminación final de los residuos que se deriven de las operaciones de reciclaje/recuperación.

Los desechos a que se refiere la resolución son "desechos peligrosos" como los define el Convenio. No incluye "otros desechos" enlistados por el Convenio, tales como desechos domésticos, como tampoco los desechos no peligrosos, como el papel y el vidrio, o chatarra de metales no tóxicos y sin contaminar.

La prohibición no afecta a los movimientos entre fronteras de países NO-OCDE a OCDE, NO-OCDE a NO-OCDE, y de OCDE a OCDE. Sin embargo, en la actualidad, cuando los desechos son calificados como peligrosos, su exportación para el reciclaje a países no miembros de la OCDE invariablemente supone dos cosas:

1) Un engaño total y un pretexto para la exportación, sin que ocurra algún reciclaje.
2) Una operación que intoxica a trabajadores y el medio ambiente y meramente perpetúa las prácticas habituales de las empresas que producen desechos de manera intensiva. (23)

Todo lo anterior, desencadenó que del 18 al 22 de septiembre de mil novecientos noventa y cinco se realizara la tercera reunión de la conferencia de las partes de la Convención de Basilea sobre el control transfronterizo de desechos peligrosos y su destrucción, donde encontramos la decisión III-1 relativa a la enmienda de la Convención en la que se hace memoria que en la primera reunión de la conferencia de las partes sobre la Convención de Basilea que solicitó en ese entonces los envíos de desechos peligrosos de países industrializados a países en desarrollo; se inserta el nuevo párrafo 7 bis (de la Convención de Basilea): RECONOCIENDO QUE EL MOVIMIENTO TRANSFRONTERIZO DE DESECHOS PELIGROSOS, ESPECIALMENTE A PAISES EN DESARROLLO, TIENE UN ALTO RIESGO DE NO SER MANEJADO DE UNA MANERA AMBIENTALMENTE RACIONAL COMO ES REQUERIDO EN ESTA CONVENCION; se insertó un nuevo artículo 4A:

1.- Cada parte listada en el anexo VII debe prohibir todo movimiento transfronterizo de desechos peligrosos que están destinados a operaciones de acuerdo al anexo IV A, a Estados no listados en el anexo VII.
2.- Cada parte listada en el anexo VII debe eliminar para el 31 de diciembre de 1997, y prohibir hasta esa fecha, todo movimiento transfronterizo sobre el artículo 1 (i) (a) de la Convención que sea destinada para operaciones de acuerdo al anexo IV B a Estados no listados en el anexo VII tales movimientos transfronterizos no serán prohibidos a menos que los desechos en cuestión sean caracterizados como peligrosos sobre la Convención. (24)

Dicho en otras palabras, la modificación propuesta dispone que los países listados en el anexo VII del Convenio, entre los cuales se encuentra México por ser parte de la OCDE, prohibirán las exportaciones de desechos peligrosos hacia los países que no están incluidos en ese anexo.

Ello no genera conflictos respecto del TLCAN, puesto que tanto los Estados Unidos como Canadá están incluidos en el anexo referido, por lo que podrán pactar el movimiento transfronterizo de desechos peligrosos, de acuerdo con las demás disposiciones del Convenio. Respecto de los miembros de la OMC que también sean parte del Convenio de Basilea, no obstante que la modificación implica restricciones a la exportación que estarían prohibidas conforme al artículo XI del GATT de 1994, por tratarse la modificación de un acuerdo entre tales países que, además, es posterior en tiempo, prevalecerá sobre las disposiciones del artículo XI citado; sin embargo, la modificación acordada podría resultar incompatible con la OMC, en la medida que se imponga una restricción a la exportación a un miembro que no sea parte del Convenio de Basilea.

Finalmente, llama la atención que la reforma establezca la obligación de prohibir las exportaciones, siendo que el texto del artículo 4(1)(a) del Convenio de Basilea es potestativo, lo cual resta flexibilidad a las partes para pactar el movimiento transfronterizo de desechos peligros en el futuro y lo obligaría a suscribir acuerdos en los términos del artículo 11 del Convenio. (25)

Precisamente, "cuando comenzó el semestre de la presidencia española en la Unión Europea, se sabía que existían numerosos problemas que resolver; unos de los aspectos donde se puede hacer un balance positivo fue en los concernientes al medio ambiente. Es por eso que la Unión Europea ha mantenido las posiciones más avanzadas en la defensa ambiental, además de que los temas ambientales planteados inicialmente por la presidencia española ya han sido resueltos.

Durante esos seis meses se celebró la III Conferencia de las Partes del Convenio de Basilea, como anteriormente se expuso. La actitud decidida de la Unión Europea consiguió una prohibición de la exportación de residuos peligrosos, extendiendo su ámbito incluso a la valorización. El Consejo de Ministros de octubre aprobó por unanimidad esta propuesta de modificación, incluyendo en el acervo comunitario la prohibición del transporte transfronterizo de residuos peligrosos". (26)

Mientras tanto, "la regulación sobre exportación e importación de ciertas sustancias peligrosas" (Nº 2455/92), del Consejo Europeo, pronunciada el 29 de noviembre de 1992, remplazaba la regulación (Nº 1734/92) con nuevas condiciones para los exportadores de sustancias químicas, que consisten en cumplir con las leyes que prohiben la importación de productos tóxicos en otros países. Esta regulación igualmente pondrá en práctica el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (UNEP) y el Procedimiento de Consentimiento Previa Información de la Organización Mundial para la Alimentación y la Agricultura (FAO). Este procedimiento se basa en el principio de que los envíos internacionales de substancias químicas prohibidas o severamente limitadas no deberían hacerse sin el acuerdo del país importador.

Ahora bajo la ley comunitaria, si un país ha informado a UNEP o a la FAO que las importaciones de sustancias químicas PIC son prohibidas, los exportadores de la Comunidad deberán actuar de acuerdo con esta decisión y los países miembros de la CEE deberán tomar acciones legales o administrativas (27) adecuadas, en el caso de infracción de esta ley.

En los casos donde los países importadores permiten las importaciones de sustancias químicas PIC u otras sustancias químicas cuyo uso ha sido limitado o prohibido en la Comunidad, los exportadores deberán enviar una notificación a las autoridades importadoras explicando por qué han prohibido o limitado dichas sustancias, suministrando información sobre los peligros del producto y las precauciones que habrían de usarse al tomarlo.

Tanto en la nueva legislación como en la antigua, la notificación se hace solamente "15 días previos al envío". El país no necesita reconocer la notificación por medio de recibo y sólo se requiere de una notificación para el primer envío.

A la fecha no se ha desarrollado una lista de sustancias químicas sometidas al procedimiento PIC internacional. Esta lista debía incluirse en el anexo II de la nueva regulación. En realidad, este anexo II aún no ha sido adoptado y sigue siendo una hoja virgen. Esto significa que el procedimiento PIC no tiene fuerza legal y esto a pesar de que la nueva regulación haya estado en vigencia desde finales de 1992. (28)

En definitiva, podríamos concluir lo siguiente:

Los negociadores de la Convención de Basilea, acordaron la adopción de la prohibición limitada, misma que no permite a las partes de la Convención comerciar desechos peligrosos con Estados que no sean Parte. Es decir, el artículo 4 párrafo 5 de la Convención, estipula que "los Estados Parte no deben permitir la exportación de desechos peligrosos hacia Estados que no sean Parte de la Convención; o la importación de desechos procedentes de Estados que no sean Parte"; sin embargo, el tránsito de desechos a través de Estados que no son Parte de la Convención no está incluida en esta prohibición.

Para tal caso, se cree necesario que se incluya en la Convención de Basilea las disposiciones aplicables para establecer una prohibición limitada cuando se trate de un tránsito de desechos a través de Estados que no sean Parte de la Convención.

El envío de desechos para el reciclaje es a menudo otra manera de evitar la responsabilidad para minimizar los desechos en la fuente de generación. Al evitar esta responsabilidad con miras a incrementar las ganancias, tal movimiento frena la introducción de tecnologías no contaminadoras en las empresas generadoras de desechos.

Es entonces claro, que los gobiernos deberían incentivar económicamente a aquellas empresas generadoras de desechos, cuando realicen inversiones tendientes a minimizar la generación de desechos.

La responsabilidad derivada de un tráfico ilegal de desechos a la luz del Convenio de Basilea, va más allá en regular la actuación independiente de cada Estado; es decir, "el Estado de exportación es responsable de las acciones del exportador y del generador; y el Estado de importación es responsable de las acciones del importador y del destructor". Así, "el Estado responsable de un tráfico ilegal tiene la obligación de asegurar la destrucción de los desechos en cuestión, de acuerdo a las provisiones de la Convención, por medio de la reimportación hacia el Estado de exportación u otro, dentro de los 30 días después de recibir la información del tráfico ilegal".

Si la responsabilidad no puede ser asignada al generador, exportador, importador o destructor, los Estados involucrados en el tráfico deben de cooperar asegurando la destrucción de los desechos con medidas medioambientales. Aquí no se da un tiempo específico, pero la destrucción debe de ser lo antes posible; pues tanto el Estado exportador como el importador son conjuntamente responsables por la ilegalidad del movimiento, y por lo tanto deben de cooperar en la destrucción de los desechos.

En ese orden de ideas, se considera importante que cuando con motivo de un tráfico ilegal de desechos, se de el supuesto de la reimportación, ésta solamente debe de realizarse hacia el Estado de exportación y no a otro Estado diferente. Por otro lado, cuando no sea posible asignar la responsabilidad de un traslado de desechos de forma ilegal a los Estados involucrados, es necesario establecer un tiempo límite para que en manera conjunta las partes involucradas aseguren la destrucción de los desechos de acuerdo con las medidas ambientales pertinentes.

Respecto a los acuerdos bilaterales, multilaterales y regionales, la Convención de Basilea dispone que las partes podrán concretar arreglos o acuerdos sobre el movimiento transfronterizo de desechos peligrosos y otros desechos, con partes o con Estados que no sean parte. Así es que, el que se permita la celebración de acuerdos por separado con Estados no miembros de la Convención, podría poner en riesgo el debilitado concepto de prohibición limitada, además de que se podrían burlar los estándares de protección estipulados por la Convención; toda vez, que no sería posible verificar la calidad de tales acuerdos.

En virtud de lo anterior, sería oportuno que se modifique la disposición donde se permitan los acuerdos bilaterales o multilaterales con partes o con Estados que no sean parte, de manera tal que éstos acuerdos o arreglos estén monitoreados por la UNEP, y así se garanticen que estos acuerdos no menoscaben el manejo ambientalmente racional de los desechos que estipula el Convenio.

Respecto de la enmienda hecha a la Convención de Basilea en la tercera reunión de las partes, celebrada en Ginebra, Suiza, del 18 al 22 de septiembre de 1995; y donde se acordó que los países listados en el anexo VII del Convenio, entre los cuales se encuentra México, por ser parte de la OCDE, prohibirán las exportaciones de desechos peligrosos hacia los países que no están incluidos en ese anexo.

Ello no genera en primera instancia conflictos respecto del TLCAN, puesto que tanto los Estados Unidos como Canadá están incluidos en el anexo referido, por lo que se podrá pactar el movimiento transfronterizo de desechos peligrosos, de acuerdo con las demás disposiciones del Convenio.

Respecto de los miembros de la OMC que también sean parte del Convenio de Basilea, no obstante que la modificación implica restricciones a la exportación que estarían prohibidas conforme al artículo XI del GATT de 1994, por tratarse la modificación de un acuerdo entre tales países, que además, es posterior en tiempo, prevalecería sobre las disposiciones del artículo XI citado. Sin embargo, la modificación acordada podría resultar incompatible con la OMC, en la medida que se imponga una restricción a la exportación a un miembro que no sea parte del Convenio de Basilea.

Además, llama la atención que la reforma establezca la obligación de prohibir las exportaciones, siendo que el texto del artículo 4(1)(a) del Convenio de Basilea es potestativo, lo cual resta flexibilidad a las partes para pactar el movimiento transfronterizo de desechos peligrosos en el futuro y obligaría a suscribir acuerdos en los términos del artículo 11 del Convenio.

Aunado a lo anterior, es necesario señalar las siguientes consideraciones:

Si México ratifica la multicitada enmienda e impone una prohibición a las exportaciones de ciertos desechos a países que no sean miembros de la OCDE, técnicamente podría éste (México) ser susceptible de un reto ante ya sea la WTO (Gatt de 1994 sobre Comercio y Servicios) o el grupo del G3. Y es que si la enmienda del Convenio de Basilea es interpretada para cubrir las importaciones de desechos peligrosos para propósitos de tránsito a través de México a países no miembros de la OCDE para su confinamiento o reciclaje, México podría también de ser demandado sobre los términos del TLCAN.

Es cuestionable que México podría, en la práctica, ser demandado sobre uno o más de estos acuerdos; a la fecha, las restricciones comerciales tomadas en virtud de "acuerdos multilaterales ambientales" (Multilateral Environmental Agreement), no han sido retados sobre la OMC/WTO (o su predecesor, el Gatt de 1947) o el TLCAN. Como sea, esto no significa que los países no miembros de la OCDE con nueva tecnología y capacidad para el confinamiento o reciclaje de residuos peligrosos, no hayan decidido retar tales acciones.

Muchos factores podrían influir en la decisión de un país para iniciar un reto, incluyendo:

*Ya sea si éste es signatario de uno o más de los siguientes acuerdos; OMC, G3, o TLCAN.
*Ya sea si ratificó la Convención de Basilea de 1989, o si también ratificó su enmienda de 1995.
*La naturaleza de sus relaciones comerciales con México, y sus intereses económicos.
*El efecto de la enmienda de 1995 en su industria doméstica.
*Si se apoyó la adopción de la enmienda de 1995.
*Si mantiene una prohibición a las importaciones de desechos peligrosos, sujetos a la enmienda de 1995.

Ahora bien, si se realiza el reto, unos posibles argumentos de México para defenderse dependerían sobre;

*El acuerdo comercial controvertido.
*Si la enmienda de 1995 representó un amplio consenso multilateral.
*Las conclusiones de los signatarios del acuerdo comercial, comités y grupos de trabajo buscando una solución al conflicto de cómo las acciones emprendidas sobre el "multilateral environmental agreement" relativos a las excepciones ambientales incluidas en los acuerdos.
*Si el país demandante ha ratificado uno o más; la Convención de Basilea y su enmienda.

Un ejemplo de lo anterior, sería si México fuera demandado por un país miembro de la OMC que:

- Si el país es o no miembro de la OCDE,
- Si el país es parte de la Convención de Basilea,
- Si el país ratificó la enmienda de 1995;

La prohibición a la exportación sería encontrada inconsistente con el GATT artículo XI. En su defensa, México podría argumentar que la prohibición es justificable sobre el GATT en su artículo XX; y que al ratificar la enmienda de 1995 el país demandante suspendió sus derechos emanantes de la OMC (y que la enmienda de 1995 sienta una preferencia o prioridad sobre el Acuerdo de la OMC).

De forma similar, si México fuera demandado por un país miembro de la OMC o del grupo G3 que:
- Es o no es miembro de la OCDE,
- No es parte de la Convención de Basilea, o si lo es, no ha ratificado la enmienda de 1995;

México podría argumentar que la prohibición de la exportación inconsistente con el GATT artículo XI (artículo 3-09 de el Acuerdo G3) es justificable sobre el GATT artículo XX (artículo 22-01 del Acuerdo G3). Como sea, no podrá argumentar que tal parte ha suspendido sus derechos que le conceden la OMC/GATT/G3.

Así las cosas, si un país parte del TLCAN demanda cuando:
- Es un país miembro de la OCDE.
- No es parte de la Convención de Basilea; y si lo es, si no ha ratificado la enmienda de 1995.

Si la enmienda fuere encontrada inaplicable a productos en tránsito, entonces, no podría haber sustento alguno para demandar con base al TLCAN. Sin embargo, si eso se aplica a tales productos y si México prohibe la importación de residuos peligrosos destinados a países no miembros de la OCDE (que evite ser país de tránsito), tal prohibición sería contraria al artículo 309 del TLCAN; el artículo 104 (que prevé que existencia obligaciones comerciales en acuerdos comerciales, mismos que estarán por encima del TLCAN) no podría ayudar a México tanto como la Convención de Basilea haya entrado en vigor para dos de las tres partes. Es más, México no podría argumentar que tal país ha suspendido sus derechos derivados del TLCAN.

De lo anterior se podrían sacar las siguientes consideraciones:
- Si México ratifica e implementa la enmienda de 1995, podrían haber razones técnicas para demandarlo con base en uno o más Acuerdos.
- Sin embargo, no es claro que de hecho México sea demandado (pues a la fecha, ningún signatario de un "multilateral Environmental Agreement" que haya implementado alguna medida restrictiva comercial ha sido demandado en base a un acuerdo comercial).
- Si México es demandado por un país en particular, dependerían factores específicos de ese país y de México.
- Si se demanda, dependiendo del demandante, México estaría disponible para defender su acción:

a.- Sobre alguna excepción de tales acuerdos.

b.- Argumentando que el demandante ha suspendido sus derechos sobre el acuerdo comercial en la materia (y que la enmienda de 1995, está por encima de la OMC).

Ahora bien, haciendo una evaluación de las implicaciones de la ratificación de la enmienda con respecto a: I.- La OMC, II.- El Acuerdo G3, III.- El TLCAN y IV.- Factores que podrían influir en una demanda.

I.- La OMC y las Implicaciones de la Ratificación.

Se debe de reconocer que una prohibición a la exportación impuesta por la enmienda de 1995, sería consistente con la OMC dependiendo de estatuto legal del quejoso de la OMC. Estos estatutos pueden propiciar diferentes argumentos dependiendo si ellos son:

a.- Estados parte de la OCDE y miembros de la Convención; además de que han ratificado la enmienda de 1995.

b.- Estados Parte de la OCDE y miembros de la Convención; y que no han ratificado la enmienda.

c.- Estados Parte de la OCDE que no son parte de la Convención.

d.- Estados que no son parte de la OCDE que son parte de la Convención y no han ratificado la enmienda.

e.- Estados que no son Parte de la OCDE que son miembros de la Convención y han ratificado la enmienda.

f.- Estados que no son parte de la OCDE y que no son parte de la Convención.

Por lo tanto, se aprecia que existen diferentes clases de miembros de la OMC.

A.- El GATT de 1994.
El GATT de 1994 se aplica a las medidas que regulan y afectan a los productos comerciales; de ahí, que la pregunta inicial es si los desechos peligrosos son PRODUCTOS de acuerdo al significado del GATT. Este acuerdo no define el término "producto", y ningún panel del GATT de 1947 u OMC ha atendido el tema sobre si los desechos peligrosos son productos. Sin embargo, este tema como ya se comentó anteriormente ya ha sido resuelto por la Corte de Justicia de las Comunidades Europeas, y aunque las jurisprudencias nacionales o supranacionales de algunas cortes no son obligatorias para los paneles de la OMC, éstas pueden ser consideradas útiles y como meros puntos de referencia.

En 1968 la Corte de Justicia Europea encontró que productos son "aquellos bienes que podrían ser valuados en dinero y que son susceptibles de ser sujetos a transacciones comerciales". Esto sugiere que los desechos con un valor económico positivo (desechos destinados a reciclaje) podrían considerarse como productos, mientras que los desechos sin valor (desechos destinados a confinamiento) no lo son; tal interpretación podría tener implicaciones interesantes a la luz de la enmienda de 1995, respecto de los desechos destinados a operaciones de reciclaje y aquellos para su confinamiento o destrucción final.

Sin embargo, en 1992 (como ya se abordó con antelación) un caso involucró una prohibición de desechos peligrosos donde la ECJ encontró que todos los desechos eran bienes para los propósitos de la aplicación del artículo 30 del Tratado de Roma (que prohibe las medidas que restrinjan la libre circulación de bienes). La ECJ reconoció que "la distinción entre desechos reciclables y los no reciclables propiciaban serias dificultades en la aplicación práctica de los controles de frontera"; esta decisión sugiere que todos los desechos son productos cuando entran en comercio, y no importa si éstos tienen una valor positivo o negativo.

En resumen y teniendo en cuenta las consideraciones estimadas con anterioridad, se asume que aquellos desechos peligrosos que están sujetos a transacciones comerciales (por ejemplo un contrato para reciclaje o destrucción) constituye un PRODUCTO para los efectos del GATT de 1994.

Cuatro artículos del GATT son relevantes en este asunto:

1.-GATT, Artículo XI:1 (Eliminación General de Restricciones cuantitativas).
El artículo XI:1 del Gatt de 1994 prevé que no se mantendrán prohibiciones por un país miembro en la exportación o venta para exportación para cualquier producto destinado al territorio de cualquier otro país miembro. Aquí existen excepciones limitadas a esta regla, pero no se aplican en este caso. Generalmente una prohibición a la exportación de desechos peligrosos que pudiera ser destinada al territorio de otro país parte de la OMC podría ser contrario al artículo XI:1.

2.-GATT, Artículos I (Tratamiento a la Nación Más Favorecida) y XIII (Administración no discriminatoria de Restricciones Cuantitativas).
La obligación de no discriminar productos sobre la base de su origen está incorporado en varios artículos del GATT; los más relevantes son I:1 y XIII:1, sin embargo, surge la cuestión de cual de los dos deben aplicarse: La obligación general "MFN" del artículo I, o aquella más específica respecto a la prohibición de una importación o exportación del artículo XIII?.

a.- Artículo I del GATT ( Tratamiento General a la Nación Más Favorecida).

A primera instancia, pudiera aparecer que una prohibición de exportación de desechos peligrosos que distinga entre las exportaciones de desechos peligrosos de miembros de la OMC sobre la base de si son destinados a países miembros y no miembros de la OCDE, es una distinción que constituye discriminación, que es contraria al artículo I:1; sin embargo, se cuestiona que tal numeral sea aplicable en este caso.

El artículo I:1 aplica las obligaciones del MFN a una amplia variedad de medidas; en contraste, el artículo XIII aplica la obligación MFN (Most-Favoured-Nation) a específicos tipos de medidas - aquéllas que prohiben o restringen la importación o exportación de productos -. Existe un principio legal especial que regula y prevalece sobre aquellos de naturaleza general. Aplicando esta regla, si la medida cae dentro del panorama de un artículo más específico XIII:1, entonces se aplica el XIII:1 en vez del I:1.

La enmienda de 1995, requiere la imposición de una prohibición a la exportación; así las cosas, el artículo XIII:1 aplica la prohibición sobre exportaciones de productos destinados al territorio de miembros de la OMC. De ahí que, la prohibición a la exportación es como una medida que cae dentro de lo dispuesto por el artículo XIII:1 (más que del artículo I:1).

Este punto de vista es apoyado por los descubrimientos de los paneles del GATT de 1947; en la UE las restricciones sobre importaciones de manzanas desde chile, la parte en disputa argumentó que las restricciones cuantitativas eran inconsistentes con el artículo I:1. El panel concluyó que era más apropiado examinar el asunto a la luz del artículo XIII que trata de la administración no discriminatoria de restricciones cuantitativas más que el artículo I:1. De forma similar, el reporte del panel de 1989 dirigió la consistencia de las restricciones a las importaciones de la EEC:

El panel considera que es más apropiado examinar la consistencia de las medidas de la EEC sobre los principios de la nación más favorecida sobre el Acuerdo General en el contexto del artículo XIII... esta disposición trata sobre la administración no discriminatoria de restricciones cuantitativas...

Es más, existe la cuestión de si la restricción o prohibición sobre las exportaciones es el tipo de medida que contempla el artículo I:1; y es que no parece ser un derecho aduanal, cargo, o un derecho interno, reglamento o requerimiento del tipo contemplado en el artículo I:1. También, una prohibición a la exportación podría parecer algo más substancial que una mera formalidad conectada con la importación y exportación, y las reglas podrían ser interpretadas estrechamente para aplicarse a los reglamentos sobre tarifas o a las formalidades sobre importación y exportación.

Si este es un tema de el artículo I, se podría argumentar que una prohibición a la exportación aplicada solamente a los productos de ciertos países miembros de la OMC constituyen una ventaja, favor, privilegio o inmunidad negada a los productos de otros países de la OMC.

b.- Artículo XIII (Administración no Discriminatoria de Restricciones Cuantitativas).

El artículo XIII:1 en el principio MFN a las exportaciones prohibidas; obliga los miembros a no prohibir la exportación de productos de otros miembros, a menos que la exportación de tal producto sea similarmente prohibida en todos esos terceros países. Por lo tanto, una prohibición a la exportación podría ser inconsistente con el artículo XIII:1 si el producto en cuestión es parecido a otros productos, y la prohibición se aplica sólo a ciertos miembros.

Entonces si esto es aceptado, esos desechos peligrosos destinados para reciclaje o destrucción son productos, y es claro que bajo ciertas condiciones tales productos podrían ser considerados productos. Por ejemplo, respecto a envíos específicos de desechos, donde tales desechos pudieran ser enviados de un país de la OCDE a otro no parte de la OCDE, existe solamente un producto en cuestión. Es decir, si los productos en cuestión parecieran tales, entonces pudiera no darse por que el desecho destinado para el país de la OCDE es idéntico (de hecho, es el mismo producto), al desecho que no puede ser enviado a un país no OCDE. De ahí que no se pueda decir que todos los desechos peligrosos pudieran parecer productos en todo momento, aunque en algunas circunstancias pudiera parecer el caso.

 Finalmente, la prohibición podría ser aplicable solamente en respecto de algunos no parte de la OCDE, pero no todos, miembros de la OMC y otros terceros países. Pues la prohibición se aplica solo a los productos destinados para ciertos miembros de la OMC y podría estarse ante una inconsistencia con el artículo XIII:1.

Posibles Defensas.

Existen dos defensas principales que pudieran se usadas en el caso de que una prohibición a la exportación pudiera ser considerada inconsistente de acuerdo con el GATT. Primeramente, el GATT en su artículo XX prevé las excepciones generales al GATT de 1994; segundo, ciertos miembros de la OMC que son parte de la Convención de Basilea pudieran encontrar suspendido su derecho para retar una la prohibición a una exportación en la OMC.

a.- Artículo XX (Excepciones Generales).

Así, el artículo XX párrafo (b) es particularmente relevante a este asunto:

Sujetos a los requerimientos de tales medidas no son aplicadas de una manera que pudiera constituir alguna forma de arbitrariedad o indiscriminación injustificable entre países donde las mismas condiciones prevalezcan, o disfraces para una restricción sobre comercio internacional, haciendo notar en este acuerdo que se debe de construir o prevenir la adopción o cumplimiento por cualquier parte contratante de medidas:

(b)necesarias para proteger la vida animal, vegetal humana o la salud.

Esta excepción es limitada y condicional; el GATT de 1947 y los paneles de la OMC han interpretado el artículo XX de un forma muy estrecha, cambiando la carga de la prueba de justificar su aplicación a la parte que la invoque.

Las restricciones comerciales impuestas para propósitos de protección de la vida o salud humana, animal o vegetal son permitidas, previendo el criterio establecido en el artículo XX(b). Y deben ellos de ser necesarios para alcanzar este propósito; además de que no se debe de discriminar a países donde prevalezcan las mismas condiciones, ni constituir formas disfrazadas de restricciones comerciales.

Un panel reciente de la OMC confirmó las decisiones de los paneles del GATT de 1947, encontrando que los que invoquen la excepción deberían de satisfacer su aplicación con :

- La razón política para la medida debe encuadrarse dentro del rango de las políticas diseñadas para proteger la salud animal, vegetal o humana.
- La medida debe de ser necesaria para cumplir el objetivo de la política.
- La medida debe ser aplicada de manera consistente con el artículo XX.

i.- Fin Político de Protección de la Vida Humana, Animal Vegetal y de la Salud.

Se puede deducir de el preámbulo de la Convención de Basilea que la política detrás de la prohibición de la exportación de desechos peligrosos es asegurar que la vida y la salud humana así como el medioambiente, no se encuentren en peligro. Respecto de la prohibición de una exportación de productos destinados a países no OCDE, se puede argumentar que la política sobre la protección humana, animal vegetal o salud de las naciones que pudieran ser incapaces de procesar los desechos peligrosos de forma segura. De forma similar, se puede argumentar que la política detrás del país no OCDE sobre la prohibición a la exportación es proteger los entes vivientes en países que no desean o no tienen la capacidad de implementar un control adecuado para el envío y disposición de los desechos peligrosos.

No obstante, existe algunos debates sobre si el artículo XX(b) podría ser empleado para justificar una medida tomada para proteger los entes vivientes afuera de la jurisdicción territorial del país miembro que implemente la medida. Dos reportes de paneles sin adoptar del GATT de 1947 contemplan este tema; sin embargo, no han sido examinados por un panel de la OMC.

Respecto del atún (panel I), el panel encontró que el significado del artículo XX(b) no limitaba expresamente la protección de la vida humana y de la salud en la jurisdicción de la parte que impone la medida impugnada. Como sea, se determina que el Artículo XX(b) no debería ser interpretado para permitir medidas con objetivos políticos que persigan la protección de la vida y salud afuera de la jurisdicción de la parte. En el panel II del atún, se tomó una opinión diferente al hacer notar que el multicitado artículo XX(b) no especificaba el panorama de la área política del artículo (por ejemplo la locación de que los entes vivos deben de ser protegidos), encontró que :

...medidas de acuerdo al diferente tratamiento de productos de diferentes orígenes podrían en principio ser tomados con respecto de la ubicación de las cosas, o acciones que ocurran, afuera de la jurisdicción territorial de la parte que tome la medida.

Aunque ni esos reportes de paneles fueran adoptados por las partes contratantes, sí ofrecen alguna guía de cómo un panel de la OMC podría dirigir el asunto; de ahí que es posible que una acción tomada de acuerdo a la enmienda de 1995 para conseguir los objetivos de la Convención podría caer dentro del rango de las políticas cubiertas por el artículo XX(b).

ii.- La Medida debe ser Necesaria para Satisfacer el Objetivo Político.

Ahora es necesario establecer que la medida es necesaria para proteger la vida o la salud; de ahí que se argumente qué constituye una "medida necesaria", ya que se ha estado sujeto a algunos debates dentro de la OMC. El reporte del panel I del atún podría ser interpretado como sugerente de un examen necesario que deberá tener lugar cuando una medida es tomada con el objeto de un amplio MEA; este ha sido sugerido en varios foros, ya que una medida restrictiva de comercio tomada en base a un MEA deberá ser necesaria. Generalmente, los paneles del GATT de 1947 determinaron que una medida es necesaria si no existe otra medida alternativa que sea menos inconsistente con el GATT y que pueda alcanzar el objetivo político. En adición, el panel II del atún encontró que una medida no era necesaria si era tomada con el propósito de obligar a otros países para cambiar sus políticas domésticas, y que esa era efectiva solamente si tales cambios ocurrían.

El panel I del atún encontró que los Estados Unidos no habían agotado todas las opciones razonablemente disponibles para conseguir los objetivos políticos usando las medidas consistentes del GATT, tales como la negociación de acuerdos de cooperación internacional. El panel no estableció el significado de "acuerdos de cooperación internacional"; pero la Convención de Basilea podría considerarse como tal. Algunos han sugerido que el pronunciamiento del panel significa que debería existir una presunción de que las medidas comerciales tomadas de acuerdo al MEA son necesarias, pero otros, han optado que nada en el artículo XX sugiere tratamiento especial para tales medidas; así es que este tema esta actualmente sobre revisión por el Comité de la OMC sobre comercio y medioambiente, pero hasta la fecha no ha habido resolución alguna.

La presunción de necesidad podría estar basada en la premisa de que si un significante número de naciones deciden ordenar el uso de medidas comerciales para conseguir un objetivo no comercial, como podría ser la protección de la salud y de la vida, ellas podrían solamente hacerlo si tales medidas fueran necesarias para alcanzar el objetivo. Por el otro lado, incluso si tales medidas son sancionadas por una amplia base de decisiones multilaterales, ellas no podrán concertar el objetivo o podrían incluso ser ineficientes los medios para lograrlo; este es el por qué algunos han sugerido que tal presunción debe ser rebatida.

Incluso si algunas presunciones son pronunciadas, como sea, hasta la fecha solamente un país parte de la Convención de Basilea (Finlandia) ha ratificado la enmienda de 1995; es más, el apoyo actual para la enmienda de 1995 fue menos que sólido como cuando fue adoptada. De ahí que sea cuestionable si la enmienda podría verse como una "amplia base y multilateral". Además, el hecho de que no exista prohibición similar sobre país no OCDE a país no OCDE de comercio de desechos peligrosos podría también crear dudas sobre la necesidad de la enmienda de 1995.

Aplicando el test tradicional del GATT de 1947 en este tema, México tendrá que estar preparado para contar con argumentos de que existen alternativas menos restrictivas de comercio disponibles para cumplir con el objetivo político. Por ejemplo, un demandante de la OMC podría argumentar que una prohibición a la exportación debería solamente ser impuesta cuando un país no OCDE ha solicitado que los desechos peligrosos no sean exportados hacia su territorio. Aunque una prohibición a la exportación todavía sería inconsistente con el artículo XI, el hecho de que la parte sujeta a la prohibición podría haber solicitado la prohibición podría haber señalado que era necesaria; es más, esto podría ayudar a evitar los alegatos de que la prohibición fue aplicada sobre la base o quizá errónea creencia de que los países no OCDE no pueden destruir o reciclar desechos peligrosos de forma segura, de ahí que sea aplicada contra países no OCDE que son capaces de tales actividades. Si existiera una alternativa, un panel podría encontrar que la prohibición no es necesaria.

En aplicación del examen del atún II en este asunto, la pregunta es si una prohibición a la exportación impuesta de acuerdo con la enmienda de 1995 podría ser tomada para obligar a otros países (no países OCDE) a cambiar sus políticas domésticas, y si la prohibición podría ser efectiva solamente si tales cambios ocurren. De ahí que exista una diferencia fundamental entre la prohibición del atún II y prohibición de exportación de desechos. No existe nada que sugiera que la enmienda de 1995 tiene el propósito de obligar a los países a cambiar sus políticas, incluso si existiera un cambio de política de un país no OCDE la prohibición prevalecería. De ahí que la única forma de que se pudiera levantar la prohibición sería si tal país se convirtiera en uno del anexo VII (Estado OCDE); entonces se hace notar que no existe provisión alguna en la Convención de Basilea, para que los países no listados en el anexo VII se incorporen a él, sin importar sus políticas domésticas existentes o futuras.

Es más, una prohibición a la exportación no requiere cambios en las políticas domésticas para ser efectiva; de hecho, si un país no OCDE cambia sus políticas domésticas respecto de la destrucción o reciclaje de desechos peligrosos podría ser irrelevante para la eficacia de la prohibición. Sin importar las políticas establecidas, tales desechos no podrían ser exportados a aquellos países; de ahí que cualquier riesgo asociado con el manejo de esos desechos en tales Estados sería evitado. Sin embargo, quizá una cuestión más fundamental sería si ¿podría la prohibición contra el movimiento transfronterizo de desechos peligrosos a países no OCDE llenar el objetivo de proteger la salud y la vida?; México debería prepararse para proveer a un panel de evidencias de que una prohibición a la exportación alcanzaría estos objetivos.

Si uno o cualquiera de estos análisis pudieran ser seguidos por un panel de la OMC no es seguro; aunque tales paneles y el cuerpo de apelación de la OMC han reconocido la relevancia de los reportes de los paneles del GATT de 1947 como ayudas interpretativas, es claro entonces, que estas no serán consideradas como interpretaciones definitivas del GATT de 1994.

iii.- La Medida debe de ser Consistente con lo Dispuesto por el Artículo XX.

El artículo XX establece dos restricciones sobre el uso de una medida que se pretenda justificar; y con el fin de asegurar que las excepciones del artículo XX no sean objeto de abuso o mal uso, se requiere que la medida no se aplique de una manera que constituya discriminación arbitraria o injustificable entre países donde prevalecen las mismas condiciones, y la medida no deberá ser una restricción comercial disfrazada.

La primera restricción sugiere un comentario de tres pasos, el primero, son los países en cuestión donde prevalecen las mismas condiciones; en segundo lugar, si existe discriminación entre tales países; y tercero, si tal discriminación es arbitraria o injustificable.

Una reseña del GATT de 1947 sobre los reportes de los paneles provee de una pequeña guía sobre qué constituye "países donde prevalecen las mismas condiciones"; sin embargo, en este caso, se argumenta que los países de la OCDE y aquellos que no lo son, no son países donde prevalezcan las mismas condiciones.

Si se encontrara que en los países de la OCDE y los no OCDE prevalecen las mismas condiciones, la siguiente pregunta es si existe discriminación entre esos dos; y es que es claro que una prohibición a la exportación entre países OCDE y no OCDE es de hecho una distinción o discriminación.

En términos de si tal discriminación es arbitraria o injustificable, otra vez, los reportes de los paneles del GATT de 1947 no dicen nada al respecto; pero el cuerpo apelativo de la OMC ha tomado diversas consideraciones en cuenta, por ejemplo, si existe un curso de acción alternativo que pudiera evitar la discriminación; si son suficientes las razones para establecer el tratamiento diferente; si existen formas para mitigar la discriminación; o si se tiene una evaluación del impacto adverso del miembro discriminado.

Para evaluar si la medida es una restricción comercial disfrazada, el cuerpo de apelación debe de notar que:

..."restricción disfrazada", o cualquier otra, puede ser leída como adoptar restricciones que sean discriminación, arbitrarias o injustificables, en el comercio internacional tomadas en base a un disfraz de una medida formal dentro de los términos de excepción listados en el artículo XX... el tema fundamental es encontrado en el propósito y objeto de evitar el abuso o uso ilegítimo de las excepciones a reglas disponibles sustantivas en el artículo XX.

En este caso México podría argumentar que la prohibición a la exportación impuesta por medio del MEA es primeramente ni arbitraria ni injustificable, ni es una restricción comercial disfrazada. Acuerdos multilaterales por definición toman en cuenta diferentes intereses soberanos y preocupaciones; pero desde que la enmienda ha sido ratificada por solo una parte del Convenio de Basilea, este podría ser muy difícil de mantener como argumento.

b.- Suspensión Consensual y Defensa.

La posibilidad de una "suspensión consensual" como defensa podría surgir cuando un país exportador de la Convención de Basilea y que es parte de la OCDE y de la OMC (como México) y un país importador miembro de la Convención de Basilea que no es parte de la OCDE y sí de la OMC y ambos ratifican la enmienda de 1995. Entonces, una prohibición a la exportación podría ser encontrada contraria al artículo XI del GATT; de la misma forma, los miembros de la OCDE que sean parte de la Convención de Basilea y que son miembros de la OMC que ratifiquen la enmienda podrían ser obligados para implementar tal prohibición; consecuentemente, estos miembros podrían enfrentar un conflicto de obligaciones internacionales legales por que no podrían cumplir con ambos al mismo tiempo. El punto de vista general de los académicos es de que existe una presunción de que sobre la ratificación de la enmienda tales miembros suspendan por consentimiento sus derechos derivados del GATT/OMC.

En el Acuerdo de la OMC nada se contempla sobre situaciones donde los miembros puedan consensualmente suspender sus derechos ni prever que tales suspensiones protejan a otros miembros de una demanda. Mientras puede ser posible para un miembro suspender sus derechos sobre una base informal, los miembros no pueden suspender sus obligaciones de esa manera.

Por lo tanto, un miembro de la OMC demandado por otro miembro, y donde ambos han ratificado la enmienda de 1995, podrían encontrar difícil argumentar con éxito que eso no tiene que permanecer por sus obligaciones de la OMC en respecto del miembro demandante, por que el demandante suspendió sus derechos derivados de la OMC. El único camino para suspender sus obligaciones derivadas de la OMC es siguiendo el procedimiento formal establecido en el artículo IX del Acuerdo de la OMC; de ahí que cierta extensión de "suspensión consensual" de los derechos de la OMC es un examen de buena fe (ya que un miembro que ratificó la enmienda de 1995 no debería demandar sobre la OMC en primer lugar).

No existe regla de prioridad en la Convención de Basilea o en la OMC, por lo tanto, uno podría acudir normalmente a la Convención de Viena para ayuda y determinar qué conjunto de reglas se van a aplicar. El artículo 30 de la Convención de Viena regula la aplicación de Tratados sucesivos relativos sobre los mismos temas; y es aceptado que el artículo 30 pudiera ser aplicado en respecto de disposiciones en conflicto (de diferentes Tratados) relativos al asunto, el párrafo 3 prevé que "el Tratado más reciente sólo en la extensión de las provisiones compatibles de aquellas del tratado más antiguo". En esta óptica, podría aparecer que la enmienda de 1995 tomaría prioridad sobre las provisiones incompatibles del GATT de 1994.

Otra importante regla de interpretación es el principio de LEX SPECIALIS (reglas específicas toman preferencia sobre reglas más generales); este principio podría ser establecido para argumentar que la prohibición específica de exportación acorde con la enmienda de 1995 toma preferencia sobre la proscripción general contra la prohibición a la exportación del GATT artículo XI.

La defensa ante la prioridad de suspensión consensual podría no existir cuando el país importador es miembro de la OMC y parte de la Convención de Basilea que no ha ratificado la enmienda; de forma similar, cuando los miembros de la OMC no son parte de la Convención de Basilea, esta defensa no podría ser válida. Consecuentemente, a este punto, esta defensa sería un instrumento limitado cuando un país parte de la Convención de Basilea haya ratificado la enmienda; más importante sería si México habiendo ratificado la enmienda de 1995 fuera demandado por un miembro de la OMC y que no sea parte de la Convención de Basilea o de su enmienda; esto podría ser enfrentado con un conflicto de obligaciones legales internacionales por que ese no podría simultáneamente cumplir con la obligaciones de la OMC y la Convención de Basilea. En tal situación sería importante tener una clara idea de las implicaciones de caer en tales obligaciones en el caso de ser necesario escoger cumplir una obligación sobre otra.

B.- El Acuerdo General sobre Comercio y Servicios "GATS".

El GATS se aplica a las "medidas de los miembros que afectan los servicios comerciales"; tales medidas incluyen derecho y reglamentos en respecto de la compra o uso de un servicio, abastecido en el territorio de un miembro a el servicio de consumo de cualquier otro miembro. Esto parece que el GATS podría aplicarse a medidas que podrían afectar la compra o uso de confinamientos de desechos peligrosos y servicios de reciclaje abastecidos en el territorio de un miembro para el usuario de servicios localizado en el territorio de otra parte.

Se podría argumentar que debido a la prohibición de la exportación podría considerarse como una medida en frontera que regula el comercio de bienes, y que cualquier impacto sobre comercio en servicios podría ser indirecta, el GATS no lo aplica. Sin embargo, el Acuerdo se aplica a medidas que afectan el comercio de servicios; y no es limitada la medida que gobierna, aplica o es de otra forma dirigida o relativa a los servicios comerciales. No existe nada que sugiera que los miembros intenten limitar el panorama para excluir medidas que tienen un impacto indirecto en servicios.

1.-GATS, Artículo II (Tratamiento a la Nación más Favorecida)

El artículo II del GATS requiere a los miembros para coordinar los servicios y abastecimiento de servicios de cualquier otro miembro que no sea menos favorable de el acordado a los servicios y abastecimiento de servicios de cualquier otro país. El "servicio de otro miembro" es definido en parte, como un servicio que es abastecido de o en territorio de ese otro miembro; de ahí que México debe asegurar que los servicios de desechos peligrosos para disposición final y reciclaje y abastecimiento del servicio, reciban un tratamiento no menos favorable que el correspondiente de tales servicios y abastecimientos en otros países.

Argumentando la prohibición de exportación podría en efecto, prevenir el servicio de abastecimiento en países no OCDE y miembros de la OMC de proveer servicios de destrucción y reciclaje de desechos peligrosos a usuarios potenciales de tales servicios en México. Mientras tanto, el servicio de abastecimiento en países de la OCDE y OMC no podría ser sujeto a restricciones similares; así en cumplimiento de la enmienda de 1995 podría parecer ser contrario al compromiso del artículo II de México para proveer a la MFN un tratamiento para todos los miembros de la OMC

2.-Posibles Defensas.

a.- Excepciones Generales del GATS, Artículo XIV.

El artículo XIV sienta las bases generales de las excepciones al Acuerdo que son similares a aquellas de artículo XX del GATT de 1994, y sólo con una excepción, se sigue el significado del artículo XX y artículo XIV(b) (equivalente del GATT artículo XX(b)) permite medidas necesarias para proteger la vida humana, vegetal, animal y la salud. Aunque no existen decisiones de paneles de la OMC que sugieran de cómo el artículo XIV podría ser interpretado y aplicado, es razonable asumir que un panel se basaría en las decisiones de los paneles del GATT de 1947 y de la OMC sobre el artículo XX; y como resultado, lo señalado con anterioridad sobre el artículo XX del GATT se aplica también al artículo XIV del GATS.

b.- Suspensión Consensual y Preferencia.

La discusión anterior sobre la posibilidad de defensa de suspensión consensual y la preferencia, en virtud de la enmienda de 1995 sobre el Acuerdo de la OMC para ciertas partes del Convenio de Basilea, es igualmente relevante en este caso. Aunque es posible interponer una suspensión consensual y una defensa de prioridad, México necesitaría estar preparado con un argumento basado en reglas consuetudinarias de interpretación de los Tratados.

II.- El Acuerdo G3 y las Implicaciones de la Ratificación.

De las tres partes del Acuerdo G3, solo México es miembro de la OCDE y parte de la Convención de Basilea; las otras dos partes, Venezuela y Colombia no son partes de la Convención de Basilea ni miembros de la OCDE; de ahí que sobre la enmienda de 1995 México podría verse obligado a prohibir la exportación de ciertos desechos peligrosos destinados a cualquiera de esos dos países. Tal prohibición aparece contraria a la prohibición de las restricciones de exportación en el Acuerdo G3, entonces se tendría que justificar sobre excepciones relevantes.

A. Artículo 3-09 (Restricciones en la Importación o Exportación).

El artículo 22-01 es substantivamente el mismo que el artículo 2101 del TLCAN, que incorpora el GATT en su artículo XX. Desde que ni Venezuela ni Colombia no son miembros de la OCDE o partes de la Convención de Basilea, México no podrá interponer una suspensión consensual o un argumento de prioridad en su defensa.

III.- El TLCAN y las Implicaciones de su Ratificación.

Los tres países miembros del TLCAN son miembros de la OCDE; de ahí que pudiera aparecer que la enmienda de 1995 no requiera a las partes prohibir las exportaciones destinadas en sus respectivos territorios. Sin embargo, no es claro si la enmienda es relevante en situaciones donde un país de la OCDE y parte de la Convención de Basilea pudiera ser un país de tránsito. En otras palabras, no es claro si tales países están obligados a prohibir el movimiento transfronterizo de desechos peligrosos, cuando tales desechos estén en tránsito y sean destinados a países no OCDE.

Si la enmienda de 1995 se aplica cuando un país miembro es país en tránsito, entonces, tres artículos del TLCAN son relevantes: a.- Artículo 309 (Restricciones a la Importación y Exportación); b.- Artículo 104 (Acuerdos Ambientales y de Conservación); y c.- Artículo 2101 (Excepciones).

A.- Artículo 309 (Restricciones a la Importación y Exportación).

Si México impone una prohibición a la importación para prevenir los envíos de desechos peligrosos que se muevan a través de su territorio y destinados a países no OCDE, tal prohibición podría ser contraria al artículo 309 por las mismas razones de que la prohibición a la exportación sería inconsistente con el artículo XI del GATT.

B.- Artículo 104 (Acuerdos Ambientales y de Conservación).

El artículo 104 del TLCAN provee la prioridad de obligaciones comerciales específicas en la Convención de Basilea que sean inconsistentes con el TLCAN, tanto como la parte escoja (de las alternativas razonablemente disponibles) una alternativa que sea lo menos inconsistente con el TLCAN; así en la extensión de la ratificación de la Convención de Basilea podría requerírsele a México implementar una medida en frontera inconsistente con el artículo 309, eso podría parecer que la obligación de la Convención de Basilea podría prevalecer sobre las obligaciones de México derivadas del TLCAN.

Sin embargo, la Convención de Basilea no ha entrado en vigor para los Estados Unidos; así, de una completa lectura del artículo 104(1)(c) demuestra que no se convierte en obligatorio hasta que la Convención entre en vigor en los tres países miembros del TLCAN. Esto parece que al menos Canadá podría apoyar tal interpretación, es mas, la enmienda de 1995 podría ser adicionada al anexo 104.1 del TLCAN para que las obligaciones de la Convención de Basilea tengan prioridad a las obligaciones de México derivadas del TLCAN, sin embargo, las partes no han realizado tal adición. Por lo tanto, no parece que México pudiera apoyarse en el artículo 104 para defender cualquier restricción al comercio en virtud de la enmienda de 1995.

C.- Artículo 2101 (Excepciones).

El artículo 2101 del TLCAN sienta las excepciones generales a las obligaciones generales de los miembros del TLCAN; y se provee que para el comercio de bienes, el GATT de1994 en su artículo XX se incorpore al Acuerdo.

IV.- Factores que Influyen en la Posibilidad de una Demanda.

Una de las cuestiones fundamentales que enfrentaría México y otros miembros de la OCDE y de la Convención de Basilea en la evaluación de si ellos deben de ratificar la enmienda de 1995 es: cual es la probabilidad de una demanda que sea interpuesta? a pesar de la existencia de medidas para restricciones comerciales en la Convención de Basilea y otros MEAs (anteriores a la adopción de la enmienda de 1995); a la fecha ningún país que ha implementado sus obligaciones derivadas del MEA ha sido demandado sobre un Acuerdo Comercial.

Existen muchos factores que podrían influir en la decisión de un país para iniciar una demanda; donde se podrían encontrar las siguientes variables relevantes (dependiendo de los países en particular y sus circunstancias especificas) entre otras:

*Estatutos Internacional y potencial del país demandante, por ejemplo:

- Si es o no miembro de la OCDE.

- Si es miembro parte de la Convención de Basilea.

- Si ha ratificado la enmienda o va a ratificarla.

- Si es miembro de la OMC, TLCAN o G3.

*La naturaleza de las relaciones comerciales entre México el otro país, por ejemplo;

- Si existe comercio de desechos peligrosos entre los dos que pudieran estar sujetos a la enmienda de 1995.

- Si México podría ser un país de tránsito de productos destinados para un Estado no OCDE.

- Si existe un artículo 11, Acuerdo o Arreglo entre México y el Estado demandante.

*Intereses comerciales del otro Estado, por ejemplo:

- Si posee instalaciones para destrucción o reciclaje.

- Si se apoya en las importaciones de desechos peligrosos para su reciclaje para sustraer materias primas secundarias y energía; si son sus instalaciones de reciclado solamente establecidas para proveer el servicio o ambos.

- Cual es la dependencia del Estado demandante sobre las importaciones de desechos peligrosos desde México.

*Cuales son los acuerdos Comerciales Aplicables: OMC, TLCAN, G3 o alguna combinación entre ellos.

*Medidas comerciales existentes, por ejemplo:

- Si el Estado demandante tiene una prohibición para la importación de desechos peligrosos.

- Si el Estado (cuando no es parte de la Convención de Basilea) esta sujeto a la prohibición de importación/exportación sobre la Convención, por que las partes están impedidas para comerciar con otros países no parte.

*Si el Estado demandante tiene la capacidad para asegurar el manejo medioambientalmente racional de los desechos importados.

*Si el Estado demandante apoya la enmienda de 1995. (29)

 

Advertencia: El único y exclusivo titular del derecho patrimonial es el autor. Prohibida la reproducción parcial o total de esta obra, por cualquier medio o método, sin autorización por escrito del autor (30)

 

Dirección del Autor.

E-mail: jrromero@campus.chi.itesm.mx

(1) Doctor en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid; y miembro supernumerario de la Academia Mexicana de Derecho Internacional Privado y Comparado A.C.
(2) Katharina Kummer, "The International Regulation of Transboundary Traffic in Hazardous Wastes: The 1989 Basel Convention", International and Comparative Law Quarterly, July 1992, P.531.
(3) "EE.UU. Promueve Descarga de Desechos en Reunión de Basilea", Greenpeace, Nº 62, segundo trimestre 1993, P.6.
(4) Los contaminadores continuamente viajan a través de las fronteras internacionales, ya sea por aire rios y océanos; en algunos casos los Estados han emprendido algunos esfuerzos para reducir estas fugas de polución generalmente a través de tratados. Dejando a un lado la pregunta de si estos tratados pueden crear o evidenciar una norma consuetudinaria; y éstos lo aplican a sus relaciones con solamente una pequeña fracción de más 180 países del mundo, y cubren solamente una pequeña parte de la fuga total de la polución transfronteriza.
(5) El Tráfico Tóxico, "El Convenio de Basilea en vigencia", Greenpeace, Nº 52, segundo trimestre 1992, P.6.
(6) El Comercio Internacional de Desechos, "Responsabilidad limitada", Greenpeace, quinta edición 1990, P. 8.
(7) El Comercio Internacional de Desechos, "Freno para la Minimización de Desechos", Greenpeace, quinta edición 1990, P.8.
(8) Por "organismo" se entiende toda entidad biológica capaz de reproducirse o transferir material genético, a excepción de aquella cuyo material genético ha sido modificado de forma natural por reproducción y/o por recombinación natural. Las definiciones de "organismos genéticamente modificados" y de "micro-organismos" se basan en las Directivas 90/219/CEE y 90/220/CEE del 23 de abril de 1990, relativas respectivamente a la utilización confinada y a la diseminación voluntaria de organismos genéticamente modificados.
(9) El Tráfico Tóxico, "Naciones Unidas", Greenpeace, Nº 64, cuarto trimestre 1993, P.3.
(10) Para los países miembros de la Unión Europea, el Principio de Prevención ha adquirido "derecho de ciudadanía" en la política europea relativa al medioambiente desde el primer programa de acción de la UE en la materia, es decir, desde noviembre de 1973: debe de evitarse la contaminación más que combatirla.
(11) Artículo 6 de la Convención de Basilea.
(12) Artículo 8 de la Convención de Basilea.
(13) Artículo 9 de la Convención de Basilea.
(14) Artículo 10 de la Convención de Basilea.
(15) Artículo 11 de la Convención de Basilea.
(16) Artículo 12 de la Convención de Basilea.
(17) Artículo 13 de la Convención de Basilea.
(18) Artículo 14 de la Convención de Basilea.
(19) Artículo 17 de la Convención de Basilea.
(20) Artículo 20 de la Convención de Basilea.
(21) El Tráfico Tóxico, "Desechos Destinados al Este, El Problema de los Países no Miembros de la OCDE", Greenpeace, Nº64, cuarto trimestre de 1993, P.14.
(22) Jim Puckett, "Una Victoria para la Justicia Ambiental...", Greenpeace, Nº 71, P. 2.
(23) Jim Puckett, "Basilea, ¿Otro Convenio para el Vertido de Desechos?", Greenpeace, Nº 64, Cuarto trimestre 1993, P. 14.
(24) United Nations Environment Programme, "Third Meeting of the Conference of the Parties to the Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and Their Disposal", UNEP, 28 november 1995.
(25) Observaciones del Lic. Hugo Perezcano Díaz para la Dirección General de Organismos Comerciales Multilatetrales de la Subsecretaría de Negociaciones Comerciales Internacionales, 22 noviembre de 1996.
(26) Arturo Gonzalo Aispiri, "El Semestre Europeo del Medio Ambiente", Información de medio ambiente, Dic 95-Ene 96, Nº 40, P.3. Arturo Gonzalo es el Director General de Política Ambiental del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente.
(27) Estas acciones estarán basadas en la implementación de los principios establecidos en la Convención de Basilea, pues es necesario asegurar el monitoreo y control de los embarques de desechos; es por eso que la armonización de los estándares sobre desechos peligrosos a través de los países europeos es necesaria si se desean resultados tendientes a minimizar los movimientos transfronterizos y su riesgos potenciales. Esto sólo puede ser alcanzado mediante la apropiada infrestructura, know how y recursos financieros, además de que es necesario una armonización de la calidad de los estándares sobre manejo de desechos para alcanzar los más óptimos niveles de protección a la salud y el medioambiente. "Waste Productión and Management".
(28) Topsy Jewell, "La Regulación Consentimiento Previa Información de la Comunidad Europea No Ofrece Ganancias al Medio Ambiente", Greenpeace, Nº 62, segundo trimestre 1993, P. 8.
(29) Las obras literarias empleadas se realizaron sin autorización del titular del derecho patrimonial y sin remuneración, con fundamento en los artículos 148 III; 149; 150 y demás relativos y aplicables de la Ley Federal de Derechos de Autor.
(30) NOTA: El único responsable de la publicación es el autor; y por ende, se deslinda de toda responsabilidad al Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey (Campus Chihuahua).

PRÓLOGO

El objetivo principal de los análisis de la OCDE sobre el desempeño ambiental es ayudar a los países miembros a mejorar sus logros individuales y colectivos en gestión ambiental. Los programas están dirigidos a promover el desarrollo sustentable, con énfasis en el desarrollo de la política ambiental nacional e internacional, así como la integración de decisiones ambientales y económicas.

El desempeño ambiental es evaluado a través de exámenes de pares y en relación a las posibilidades de cada país para alcanzar sus objetivos nacionales y compromisos internacionales. La evaluación del desempeño ambiental también se sitúa en el contexto de alcances ambientales históricos, de la dotación física de recursos naturales de un país, sus condiciones económicas y tendencias sociodemográficas.

Estas Conclusiones y Recomendaciones para México fueron aprobadas por el Grupo de Desempeño Ambiental de la OCDE, que incluye a representantes de todos los países miembros, en su reunión de noviembre de 1997.

La OCDE extiende su más amplia gratitud a todos aquellos que contribuyeron a la elaboración de esta evaluación, y especialmente a los países examinadores (Finlandia, Francia y Estados Unidos) y sus expertos. La OCDE está particularmente agradecida con el Gobierno de México por su cooperación en la expedición de información y en la organización de las misiones de expertos a México, además de facilitar los contactos con muchas personas tanto dentro como fuera de las estructuras gubernamentales del país.

 

 

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 1

Lograr un desarrollo sustentable es un reto económico, social y ambiental para México. El desarrollo económico del país debe ser suficiente para sostener a una población que ha crecido a una tasa más alta que el PIB durante los últimos 15 años y que ahora alcanza la cifra de 94 millones. Una considerable población pobre, rural y urbana, que sufre de manera desproporcionada problemas de salud pública -en parte causados por la degradación ambiental- y una sociedad de consumo moderna coexisten en una economía dual. Las actividades económicas han generado intensas presiones sobre el ambiente, incluidos altos niveles de contaminación y, en muchos casos, un uso no-sustentable de los recursos naturales. Hasta hace poco, las consideraciones ambientales no habían desempeñado un papel prominente en el desarrollo de México y, en consecuencia, el ambiente ha sufrido severamente en ciertas áreas.

Desde finales de los años 80, México se ha comprometido en una amplia reforma estructural de su economía, ha firmado el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y se ha incorporado a la OCDE. Los cambios resultantes, incluyendo la recesión de 1995 y una recuperación con alto crecimiento económico en 1996 y 1997, establecen el amplio contexto para las profundas reformas concurrentes de las políticas ambientales y de la gestión ambiental, que pretenden reducir la contaminación y fomentar el uso sustentable de los recursos naturales. En diciembre de 1994 se estableció una Secretaría única encargada de supervisar el medio ambiente y proteger naturaleza, así como de la gestión de los recursos de agua, suelo, bosques y pesca, que ya ha tomado muchas iniciativas positivas. Pero la mayoría de ellas son demasiado recientes como para ya mostrar resultados.

Para el futuro inmediato, el reto es: i) instrumentar a fondo estas nuevas políticas ambientales, alcanzando objetivos realistas y extendiendo la infraestructura ambiental; ii) integrar más a fondo los aspectos ambientales en las decisiones económicas y sociales; y iii) satisfacer los compromisos ambientales internacionales.

Este informe de la OCDE establece un punto de referencia para evaluar el progreso ambiental futuro y examina el desempeño ambiental de México, es decir, hasta qué grado se cumplen los objetivos domésticos y los compromisos internacionales de México, con base en criterios de eficacia ambiental y de eficiencia económica. Se presentan varias recomendaciones que pueden contribuir a un mayor progreso ambiental en México.

 

 

1. Instrumentación de políticas ambientales

En conjunto, México ha asumido la dimensión del desafío que enfrenta para revertir la severa degradación ambiental que padece. En los últimos años, ha emprendido reformas ambientales fundamentales y ha puesto en marcha nuevas políticas y programas que van en la dirección correcta y que, en muchos sentidos, son ejemplares.

Sin embargo, tomará tiempo así como un esfuerzo considerable y sostenido para que estas nuevas medidas arraiguen firmemente en la práctica de la gestión ambiental. Será esencial asegurar el financiamiento y la continuidad en la instrumentación de las reformas a nivel nacional. Llevar a cabo el control integrado de la contaminación requerirá tanto un cambio cultural por parte de los administradores, quienes hasta ahora sólo han manejado la contaminación del agua o del aire, como mayor conciencia ambiental y conocimientos técnicos por parte de la pequeña industria. Para que sean efectivas la desconcentración y la descentralización, es necesario construir progresivamente la capacidad institucional a nivel estatal y municipal, y estos ámbitos de gobierno deberán adquirir más autonomía financiera para manejar su medio ambiente. Para reforzar aún más estos cambios, la información ambiental y los programas educativos deben expandirse.

 

Reformas ambientales

Respondiendo al amplio abanico de retos ambientales, la Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP) ha mantenido un verdadero flujo de propuestas durante los dos últimos años para cambiar la manera en que se toman las decisiones relativas a la gestión del medio ambiente y de los recursos naturales en México. Ahora existen muchos programas dirigidos a producir un desarrollo más sustentable. Además, en diciembre de 1996, se reforzó la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) con algunas enmiendas muy significativas que alientan una importante reforma regulatoria ambiental, por medio de: institución de licencias integradas; incremento de la eficacia económica de regulación; simplificación de los procedimientos administrativos; fortalecimiento de los procedimientos de aplicación de la ley; ampliación de los mecanismos para mejorar el cumplimiento de ésta; una mayor desconcentración y descentralización; la garantía al derecho a la información; e incremento de la participación pública.

Los numerosos planes y programas ambientales evidencian que se están llevando a cabo intentos serios para detener y revertir la degradación ambiental. Sin embargo, dado el gran número de ellos, en muchos sectores y en todos los niveles de gobierno, puede resultar necesario fortalecer la evaluación y el establecimiento de prioridades para asegurar su instrumentación eficaz y a tiempo. Para promover y evaluar la instrumentación de programas, en términos de resultados, de presupuestos y de personal, es imperativo asegurar sistemas eficientes de gestión, indicadores ambientales y sistemas de supervisión.

El enfoque histórico para la instrumentación de políticas ambientales ha sido uno de "mando y control"; sin embargo, el cumplimiento ha sido en general pobre. Para remediar esta situación, la agencia de seguridad ambiental de México (PROFEPA) ha promovido el cumplimiento voluntario, pero también incrementado esfuerzos para hacer cumplir la regulación y las licencias de manera más uniforme, y supervisar más de cerca a las principales empresas. Aunque ésto ha implicado un progreso considerable, continúa siendo necesario que la agencia amplíe su competencia y su presencia en este campo. Con respecto a la determinación de estándares, la reforma regulatoria2 ha significado abandonar el enfoque previo basado en numerosos límites específicos por industria para vertidos y emisiones en favor de un enfoque más simple, uno basado f en el uso y la capacidad de asimilación del entorno ambiental recipiente. Por ejemplo, 44 normas sobre aguas residuales fueron reemplazadas por tres normas que establecen límites con base en el uso aguas abajo del cuerpo de agua receptor. PROFEPA también ha adoptado una nueva estrategia para continuar mejorando el cumplimiento al reforzar la consulta con la industria y ampliar el margen de autorregulación. Es también de esperar que el recientemente creado Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes y el Sistema de Indicadores de Cumplimiento de la Ley Ambiental, que pondrán a disposición del público los datos sobre emisiones y sobre cumplimiento, mejoren la conciencia pública y el cumplimiento de la ley.

Se han adoptado algunos instrumentos económicos para alcanzar los objetivos de la gestión del medio ambiente y de los recursos. En la gestión del agua estos instrumentos están bien desarrollados, pero en conjunto México va a la zaga de otros países OCDE. Ya se cuenta con las disposiciones legales que habilitan para una mayor utilización de instrumentos económicos; existen amplias posibilidades para aplicarlos y así influenciar las decisiones económicas, y proveer el financiamiento a los gobiernos central, estatal y municipal para tareas prioritarias. Ahora debieran desarrollarse adecuados impuestos diferenciados, cargos a emisiones atmosféricas, sistemas de depósitos reembolsables y/o derechos comercializables, ello con la debida consideración a cuestiones de equidad y pobreza. México debe aprovechar todas las oportunidades para aplicar los principios el-que-contamina-paga y el-que utiliza-paga, y financiar servicios públicos relacionados con el medio ambiente utilizando las ganancias de cuotas y cargos vinculados con bienes o servicios ambientales. Las cuotas por uso de recursos de agua y por contaminación deben recaudarse más consistentemente.

México utiliza en gran medida la asistencia financiera para instrumentar sus políticas de gestión del medio ambiente y de los recursos naturales. Si bien este enfoque es en su mayor parte conforme con el principio de el-que-contamina-paga -con excepciones aceptables-, es necesario aclarar a las empresas y a los hogares que las diversas formas de asistencia financiera (como subsidios directos o incentivos fiscales) para el control de la contaminación serán eliminados gradualmente.

Los datos sobre el gasto ambiental público y privado se están reuniendo, pero tendrán que ser consolidados y desagregados por nivel de gobierno y por área ambiental. En particular, es necesario que el gasto para la disminución y el control de la contaminación se separen de los gastos para abastecimiento de agua y para protección de recursos naturales. No obstante estas debilidades, el gasto para la reducción y el control de la contaminación puede estimarse en aproximadamente el 0.8 por ciento del PIB.

Durante un considerable periodo de tiempo, será necesario un mayor nivel de inversión ambiental así como mecanismos apropiados para el establecimiento de prioridades y la evaluación económica. La infraestructura hidráulica existente debe recibir mantenimiento y rehabilitarse; también se necesita nueva infraestructura para sustentar a una población creciente, particularmente para el abastecimiento de agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales. La recolección y el trata miento de desechos municipales y desechos peligrosos también requerirán de nuevas inversiones. Después de años de acumulación y dispersión de contaminantes, mucho trabajo de limpieza es requerido.

Con respecto a la industria, se requieren inversiones para modernizar las peque ñas y medianas empresas y ayudarles a emplear tecnologías más limpias, incrementando así la competitividad y la sustentabilidad de la economía mexicana. Entretanto, sin embargo, se han diseñado programas especiales para cubrir las necesidades de las pequeñas y medianas empresas en la protección ambiental. En las empresas más grandes, las acciones voluntarias para proteger el ambiente están deviniendo más significativas y la utilización de auditorías ambientales y evaluaciones del riesgo se está ampliando. Fue creado un Centro de Producción más Limpia. Las actividades de investigación y desarrollo en tecnología ambiental han aumentado. Aunque todavía pequeño de acuerdo con los estándares de la OCDE, el sector ambiental está creciendo y la consultoría ambiental levanta el vuelo. La cooperación entre el gobierno y la industria ha sido débil pero ha mejorado últimamente, en parte como resultado de la promoción de mayor autorregulación de las grandes empresas.

En consecuencia, se recomienda considerar las siguientes propuestas:

    • fortalecer la capacidad de las instituciones ambientales y educativas a nivel nacional, estatal y local, para mejorar la información y la educación ambientales;

    • desarrollar más normas de calidad ambiental con miras a incrementar la eficiencia económica y el cumplimiento de la ley; continuar haciendo más eficiente la regulación ambiental;

    • fortalecer el control sobre cumplimiento y respeto a la ley de los organismos públicos, y llevar a cabo estas tareas en asociación con empresas y usuarios de recursos naturales como la flora y la fauna; continuar promoviendo la autorregulación y el cumplimiento voluntario;

    • ampliar la utilización de instrumentos económicos para proteger el medio ambiente más eficientemente y para financiar actividades ambientales;

    • continuar promoviendo y supervisando detalladamente acuerdos voluntarios con los principales actores (como la industria, los usuarios de recursos naturales);

    • mejorar la recolección de y acceso a datos ambientales, incluyendo lo que se refiere a gasto ambiental;

    • desarrollar más los indicadores ambientales;

    • continuar fomentando mayor participación pública en la toma de decisiones relacionadas con el medio ambiente, incluso en la preparación e instrumentación de programas;

    • ampliar y diversificar las fuentes de financiamiento públicas, privadas e internacionales, para la protección del ambiente; aumentar el papel de los bancos en apoyo a la inversión ambiental, incluyendo la provisión de préstamos blandos por instituciones especializadas.

 

Agua

Las condiciones naturales y socioeconómicas de México presentan a los administradores del agua la difícil tarea de compensar el severo desajuste entre la disponibilidad y la demanda de agua, que varían entre una sobreabundancia en el sudeste húmedo y poco poblado hasta una gran escasez en las áreas áridas o semiáridas del populoso centro y las ciudades del norte. En algunas partes del país, los recursos hídricos de México se encuentran entre los más seriamente degradados de todos los países de la OCDE, particularmente en zonas densamente pobladas; aguas superficiales e incluso aguas subterráneas frecuentemente están contaminadas y/o sobrexplotadas, y la calidad del agua en ríos, lagos y acuíferos comúnmente no es adecuada para muchos usos. A pesar de los esfuerzos hasta ahora realizados, la contaminación de los recursos hídricos, que particularmente afecta la salud de los sectores pobres que no tienen acceso a agua potable de buena calidad, todavía plantea graves problemas.

En respuesta a este desafío, México está comprometido en un reforma fundamental de su sector hidráulico, dirigida a alcanzar un manejo sustentable de sus recursos hídricos y satisfacer las necesidades presentes y futuras de una población en rápido crecimiento. Se ha hecho un progreso impresionante en la instrumentación de las reformas a la gestión de la irrigación, y se están estableciendo servicios independientes, estatales y municipales, para mejorar la prestación de los servicios de agua. El sistema regulatorio se ha rediseñado y ahora presenta una mezcla flexible de instrumentos, incluyendo cuotas sobre recursos y contaminación, y precios progresivos al agua. Verdadero progreso está siendo logrado rumbo a las metas del Programa de Agua 1995-2000, en términos de ampliar el número de tomas de agua, mejorar la calidad del agua potable, ampliar el acceso al saneamiento y (aunque no suficiente mente), construcción de plantas de tratamiento de aguas residuales.

Sin embargo, la rehabilitación de las aguas del país exigirá un esfuerzo enorme, amplio y sostenido. Las nuevas políticas de gestión que ahora se están poniendo en marcha constituyen un buen enfoque para resolver los problemas del agua de México, pero sólo darán resultados si se instrumentan a fondo. Mucho queda por hacer para incrementar el índice de conexión al alcantarillado, y menos del 14 por ciento de las aguas residuales municipales e industriales es tratado actualmente. La necesidad por una nueva y mejor infraestructura hidráulica utilizará a su máximo y por mucho tiempo la capacidad de inversión, y las prioridades de las inversiones públicas en esta área necesitan ser examinadas para maximizar los beneficios sociales, económicos y ambientales. Los sistemas administrativos frecuentemente son inadecuados para la operación eficaz de las regulaciones sobre concesiones y licencias, y los servicios municipales de agua no tienen capacidad para facturar a todos los usuarios. A pesar de las recientes mejoras, el cumplimiento de las regulaciones sobre el agua y de las condiciones de autorización es todavía débil; una significativa proporción de cuotas sobre el recurso y la contaminación no se recauda. La conciencia ambiental y los conocimientos técnicos de pequeñas y medianas empresas necesitan incrementarse considerablemente para habilitarlas a adoptar medidas de conservación del agua y procesos de producción más limpios.

En consecuencia, se recomienda considerar las siguientes propuestas:

    • insistir en la búsqueda de medidas para reducir los riesgos a la salud por aguas contaminadas, particularmente en áreas rurales; ampliar el programa existente Agua Limpia;

    • fortalecer el cumplimiento de las regulaciones de agua, concesiones y licencias, así como la recaudación de cuotas de extracción de y por contaminación del agua;

    • concluir las reformas administrativas en los distritos de riego, de servicios municipales de agua y de descentralización de funciones a los estados;

    • insistir en la búsqueda de medidas para mejorar la eficiencia del uso del agua para riego y otros propósitos;

    • examinar las prioridades de la inversión pública en infraestructura hidráulica, y continuar el establecimiento de asociaciones público-privadas para financiar, construir y administrar servicios municipales de agua;

    • establecer claros criterios de desempeño y mecanismos de contabilidad para todos los servicios de agua;

    • establecer todos los consejos de cuenca ya propuestos y habilitarlos para que se conviertan en poderosas agencias para la gestión de los recursos hidráulicos (por ejemplo, formular mecanismos que les permitan generar su propio financiamiento).

 

Aire

México ha emprendido acciones para atender los desafíos de la contaminación atmosférica con medidas que incluyen: establecimiento de estándares y límites a las emisiones, incremento y mejoramiento del cumplimiento de las condiciones de licencias, negociación de acuerdos con subsectores industriales para reducir emisiones más allá de los requerimientos de la ley, mejoramiento en la calidad de los combustibles, adopción de procedimientos de auditoría ambiental, fortalecimiento de estándares para los vehículos y de los requerimientos para emisiones, e integración de políticas del transporte y el ambiente. Se están estableciendo las bases para un i sistema de intercambio de emisiones. Las cuatro áreas metropolitanas más grandes (Ciudad de México, Guadalajara, Monterrey y Toluca) han adoptado programas de mejoramiento de la calidad del aire que incluyen un extenso conjunto de medidas para la gestión de vehículos, combustibles y tráfico. La introducción de gasolina sin plomo en 1990, ha dado por resultado niveles más bajos de plomo en el ambiente y en la sangre de los residentes. En la Ciudad de México, los resultados más notorios de las políticas adoptadas hasta la fecha son: el descenso de los valores máximos diarios promedio, y un caída en el número de días en que los estándares de la calidad del aire en el ambiente son excedentes en ozono, S02, CO y plomo. Esto se ha logrado gracias a gasolinas más limpias, a la introducción de convertidores catalíticos, y a la aplicación de estrictas políticas a los vehículos automotores. Los cambios en el uso de combustibles (por ejemplo, de petróleo a gas natural en centrales eléctricas e industria en la Ciudad de México) se han logrado a través de la integración de políticas de energía y ambientales.

Sin embargo, en muchas de las grandes áreas urbanas, especialmente aquéllas de la Ciudad de México, Guadalajara y Monterrey, las condiciones del aire todavía plantean serios problemas para la salud durante gran parte del año. En la Ciudad de México, las concentraciones de NO2 continúan incrementándose y el estándar nacional se excede nueve de cada diez días para, cuando menos, uno de los contaminantes principales. Todavía no existe una descripción nacional completa de fuentes y cantidades de emisiones de contaminantes. Muchos estados y municipios no tienen la capacidad técnica ni los recursos para ejercer las responsabilidades (planeación, instrumentación, cumplimiento y supervisión) que les asignan las recientes reformas. La mayoría de los centros urbanos y los corredores industriales necesitan adoptar programas integrales para mejorar la calidad del aire. A pesar del giro positivo hacia la auto-supervisión y el auto-informe, el sistema de licencias e inspección necesita fortalecerse e instrumentarse más a fondo.

En consecuencia, se recomienda considerar las siguientes propuestas:

    • continuar fortaleciendo la instrumentación y cumplimiento del sistema regulatorio;

    • proseguir los esfuerzos para complementar el régimen regulatorio con auto informes, auditorías y acuerdos voluntarios con subsectores industriales específicos (en particular con las industrias de generación de electricidad, petróleo, petroquímicas y químicas); poner especial atención a las muchas "micro" empresas de las áreas urbanas;

    • continuar los esfuerzos para prevenir y controlar la contaminación por fuentes móviles mediante programas nacionales y locales; estrechar los límites de emisiones para vehículos nuevos de gasolina y diesel;

    • continuar la introducción y aplicación de instrumentos económicos;

    • mejorar la capacidad técnica de estados y municipios para planear e instrumentar programas de calidad del aire bajo su jurisdicción, y asegurar que la instrumentación de normas ambientales es homogénea en todo el país;

    • identificar, para todos los estados, estrategias de instrumentación costeables y eficaces; en los principales centros urbanos e industriales desarrollar planes integrados para mejorar la calidad del aire, con metas y objetivos claramente definidos;

    • desarrollar una base de datos nacional de emisiones atmosféricas, incluyendo emisiones tóxicas; coordinar los sistemas locales de monitoreo y elaborar un programa nacional de supervisión de la calidad del aire capaz de rendir información oportuna y relevante para las políticas; poner especial atención en la evaluación de riesgo y de niveles de exposición, y en los aspectos epidemiológicos de la contaminación del aire en áreas metropolitanas;

    • elevar la conciencia pública sobre las cuestiones de la contaminación del aire e instrumentar las disposiciones recientemente legisladas para el acceso público a la información, por ejemplo, haciendo efectivos lo antes posible el nuevo Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes y el Sistema de Indicadores sobre el Cumplimiento de la Ley Ambiental.

 

Biodiversidad y manejo de recursos naturales

México es uno de los pocos países del mundo con mega-biodiversidad. Posee alrededor del 10 por ciento de todas las especies conocidas en el mundo, el número más alto de especies de reptiles, segundo en diversidad de mamíferos y cuarto en especies de anfibios v plantas. México posee abundantes recursos naturales: bosques, suelos, agua y recursos pesqueros. Durante décadas, las presiones de las actividades económicas sobre los recursos naturales han venido aumentando y la mayoría de los principales ecosistemas han sufrido una severa degradación. Ya que una parte substancial de la población vive en relativa pobreza, especialmente en áreas rurales cerca de los recursos vivos del país, México enfrenta el desafío de instrumentar políticas de conservación de la naturaleza mientras que debe elevar el nivel de vida de su población.

En respuesta a este desafío, México ha adoptado un enfoque integral: ha reunido en una sola Secretaría de Estado las responsabilidades relativas al ambiente, bosques y suelos, pesca y acuacultura, y ha desarrollado estrategias nuevas y de largo alcance, políticas y programas que se encuentran ahora en las etapas tempranas de instrumentación. Habiendo duplicado durante la última década las áreas naturales protegidas (ahora, 5.9 por ciento del territorio), un nuevo programa apunta a un mayor incremento del tamaño y la representatividad de áreas naturales protegidas mejorando su gestión. Algunas medidas de protección de especies están mostrando resultados positivos (por ejemplo, la mariposa monarca, el antílope berrendo, delfines, tortugas marinas) y otras más están siendo instrumentadas o preparadas. En años recientes, se ha mejorado el cumplimiento de las medidas de protección de áreas y especies. Instrumentos nuevos e innovadores se están utilizando para reconciliar las presiones socioeconómicas y la conservación de la biodiversidad; éstos incluyen la comercialización de productos y servicios de la vida silvestre bajo ciertas garantías, y proyectos comunitarios de desarrollo sustentable, diseñados por habitantes de la localidad y organizaciones gubernamentales, principalmente en áreas económicamente deprimidas y con alta biodiversidad. Un importante programa de certificación de tierras especifica derechos de tenencia para terrenos agrícolas y demarca las áreas naturales protegidas, con lo que se ayuda a evitar los efectos ambientales negativos derivados de derechos de propiedad ambiguos. Diversos programas han sido desarrollados para combatir la deforestación y promover prácticas forestales sustentables. Para las pesquerías, las políticas y las prácticas pesqueras actuales han sido reorientadas para enfocarse no sólo al incremento de la producción y la modernización, sino también para mejorar la calidad y la sustentabilidad. México ha ratificado los acuerdos internacionales más importantes sobre biodiversidad y protección de la naturaleza; promueve activamente la cooperación internacional, especialmente en el medio marino.

Estas políticas recientes están dirigidas a corregir problemas críticos: pérdida de hábitats, degradación forestal y de suelos, y especies amenazadas, muchas de ellas endémicas. Ahora que la mayoría de las políticas necesarias han sido adoptadas y su instrumentación se ha iniciado, se requiere de un esfuerzo decidido e integrado para obtener los resultados deseados. Esto necesitará incluir el establecimiento de prioridades, el financiamiento apropiado y la supervisión de los progresos, así como el fortalecimiento de la inspección y la vigilancia en el uso y la gestión de los recursos naturales. Los resultados de políticas anteriores fueron decepcionantes por la falta de instrumentación y financiamiento, en tanto que la explotación forestal y la pesca muy frecuentemente ignoraron la sustentabilidad. El Programa de áreas Naturales Protegidas, no obstante claro, ambicioso y mejor consolidado, no está todavía completa mente financiado. La estrategia nacional para la biodiversidad tiene que concluirse. El ordenamiento ecológico del territorio que se presentó en 1988, no ha sido amplia mente instrumentado y solamente unos cuantos ordenamientos han sido aprobados hasta la fecha. Todavía no es seguro que las recientes aclaraciones en la tenencia de la tierra y en las políticas agrícolas y forestales sean suficientes para revertir la persistente degradación, especialmente en las áreas tropicales. Por lo que se refiere a la pesca, debe prestarse más atención a la instrumentación de decretos y regulaciones. Debe revisarse la coordinación o integración de los diferentes organismos que se ocupan de los recursos genéticos.

En consecuencia, se recomienda considerar las siguientes propuestas:

    • continuar la instrumentación de los planes y programas existentes para la protección de la naturaleza, el manejo integrado de las zonas costeras, la explotación forestal, los suelos y las pesquerías; supervisar más de cerca los progresos alcanzados; fortalecer más aún la capacidad institucional para el cumplimiento de la ley;

    • continuar la instrumentación de enfoques innovadores para conciliar la protección de la biodiversidad y el uso de los recursos naturales, tales como la comercialización de productos y servicios específicos de la vida silvestre y los proyectos comunitarios de desarrollo sustentable;

    • asegurar mayor autonomía a la gestión de áreas protegidas, incluyendo el fortalecimiento de relaciones con instituciones de investigación, ONGs y el público;

    • asegurar un financiamiento suficiente y accesible para instrumentar el programa de áreas naturales protegidas y los programas para la protección de especies, fortaleciendo el establecimiento de prioridades;

    • fortalecer el ordenamiento ecológico del territorio; promover aún más la conciencia y la participación públicas; continuar la investigación sobre la biodiversidad y los recursos naturales;

    • concluir y adoptar la estrategia nacional para la biodiversidad;

    • instrumentar, dentro de los plazos apropiados, la estrategia para el uso forestal, la agricultura y la producción pecuaria sustentables; fortalecer e integrar las políticas y los programas que combaten la deforestación (por ejemplo, programas de reforestación), especialmente en áreas tropicales; asegurar suficiente coordinación con los programas para el desarrollo rural y la agricultura; integrar las cuestiones sobre la biodiversidad y el uso forestal en las políticas agrícolas;

    • proseguir en mayor grado con el enfoque de las pesquerías sustentables y continuar la investigación sobre el estado y las tendencias de las existencias de los recursos pesqueros.

 

 

2. Integración de los aspectos ambientales en las decisiones económicas 3

Las fuerzas económicas y los cambios en sectores tan importantes como la industria, la energía, la agricultura, el transporte y el turismo, influencian drásticamente las condiciones y las tendencias ambientales y, por lo tanto, aumentan o disminuyen los beneficios de las políticas ambientales y del progreso técnico. En un país de rápido desarrollo como México, se requiere de una mayor integración de los aspectos ambientales en las políticas económicas, sectoriales y sociales, para lograr una protección ambiental costeable y eficaz y un desarrollo sustentable.

 

Fomentando el desarrollo sustentable

En un país que enfrenta un rápido crecimiento poblacional, migración a las ciudades, y una pobreza que afecta entre un tercio a la mitad de la población, lograr un desarrollo sustentable presenta desafíos económicos, sociales y ambientales excepcionalmente difíciles. El agotamiento de los mantos freáticos, la contaminación del aire en áreas metropolitanas, la continua deforestación y la pérdida de biodiversidad, son todos ellos síntomas del estrés impuesto a la base natural de los recursos mexicanos.

México ha adoptado una firme estrategia para avanzar hacia un desarrollo más sustentable. La creación de SEMARNAP, la adopción del Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 y el Programa del Medio Ambiente 1995-2000, la creación de consejos consultivos de base amplia para el desarrollo sustentable, el potencial de los procesos en curso de desconcentración y de descentralización, las nuevas asociaciones establecidas con la industria, y el apoyo de las ONGs, académicos y comunidades, son todas señales positivas de que la nueva estrategia puede resultar un éxito considerable.

México ha creado un Consejo Nacional Consultivo para el Desarrollo Sustentable y cuatro consejos regionales, con la participación de todas las entidades gubernamentales relevantes y de todos los sectores económicos. Aunque México no t dispone de un cuerpo interministerial destinado a integrar en mayor grado las políticas ambientales con otras políticas del gobierno, sí cuenta con varios mecanismos para tal efecto. Dichos mecanismos deberán ser fortalecidos y elevados a nivel de Secretarios de Estado, para encargarse de cuestiones de protección ambiental y uso del suelo y asegurar que todas las Secretarías trabajen hacia la meta de un desarrollo sustentable.

Desde la creación de SEMARNAP, la cooperación interministerial ha mejorado considerablemente, involucrando ahora las Secretarías de Relaciones Exteriores, Hacienda, Comercio, Energía, Agricultura, y Salud. Debe buscarse mayor integración de las cuestiones ambientales en las políticas fiscales. La integración de cuestiones ambientales en el sector transporte y en el manejo de zonas costeras también necesita ser ampliada e intensificada.

Mayor atención debe ponerse en "establecer los precios correctos", con la debida consideración a las necesidades especiales de los sectores pobres. La internalización de externalidades, y la reducción de subsidios y otras formas de ayuda financiera que son costosas para los contribuyentes al tiempo que perjudiciales para el medio ambiente, debieran devenir importantes objetivos. El uso de precios apropiados (por ejemplo para el agua y la energía) y de instrumentos económicos deberá contribuir a dar forma a patrones de consumo más sustentables. Con respecto al reverdecimiento de las operaciones gubernamentales, el ejemplo de la "lista verde" de SEMARNAP para compras administrativas necesita adoptarse a una mayor escala.

Gradualmente, se están introduciendo objetivos cuantitativos en las políticas públicas (por ejemplo, para el agua; y otros en preparación para la energía y la industria). Dichos objetivos son necesarios en otras importantes áreas de políticas (por ejemplo, los desechos), de manera que puedan supervisarse más de cerca los progresos. A este respecto, sería muy útil evaluar el desempeño ambiental de las entidades federativas o de las regiones. La protección de la salud y el mejoramiento de los niveles de educación, pre-requisitos para el desarrollo sustentable, contribuirán a reducir las considerables desigualdades en la distribución de la riqueza y a mejorar las condiciones de una parte de la población que vive en extrema pobreza.

En el sector industrial, muchas de las grandes empresas establecidas en México cumplen con la mayoría de las normas ambientales nacionales e internacionales, y muchas son cada vez más conscientes de sus responsabilidades ambientales, entre ellas la prevención de riesgos. Pero la mayoría de las numerosas pequeñas y medianas empresas que existen en el país no cumplen con las normas ambientales. Enfrentadas a graves dificultades económicas, estas empresas continúan utilizando viejas tecnologías y encuentran difícil hacer el gran esfuerzo para proteger el ambiente o prevenir riesgos para los trabajadores y las comunidades vecinas. El papel del sector bancario, apoyando con inversiones para mejorar el ambiente, debiera fortalecerse.

Se recomienda considerar las siguientes propuestas:

    • fortalecer los mecanismos institucionales para estimular una mejor integración de políticas ambientales, económicas, sectoriales y sociales a nivel interministerial; requerir la presencia de las autoridades ambientales en el nivel de toma de decisiones en comisiones, comités y consejos federales relevantes;

    • establecer objetivos ambientales cuantitativos y cualitativos como parte del proceso de planeación; identificar los medios de financiamiento correspondientes; establecer un mecanismo para seguirle la pista al desempeño ambiental a nivel nacional y subnacional;

    • reducir subsidios y subsidios cruzados con efectos ambientales adversos; identificar las medidas fiscales actuales que tienen efectos negativos sobre el ambiente y procurar evitar tales medidas en el futuro, tomando en consideración las necesidades específicas de los sectores pobres;

    • adoptar una política ambiental específicamente enfocada hacia las pequeñas y medianas empresas; elaborar contratos de mediano plazo con grupos laborales; acelerar la transferencia de tecnología limpia de las grandes empresas hacia las empresas más pequeñas; fomentar las asociaciones ambientales entre las grandes y las pequeñas empresas;

    • promover cambios en los patrones de consumo y de producción proporcionando información apropiada (eco-etiquetado, eco-certificación) y educación ambiental, y garantizando que los precios reflejen totalmente los costos ambientales (por ejemplo, para el agua y la electricidad), al tiempo que se preste consideración especial a las necesidades de los sectores pobres;

    • acelerar el enverdecimiento de las operaciones gubernamentales;

    • continuar el desarrollo de proyectos dirigidos a lograr una gestión sustentable de los recursos naturales y de generación de ingresos en las áreas económicamente deprimidas.

 

Integración sectorial: energía

México está dotado de considerables reservas de petróleo y gas natural y significativos recursos hidroeléctricos. Ello le ha permitido desarrollarse muy rápidamente y crear un importante sector industrial. En términos de consumo de energía y emisiones contaminantes per cápita, México está muy por debajo de los niveles que existen en la mayoría de los países de la OCDE. Por otro lado, la intensidad energética (es decir, el uso de energía por unidad del PIB) es grande y aumenta cada vez más, al tiempo que está decreciendo en los países de la OCDE en su conjunto. Las emisiones de C02 en México están aumentando rápidamente.

México ha creado una órgano formal, que incluye la representación de diversas autoridades públicas importantes, para tratar cuestiones relativas a la energía y el ambiente y ha instrumentado una política efectiva para mejorar las mezclas de combustibles y la calidad con miras a reducir la polución por S02, CO, partículas, plomo, compuestos aromáticos, oleofinas y benceno. Para reducir los niveles de contaminación del aire en zonas designadas como críticas, se está reemplazando el combustible de petróleo por gas natural y se han puesto en el mercado combustibles más limpios para el transporte. Estos cambios en el uso y composición de combustibles se deben sobre todo a PEMEX y a la CFE (las empresas estatales del petróleo y la electricidad). Se está promoviendo el ahorro de energía eléctrica mediante normas y especificaciones relativas a varios productos. Hasta ahora, estas medidas han tenido como resultado que hayan disminuido las emisiones contaminantes producidas por el uso total de energía. En áreas urbanas, una más estrecha cooperación entre autoridades públicas, ha permitido una mejor integración de las preocupaciones ambientales en las políticas energéticas y del transporte. El sector energético está llevando a cabo evaluaciones de impacto ambiental, auditorias ambientales y evaluaciones de riesgo, y PROFEPA realiza inspecciones de instalaciones de energía y ha establecido acuerdos con PEMEX y la CFE para llevar a cabo auditorias ambientales.

Como la energía ha sido barata durante años, los esfuerzos para conservar la energía no son muy extendidos. Un incremento en los precios de la energía para internalizar las externalidades relacionadas con la energía -con tal que los aspectos sociales sean tomados en consideración-, podría crear mayor conciencia pública en esta área y conducir a ahorrar energía. La prevención de accidentes y la reducción del daño al ambiente requerirán de un esfuerzo continuo de todo el sector energético, en asociación con las administraciones ambientales. Mayores esfuerzos serán necesarios, también, para reducir las emisiones atmosféricas producidas por el transporte, así como para una más estrecha integración de consideraciones ambientales en el conjunto de las políticas urbanas y del transporte.

Se recomienda tomar en consideración las siguientes propuestas:

    • promover el mejoramiento de la eficiencia energética mediante normas aplicables al uso de energía, programas voluntarios e incentivos fiscales, prestando especial atención a aquellas medidas económicamente justificadas, independientemente de cualesquiera que sean los beneficios ambientales directos;

    • eliminar subsidios y subsidios cruzados sobre los precios de la electricidad y el gas, sustituyéndolos por ingresos de apoyo directo en los casos que sea necesario por razones sociales;

    • incrementar los niveles y ajustar la estructura de los precios de energéticos y combustibles para el transporte aumentando los impuestos sobre su con sumo, para internalizar las externalidades relacionadas con la energía y proporcionar incentivos para la eficiencia energética, tomando en consideración las necesidades específicas de los sectores pobres;

    • asegurar que PEMEX y CFE se asocien para desarrollar políticas ambientales y que sus instalaciones sean un ejemplo para la industria mexicana en el área de ahorro de energía;

    • incrementar el uso de formas de energía renovable;

    • combatir la contaminación del aire por fuentes de energía en áreas urbanas, incrementando la penetración del gas natural y reduciendo las emisiones de vehículos y estaciones de gasolina;

    • instrumentar la estrategia nacional para reducir progresivamente la tasa de crecimiento de las emisiones de gases a efecto invernadero, lo que fortalecería los esfuerzos actuales en cuanto a mejorar la eficiencia energética y la conservación de energía.

 

3. Cooperación internacional

Logros

Durante los años 90, México ha significativamente incrementado su participación en la cooperación ambiental internacional. Ha ratificado e instrumentado numerosos convenios y negociado muchos nuevos acuerdos bilaterales y multilaterales para ayudar a alcanzar sus objetivos nacionales, así como para promover la cooperación internacional ambiental. Además, México ha adoptado un nuevo enfoque en sus relaciones internacionales y ha enfatizado la necesidad de que todos los países incrementen su participación en la protección ambiental, en los niveles nacional e internacional. Como nuevo país Miembro de la OCDE todavía enfrenta muchos de los retos propios a un país en desarrollo, México debe instrumentar políticas que impulsen el desarrollo económico y protejan el medio ambiente a nivel local, regional y mundial, de acuerdo con sus posibilidades y sus obligaciones. México se ha comprometido a instrumentar todas las decisiones y recomendaciones de la OCDE relativas al ambiente.

México ha aumentado considerablemente sus actividades de protección ambiental a lo largo de su frontera norte, que se extiende por más de 3 000 kilómetros; está participando en muchas actividades junto con los Estados Unidos para prevenir la contaminación transfronteriza del aire y el agua y para una mejor gestión de desechos peligrosos. El nuevo programa Frontera XXI representa un avance significativo en comparación con pasados enfoques, pero se encuentra en una fase muy temprana de instrumentación. Su financiamiento continúa siendo cuestión pendiente y probable mente requerirá financiamiento externo. Como parte del acuerdo ambiental paralelo al TLCAN (el Acuerdo -trilateral- Norte Americano de Cooperación Ambiental), México está mejorando sus políticas ambientales y se beneficia de la experiencia de Canadá y de Estados Unidos, en particular en lo que se refiere al monitoreo de tóxicos y de ecosistemas. Los fondos para los proyectos de las zonas fronterizas los proporciona el Banco de Desarrollo de América del Norte, y financiamiento adicional es disponible en un nuevo fondo ambiental de América del Norte. México participa activamente en muchas empresas conjuntas relacionadas con el uso forestal y la biodiversidad.

México ha establecido estrechos vínculos sobre cuestiones ambientales con países de América Central, el Caribe, y América del Sur. Está proporcionando a estos países su propia experiencia y contribuyendo a elevar la conciencia sobre asuntos ambientales. También está participando activamente en las consultas del foro de Cooperación Económica de Asia-Pacífico.

México ha desarrollado y está usando en la actualidad nuevos métodos de pesca que evitan la muerte incidental de delfines y tortugas marinas, a través del fortalecimiento de las regulaciones, el uso de dispositivos exclusión para las tortugas, e inspección y vigilancia. Ha fomentado y apoyado acuerdos internacionales sobre estas cuestiones y sobre la pesca responsable. También se ha comprometido más allá de sus obligaciones legales bajo el Protocolo de Montreal y bajo la Convención del cambio climático, no obstante esté oficialmente considerado en ambos instrumentos como país en desarrollo. Ha logrado reducir considerablemente el consumo de CFC y se espera que prohiba su uso en un futuro cercano. México está elaborando inventarios de los gases a efecto invernadero y diseñando medidas para su mitigación; en ambos casos ha actuado siguiendo la línea de otros países de la OCDE, aunque no estaba obligado a hacerlo.

México ha emprendido acciones para proteger su ambiente marino, particular mente creando planes de contingencia en caso de derrames de petróleo en sus aguas nacionales o mediante planes conjuntos de emergencia para aguas próximas a Estados Unidos. Ha participado activamente en el seguimiento de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, especialmente en la creación de mecanismos consultivos para instrumentar Agenda 21, involucrando la cooperación de todos los actores y de todos los ministerios.

 

Areas para mayor progreso

Como los logros obtenidos por México a nivel internacional se derivan en su mayor parte de decisiones recientes, los resultados hoy día son todavía incipientes o por venir. No es sino últimamente cuando México ha adoptado objetivos y calendarios cuantitativos para sus actividades ambientales a nivel internacional. Su financiamiento para proyectos internacionales se ha debilitado por las demandas financieras de sus urgentes prioridades domésticas.

En conjunto, la situación ambiental a lo largo de algunos tramos de su frontera norte (por ejemplo, calidad del agua, calidad del aire, y eliminación de desechos) continúa deteriorándose. A pesar de las medidas tomadas por las autoridades mexicanas, las presiones de un rápido crecimiento económico y demográfico han conducido a una contaminación transfronteriza. Un enfoque más dinámico en los años 80 hubiera evitado muchos de los problemas particularmente agudos de los años 90. La falta de financiamiento y obstáculos burocráticos pueden retrasar la instrumentación del programa Frontera XXI. El requerimiento de financiamiento igual de las nuevas instituciones trilaterales bajo el TLCAN probablemente ejerce una tensión sobre México.

En lo que se refiere al cambio climático, si bien las emisiones de C02 de México son relativamente pequeñas, continuarán aumentando durante un buen tiempo. Se han tomado medidas para aumentar la eficiencia energética y disminuir la tasa de crecimiento de las emisiones de C02, pero no parecen muy significativas. Se utilizan muy poco los instrumentos económicos que pueden proporcionar incentivos para un cambio de comportamiento y estimular el uso de tecnologías más limpias. El aumento en los precios de los energéticos contribuiría a crear mayor conciencia de todos los sectores de la sociedad mexicana de la necesidad de ahorrar energía. En el área de contaminación marina, será necesaria inversión adicional para cumplir con los compromisos internacionales, y particularmente para evitar la contaminación del mar por petróleo, basura y desechos. En materia de comercio internacional, deberá ejercerse una estrecha vigilancia para evitar el comercio ilegal de cloro-fluoro carbonos (CFCs).

Se recomienda tomar en consideración las siguientes propuestas:

    • buscar recursos adicionales que hagan posible proseguir la cooperación internacional en protección ambiental y conservación de la naturaleza;

    • continuar desarrollando una más activa posición, reflejando su calidad de miembro de la OCDE, en cuestiones ambientales globales;

    • desarrollar mayor capacidad institucional y cooperación interministerial en la zona fronteriza, para resolver los problemas ambientales transfronterizos causados por el desarrollo económico;

    • establecer planes de financiamiento de largo plazo con las autoridades esta tales y locales para abordar los asuntos de gestión del agua que surgen a lo largo de la frontera norte;

    • integrar más estrechamente las actividades de diversas Secretarías relacionadas con asuntos ambientales marinos, de modo que se protejan mejor las áreas costeras y el medio ambiente marino, en tanto continúen desarrollándose actividades económicas vinculadas con el mar (turismo, pesca, industria petrolera, transporte marítimo);

    • invertir en instalaciones portuarias de recepción para estar en condiciones de ratificar el Anexo V de MARPOL;

    • instrumentar una estrategia nacional para combatir el cambio climático, incluyendo objetivos claros y eligiendo medidas regulatorias y económicas eficaces para reducir el crecimiento de las emisiones de C02;

    • buscar financiamiento internacional adicional para proteger la rica biodiversidad del país.

Semarnap: Razón de ser*

Gustavo Varela Ruiz**

Al igual que en los países desarrollados, la sustentabilidad ambiental en México logrará concretarse en la medida en que podamos establecer un proceso de cambio hacia nuevas formas de relación entre sociedad y naturaleza. Este proceso debe alcanzar un equilibrio dinámico entre la población, los recursos productivos y los patrones de uso y consumo de los recursos naturales. Lo anterior impone necesariamente criterios de equidad y de justicia social.

A pesar de los muchos y valiosos antecedentes que se dan en México para el establecimiento de una política que permita transitar hacia el desarrollo sustentable, es en fechas recientes cuando se concreta la creación de una Secretaría de Estado responsable de integrar las políticas y los instrumentos, hasta entonces a cargo de diversos organismos y dependencias del sector público.

La Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (Semarnap) se creó el 28 de diciembre de 1994 con la responsabilidad de formular y vigilar el cumplimiento de las leyes y normas en materia ambiental, así como inducir el aprovechamiento racional de los recursos naturales renovables, no sólo para su preservación, sino también para asegurar la base natural del desarrollo económico nacional y contribuir a mejorar el nivel de vida de la población, garantizando su sustentabilidad presente y futura.

La Semarnap se constituye con recursos de varias dependencias públicas: primeramente de la extinta Secretaría de Pesca y su Instituto Nacional de la Pesca, de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidraúlicos, el área forestal y los organismos desconcentrados Comisión Nacional del Agua (CNA) e Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA); el Instituto Nacional de Ecología (INE) y la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (Profepa), sectorizados en la Secretaría de Desarrollo Social, y la parte relativa a la zona federal marítimo terrestre (Zofemat), ubicada en la Dirección General de Patrimonio Inmobiliario de la Secretaría de la Contraloría General de la Federación.

La misión de la Secretaría así constituida es impulsar un cambio, que en su primera etapa logre la contención de las tendencias de deterioro del ambiente y los recursos naturales que se han venido gestando durante muchas décadas, y que permanecen todavía activas. En este propósito se han explorado opciones que conjunten el cuidado ambiental, la utilización económica racional de los recursos naturales, en particular de los renovables, y la atención a la salud y el bienestar de los mexicanos.

Medio ambiente y producción de la mano

Si bien la misión de la Semarnap es clara y su integración, a mi manera de ver es adecuada, conviene no perder de vista que salvo el INE y la Profepa, que se constituyen a partir de una visión orientada a los asuntos ambientales, el resto de los organismos y unidades administrativas que integraron a la Semarnap, se crearon a partir de objetivos más bien relacionados con aspectos productivos, y en momentos en que los temas ambientales tenían una prioridad precaria.

Fue indispensable iniciar un complejo proceso, que permitiera concebir una política ambiental acorde con los propósitos de la nueva entidad y las particularidades de México, que ponderó entre otros, los siguientes factores:

  • La concentración entre los niveles directivos del sector, de principios comunes de una política hacia el desarrollo sustentable.

  • Las experiencias de otros países y las previas en el nuestro.

  • Las capacidades y facultades de los distintos organismos y unidades administrativas de la Secretaría. En su caso, la necesidad de adecuarlas, así como capacitar personal.

  • Los recursos presupuestales disponibles y la posibilidad de redistribuirlos en un esquema de prioridades nuevas.

  • El marco legal y normativo y la necesidad de adecuarlo en el mediano plazo.

  • La articulación de acciones a través de programas comunes, a cargo de distintos organismos o unidades administrativas.

  • La problemática de cada sector, sus potencialidades, las prácticas productivas y las modificaciones que habría que incorporar para darles un sentido sustentable.

  • La estructura administrativa acorde para llevar a cabo las nuevas tareas, definición de responsables, funciones y atribuciones.

Cabe hacer mención que el programa se construyó con la participación de funcionarios públicos altamente experimentados y especializados en sus temas respectivos, así como con las aportaciones de ambientalistas especializados en los problemas de nuestro país.

Así, la recién constituida Secretaría, elaboró un programa de trabajo acorde con nuestra realidad. Su objetivo general fue el de frenar las tendencias de deterioro del medio ambiente, los ecosistemas y los recursos naturales, y sentar las bases para un proceso de restauración y recuperación ecológica que permita promover el desarrollo económico y social de México, con criterios de sustentabilidad.

Con esta orientación se establecieron los siguientes objetivos particulares:

  • Fortalecer mecanismos e instrumentos para la conservación y aprovechamiento sustentable de la biodiversidad, ampliar la participación y corresponsabilidad de la sociedad, y lograr una mayor cobertura y representatividad de las áreas naturales protegidas, consolidando su funcionamiento, administración y manejo.

  • Promover nuevos sistemas de regulación y promoción ecológica para el desarrollo urbano y regional, identificando nuevas opciones basadas en el uso sustentable de los ecosistemas y recursos naturales.

  • Modernizar la regulación y promoción de nuevos mercados y sectores económicos orientados al desarrollo de infraestructura ambiental.

  • Fortalecer las capacidades de gestión y participación de la sociedad, en el marco de un activo proceso del cumplimiento de la ley, nuevos sistemas de información y descentralización de la gestión ambiental.

  • Aprovechar las oportunidades de cooperación y financiamiento, con una presencia activa y un desempeño eficaz en el contexto internacional.

  • Elevar los niveles de cumplimiento de la legislación ambiental a través de una estrategia que se oriente al logro de metas ambientales, y que combine una mayor cobertura de las acciones de inspección y vigilancia, el fomento al cumplimiento voluntario de la normatividad y la participación social.

Hacia el desarrollo sustentable en México

¿Es posible lograr en un plazo razonable y en las actuales condiciones, un desarrollo que permita el uso sustentable de nuestros recursos naturales?

Me atrevería a responder que sí. En la medida en que tengamos un programa con una visión de largo plazo, con el apoyo de la sociedad y los instrumentos adecuados, así como con los recursos necesarios (humanos, organizativos y financieros) para llevarlo a cabo.

En consecuencia conviene una valoración del entorno existente que condiciona la estrategia de ejecución. El problema ambiental en México tiene solución en el largo plazo, por ello la continuidad en el programa es clave. Hay que tratar de anclarlo, convertirlo en un activo de la sociedad, lo que se antoja posible si ésta participa activamente en la definición de las políticas y estrategias a seguir.

En este sentido se ha realizado un esfuerzo sistemático; por ejemplo, desde el punto de vista legislativo, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), establece la participación ciudadana en las políticas públicas. El reglamento de dicha ley precisa las vías de participación social en la planeación, ejecución y vigilancia de las políticas públicas; más aún, en el Proyecto de Reglamento de Evaluación del Impacto Ambiental se fijan las normas para la participación pública y el derecho a la información y se establece la figura de denuncia popular. La LGEEPA promueve la participación de los propietarios y poseedores de las comunidades y pueblos indígenas y de la sociedad en general, en el uso de protección, conservación y restauración de los recursos forestales.

En el otro eje, relativo a la participación de la sociedad en la definición de las políticas públicas y discusión de estrategias, se han dado pasos sin precedente en la administración pública de nuestro país. En efecto, mediante la creación de una red de participación social, que se entrecruza en diversos puntos, y que van del ámbito territorial más amplio (el nacional), hasta el más pequeño (municipal), pasando por los regionales y los generales, a los específicos. En esta red cada instancia posee una autonomía relativa determinada por su dimensión territorial o temática.

Los Consejos Consultivos

En los diversos consejos auspiciados por la Semarnap (Desarrollo Sustentable, Agua, Forestal, Pesca, Reforestación, Ambiente, Inspección y vigilancia y TLC) participan autoridades federales, estatales y municipales, legisladores, representantes de organizaciones civiles, de productores e instituciones académicas con presencia local y nacional.

En el seno de los consejos de discute, analizan y evalúan temas que conforman las grandes líneas de políticas nacionales sobre el medio ambiente y los recursos naturales, así como temas específicos de regiones, cuencas o municipios.

En suma, se ha abierto un espacio excepcional buscando lograr un nivel de consenso y compromiso con y de la sociedad que le dé permanencia en lo posible al proyecto.

Combate a la pobreza

La pobreza es una limitante que afecta sustancialmente la instrumentación del programa. Sin embargo, no podemos perder de vista que numerosos grupos marginados, frecuentemente indígenas y poseedores originales de bosques y selvas, se asientan en áreas naturales que han mantenido razonablemente conservadas, pero amenazadas por diversos factores. Compete al Estado promover las acciones necesarias que garanticen su preservación. Los instrumentos existen y se están aplicando en un programa sin precedentes para decretarlas, cuando es razonable, áreas naturales protegidas, figura jurídica que permite tomar acciones tendientes a su preservación, buscando la participación de sus poseedores mediante programas de manejo que desarrollen su potencial con criterios sustentable, bien sea en aspectos ecoturísticos o productivos. En mi opinión, debemos subsidiar inteligentemente su preservación. No estamos frente a un problema de política económica, no se trata de enfoques neoliberales o intervencionistas.

El reducido presupuesto público disponible también es una limitante, aunque debemos considerar que siempre los recursos son insuficientes para la magnitud de las tareas. Por eso la Semarnap y sus organismos desconcentrados en 1999 tuvieron un presupuesto equivalente al 3 por ciento del gasto programable del gobierno federal; de 1995 a 1999 la asignación creció en términos reales alrededor del 20 por ciento, igual que para cualquier otro sector, el principio adoptado en países desarrollados que establece que el que contamina paga, ayudaría a financiera los programas correspondientes, además de inhibier las prácticas contaminantes.

Por último, la gran variedad de instrumentos con que actualmente se cuenta permite actuar en las diferentes vertientes con relativa eficacia. Sin duda hay que perfeccionarlos, y, llegado el caso, modificarlos, pero indudablemente constituyen un avance significativo. Entre ellos cabe destacar: normas oficiales mexicanas, regulación directa y el licenciamiento industrial, ordenamiento ecológico del territorio, evaluación de impacto ambiental, regulación directa de vida silvestre, información ambiental, auditoría ambiental, estímulo al cumplimiento de la ley, inspección y vigilancia.

El libre comercio no afecta al medio ambiente; al contrario, ha favorecido a México: Carabias

Diana Teresa Pérez

s necesario tener cuidado en la introducción de procesos ambientales en las negociaciones comerciales a nivel internacional, para no generar nuevas barreras arancelarias como en el caso del embargo atunero, afirmó Julia Carabias, titular de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (Semarnap).

Por lo anterior, la funcionaria dijo que comparte “absolutamente la tesis de Secofi”, pero advirtió que no se permitirá que ningún país transfiera procesos sucios a México, “porque para eso están las leyes nacionales”.

Dijo que en el caso de foros como el de la Organización Mundial del Comercio (OMC) se implementan normas internacionales que van mucho más allá de la legislación mexicana, por lo que solamente las grandes compañías multinacionales pueden cumplir con dichos requisitos.

Sin embargo, apuntó que el problema radica en las micro y mediana empresas para las cuales no es tan fácil cubrir con todas las medidas impuestas por los países desarrollados, pero deberán siempre cumplir con las legislaciones locales.

“Esto es un proceso, y por eso en coordinación con Secofi se ha planteado la situación de los países en vías de desarrollo en foros como la Comisión de Cooperación Ambiental (CCA) —que forma parte del Tratado de Libre Comercio— y con la OCDE”.

Reconoció que en la actualidad “la batuta” la tienen los países desarrollados y por eso “México no se puede quedar atrás y llegar a una serie de normatividades ya cocinadas cuando las voces de los países en vías de desarrollo no han sido escuchadas”.

Carabias rechazó la tesis de algunos ecologistas quienes argumentan que el libre comercio lleva al deterioro de los recursos naturales y afirmó que “el comercio no nos está haciendo daño...por el contrario, ha tenido muchas ventajas y aspectos favorables y esas son argumentaciones muy simplificadas”.

A pesar de que señaló que aún no existe un balance en torno al tema, dijo que el TLC ha dejado muchos beneficios, como el intercambio de tecnología, demanda de productos más limpios, entre otros.

“Las voces que estuvieron augurando que la apertura de los mercados iba a acabar con los recursos naturales no fue cierta”.

En este sentido mencionó que la CCA ha sido un foro “serio” que tiene la obligación de hacer del conocimiento público los casos en los que el comercio afecte al medio ambiente de un país.

“Hasta ahora no ha habido uno solo que haya mostrado que por la apertura del mercado haya habido efectos negativos en el país, todos se refieren a procesos internos locales nacionales como Cozumel, un río en Sonora, pero no es un producto del TLC”.

Aún cuando la experiencia en la CCA ha sido exitosa, la funcionaria consideró que este foro no puede ser extrapolado aún hacia otros organismos, pues no existen casos suficientes que puedan normar procesos más grandes. n

Comercio y medio ambiente: todos pierden

La revista The Economist, destaca en su edición de esta semana las consecuencias del fracaso sufrido en Seattle por la OMC. Quienes pierden más con este tropiezo son, como lo resalta dramáticamente esta publicación, los pobres, en especial de los países más atrasados. Haría falta reconocer también como víctimas al medio ambiente y a las perspectivas de sustentabilidad para los países en vías de desarrollo; esto, a pesar de la opinión de líderes y organizaciones de una sociedad civil globalizada que ruidosamente celebran el descalabro, creyendo, muchos de buena fé, que con ello se ha logrado una victoria.

Lo sucedido en Seattle prueba que está cambiando el balance de poder en el mundo. Como en un juego de suma-cero, lo que alguien gana otro lo pierde; el poder que han ganado las ONG se le ha restado a los gobiernos y a los organismos internacionales. Otra tajada adicional se está llevando el sector privado, a través de las grandes empresas multinacionales, crecientemente activas, y de organismos empresariales globales como el World Bussines Council for Sustainable Development.

El poder acumulado por las ONG se arraiga en la desconfianza de los ciudadanos hacia sus gobiernos y hacia instituciones tradicionales, y en su capacidad de representar intereses emergentes en la sociedad que han desbordado a partidos políticos e iglesias, con la ventaja de una solvencia moral muy poco erosionada. A pesar de no estar fundamentado en procesos electorales ni en una clara rendición de cuentas, este poder se ha manifestado en las arenas globales de manera categórica. En 1992 gracias a la presión ejercida lograron que se firmara la Convención Marco sobre Cambio Climático; pusieron en jaque al Banco Mundial durante la celebración de su cincuentenario en 1994, al grado que esta institución modificó notablemente sus políticas dándoles una importante orientación ecológica; abortaron el Acuerdo Multilateral de Inversiones promovido por la OCDE en 1998; por medio de la coalición Jubileo 2000 han lanzado la iniciativa de condonación o reducción de la deuda externa de los países más pobres; junto con el gobierno canadiense han tenido un éxito considerable en la campaña a favor de la prohibición de las minas antipersonales; todo ello, además de innumerables victorias en campañas regionales y en asuntos más específicos.

Como puede verse, Seattle no es un hecho aislado y no puede ignorarse, aunque en el fondo y en esta ocasión estén equivocadas las ONG. Ya dijimos la semana pasada que los beneficiarios de las barreras comerciales son siempre empresas ineficientes y sucias, y que el costo lo pagan por un lado, los ciudadanos al ver conculcada su libertad de elegir los productos que consumen y al ser explotados con precios más altos; y, por otro, las empresas y trabajadores de los países más pobres a quienes se les impide el acceso a los mercados de los países industrializados; el resultado es más desempleo y una miseria irreductible. El medio ambiente también sufre, al profundizarse la pobreza, y al impedirse el cambio tecnológico y el escrutinio político global que se ejerce sobre las políticas ambientales de las naciones que participan en acuerdos de liberalización comercial (el caso de México con el TLC es arquetípico).

En este escenario, el desastre de Seattle se explica no sólo a partir de la desinformación o manipulación de las ONG por parte de grupos privilegiados por el proteccionismo y los subsidios, de intereses corporativos sindicales y de fuerzas de extrema derecha chovinistas y demagógicas que prosperan en Estados Unidos. El fracaso también es resultado de la arrogante insensibilidad de la OMC y de muchos gobiernos promotores del libre comercio, que han pretendido ignorar el peso de una opción pública en la que gravitan con intensidad creciente los organismos no gubernamentales. Hoy queda claro que, en su contra y sin suficiente legitimidad no será posible avanzar en una nueva ronda de liberalización comercial.

Es preciso un gran esfuerzo de información, persuasión y debate público que acerque a las ONG con los actores que promueven la liberalización comercial, de persistir la incomunicación y el enfrentamiento ambas fuerzas van a perder, y con ellas, México. n